Log in

'Het splitsen van de sociale zekerheid is een slogan'

Interview met Bea Cantillon (Hoogleraar sociologie, Universiteit Antwerpen)

Ze gelooft in een aantal scenario’s voor het splitsen van delen van het arbeidsmarktbeleid, voor het maken van meer homogene bevoegdheidspakketten in de gezondheidszorg en voor een grotere autonomie van gemeenschappen en gewesten in de uitvoering van delen van de sociale zekerheid, maar ze beschouwt een splitsing ‘pur et sang’ als een onwenselijke en onrealistische slogan. Bea Cantillon, expert in de materie van de sociale zekerheid, waarschuwt bovendien voor het behoud van een eenzijdige logica van exclusieve bevoegdheden. Ze doet een oproep voor het hanteren van een meer genuanceerde logica van gedeelde bevoegdheden en voor het uitwerken van de samenwerkingsregels die daarvoor nodig zijn. Iets wat een taboe lijkt te zijn voor zowat álle politieke partijen.

Bea Cantillon (1956) is hoogleraar in de sociologie aan de Universiteit Antwerpen en directeur van het Sociaal Centrum Herman Deleeck, dat al meer dan 30 jaar de sociale ongelijkheid en het verdelingsvraagstuk in de welvaartsstaat onderzoekt. Ze is al vele jaren een gezaghebbende stem in dit land wanneer het gaat over vergrijzing, armoedebestrijding, kinderbijslag, uitkeringen en pensioenen. Van 1994 tot 1998 was zij gecoöpteerd senator voor de toenmalige CVP. Tijdens het gesprek met Samenleving en politiek sijpelt bij Bea Cantillon af en toe de frustratie door dat haar boek De gelaagde welvaartsstaat. Naar een Vlaamse sociale bescherming in België en Europa?, het eerste nummer van een nieuwe reeks onder de titel ‘Forum Federalisme’, geen invloed heeft op het actuele politieke debat. Het boek ligt weliswaar op de verschillende partijbureaus - ook op die van De Wever en Di Rupo - maar kreeg relatief weinig aandacht in de pers. Onterecht. Hoewel vrij technisch is het een inhoudelijk sterk werk dat interessante elementen bevat over wat een sociale staatshervorming zou kunnen inhouden. In academische middens over de grenzen heen is de interesse wel groot. Zo verschijnt het boek nu ook in het Engels. “In het buitenland is de interesse in de Belgische politiek groot. In de politicologische literatuur is het concept van de gelaagde welvaartsstaat wijd verbreid. Dat komt van het Engels, the layered welfare state. De titel verwijst naar de tendens naar supranationale entiteiten die meer en meer invloed krijgen op nationaal beleid, en tegelijkertijd naar de decentraliserende tendensen die je ook overal ziet. We hebben vandaag van langsom minder te maken met sociale zekerheidssystemen die enkel binnen het kader van natiestaten functioneren. Bismarck gebruikte de sociale zekerheid als nationalistisch project om de natiestaat te vormen. Net zoals vandaag de Vlaams-nationalistische partijen diezelfde sociale zekerheid willen splitsen om hun volksnationalistisch project invulling te geven. Een van de stellingen van het boek is dat het achterhaald is om in de huidige wereld te denken dat je een volksnationalistisch project kan maken door het botweg splitsen van een intussen volwassen geworden systeem van interpersoonlijke solidariteit. We moeten veeleer denken in termen van lagen van bescherming en gedeelde verantwoordelijkheden, vertrekkend van het lokaal sociaal beleid binnen het deelstatelijk en federaal beleid binnen het bredere Europese raamwerk.”

Vlaams-nationalisten spelen in op een soort oergevoel dat mensen hebben om ergens bij te horen, terwijl jullie een complex model voorstaan, waarbij coördinatie op verschillende niveaus moet plaatsvinden. Dat is heel moeilijk om uit te leggen, en bijgevolg moeilijk om legitimiteit voor te verwerven.

“Dat is absoluut waar. Maar het eenvoudige verhaal zal nooit bewaarheid worden. Dat is de spanning die alle westerse democratieën op dit ogenblik ondervinden. We worden geconfronteerd met populistische partijen die vaak eenvoudige boodschappen brengen die ofwel niet te realiseren vallen ofwel zinloos zijn. In een droom associeerde ik de splitsing van de kinderbijslag bijvoorbeeld met het offeren van de kinderen in het oude Israël, het oude Griekenland en bij de Inca’s. Deze volkeren dachten dat het offeren van de mooiste en meest geliefde kinderen de goden gunstig zouden stemmen. Vandaag lijkt het alsof sommige van onze beleidsverantwoordelijken alweer een stem horen die ditmaal zegt dat de splitsing van de kinderbijslag het samenleven in dit land zal verbeteren. We offeren een deugdelijk systeem op en investeren onze kostbare tijd in een onnoemlijk complexe en dure operatie, terwijl er heel wat andere en meer dringende problemen op tafel liggen.”

Wat is precies het probleem rond de splitsing van die kinderbijslag?

“Het zijn er heel wat. Om te beginnen zit je met een grote tegenstelling, die niet alleen ideologisch maar ook technisch van aard is: wat doe je met Brussel? Daarbij ging de discussie, voor zover ik kon opmaken uit de kranten, of je dat splitst in twee dan wel in drie. De uitkomst, althans zoals beschreven in de nota De Wever, is drie: een Vlaams systeem, een Waals systeem en voor de Brusselaars wat ik noem een Belgisch systeem. Want dat is een systeem dat gerund wordt door Vlaanderen en Wallonië. Je hebt het dus niet gesplitst, maar er twee stelsels bijgemaakt. Is dat rationeel? Je hebt het in elk geval niet eenvoudiger gemaakt. Je zit bovendien met drie stelsels, één voor zelfstandigen, één voor werknemers en één voor de ambtenaren. Dat zijn bewegende doelwitten, met elk een eigen dynamiek, een eigen financiering en een eigen uitvoering. Als de financiering federaal blijft rijst de vraag naar de sleutel voor de verdeling van de middelen. Men zou voor het gemak kunnen kiezen voor de bestaande uitgavenpatronen. Maar dan is het zeker dat er een bijkomend communautair conflict is geschapen voor de toekomst. Want hoelang zal men de grotere pot voor Wallonië blijven tolereren? Bemerk dat het federale systeem nu zorgt voor een gelijke toepassing van de wet in gans het land. De verdeelsleutel vandaag heeft dus een objectieve grond. Maar dat zal in een gesplitst systeem niet meer het geval zijn. De huidige kinderbijslag wordt voorts gefinancierd door bijdragen van werkgevers. Bij een splitsing is de kans groot dat zij, wanneer ze daar niets meer over te zeggen hebben, hun geld terugtrekken. Het geld voor de kinderbijslag gaat dan van elders moeten komen: op zich zou dat rationeel zijn maar het is wel een bijkomende en niet onbelangrijke complicatie. Daarmee samenhangend rijst de vraag naar de plaats van de kinderbijslagfondsen, de kassen van de werkgevers die de uitvoering ervan doen. Enfin, ik wil alleen maar aangeven dat het heel complex is. Het wordt dus een zeer moeilijke oefening: het is niet voor niets dat de Vlaamse regering de kinderbijslagen van al haar ambtenaren door de Rijksdienst van de Kinderbijslagen laat betalen. En de kinderbijslag lijkt nog vrij simpel, maar de pensioenen of de werkloosheid zijn nog vele malen complexer. Dat is geen bibliotheek die je in twee splitst, in boeken met even en oneven nummers.”

De gelaagde dynamiek houdt een permanente coördinatie in. Hoe maak je dat concreet?

“De Belgische Grondwet voorziet exclusieve bevoegdheden. Dat betekent dat hetgeen jij doet, ik niet mag doen, en omgekeerd. In die logica zijn er maar twee opties. Voor de Franstaligen betekent dat alles bij het oude laten, voor de Vlamingen het binnenhalen van zoveel mogelijk bevoegdheden. Daar blokkeert het. Het punt dat wij in ons boek willen maken, is dat het denken in termen van exclusieve bevoegdheden niet meer van deze tijd is. Het mooiste voorbeeld daarvan is Europa, dat al een belangrijke impact op onze sociale zekerheid heeft. We hebben in ons boek het voorbeeld van de zorgverzekering genomen. Daar zien we dat Vlaanderen eigenlijk iets doet dat op federaal niveau ook gebeurt. Als er straks een bijkomende kinderbijslag komt - bovenop de federale, zoals nu voorzien in het Vlaamse regeerakkoord - zitten we al lang niet meer in de exclusieve bevoegdheden. Dan doen we hetzelfde op verschillende niveaus. Dat is misschien niet helemaal rationeel maar het lijkt me toch beter dan ons in een ongelooflijk complex avontuur te storten om het bestaande systeem te splitsen. Omdat wij vastzitten binnen de logica van de exclusiviteit van bevoegdheden, hebben we voortdurend een strijd tussen ‘ik wil niets afgeven’ en ‘ik wil zoveel mogelijk binnenhalen’. En dat is dodelijk want het laat ons in de waan dat we geen mechanismen van samenwerking en coördinatie moeten uitwerken.”

Als je in de zorgverzekering zo’n uitbreidingen toelaat, kom je dan niet in een concurrentieel systeem tussen gemeenschappen terecht?

“We zitten nu al in zo’n concurrentieel model. Wat is er met de zorgverzekering gebeurd? Vlaanderen is daarmee begonnen, wat bij de Franstaligen kwaad bloed zette. Van de weeromstuit poogde de Belgische regering de federale component sterker te maken en verhoogde toenmalig minister van sociale zaken de tegemoetkoming van de hulp aan bejaarden. Hetzelfde gebeurde daarna met de kinderbijslag. Toen voerde Frank Vandenbroucke, op dat moment Vlaams minister van Onderwijs, een schoolpremie in - op zich geen slecht idee -, waarop men op het federale niveau iets gelijkaardigs deed. Precies omwille van de exclusieve bevoegdheden en de afwezigheid van coördinatiemechanismen zitten we in een kostenstijgend mechanisme. We zouden daar op een meer relaxte manier mee moeten kunnen omgaan. De Franstaligen zouden het de Vlamingen moeten gunnen als ze geld hebben voor een extra schoolpremie. Maar nu lukt dat dus niet, precies omdat de Franstaligen de vrees hebben dat er geknabbeld wordt aan hun bevoegdheden en dat ze die op termijn zullen kwijtspelen. Probleem is dat heel die boodschap van gedeelde bevoegdheden niet passeert in de politieke wereld. Meer zelfs, het is bij zowat alle partijen, echt niet alleen bij N-VA, een taboe.”

Gedeelde bevoegdheden zijn te complex, vragen te veel overleg en men kan er politiek moeilijk mee scoren…

“Een minister wil inderdaad zijn ding kunnen doen, en dan zijn gedeelde bevoegdheden het ergste wat je kan hebben. En toch bestaat het in andere landen. En de facto bij ons ook. Alleen willen de Vlaamse politici het niet gezegd hebben. Bovendien gaan ze ermee voort. Ze zijn er hard tegen, maar tegelijkertijd gaan ze de Vlaamse kinderbijslag invoeren. Of proberen ze een hospitalisatieverzekering uit de grond te stampen. Dan zit je volop met gedeelde bevoegdheden.”

(cynisch) Dat is ter voorbereiding van de Vlaamse onafhankelijkheid…

“In hoofde van N-VA misschien, maar toch niet in hoofde van de andere partijen in de Vlaamse regering? Als de Walen zeggen dat ze dat niet willen, tot daar aan toe, maar de Vlamingen hebben op dit punt echt geen recht van spreken. CD&V en sp.a zijn niet consequent. Ze willen niet horen van gedeelde bevoegdheden, terwijl ze het zelf aan het uitbouwen zijn. Daar zit een contradictie.”

Om terug te komen op die gelaagde welvaartsstaat. Hoe baken je zo’n complex systeem af en hoe krijg je daar een politiek draagvlak voor?

“In een gelaagde welvaartsstaat kom je inderdaad in ingewikkelde constructies terecht waarbij je onvermijdelijk afspraken moet maken. Dat is trouwens waar de regeringsonderhandelingen nu ook over gaan. Als je die twaalf punten over de fiscale autonomie technisch gaat uitwerken, moet je vorken gaan definiëren, moet je procedures en instanties definiëren die opvolgen wat de ene en de andere doet. Wat op een bepaald moment uit de bus zal komen, zal willens nillens precies de gelaagdheid zijn waarover wij het hebben: een stukje opcentiemen, een stukje Vlaamse, provinciale en federale belasting en afspraken over wat mag en niet mag. Het kan daarbij bijvoorbeeld niet de bedoeling zijn dat Vlaanderen de progressieve, federale structuur gaat uithollen. Er zullen ook onderhandelde controlemechanismen moeten worden uitgewerkt. Met de kinderbijslag, het arbeidsmarktbeleid en de gezondheidszorgen zal het echt niet anders zijn: een federale financiering, een grondwettelijk vastgelegde gelijkwaardige behandeling van alle kinderen en zorgbehoevenden in België en daarbinnenin een zekere bevoegdheid voor gemeenschappen en/of gewesten om hun ding te doen. Dus, of men het graag heeft of niet: de gelaagdheid is een feit en de splitsingsideologie zal daar niets aan veranderen. Vraag is alleen of men door van meet af aan te vertrekken van een logica van gedeelde en parallelle bevoegdheden niet gemakkelijker tot een meer rationele, meer efficiënte en meer duurzame staatshervorming zou kunnen komen.”

Zou het mogelijk zijn om rond het sociale zekerheidssysteem een groep van experts, zoals je die nu hebt rond het financieringsmodel, samen te zetten?

“Voor de splitsing van de kinderbijslagen hebben we de sociale partners nodig. Zij financieren en beheren het systeem. Ze kennen het ook door en door. Alleen is er bij hen geen enkele animo om ook maar een begin van oefening te maken hoe dit te splitsen. Ze willen dat niet splitsen, dus waarom zouden ze daar al hun energie insteken? Rond het arbeidsmarktbeleid liggen wel een aantal scenario’s voor klaar. Idem voor de gezondheidszorg. Daar zou het wel nuttig zijn om een groep van experts samen te brengen om te kijken wat de verschillende opties zijn.”

In het boek komt ook het concept ‘responsabilisering’ aan bod. Die term is nu_ hot_, maar wat verstaan jullie daar precies onder?

“Niet wat sommige anderen daar onder verstaan. Zij verstaan onder responsabilisering exclusiviteit: ‘dat is van mij, en daar ben ik verantwoordelijk voor’. Als je gelooft dat je alles van jou kunt maken, is dat een zinvolle piste. Als je daarentegen gelooft dat je niet alles exclusief kan binnenhalen - en dat is mijn uitgangspunt: je krijgt dat allemaal niet gesplitst - moet je op een andere manier over responsabilisering denken. Dan is wat federaal blijft het gemeenschappelijke goed en dan moet je de deelentiteiten verantwoordelijk maken voor het gemeenschappelijke goed. In de kinderbijslag heb je het voorbeeld van de masteropleidingen. Als Wallonië een tweejaarlijkse masteropleiding wil invoeren, kan dat, maar dan moet ze wel de koststijging vergoeden die ze veroorzaakt. Met name de kinderbijslag en de fiscale aftrekken. En dat is eigenlijk ook de logica die gevolgd wordt in het arbeidsmarktbeleid. Je wordt verantwoordelijk voor het beleid dat je ontwikkelt om de werkloosheid te doen dalen. Je wordt met andere woorden verantwoordelijk gemaakt voor het hogere belang.”

Ons sociale zekerheidssysteem kraakt heel sterk op de legitimiteit bij brede lagen van de bevolking. We merken dat mensen heel sterk de groep willen afbakenen die er beroep op mag doen. Welke mogelijkheden hebben wij in handen om dat systeem terug aanvaardbaar, algemeen geldend te maken?

“Ik denk dat het probleem van de legitimiteit niet zozeer te maken heeft met de solidariteitskringen - tenzij wat OCMW’s, de bijstand betreft - want je komt er toch alleen maar in via het werk en de bijdragen die je stort, hoewel sociale fraude, een te grote laksheid bij het bepalen en controleren van rechten en de wederkerigheid vanzelfsprekend belangrijke punten van aandacht blijven. Wat vooral aan de legitimiteit knaagt is het feit dat de sociale zekerheid een vanzelfsprekendheid is geworden. De vorige generatie vocht daar voor en probeerde het steeds beter te krijgen. Zij hebben dat stukje bij stukje opgebouwd en afgedwongen. Nu staat niemand daar nog bij stil. Ik zie dat ook in de academische wereld: weinigen zijn nog geïnteresseerd in de studie van de sociale zekerheid. Weinig jonge onderzoekers nemen het thema sociale zekerheid nog op, ook juristen niet. Men vindt dat geen interessant onderzoeksobject meer, ook al omdat het moeilijk en complex is.”

Ziet u ook geen reflex bij Vlaams-nationalistische partijen om meer en meer mensen - in casu de Franstaligen - uit te stoten uit het systeem, net om het sociale zekerheidssysteem op die manier aanvaardbaarder te maken?

“Ik denk niet dat de Vlaams-nationalistische partijen pleiten voor de splitsing van de sociale zekerheid om de legitimiteit ervan te verhogen, maar wel om de Vlaamse identiteit en het nationalistisch project te versterken. Ze maken gebruik van het systeem om een politiek doel te halen. Niet omgekeerd.”

Ziet u ook het ontmantelen van die sociale zekerheid als verborgen agenda, zoals we wel eens horen?

“Als je het sociaal systeem wilt opbouwen enkel voor de eigen volksgemeenschap, heeft dat natuurlijk alles te maken met de afbakening van solidariteitskringen. Europa heeft hier een belangrijke stem; sociale rechten gelden voor alle Europeanen die migreren en elders gaan werken. Dat is ook het verhaal van de Vlaamse zorgverzekering. Wat in aanvang iets voor de Vlamingen ging zijn, is nu iets voor alle Europeanen die hier ooit gewerkt hebben. Tegelijkertijd maakt men wel de uitzondering voor de Walen. Niet bepaald consequent.”

Hoe komt het dat zoiets juridisch mag?

“Omdat Europa zeggingskracht heeft over de gelijke behandeling van migrerende werknemers tussen de lidstaten, maar niet over wat er gebeurt binnen de landen. Europa kan alleen de leden, de natiestaten, iets opleggen, niet de subleden. Bij de laatste uitspraak van het Europees Hof zei men dat de Vlaamse zorgverzekering open moest zijn voor alle Europeanen. Over de Walen geen woord.”

Om af te sluiten. Waar ziet u, als expert, de meest pertinente inefficiënties in het sociale zekerheidssysteem?

“Je kunt daar niet in algemene zin op antwoorden. Dat moet je stelsel per stelsel bekijken. Maar de uitgaven in de gezondheidszorg worden een van de grote problemen van de komende jaren. Hoe kunnen de uitgaven onder controle gehouden worden? Splitsen, zodat de gezondheidszorg onder een bevoegheidsniveau met meer controle komt, zou een piste kunnen zijn. Een andere piste is dat je de ziekenfondsen meer de rol van poortwachter laat spelen. De gezondheidszorg puilt uit van de inefficiënties, maar de vraag is hoe we dat beter kunnen organiseren zonder vrijheden van patiënten en zorgverstrekkers volledig te ondermijnen. Ook dat is die gelaagdheid. Je hebt de ziekenhuizen, de mutualiteiten, de artsen, de zorgvertrekkers, de privé-verzekeringen, de overheid. Je zit daar met veel partners die een rol spelen en een systeem dat functioneert op de vrijheden van de verschillende actoren. Het is voortdurend zoeken naar evenwichten en zaak om alle actoren te responsabiliseren voor de kosten die ze maken.”

Bedoel je dan concurrentie tussen die actoren?

“Inderdaad. Maar als je ons systeem vergelijkt met andere systemen geeft het uiteindelijk niet zo’n slecht resultaat. We hebben geen wachtrijen. De kostprijs is niet exuberant. De kwaliteit van de zorgen is zeer goed. Alle systemen kennen dezelfde problemen om de kosten af te remmen.”

Concurrentie kan stimulerend werken, maar de vraag is of de overheid geen perken mag zetten aan de concurrentie, zeker als er moet worden bezuinigd?

“Bezuinigen is wat men al tientallen jaren doet. Daar kunnen we niet aan ontkomen. Het komt er op aan voortdurend kranen open en dicht te draaien. Zeker in de gezondheidszorg. Want als je de kraan van de labo’s toedraait, begint het te lekken aan de kant van de apotheken. Er moet een grote responsabilisering komen van alle actoren. De patiënten zijn nu al overgeresponsabiliseerd, meer is nodig bij artsen en ziekenhuizen.”

foto's: Theo Beck

Samenleving en politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 9 (november), pagina 16 tot 23