Log in

Hoe sociaal is de Europese Pijler van Sociale Rechten?

Op 17 november vond in Göteborg de Europese top voor eerlijke banen en groei plaats. Daar werd ook beslist over een Europese Pijler van Sociale Rechten. De verwachtingen zijn hooggespannen; velen zien dit als de laatste kans om Europa in een socialere koers te loodsen. Maar hoe sociaal is de Europese Pijler van Sociale Rechten?

Sinds Jean-Claude Juncker in 2014 voorzitter van de Europese Commissie werd, herhaalde hij reeds meermaals dat hij de Europese Unie een 'triple A op sociaal vlak' wil bezorgen.1 Al in juni 2015 verklaarden de vijf voorzitters (die van de Europese Commissie, de Europese Raad, het Europees Parlement, de Europese Centrale Bank en de Eurogroep) in hun verslag2 dat bij de voltooiing van de Economische en Monetaire Unie (EMU) meer aandacht moest worden besteed aan de sociale prestaties en aan de resultaten op het vlak van werkgelegenheid.

In zijn State of the Union3 van 2015 kondigde Jean-Claude Juncker de ontwikkeling van een Europese Pijler van Sociale Rechten aan die als een kompas voor opwaartse convergentie in het eurogebied moet dienen. Na een lange openbare raadpleging werd de pijler in april 2017, in het proces van bezinning over de toekomst van Europa, gepresenteerd door de Europese Commissie als een initiatief ter versterking van sociaal Europa.4 Na goedkeuring door de Raad van Ministers van Werkgelegenheid en Sociale Zaken, werd deze sociale pijler officieel geproclameerd door de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie op de top onder de naam 'Eerlijke banen en groei' in Göteborg van 17 november laatstleden.

Dit initiatief komt niets te vroeg. De politieke ingrepen om uit de economische crisis te raken hebben zware gevolgen gehad voor gewone mensen in vele landen van Europa, vooral voor werknemers en sociale uitkeringstrekkers. Het ultraliberale economische en monetaire beleid heeft Europa steeds minder sociaal gemaakt. We kregen bezuinigingen en fiscale concurrentie, deregulering van het arbeidsrecht, verzwakking van de sociale zekerheid, ontmanteling van de openbare diensten. Ook leidde de uitbreiding van de Unie tot een sterke diversificatie voor sociale situaties in lidstaten, en daarmee tot een grotere complexiteit om gedeelde sociale ambities te formuleren.

Initiatieven van sociale wetgeving zitten al jarenlang geblokkeerd. Een Europa met enkel een interne markt en zonder gemeenschappelijke belastingheffing of sociale harmonisatie, kan alleen maar ontgoocheling veroorzaken met vergaande politieke gevolgen, zoals de opkomst van extreemrechts of het terugplooien op zichzelf. De verwachtingen van de politieke krachten op de linkerzijde, van de vakbonden en van het maatschappelijk middenveld in Europa ten aanzien van dit nieuwe sociale offensief waren dan ook zeer hoog.

DE PIJLER ONDER DE LOEP

Als we kijken naar deze Europese Pijler van Sociale Rechten, dan valt op dat ze niet afdwingbaar zijn en dat er geen extra financiering is voorzien. Voor haar realisatie zijn wetten nodig, een drastische hervorming van de Europese semester, en een grote dosis politieke wil.

Geen afdwingbare sociale rechten

Het doel van zo'n Europese Pijler van Sociale Rechten moet zijn aan de burgers nieuwe en effectievere sociale rechten te verlenen. De pijler is gebaseerd op 20 belangrijke rechten en principes. Ze zijn rond drie thema's gegroepeerd: gelijke kansen en toegang tot de arbeidsmarkt; arbeidsvoorwaarden; en sociale bescherming en sociale insluiting. De meeste beginselen worden inderdaad geformuleerd in de vorm van 'rechten'. Hun formulering gaat vaak verder dan het bestaande Gemeenschapsrecht. Met name op het gebied van lonen en welzijn lijkt het engagement sterk: het recht op een eerlijk loon, een behoorlijke werkloosheidsuitkering van redelijke duur, een adequaat minimuminkomen dat een fatsoenlijke levensstandaard waarborgt gedurende gans het leven, een pensioen dat een degelijk inkomen verzekert, enzovoort. Het is geleden van het Europees Charter van Fundamentele Grondrechten van de Unie (2000) dat we nog teksten te lezen kregen vanuit Europese instellingen die zo veel sociale rechten beloven.

Helaas, driewerf helaas. De pijler bevat de instrumenten noch de financiële middelen om ooit een triple-A-sociaal Europa te bereiken. Ze bestaat uit goede principes en veelbelovende beleidsverklaringen, maar heeft op zich geen bindende juridische waarde: sociale rechten zullen alleen kunnen worden gerealiseerd in de mate dat de pijler uitgevoerd wordt door middel van concrete initiatieven, voorstellen voor Europese of nationale wetgeving of overeenkomsten tussen sociale partners. Bovendien moeten, door de verdeling van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten, de meeste van de sociale rechten worden ontwikkeld door de lidstaten zelf, soms door de sociale partners, maar zonder dat er verplichtingen worden opgelegd in dit stadium.

De Commissie heeft trouwens reeds benadrukt dat haar eigen inbreng beperkt zal zijn. Haar rol zal zich vooral beperken tot het verlenen van steun en aanmoediging. Op het moment van de lancering van de pijler deed de Commissie enkele concrete wetsvoorstellen: een voorstel voor een richtlijn om werk en privéleven beter te verzoenen, een voorstel voor de herziening van de richtlijn over de 'schriftelijke verklaring' die vereist dat een arbeidsovereenkomst uitleg bevat over de arbeidsvoorwaarden, en een richtlijn inzake de toegang tot de sociale bescherming voor alle (inclusief de atypische) werknemers. Het zijn erg belangrijke wetsvoorstellen die een antwoord kunnen geven op prangende problemen in een snel evoluerende arbeidsmarkt. Maar sinds hun lancering horen wij lidstaten vooral klagen over deze initiatieven. Ook in ons land. De Belgische regering verzet zich tegen het voorstel van de Commissie om ouderschapsverlof te betalen op het niveau van ziekteverlof. De Europese werkgevers van Business Europe zijn dan weer van oordeel dat onderhandelingen over de verplichte minimale inhoud van arbeidsovereenkomsten moeten plaatsvinden op nationaal, niet op Europees, niveau. Een domper op de slaagkansen van de voorstellen.

Het is duidelijk dat er bij de Europese Commissie een verandering van toon plaatsvindt door de lancering van de pijler. De Commissie is zich bewust van de verwoestende effecten van een ongelijke samenleving. Maar eerder dan woorden verwachten we concrete en samenhangende acties.

Dit is de reden waarom linkse krachten in Europa verwachten dat er een echte 'actieplan' komt voor de uitvoering van de sociale pijler, met acties en concrete engagementen voor elk van de 20 beginselen en rechten. Voor hen moet dit plan wetgevingsinitiatieven bevatten met nieuwe rechten voor de werknemers, maar ook met versterking van bestaande rechten. Zo zegt de pijler bijvoorbeeld dat werknemers recht hebben op eerlijke lonen waarmee ze fatsoenlijk kunnen leven. Maar er is een verontrustende ontwikkeling te zien in de Eurozone: ondanks het economisch herstel en de groei van de werkgelegenheid, zijn de lonen niet gestegen. Ze vertonen een duidelijke vertraging ten opzichte van de economische groei, de evolutie van de productiviteit en de inflatie. Een voortzetting van het herstel in de Eurozone is daardoor zwaar gehypothekeerd. Zeker gezien het beleid van flexibilisering van de arbeidsmarkt, dat een nefaste invloed op de vorming van de lonen zal hebben.

In het licht van dit alles besloot de Europese vakbeweging (ETUC) om een Europese campagne over lonen te lanceren: voor een stijging van de lonen en een opwaartse convergentie van de lonen, dankzij collectieve onderhandelingen. Dit is het thema van vakbondsacties in januari 2018. Ook de stelsels van minimuminkomen in de meeste van de lidstaten evolueren niet bepaald in de richting van wat de pijler als een recht formuleert: een fatsoenlijk inkomen dat het mogelijk maakt in waardigheid te leven en deel te nemen aan de samenleving. Vandaar dat een initiatief als Europees Minimum Inkomen Netwerk5 in gans Europa acties onderneemt om overal het recht op een waardig minimuminkomen af te dwingen.

Hervorming Europees semester noodzakelijk

Een sociaal Europa kan niet worden opgebouwd in een vacuüm. Het economische én het sociale beleid moeten coherent zijn. Dat is nu geenszins het geval. De Commissie kondigt aan de ene kant een sociale pijler af en legt anderzijds een beleid van soberheid op. Hoewel de laatste tijd de landenspecifieke aanbevelingen (die de Commissie aan lidstaten richt in het kader van het 'Europese semester') meer aanmoedigingen bevatten voor het verbeteren van hun sociaal beleid, dringen de meeste van deze aanbevelingen aan op structurele hervormingen die vaak in de richting gaan van bezuinigingen in sociale zekerheidsstelsels, of gaan ze over de 'duurzaamheid' van de sociale uitgaven, de 'doeltreffendheid' van de uitkeringen, de 'noodzaak' van meer focus op doelgroepen, enzovoort.

Hier ligt de grootste uitdaging voor de sociale pijler: als die echt bedoeld is als een kompas om het Europees beleid in de Eurozone en in de hele Unie te oriënteren, dan moeten de sociale rechten ook worden gebruikt als de toetssteen van elke Europese maatregel, met inbegrip van het macro-economisch beleid, om de samenhang tussen de beleidsterreinen van de Unie te verzekeren. In plaats van een verzameling geïsoleerde sociale rechten, moet Europa over de hele lijn een veel duidelijker sociale koers varen. Dit maakt een hervorming van het Europese semester noodzakelijk. Dit vergt ook een betere samenwerking met de sociale partners op Europees en nationaal niveau, om doeltreffende positieve sociale aanbevelingen te formuleren en om normen en doelstellingen te formuleren voor opwaartse convergentie inzake sociale rechten. De Europese Pijler van Sociale Rechten moet, met andere woorden, ten minste zo bindend worden als de macro-economische governance van de Europese Unie.

De teksten van de pijler leggen inderdaad de nadruk op de realisatie van sociale rechten via het Europese Semester. Maar het is overduidelijk dat daarvoor de instrumenten van het Semester drastisch moeten worden omgebouwd en dat de beleidsprioriteiten uit heel ander hout moeten worden gesneden.

Geen sociale rechten zonder financiering

Een andere uitdaging betreft de begroting voor de uitvoering van de Pijler van Sociale Rechten. Want het is duidelijk dat - vooral in de landen van Oost-Europa - sociale convergentie bereiken in de richting van meer ontwikkelde sociale beschermingssystemen van sommige landen van West-Europa, hulp zal vereisen van de Europese Unie. Dus ook financiële steun. Het document van de Commissie belooft dat de meerjarenbegroting van de Unie zal worden gebruikt ter ondersteuning van de pijler en dat de structurele en investeringsfondsen, met inbegrip van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Europees Sociaal Fonds, een sterke bijdrage zullen moeten leveren tot de uitvoering van de sociale rechten.

Dat is een immense opdracht. Het Europees Sociaal Fonds, dat vandaag de belangrijkste financiële bron is voor de financiering van sociale maatregelen in de lidstaten, vertegenwoordigt nu immers minder dan 25% van de structuur- en investeringsfondsen. Europa heeft daarnaast - buiten de Europese begroting - het Europees Fonds voor Strategische Investeringen in het leven geroepen, maar dit Fonds draagt momenteel niet bij tot de financiering van investeringen in sociale diensten die worden genoemd als sociale rechten in de pijler, noch uiteraard tot de financiering van de sociale bescherming.

Om alle rechten en acties van de pijler te realiseren en te zorgen voor universele toegang tot sociale bescherming en een opwaardering van die stelsels, zijn een mobilisatie van bestaande EU-fondsen en een stijging van de Europese begroting in het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) nodig. Het Europees Vakverbond (ETUC) vraagt alvast een plan voor Europese investeringen van 2% van het bbp van de Europese Unie per jaar gedurende tien jaar ter bevordering van duurzame groei, met respect voor het milieu en voor sociale investeringen. Ook het Europees Parlement dringt aan op een nieuw Europees plan voor investeringen, op meer financiële middelen uit de meerjarenbegroting en op ondersteuning van de sociale pijler vanuit de Europese Structuur- en Investeringsfondsen.

NAAR EEN EUROPESE UNIE VAN SOCIALE WELVAARTSSTATEN?

Er is dus nog veel onzekerheid over de operationalisering van de pijler. Ook ontbreken er vooralsnog essentiële elementen om de ambities van de pijler te doen lukken. Toch hebben linkse politici, vakbonden en maatschappelijk middenveld er alle belang bij om de Europese Pijler van Sociale Rechten te ondersteunen. Gelukkig zien ze dit in. Ze voerden dan ook campagne om hun regeringsleiders te overtuigen het document in Göteborg te ondertekenen en uit te voeren. Hun argumenten zijn in eerste instantie gebaseerd op een verlangen naar meer sociale rechtvaardigheid; maar ze zijn ook politiek en economisch.

Want wat is er dan echt nodig? In een rapport voor Friends of Europe6 argumenteert Frank Vandenbroucke met Bart Vanhercke waarom een basisconsensus over het Europees Sociaal Model noodzakelijk is. Binnen de Eurozone onderscheiden zij drie redenen.

Een. Er is het functioneel argument, gebaseerd op de trade-off die bestaat tussen flexibiliteit en symmetrie: indien een land minder flexibel kan reageren op asymmetrische economische schokken (via daling van de lonen en prijzen bijvoorbeeld) wordt de noodzaak voor meer economische en ook sociale symmetrie groter. Binnen een monetaire Unie is er duidelijk een limiet aan de diversiteit in de sociale systemen van landen; een toename van de diversiteit bedreigt het voortbestaan van de Economische en Monetaire Unie (EMU).

Twee. Daarnaast bestaat een politiek argument, namelijk het feit dat te veel sociale divergentie de geloofwaardigheid van het Europees project ondermijnt en op langere termijn de consolidatie van de Eurozone bedreigt.

Drie. Er is, ten slotte, ook een economisch argument dat stelt dat de economische symmetrie die nodig is in een muntunie ook een consensus vereist op vlak van werkgelegenheids- en sociaal beleid. Dat laatste is noodzakelijk om te vermijden dat landen die in een vicieuze cirkel belanden van slecht functionerende arbeidsmarkten en onderwijssystemen daardoor ook het duurzaam karakter van de economieën van de Eurozone zouden ondermijnen.

Europa moet voor de Eurozone bovendien een begroting in het leven roepen die de lidstaten - althans tijdelijk - kan helpen om hun uitgaven voor sociale investeringen te financieren of om hun stelsels voor sociale bescherming te waarborgen wanneer die in financiële moeilijkheden verzeilen.

De instelling van zo'n Europese stabilisatie-functie met budgettaire transfers tussen landen is een initiatief dat ook wordt naar voor geschoven in het boekje7 van Jan Cornillie, politiek directeur van sp.a, en ook wordt gesteund voor het Europees Vakverbond (ETUC). Het werd onlangs nog voorgesteld door de Europese Commissie als een essentiële bouwsteen voor de verdieping van de Economische en Monetaire Unie (EMU)8 en wordt bepleit door de Franse president Emmanuel Macron. Zo'n stabilisatiefonds veronderstelt echter een minimum aan consensus over de sociale koers die de monetaire unie moet ondersteunen. Maar ook voor de bredere Europese Unie is sociale convergentie een noodzaak geworden. Voor de EU27 moet een consensus over het Europees sociaal model de reguleringscapaciteit van de lidstaten herstellen. Geleidelijke marktintegratie heeft immers geleid tot erosie van de nationale soevereiniteit op het sociale vlak. Dat bewijzen de race to the bottom, sociale dumping, welvaartstoerisme, enzovoort.

De Europese Pijler van Sociale Rechten zou kunnen bijdragen aan de behoefte om te komen tot die basisconsensus over het sociale model voor de landen van de EU, in het bijzonder die van de Eurozone, maar dan moet die wel voldoende ambitieus worden ingevuld. Dat houdt bijvoorbeeld ook in dat de sociale rechten in de pijler moeten worden in de praktijk gebracht. Enerzijds via wetten en sociale akkoorden op terreinen waar de Europese Unie sterke bevoegdheden heeft; anderzijds via dwingende sturing op die terreinen waar Europa geen wetten kan maken.

Een concreet voorstel? De Europese pijler is gekoppeld aan een sociaal scorebord dat indicatoren koppelt aan (bijna) alle sociale rechten. Om echte convergentie te bewerkstelligen op terreinen waar Europese actie tot nu toe quasi ontbrak - zoals op het gebied van lonen en sociale uitkeringen of inzake investeringen in sociale diensten - moet dat scorebord ontwikkeld worden tot dwingende benchmarks en tot gemeenschappelijke streefdoelen waarop lidstaten kunnen worden beoordeeld. De vooruitgang die de landen van de Europese Unie maken op de 20 sociale rechten en principes op dat scorebord moeten op regelmatige tijdstippen - bijvoorbeeld om de twee jaar - geëvalueerd worden. Landen moeten op hun prestaties kunnen worden afgerekend, in positieve en negatieve zin, via de sociale en economische aanbevelingen van het Europese semester en via Europese financiële steun. Pas dan zal sociale convergentie echt kunnen beginnen werken.

De proclamatie van de pijler op zich, zoals dat in Göteborg gebeurde, is dan ook nog maar een eerste noodzakelijk stap in die richting. Er is nog veel werk om van de Europese Pijler van Sociale Rechten een echte motor voor een sociaal Europa te maken.

Noten

  1. Speech Jean-Claude Juncker tot het Europees Parlement, 22 oktober 2014.
  2. Report by Jean-Claude Juncker in close cooperation with Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi and Martin Schulz, Completing Europe's Economic and Monetary Union, Brussels June 2015.
  3. Jean-Claude Juncker President of the European Commission, State of the Union 2015: Time for Honesty, Unity and Solidarity Strasbourg, 9 September 2015.
  4. Zie http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1226&langId=nl.
  5. Zie https://emin-eu.net/.
  6. Frank Vandenbroucke, Bart Vanhercke, 'A European Social Union: 10 tough nuts to crack, background report for the Friends of Europe High-level Group on 'Social Europe', Spring 2014.
  7. Jan Cornillie, Naar een Europese Unie van welvaartsstaten, Brussel, 2016.
  8. Europese Commissie, Reflectiepaper over de verdieping van de economische en monetaire unie, COM (2017) 291, 31 mei 2017.

Samenleving & Politiek, Jaargang 24, 2017, nr. 9 (november), pagina 67 tot 73