Log in

De onvoltooide symfonie

Ons institutioneel model is vandaag onaf; de symfonie onvoltooid. Alhoewel de inrichting van een staatsbestel steeds meer uitgedaagd zal worden door de externe omgeving (vooral de technologische ontwikkelingen) en door de tendens van én meer supranationale én meer lokale bewegingen, is het noodzakelijk om duidelijke en standvastige keuzes te maken met betrekking tot deze inrichting. Een stabielere inrichting en meer samenwerking vanuit gemeenschappelijke doelen over de beleidsniveaus heen, zijn voorwaarden voor een meer efficiënt en effectiever overheidsoptreden.

In een vorige bijdrage, 'Pleidooi voor een zevende staatshervorming'1, ging ik in op de noodzaak om het regionaal arbeidsmarktbeleid te versterken via een homogenisering van deze bevoegdheid. De goede lezer zal hebben gemerkt dat mijn discours op dit vlak gelijk was aan mijn eerdere pleidooi voor een zesde staatshervorming.2 Niet alleen stelde ik toen de behoefte vast om de bevoegdheden meer vanuit het homogeniteitsprincipe te bepalen en toe te wijzen, maar bepleitte ik ook de noodzaak om consensus te vinden omtrent de definitieve bevoegdheden van het federaal niveau.

Aan beide verzuchtingen is in de zesde staatshervorming niet echt tegemoetgekomen. Daarom blijf ik hameren op de wens om op politiek niveau werk te maken van een finale staatshervorming zoals recent ook bepleit door gewezen staatssecretaris Hendrik Bogaert.3 Zo'n finale staatshervorming gaat vanzelfsprekend veel verder dan de homogenisering van één bepaalde bevoegdheid zoals het arbeidsmarktbeleid, maar die homogenisering is er wel een onderdeel van. Daarnaast heeft dergelijke hervorming ook betrekking op de definitieve bevoegdheden van de federale staat, de interregionale samenwerking, de financiering van de bestuurlijke entiteiten, de behartiging van geschillen en de regeling van het institutioneel overleg.

Een spijtige vaststelling is dat er zo weinig wordt nagedacht over de institutionele uitbouw van onze staat, in het bijzonder ook door de overheidsmanagers die dagelijks vorm geven aan de bestuurlijke inrichting en derhalve geconfronteerd worden met bestaande interbestuurlijke deficiënties. Daardoor wordt de discussie nu vooral gevoerd rond 'meer' of 'minder' deelstatelijke bevoegdheden en niet vanuit een globaal inrichtingsperspectief. Er wordt nochtans regelmatig geklaagd over de bestuurlijke efficiëntie van ons overheidsapparaat, gelinkt aan de veellagigheid van bestuursniveaus.

Een debat over betere bestuurlijke inrichting is dus nodig niet enkel omdat de huidige indeling onvolmaakt is en (te) veel bestuurlijke energie opslorpt, maar ook omdat alle bestuurlijke instituties vandaag en morgen nog meer geconfronteerd worden met de imperatieven van de VUCA‑wereld.4 De vraag stelt zich of ze voldoende 'fähig' zijn om burgers en organisaties hefbomen aan te reiken die hen maximale zekerheden bieden in de snel veranderende maatschappelijke omgeving. Peter Hinssen vreest in zijn boek The Day After Tomorrow5 voor het gebrek aan reactiesnelheid van het politiek en bestuurlijk apparaat.

Ik deel die vrees. Niet enkel omdat langetermijndenken al te veel ontbreekt in het politiek handelen, maar ook omdat politieke verantwoordelijken dikwijls te zeer gefocust zijn op de eigen politieke biotoop en daardoor te weinig oog hebben voor opduikende fenomenen, zoals de blockchain-technologie6 en de deeleconomie, en toenemende disruptieve innovaties in diverse domeinen en sectoren. Daardoor zie je de politieke onwennigheid tegenover initiatieven die nieuwe businessmodellen huldigen vanuit een deel-, kringloop- of netwerkeconomiegedachte en die niet (of niet volledig) passen in bestaande beleidskaders.

Het is dan ook van belang om na te denken over de toekomstbestendigheid van ons politiek bestel met de blik op overmorgen. En niet zoals vandaag de al te dominante aanpak is, namelijk voortbouwen op de verworvenheden van gisteren met regelmatige incrementele veranderingen. De paradigma's van de wereld van overmorgen zouden nu moeten dienen als inspiratiebron voor politiek beleid. Het is mijn overtuiging dat dit toekomstdenken enkel ingebed raakt in de politieke cultuur indien er 'institutionele' stabiliteit is. Dit houdt in dat de kernbevoegdheden van de diverse overheidsniveaus finaal bepaald zijn en het bestuurlijk apparaat zo is ingericht dat het de wendbaarheid vertoont die ook van burgers, bedrijven en organisaties wordt verwacht.

Wat betekent dit alles voor de inrichting van ons federaal staatsbestel? Een proeve tot reflectie.

BLIK IN DE ACHTERUITKIJKSPIEGEL

Het staatshervormingsproces in België is gekenmerkt door een centrifugale beweging waarbij 'centrale bevoegdheden' worden overgeheveld naar 'decentrale entiteiten'. Dit staat in schril contrast met andere (con)federale staten waar het proces centripetaal verlopen is en de diverse entiteiten samen afspraken maakten om bepaalde bevoegdheden 'overkoepelend' op het niveau van de centrale staat te organiseren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ons staatshervormingsproces veel meer doorspekt is van aarzelingen en incrementalisme. Zo krijgen deelstatelijke bevoegdheden heel langzaam vorm. Zo bepaalde bijvoorbeeld de institutionele hervorming in 1980 dat plaatsing (van werkzoekenden en werknemers) een regionale bevoegdheid is, maar werd dit domein stelselmatig verder ingevuld door de daaropvolgende staatshervormingen.

Bovendien lagen de beweegredenen voor een overheveling van bevoegdheden naar de deelstaten voor Vlaanderen respectievelijk Wallonië historisch anders. De vraag naar culturele autonomie als vervolg op de taalkundige differentiatie langs Vlaamse kant, ging langs Waalse kant veeleer gepaard met een erkenning als een eigenstandige regio vanuit een sociaaleconomisch ontwikkelingsperspectief. De jarenlange zoektocht naar een bipolaire oplossing liep langs een verregaande decentralisering en modernisering van de provincies, de oprichting van sociaaleconomische ontwikkelingsorganen, de voorlopige gewestvorming tot uiteindelijk de oprichting van drie Gemeenschappen en drie Gewesten. Zoals wijlen prof. Frank Delmartino stelde: 'Er werd gekozen voor een politieke regionalisering gericht op verregaande autonomie (in plaats van een bestuurlijke decentralisatie in Frankrijk), waarbij de territoriale omschrijving zou samenvallen met de traditionele scheidingslijn in dit land, namelijk deze tussen de taalgemeenschappen. Het aspect 'taal' vormt hierbij slechts een epifenomeen voor dieper liggende tegenstellingen'.7

Maar het was toen al duidelijk dat de vaders van de staatshervorming een institutioneel proces hadden ingezet waarvan de uitkomst en duurtijd onduidelijk waren. Achter de complexe structuur van Gemeenschappen en Gewesten begonnen zich langzamerhand de contouren van deelstaten af te tekenen die in toenemende mate bevoegdheden verwierven doorheen de opeenvolgende cycli van staatshervormingen. Daarmee kwam men dicht in de buurt van een federale staatsvorm zoals gedefinieerd in de klassieker Traité de science politique van Georges Burdeau.8 Hij stelt dat zo'n staatsvorm fundamenteel gekenmerkt wordt door 1) het principe van autonomie, namelijk een vorm van zelfbestuur voor de Deelstaat zonder toezicht vanuit de centrale overheid, 2) het principe van participatie waarbij de Deelstaat ook betrokken wordt bij het algemeen beleid van de 'natie', en 3) het principe van conflictregeling door een onafhankelijk institutie zoals het Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof).

Toch beantwoordt onze staatsstructuur nog niet echt aan deze definitie, omdat het zelfbestuur van de Deelstaat beperkt is en omdat er geen cultuur is om Deelstaten a priori te betrekken bij het algemeen beleid. Hier situeren zich ook in het kader van arbeidsmarktbeleid een aantal spanningsvelden die ik in de vernoemde bijdragen heb geïllustreerd, zoals een gebrek aan normatieve bevoegdheden en het ontbreken van generalistische werkgelegenheidsdoelstellingen met een gemeenschappelijke aanpak over de bestuursniveaus heen, alsook een nog te onvolwassen interregionale samenwerking.

De aarzelende uitvoering van de staatshervorming heeft wellicht ook te maken met een andere politiek-institutionele beweging. Tegelijkertijd met de 'uitholling' van nationale bevoegdheden ten voordele van de Deelstaten werd (en wordt) de 'natie-staat' immers ook geconfronteerd met de toenemende rollen en bevoegdheden van transnationale en internationale overheden zoals de Europese Unie, de OESO en de NAVO. Deze bestuursniveaus 'ontnemen' direct of indirect een aantal mogelijkheden voor autonoom nationaal beleid. Zo is de weerslag van deze supranationale niveaus bijzonder groot inzake veiligheid, defensie, milieu, staatssteun, vrij verkeer van goederen, diensten en werknemers, consumentenbeleid, economisch beleid, begrotingsdoelstellingen, enzovoort. Maar ook indirect groeiend inzake sociale bescherming, onderwijs, armoedebestrijding, werkgelegenheid, vorming, gezondheid en welzijn. Zo heeft de EU een enorme beleidsimpact op deze domeinen via landenrapporten en -aanbevelingen, richtsnoerenbeleid, benchmarking en benchlearning. Daardoor impacteren deze niveaus via het federaal bestuursniveau zelfs ook steeds meer deelstatelijke bevoegdheden.

Concluderend kan men stellen dat de tendensen tot regionalisering en supranationalisering een constante druk veroorzaken op ons huidig staatsmodel, naast de toenemende druk die vanuit de VUCA-wereld ontstaat.

BLIK VOORUIT

Door de incrementalistische uitbouw van ons staatsbestel kampt dit bestel m.i. met structurele deficiënties die een transparant, efficiënt en consistent overheidsoptreden verhinderen. Bovendien zorgt het ontbreken van een finale visie op het staatsvormingsproces voor heel wat institutioneel ongemak. Wat is er noodzakelijk om tot een mature inrichting van onze staat over te gaan?

Een. Het is absoluut noodzakelijk dat er een definitieve duidelijkheid komt omtrent de verdeling van de bevoegdheden tussen de Federale staat en de Deelstaten. De eenzijdige centrifugale beweging moet worden gecorrigeerd door een gedragen debat over de finaliteit van de Belgische Staat. Nu is door de opeenvolgende staatshervormingen de indruk ontstaan dat het wenselijk is dat alle bevoegdheden best naar de Deelstaten worden overgeheveld. Materies die in elke (federale) staat tot de algemene, nationale inrichting en rechtsorde behoren zoals justitie, politie en immigratie, komen zo ook op de partijpolitieke vraaglijsten voor meer deelstatelijke bevoegdheden te staan. Deze voortdurende, eenzijdige en disparate vraag naar méér regionalisering, onder meer inzake kernbevoegdheden van de staat, hypothekeert een stabiele politieke inrichting en efficiënte beleidsvoering. Met andere woorden: waar de deelentiteiten in overleg beslissen bevoegdheden door de 'centrale' staat te laten opnemen, is er veel meer stabiliteit en gedragenheid.

Deze aanpak is in België, omwille van de eigenheid van het staatshervormingsproces, niet mogelijk. Dat belet echter niet dat er behoefte is aan een finaal debat over de bevoegdheden en taken van het federaal beleidsniveau. Een structurele betrokkenheid van de Deelstaten bij dit debat is noodzakelijk, zoals prof. Em. Walter Van Gerven ooit opmerkte.9 Zij moeten immers via een echt Institutioneel Pact de bevoegdheden van de Federale staat erkennen, alsook het beginsel van de 'Bundestreue' onderschrijven. Dit principe stelt dat elke Deelstaat bij de uitoefening van zijn autonome bevoegdheden steeds - liefst proactief - rekening houdt met het algemeen belang van het land en de belangen van de andere Deelstaten. Zo'n Pact moet 'institutionele rust' brengen en toelaten dat de diverse overheden zich ten volle kunnen concentreren op de uitoefening van hun kernbevoegdheden.

Twee. Voor elk bestuursniveau moet het principe van homogeniteit van bevoegdheden het uitgangspunt zijn. Met andere woorden: elk bestuursniveau moet de volle verantwoordelijkheid hebben over zijn bevoegdheidsdomeinen met inbegrip van de normatieve bevoegdheden. Daarmee wordt komaf gemaakt met de ongemene complexiteit van de bestaande bevoegdheidskwalificaties. Onze staatsinrichting wordt niet alleen gekenmerkt door de uniciteit van Gemeenschappen en Gewesten, en het daarmee verbonden onderscheid tussen persoons- en grondgebonden bevoegdheden, maar kent daarnaast nog verschillende soorten bevoegdheden: normatieve versus uitvoerende bevoegdheden, homogene versus parallelle of concurrerende bevoegdheden, functionele versus financiële bevoegdheden, enzovoort. Die complexiteit slorpt heel wat bestuurlijke energie op, creëert veel interactie- en overlegmechanismes, vergroot het overheidsbeslag en verhindert de transparantie inzake institutionele verantwoordelijkheid tot op het niveau van burgers en organisaties. Wil men een effectieve en efficiënte overheid, dan kan dit enkel via de toekenning van homogene bevoegdheidspakketten.

Drie. Het samenwerkingsfederalisme moet meer vorm krijgen. Het instrument van samenwerkingsakkoorden is ingebed in ons institutioneel wetgevend framework, maar (te) weinig of niet in de courante beleidspraktijk van de diverse overheden. Het is nochtans wenselijk om geactualiseerde gemeenschappelijke doelstellingenkaders te hebben die de diverse overheden verbinden en waartoe ze vanuit hun homogene bevoegdheden kunnen bijdragen en mekaar versterken. Immers: hoe homogeen de bevoegdheidspakken ook worden gedefinieerd, toch zal er steeds een correlatie blijven bestaan tussen federale en deelstatelijke bevoegdheden.

Neem nu de gemeenschappelijk onderschreven doelstelling om te komen tot een werkzaamheidsgraad van 75% in België. Tot die doelstelling kan de federale overheid bijdragen via zijn bevoegdheden inzake arbeidsrecht, sociale zekerheid, sociaal overleg, investeringen; de Deelstaten kunnen deze doelstelling helpen bereiken via hun bevoegdheden inzake arbeidsmarktbeleid, opleiding en vorming, kinderopvang, bevordering van het ondernemerschap en sociale economie.

Steeds vaker zullen zulke doelstellingenkaders trouwens op een supranationaal niveau worden geformuleerd zoals bijvoorbeeld de armoede- of klimaatdoelstellingen of de UN Sustainable Development Goals. Zo'n overkoepelende aanpak garandeert een integrale aanpak, globale consistentie en coherentie. Dit vergt mature institutionele overlegkaders. De techniek van samenwerkingsakkoorden kan hiervoor een oplossing bieden.

De uitbouw van een samenwerkingsfederalisme is nochtans niet beperkt tot het bepalen van gemeenschappelijke doelstellingen, maar kan zijn nut ook bewijzen door proactief samenwerking te zoeken tussen de verschillende beleidsniveaus in heel concrete en voor de burger noodzakelijke dossiers. Ik denk hierbij aan de integratie van het federaal werknemersdossier 'My Career' en de Vlaamse werknemersportfolio 'Mijn Loopbaan'. Het eerste bevat alle formele loopbaangegevens (de periodes waarin men actief was als werknemer, zelfstandige, ambtenaar én de periodes van inactiviteit zoals tijdskrediet, werkloosheid, enzovoort); het tweede bevat de gegevens die nodig zijn om een loopbaan verder vorm te geven (competenties, persoonlijk ontwikkelingsplan, opleidingen,…). Voor burgers die in een loopbaantransitie zitten of als werkzoekende op zoek zijn naar een nieuwe baan zouden zowel de loopbaanhistoriek van My Career (de blik terug) als de informatie over loopbaanperspectieven van Mijn Loopbaan (de blik naar voor) in één loopbaanportfolio-instrument beschikbaar moeten zijn. Zo vér reikt ons samenwerkingsfederalisme vandaag helaas (nog) niet.

Vier. Een specifiek aspect van dit samenwerkingsfederalisme dat aparte aandacht verdient, is de interdeelstatelijke samenwerking. Door de toegenomen en soms exclusieve bevoegdheden van de Gewesten en Gemeenschappen is het wenselijk om ook interregionale afsprakenkaders te hebben op het niveau van deze Deelstaten. Zo zijn er vandaag bijvoorbeeld al samenwerkingsakkoorden tussen de betrokken deelstaten inzake de bevordering van de interregionale mobiliteit van werkzoekenden, de erkenning van wederzijdse vergunningsstelsels, de aansluiting van bepaalde regionale vervoerstromen, enzovoort. Maar deze vorm van samenwerking en overleg wordt nog te weinig gebruikt om proactief (vooraleer er nieuwe maatregelen in elke deelstaat worden genomen) na te gaan welke afstemmingsproblemen of afgeleide effecten eventueel verbonden zijn met die bepaalde maatregel en die een impact kunnen hebben op het beleid van een andere deelstaat.

Zo is er nauwelijks of geen interregionaal overleg geweest over de regionale doelgroepkortingen met als gevolg dat de effecten ten aanzien van mekaars beleid niet voorafgaand zijn afgetoetst. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft een doelgroepkorting ingevoerd voor bepaalde jonge werkzoekenden, ook al gaan die jongeren aan de slag in bijvoorbeeld Vlaanderen. Het Vlaams Gewest heeft een doelgroepkorting ingevoerd voor bepaalde jonge werkzoekenden die in het Vlaamse Gewest zelf worden aangeworven. Deze samenloop van maatregelen maakt dat in bepaalde gevallen er een dubbele doelgroepkorting is, in bepaalde gevallen geen enkele korting. Dit illustreert de noodzaak aan voorafgaand interregionaal overleg.

Vijf. Er stelt zich natuurlijk ook de vraag welke bevoegdheden het best op welk niveau worden georganiseerd. Dit is wellicht nog de moeilijkste discussie. Toch stelt zich de vraag of het federale niveau niet bij uitstek bevoegdheden moet bezitten die het best zo georganiseerd worden middels collectieve voorzieningen dat ze de grootste solidariteit, het hoogste beschermings- en veiligheidsniveau en de sterkste internationale of supranationale inbreng en impact waarborgen. In deze visie kaderen met name bevoegdheden zoals veiligheid, defensie, politie, justitie, consumentenbescherming, sociale zekerheid, monetair beleid, internationale handel. Het mag geen verwondering wekken dat het hier politieke aangelegenheden betreft die daardoor ook in aanmerking komen voor organisatie of afstemming op een supranationaal niveau zoals de EU. Het gaat immers om het waarborgen van veiligheid en bescherming in al zijn aspecten, een eerlijke en onafhankelijke rechtsbedeling en het toezicht op de universele vrijheden en rechten van de mens.

Bevoegdheden die daarentegen meer individu-, organisatie- of streekgericht zijn, horen eerder thuis op deelstatelijk niveau. Hieronder worden dan bevoegdheden begrepen zoals onderwijs, vorming, ondernemen, streekontwikkeling, arbeidsmarktbeleid, cultuurbeleid, welzijn en gezondheid. Deze aangelegenheden zijn in het bijzonder gericht op het persoonlijk welzijn, hebben een sterke connectie met taal, cultuur en individuele ontwikkeling en behoeven een aanpak dicht bij elke burger. Maar ze omvatten ook aspecten die de ontwikkeling van organisaties en streken betreffen. Die aspecten liggen dan ook dicht bij het lokale beleidsniveau. Deze indeling toont tevens aan dat de federale en de deelstatelijke overheden zelf een verstandhouding moeten zoeken met respectievelijk het Europees dan wel het lokaal bestuursniveau.

Zes. Daarmee komen we bij een laatste institutionele thematiek, namelijk de veellagige bestuurlijke context in België die naast de federale overheid, de Gemeenschappen en Gewesten ook nog provincies en lokale besturen omvat, met nog mogelijks supralokale tussenstructuren zoals intercommunales en streekplatformen. Het definiëren van de onderscheiden taken en bevoegdheden, het regisseren van bestuurlijke interacties en afstemmingen slorpt door deze bestuurlijke drukte heel wat energie en middelen op. Het legt een hypotheek op snelle en consistente besluitvorming. Die context wordt recent ook nog sterk beïnvloed door de toenemende rol die (groot)steden spelen als motoren van sociaaleconomische ontwikkeling10 en als verbindende besturen waar alle bevoegdheidsrepercussies van de diverse beleidsniveaus samenkomen.

De nodige politieke moed moet aan de dag worden gelegd om het aantal bestuurslagen te reduceren en optimaler in te richten.

Vooreerst stelt zich de vraag of er wel behoefte is aan een provinciaal bestuursniveau met alles erop en eraan. Is het niet wenselijk om de provincie enkel als een administratief niveau te zien met een aantal coördinatietaken in hoofde van een gouverneur? Of biedt het recente Waalse MR-cdH-scenario, waarbij de provincieraad vervangen wordt door een vertegenwoordiging van de gemeenten, inspiratie om tot dezelfde inrichting van coördinatietaken te komen?

Verder moet het aantal lokale besturen beperkt worden door schaalvergroting en betere afstemming en interactie met (centrum)steden. Het huidig groot aantal gemeenten beantwoordt niet meer aan de verwachtingen inzake efficiëntie en effectiviteit. De digitale evoluties laten toe om het nabijheids- en loketprincipe heel anders in te vullen dan enkel via sterk gedecentraliseerde fysieke loketten of contactpunten.

Noten

  1. F. LEROY, 'Pleidooi voor een zevende staatshervorming' in Sampol, jg 24, nr. 3, maart 2017, pp. 58-66.
  2. F. LEROY, 'Regionalisering van het arbeidsmarktbeleid: quo vadis?', in Sampol, jg 15, nr. 3, maart 2008, pp. 6-17.
  3. H. Bogaert in Knack.be, 13 juli 2017.
  4. VUCA: Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity.
  5. P. HINSSEN, The Day After Tomorrow. How to survive in times of radical innovation, Nexxworks, Gent, 2017
  6. G. MAREELS, 'Blockchain zal uw leven meer veranderen dan een volgende staatshervorming' in Sampol, jg 24, nr. 7, september 2017, pp. 35-40.
  7. F. DELMARTINO, Staatshervorming, K.U.Leuven, 1990, p. 19.
  8. G. BURDEAU, Traité de Science Politique, LGDJ, Paris, 1967.
  9. Interview 'In België staat alles op zijn kop' in Knack, 6 februari 2008.
  10. Zie bijvoorbeeld D. SAUNDERS, De trek naar de stad, De Bezige Bij, Amsterdam, 2010; B. BARBER, If Mayors Ruled the World: Dysfunctional Nations, Rising Cities, Yale University Press, 2013.

Samenleving & Politiek, Jaargang 24, 2017, nr. 9 (november), pagina 51 tot 58