Abonneer Log in

De vijfde uitbreiding van de Europese Unie

Het complexe toetredingsparcours van tien nieuwe landen

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 5 (mei), pagina 31 tot 43

Met de ondertekening van het toetredingsverdrag op de Agora in Athene kreeg de vijfde uitbreiding van de Europese Unie op 16 april 2003 concreet gestalte voor Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slowakije, Slovenië en de Tsjechische Republiek. Niet minder dan 75 miljoen inwoners uit acht Centraal-Europese landen en twee Middellandse Zeelanden hebben daardoor uitzicht om zich op 1 mei 2004 burgers van de Europese Unie te noemen. Het wordt de grootste en de meest complexe uitbreiding die de EU ooit gekend heeft, zowel naar het aantal landen, naar de culturele diversiteit, als naar technische en financiële overgangsmaatregelen.1

Voormalig Nederlands Minister-president Wim Kok noemde deze uitbreiding in een recent rapport het meest ambitieuze project dat de EU ooit heeft ondernomen.2 Ervoor zorgen dat de tien nieuwe landen voldoende voorbereid zijn om binnen het kader van de Europese wetgeving correct te kunnen functioneren is de uitdaging geweest in de onderhandelingen, zeker voor landen als België die staan op een ernstige overname van het communautaire acquis. Deze opgave mag ons echter niet doen vergeten dat de deelname van de nieuwe landen aan de werking van de Europese instellingen enkel succesvol kan zijn indien deze instellingen ook daadwerkelijk worden gemoderniseerd. In deze zin is de verantwoordelijkheid van de Conventie en van de daarop volgende IGC (Intergouvernementele Conferentie) minstens even belangrijk te noemen als het finaliseren van het complex toetredingsparcours waarvan hierna de krijtlijnen zullen aangegeven worden.

Toetreding op basis van een datum versus eigen merites

De aankomende uitbreiding is in belangrijke mate een resultante van de politieke wil om bij het einde van de Koude Oorlog in Centraal-Europa politieke en economische stabiliteit te bewerkstelligen. Het is dan ook niet te verwonderen, abstractie gemaakt van de Griekse toetreding, dat meer dan bij voorgaande uitbreidingen de politieke retoriek nadrukkelijk aanwezig is geweest, zowel in de aanloop naar de beslissing als in de loop van de onderhandelingen. In de hoofden van de Centraal-Europese landen, en vooral van de Visegradlanden (Polen, Hongarije en toenmalig Tsjechoslowakije) is men er steeds, bijna obsessioneel, van uitgegaan dat een snelle toetreding een morele plicht was van de Unie. Symptomatisch in deze was de aandrang waarmee de voormalige Poolse President Lech Walesa tijdens zijn onderhoud met Willy Claes, toenmalig Belgisch Minister van Buitenlandse Zaken, op 8 september 1992 in Warschau een onmiddellijk lidmaatschap voor zijn land bepleitte om het aangedane historische onrecht zo snel mogelijk te doen vergeten. De kandidaat-landen, hierin gesteund door de VS, zagen daarenboven een objectieve parallel met de toetreding tot de NAVO, al zijn die onderhandelingen an sich veel politieker van karakter geweest. Bovendien waren de intergouvernementalisten onder de lidstaten de idee van een snelle toetreding niet ongenegen. Zij stonden immers niet afkerig van een verwatering van het acquis, waardoor minder in plaats van meer communautaire werking de regel zou worden. De idee van een grote vrijhandelszone als basis voor een nieuw Europa zonder teveel betutteling van Brussel leefde trouwens ook in de geesten van sommige leiders in de kandidaat-landen.

Opeenvolgende politieke verklaringen van regeringsleiders met Bondskanselier Helmut Kohl voorop, als konden de Visegradlanden op korte termijn toetreden, droegen in de jaren negentig niet echt bij tot het bedaren van de Centraal-Europese geesten. Naarmate de meritocrate benadering sterker werd, liep de nervositeit in de kandidaat-landen nog meer op. Sommigen stelden de bereidheid van de lidstaten in vraag om hen in de EU op te nemen. De welbespraakte voormalige Poolse Minister van Buitenlandse Zaken Borislaw Geremek, toonde zo in mei 2000 zijn gram aan de Europese toponderhandelaar Eneko Landaburu, Directeur-generaal Uitbreiding bij de Commissie: ‘Wij Polen zijn reeds met hart en ziel in de Unie en wat doet de Unie? Zij wacht en vit over de normen die wij moeten toepassen aangaande de achteruitkijkspiegels van tractoren.’ Onvermijdelijk moest zulks uitmonden in een datumdebat. Temeer omdat de Europese Raad van Berlijn in maart 1999 het perspectief tot toetreding in 2002 voor zes landen financieel had ingeschat. In dit debat stonden twee visies tegenover elkaar: enerzijds het vooropstellen van een toetredingsdatum, wat ook de stand van zaken in de technische onderhandelingen zou zijn (visie van de kandidaat-landen, hierin gesteund door voornamelijk VK en Zweden, niet toevallig vaandeldragers van het intergouvernementalisme) en anderzijds toetreding volgens het differentiëringsprincipe, waarbij de kandidaten land per land worden beoordeeld op basis van de eigen merites (visie principieel verdedigd door o.m. België en Frankrijk). Toen in juni 2001 op de Europese Raad van Göteborg, ondanks de terughoudendheid van de Commissie, alsook van lidstaten als Duitsland, Frankrijk en België, de deelname voor maximum twaalf nieuwe lidstaten aan de Europese verkiezingen van juni 2004 als politieke streefdatum voorop werd gesteld, voelden de kandidaat-landen zich eindelijk veilig. Het heette dat de uitbreiding onomkeerbaar was geworden. Göteborg betekende anderzijds ook virtueel het einde van het regattaprincipe ten voordele van de big bang, een benadering waarbij de toetreding van de nieuwe lidstaten in één groep wordt voorzien, eerder dan in verschillende golven. De Europese Raad van Laken van 12 en 13 december 2001 volgde de ingeslagen weg en nomineerde tien van de twaalf kandidaat-landen voor de finale ronde die een toetreding in 2004 moest mogelijk maken. De onderhandelingen met de twee niet genomineerde landen, Roemenië en Bulgarije, gaan ondertussen gewoon door in functie van een mogelijke toetreding in 2007.

De politieke dimensie: breng tezamen wat tezamen hoort

Duitsland had onder Willy Brandt met zijn Ostpolitik reeds einde jaren zestig de noodzaak tot het uitbouwen van evenwichtige relaties met Centraal- en Oost-Europa beklemtoond. Brandts woorden, ‘bring zusammen was zusammen gehört’, zijn tot vandaag blijven nagalmen. Met de val van de muur van Berlijn in 1989 kwam het moment van de waarheid. De daaropvolgende ontbinding van het door de Sovjet-Unie geleide Comecon ging gepaard met het risico van een zeker machtsvacuüm in Centraal- en Oost-Europa. De snelle hereniging van Duitsland en de Ostpolitik indachtig was Duitsland de idee van een snelle incorporatie van de Visegradlanden niet ongenegen. Gelet op de economische en technische achterstand van deze landen, was een dergelijke operatie echter niet evident. Daarom werd op korte termijn werk gemaakt van het opvangen van lacunes. De EU creëerde hiertoe vanaf 1989 pre-toetredingsinstrumenten waarvan PHARE3 het belangrijkste was. Vanaf 1991 werden eerst met Polen en Hongarije en vanaf 1993 met de andere Centraal-Europese landen een meer structureel beleid afgesproken. Door het afsluiten met name van Europa-akkoorden werd niet enkel ruimere financiële steun mogelijk, maar begeleidde de EU de betreffende landen eveneens vanuit een communautair perspectief. Er werd hen daarenboven het perspectief van toetreding geboden. Langs de Mediterrane kant hadden Turkije (1963), Malta (1970) en Cyprus (1972) reeds voordien met de Associatieakkoorden een dergelijk instrument ter beschikking.
Was het enthousiasme voor een verruiming van de EG naar het Oosten langs Duitse zijde groot, langs Franse zijde en ook langs Belgische zijde was dit enthousiasme veel lauwer. Er heerste bij deze laatste landen de overtuiging dat men eerst moest verdiepen alvorens te kunnen verbreden, met andere woorden eerst met de nodige hervormingen het Europees huis op orde stellen en daarna de uitbreiding gestalte geven. Anderzijds liep Duitsland niet erg warm voor het loslaten van de Duitse mark ten voordele van een eenheidsmunt, wat in Frankrijk dan wel enthousiasme losweekte. Het is de politieke samenhang van deze twee uitgangspunten die geleid heeft tot een compromis tussen Frankrijk en Duitsland en aldus een concretisering van de uitbreiding gestalte heeft gegeven naast de invoering van de eenheidsmunt. Het vooruitzicht, volgend op Maastricht, van een nieuw verdrag met de klemtoon op institutionele hervormingen moest daarenboven voldoende garanties bieden dat een mogelijke uitbreidingsgolf vanuit Centraal-Europa gepaard zou gaan met de nodige hervormingen.

De basisregels voor toetreding liggen in de verdragsbepalingen onder art. 6 en 49 van het Verdrag.4 Daarenboven werden op de Europese Raad van Kopenhagen in juni 1993 drie politieke en economische criteria vastgelegd waaraan alle kandidaat-landen moesten voldoen. Deze zogenaamde criteria van Kopenhagen bepalen ten eerste dat vanuit politiek oogpunt de parlementaire democratie volwaardig moet functioneren, ten tweede vanuit een economisch oogpunt moet een volwaardige markteconomie zijn ingesteld en ten derde eveneens vanuit economisch oogpunt moet het land in staat zijn de Europese regels onder het communautaire acquis om te zetten in nationale wetgeving waardoor het bedrijfsleven binnen de interne markt op gelijke basis kan concurreren. In december 1995 werd onder Spaans Voorzitterschap een vierde criterium toegevoegd, met name de noodzaak om over voldoende administratieve capaciteit te beschikken.
Op de Europese Raad van Luxemburg in december 1997 konden de eerste zes applicanten genomineerd worden: Cyprus, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië mochten zich kandidaat-land noemen. In de samenstelling van de zogenaamde Luxemburggroep valt op dat van de oorspronkelijke Visegradlanden, Slowakije niet werd opgenomen. Slowakije viel uit de boot vanwege het autocratisch beleid van de regering Meciar en diens intolerante houding ten aanzien van de Hongaarse en de Roma-minderheden. Anderzijds had Griekenland, met steun van o.m. Frankrijk, aangedrongen om met Cyprus onderhandelingen aan te knopen, en dit ondanks het feit dat de vredesbesprekingen onder VN-vlag op dat moment geen uitzicht gaven op een vreedzame oplossing van het Cypriotische conflict. Enkele lidstaten, waaronder Nederland met de meest harde positie, hadden altijd gesteld dat enkel een herenigd Cyprus kans maakte om lid te worden en konden zich maar moeizaam verzoenen met de start van de onderhandelingen met dit land. Zweden en Finland eisten samen met Denemarken dat de Baltische Staten niet vergeten zouden worden in het kader van de Noordse dimensie. Zo verkregen ze een onderhandelingsmandaat voor Estland, het verst gevorderde land uit de ex-Sovjet-Unie. Slovenië, als eerste staat uit ex-Joegoslavië, mocht met een zekere consensus samen met de vijf andere genomineerden de onderhandelingen aanvatten in maart 1998.
Bij het vastleggen van de financiële perspectieven voor de jaren 2000-06 op de Europese Raad van Berlijn in maart 1999, werd tot frustratie van de zeven overblijvende applicanten alleen rekening gehouden met de toetreding van zes landen. Deze frustratie verdween toen enkele maanden later, in december 1999 op de Europese Raad van Helsinki , de EU de kandidatuur van zeven nieuwe landen verwelkomde. De ER van Helsinki stipuleerde dat behalve de twee resterende Baltische Staten, met name Letland en Litouwen, ook Slowakije, dat nu wel aan de politieke criteria voldeed, de onderhandelingen kon starten. Verder zag Malta zich, na een onderbreking van drie jaar5, opnieuw toegelaten tot de onderhandelingstafel. Vooral onder druk van de Mediterrane landen die na de vermeende versterking van de noordelijke flank van de Unie een evenwicht aan de zuidelijke flank wensten, werden Bulgarije en Roemenië6 eveneens als kandidaat opgenomen. De zes landen kregen bij de start van de onderhandelingen in maart 2000 de garantie dat zij op basis van eigen merites de landen van de eerste groep zouden kunnen bijhalen (catching-up principe). Helemaal op het einde van de ER van Helsinki verwierf ook Turkije, na een blauwtje te hebben opgelopen op de ER van Luxemburg, de lang verhoopte status van kandidaat-land. Onderhandelingen konden echter pas beginnen indien eerst aan de Kopenhagen-criteria, en vooral het politiek criterium, voldaan werd. In december 2002 stelde de Europese Raad vast dat Turkije, ondanks belangrijke inspanningen, nog steeds niet voldeed aan de gestelde criteria en besloot de beslissing tot het starten van de onderhandelingen te verdagen tot de ER van december 2004.

Invloed van exogene en endogene factoren op de onderhandelingen

Niet enkel bij de aanvang maar ook bij de finale ronde hebben exogene factoren, met andere woorden factoren buiten het acquis, een invloed gehad op de onderhandelingen. Zo was het kenschetsend dat Duitsland, anders zo strikt als het op de financiering van de EU aankomt, op 13 december 2002 in Kopenhagen bij een volledige blokkage in de finale onderhandelingsronde met Polen, bij monde van Bondskanselier G. Schröder, een onorthodox voorstel deed om Polen er bovenop te helpen. Een uitbreiding zonder Polen in de eerste groep zag Berlijn duidelijk niet zitten. Voor Athene was het dan weer uitgesloten dat Cyprus niet in de kopgroep zou zijn opgenomen. Om het eigen sérieux te onderlijnen, deed de Griekse delegatie er in Kopenhagen alles aan om met het plan van Secretaris Generaal van de Verenigde Naties, Koffi Annan, als basis, de Turkse delegatie tot politieke redelijkheid aan te zetten. Deze gijzelt een oplossing voor Cyprus, zolang Turkije geen onderhandelingsdatum wordt gegeven. Ondanks de mislukking van het opzet zal Cyprus lid worden, evenwel voorlopig zonder het Turkse deel. De Scandinavische landen zouden van hun kant grote problemen gehad hebben indien geen enkele Baltische staat in de eerste groep zou zijn opgenomen. Het moet gezegd dat België vanwege een evenwichtige houding ten aanzien van alle kandidaten de status van honest broker verwierf in de onderhandelingen, wat zeker voordeel heeft opgeleverd in de afwerking van soms delicate themata onder zijn Voorzitterschap in de tweede helft van 2001. In de logica van het regattaprincipe zocht België einde 2001 wel naar een objectieve finalisering van de onderhandelingen met de beste kandidaat en dat was Slovenië. Dit ‘Slovenia first’-scenario is uiteindelijk niet geconcretiseerd geworden omwille van de sterkte van de big-banggedachte.
Behalve de institutionele problemen die tijdens de Europese Raad van Nice in december 2000 slechts een minimalistische oplossing kregen, hebben binnen de Unie twee andere endogene factoren, met andere woorden factoren eigen aan het acquis, de debatten beïnvloed, zijnde de hervorming van het landbouwbeleid en de hervorming van de structurele politiek. Op de Europese Raad van Berlijn was in 1999 met de finalisering van Agenda 2000 reeds de gevoeligheid gebleken van de nettobetalers ten aanzien van de kosten van diepgaande structurele hervormingen in de EU. Aan de andere kant stonden de lidstaten die het landbouwbeleid en de regionale politiek maximaal wensten te vrijwaren. Agenda 2000 bepaalde de sequenties van de verdere besprekingen: eerst bespreking van de landbouwhervorming, daarna van de hervorming van de structurele politiek en als laatste het vastleggen van de financiële perspectieven 2007-13. Voor Duitsland, Nederland, Zweden en het VK is de hervorming van het landbouwbeleid al lang een obligate passage om van de uitbreiding een succes te maken. Het mag dan ook niet verwonderen dat deze landen in de onderhandelingen over het landbouwacquis eerst in mei 2000 onder Portugees Voorzitterschap en vervolgens in november 2001 onder Belgisch Voorzitterschap eisten dat de kandidaat-landen geen toezegging kregen inzake directe betalingen, zijnde het belangrijkste onderdeel van de marktordeningen. Telkenmale werd, niet zonder moeite, compromistaal gevonden om onder Deens Voorzitterschap uiteindelijk op de Europese Raad van Brussel (24-25 oktober 2002) een finaal compromis te bereiken dat toeliet directe betalingen voorwaardelijk in te schrijven, rekening houdend met de mogelijke beslissingen tot hervormingen in het kader van de mid-term review en van de onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie.7 Deze beslissing van de Raad zette achteraf heel wat kwaad bloed in het Europees Parlement, dat de lidstaten het vuur aan de schenen legde8 met een financiële afdreiging tot op enkele dagen van de ondertekeningsceremonie in Athene.

Inzake de hervormingen van de regionale politiek voor de periode na 2006 wordt het definitief voorstel van de Commissie verwacht tegen eind 2003. In de besluitvorming zal de Raad, tot goeddunken van Spanje en van de andere cohesielanden, op basis van unanimiteit beslissen. Gelet op de precaire economische status van de meeste kandidaat-landen is dit niet onbelangrijk. Men kan er immers vanop aan dat, omwille van de eligibiliteitsdrempel, de huidige lidstaten na 2006 nog nauwelijks in aanmerking zullen komen voor de ruime financiële middelen van Objectief 1 onder de structuurfondsen. In de onderhandelingen trachtte Spanje, daarin gesteund door de cohesielanden, de discussie een stap voor te zijn door een oplossing te eisen voor het ‘pervers statistisch effect’.9 De timing op het einde van het Zweeds Voorzitterschap was gekozen in functie van de finalisering van het compromis voor vrij verkeer van werknemers, een gevoelig thema voor Duitsland, dat tegelijk ook een beslissende stem in het financieel kapittel heeft. Uiteindelijk werd deze explosieve cocktail ontmijnd met een verklaring van de Raad die voorzag in een erkenning van het probleem en een voornemen om voor de finale bespreking van de rapporten over de hervorming van de regionale politiek naar een oplossing te zoeken. Bij het einde van de onderhandelingen liet Spanje andermaal zijn gevoeligheid voor de fondsenthematiek blijken door inzake de betaling van voorschotten aan de nieuwe lidstaten zo strikt mogelijk het acquis voor te staan.10 Spanje haalde zijn slag goeddeels thuis.

Wat de onderhandelingen voorafging: het debat tussen de lidstaten

De onderhandelingen zijn gekaderd in een eigen Intergouvernementele Conferentie waarin de Commissie als facilitator gemeenschappelijke posities voorstelt. Hierbij baseert de Commissie zich op de staat van voorbereiding van de kandidaat-landen. De lidstaten evalueren de voorstellen van de Commissie, herformuleren of herconditioneren desnoods in meerdere rondes de gemeenschappelijke posities van de EU. Bij voldoende garanties voor een correcte overname van het acquis kan een hoofdstuk voorlopig gesloten worden, met dien verstande dat het kandidaat-land de voorwaarden tot sluiting aanvaardt. Een vuistregel in het vastleggen van gemeenschappelijke posities is dat de sluiting van een hoofdstuk niet ondergeschikt gemaakt kan worden aan de oplossing van problemen eigen aan de lidstaten. Alhoewel er manifest gezondigd is tegen deze vuistregel, kan toch gezegd worden dat het acquis een grotere rol heeft gespeeld bij de onderhandelingen dan de nationale belangen. Ongetwijfeld hebben de lidstaten specifieke, voornamelijk economische belangen in de kandidaat-landen laten gelden, maar zonder het acquis als excuus te gebruiken of de sluiting van het hoofdstuk op te houden. Deze belangen hadden zowel te maken met het verhogen van suiker of isoglucosequota’s omwille van de aanwezigheid van eigen industrie, als met het afschermen van verworven rechten inzake staatssteun bij investeringen.
Anders is het gesteld met algemene, voornamelijk politieke belangen die sommige lidstaten wensten te verdedigen. Dit geldt zonder meer voor de Duitse eis om een overgangsperiode aan de kandidaat-landen op te leggen voor vrij verkeer van werknemers, waarbij, zoals in het geval van de Spaanse en Portugese toetreding in 1986, de eigen arbeidsmarkt pas na een zekere periode open wordt gesteld voor de nieuwkomers. Of ook nog de Duitse onwrikbare positie inzake kleine cabotage voor vrachtverkeer11, met het oog op een uitgestelde liberalisering van de eigen lokale transportmarkt. Een bijzondere vorm van algemene politieke belangenverdediging had betrekking op de manier waarop Oostenrijk de thematiek van de nucleaire veiligheid in perspectief plaatste. Terwijl er onder alle lidstaten consensus bestond over de verplichte sluiting van alle zogenaamde Tsjernobil-reactoren, meer bepaald in Litouwen en Slowakije12, wenste Oostenrijk, traditioneel antinucleair en door de posities van groenen (principieel) en FPÖ (opportunistisch) aangewakkerd, de discussie verder te voeren, voorbij de loutere ontmanteling van dat type reactoren. De inzet was meer bepaald de kerncentrale van Krsko in Slovenië (nieuwe Westinghouse-technologie) en vooral de Tsjechische centrale van Temelin (oude centrale verbouwd volgens Westinghouse-technologie). Oostenrijk trachtte verder te gaan dan het acquis en werd daarbij gedeeltelijk gesteund door Duitsland en door de Commissie die graag meer bevoegdheden ter zake wou bekomen. Het debat over Temelin nam een tijdsspanne in van anderhalf jaar, met zowel bilaterale als communautaire hinderlopen. Het sluitstuk werd een bilateraal akkoord dat einde 2001 afgesloten werd als resultaat van een moeizame proces, het zogenaamde Melkproces (genoemd naar het Oostenrijks grensstadje met Tsjechië). Zoals de Commissie werkte ook het Belgisch Voorzitterschap achter de schermen mee aan een oplossing, waarvan getuige de opname van een paragraaf (para 59) over het belang van de nucleaire veiligheid in de besluiten van de Europese Raad van Laken. In de besluiten van de ER van Laken (para 58) werd overigens een ander voor Oostenrijk politiek zeer gevoelig, en de facto het enige reële probleem, opgevangen, met name dat van de verlenging van de eco-punten.13 Oostenrijk had, tegen de regels in, de opname van een dergelijke paragraaf voorwaardelijk gesteld aan de sluiting van het hoofdstuk transport.

Bepaalde nationale belangen kregen, daar waar afwezig in de gemeenschappelijke posities, een zekere weergalm in de discussies van het Europees Parlement. In het bijzonder kwam tijdens de debatten onder Oostenrijkse en Duitse impulsen steeds weer de problematiek van de Benes-decreten naar voren.14 De problematiek van de naasting van onroerende goederen, gekruid met het nationaliteitsprobleem van de Südetenduitsers, woog in de Raad niet door. Zoals voor gelijkaardige problemen tussen Italië en het voormalig Joegoslavië (Akkoord van Osimo, 1975) werd, bij gebrek aan hard acquis, de bilaterale oplossing voorgehouden. Om te vermijden dat landbouwgronden in de kandidaat-landen, en meer bepaald in de historisch gevoelige zones, het voorwerp van plotse speculaties zouden worden onder het acquis van het vrij kapitaalverkeer, kregen verschillende kandidaat-landen overgangsperiodes toegezegd van zeven tot twaalf jaar (Polen) voor het verwerven van eigendomstitels door niet ingezetenen uit de Unie. Bilaterale oplossingen werden ook voorgehouden voor het specifieke nationaliteitsprobleem van de Hongaarse minderheden. De nationalistisch geïnspireerde wet die de Regering Orban uitdokterde, biedt de Hongaren in de buurlanden extraterritoriale faciliteiten. Vanwege wrevel over deze status bill in Slowakije, Roemenië en Servië werd Hongarije aangemaand hierover bilaterale akkoorden af te sluiten. Het beheersen van de nationaliteitskwesties onder de Benes-decreten, zoals deze onder de status bill, kan gelden als een bewijs dat de uitbreidingsgedachte een stabiliserende factor is geweest in het Centraal-Europa van na 1989.

Kwaliteit van het leven is meer dan het instellen van een interne markt

Veel meer nog dan bij de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal springt in deze uitbreiding het verschil tussen de rijke en de arme lidstaten in het oog. Zo ligt het gemiddeld inkomen per capita van de 10 kandidaten voor 2001 op 10.700 euro tegenover 23.210 euro voor de 15 lidstaten. Enkel Slovenië komt met 16.210 euro per capita in de buurt van het gemiddelde van de 15. Illustrerend is eveneens het feit dat het totale bbp van Polen met 38 miljoen inwoners (204 miljard euro) lager ligt dan dat van België (254 miljard euro) met 10 miljoen inwoners. Of nog de discrepantie in de verhouding van het Benelux-bbp met 705 miljard euro tegenover het bbp van alle tien kandidaat-landen, dat samen 411 miljard euro bedraagt. Globaal genomen is de evolutie van macro-economische data positief te noemen, zonder evenwel ooit de vermeende dubbele groeicijfers te halen waartoe business-consultants als Goldman Sachs hadden voorspeld. De inflatiecijfers zijn daarbij onder controle, terwijl de globale schuldpositie geen onoverkomelijk probleem mag zijn. Privatiseringen en een gunstig investeringsklimaat hebben in verschillende kandidaat-landen gezorgd voor een positieve doorstroming, zonder echter de werkloosheid voldoende terug te dringen (aan de bodemlijn vinden we Slowakije met 18%, Polen met 15% en Estland met 14%).
Een gedegen economische en monetaire politiek is overigens aangewezen aangezien deze landen obligaat zullen deel uitmaken van de Eurozone. Verwacht wordt dat de economische groei door toetreding met 0,5% tot 1,5% zal toenemen bovenop de organische groei. De injectie van structuurfondsen en cohesiefondsen zal mits een goed multiplicator-effect daartoe moeten bijdragen. Toch zijn de verwachtingen dat men tien à vijftien jaar zal moeten wachten om de bestaande kloof tussen de huidige en de meeste van de toekomstige lidstaten te zien vervagen. Dit betekent dat duidelijke verbeterde economische posities niet op korte termijn moeten verwacht worden.
Vanuit een maatschappelijk oogpunt heeft de EU op die korte termijn desondanks de opdracht een verhoging van de kwaliteit van het leven in deze landen in het vooruitzicht te stellen. De betere levensomstandigheden met oog voor sociale normen, ecologische normen en normen voor voedselveiligheid zullen bij een voldoende hoge tewerkstellingsgraad, zoals dat ook het geval is geweest met de toetreding van Spanje en Portugal, tevens een sedentarisering garanderen. Alle wetenschappelijke analyses wijzen op deze basis op een beperkte toestroom van werknemers uit Centraal-Europa naar de EU. De overgangsperiode van maximaal zeven jaar die de EU heeft opgelegd voor vrij verkeer van werknemers zal aldus ruimschoots moeten volstaan om eventuele problemen op te vangen. Volgens de bevindingen van Prof Joep Konings zal de uitbreiding bovendien in de huidige lidstaten jobcreërend werken eerder dan jobvernietigend.15 Immers, al zullen verdere delocaliseringen in sommige arbeidsintensieve sectoren in de EU niet te vermijden zijn, toch wordt verwacht dat, wanneer het exportpeil van consumptiegoederen een voldoende niveau bereikt, vooral marktgerichte investeringen aan de orde zullen zijn. De nieuwe investeringen zullen met andere woorden inspelen op de toename van de koopkracht in de nieuwe landen eerder dan in functie van wederinvoer op basis van comparatieve voordelen ten aanzien van bestaande markten in de EU. Het bedrijfsleven verwacht bovendien dat een verhoogde rechtszekerheid met gelijke mededingingsvoorwaarden en met een betere wettelijke omkadering, de lonen in deze landen op halflange termijn sterk zal doen stijgen. Landen als Hongarije hebben hieromtrent reeds hun vrees geuit voor delocalisering van migratoire industrieën, veelal verder naar Oost-Europa. Dit laatste verklaart de hardnekkigheid waarmee Hongarije het uitstel verdedigde van de regularisering van illegale fiscale schema’s ten voordele van grote investeringen.
In de uitbreidingsonderhandelingen - men spreekt vanwege de omvang zelden van toetredingsonderhandelingen - werd zowel met het economische als met het sociale kader rekening gehouden. In het toetredingsverdrag dat zowat 4.200 bladzijden telt, werden voor de tien kandidaat-landen 310 overgangsmaatregelen en derogaties toegekend. Dit is relatief weinig als men kijkt vanwaar de kandidaat-landen komen en als men oog heeft voor het feit dat het totale onderhandelingspakket per land 90.000 bladzijden primaire en secundaire wetgeving bedroeg, onderverdeeld in 30 onderhandelingshoofdstukken. Men mag daarbij de enorme tijdsdruk en de snelheid niet vergeten waarmee alles - onder het adagio from Copenhagen to Copenhagen - in december 2002 moest afgerond worden. Met 56 overgangsmaatregelen werden onder het hoofdstuk leefmilieu niet de meeste, maar wel de langste uitzonderingen toegekend. Het gaat met zuivering van stedelijk afvalwater, selectie van verpakkingsafval en industriële pollutiecontrole voornamelijk over zeer dure investeringen waarvoor ook aan de huidige lidstaten ruime tijdskredieten werden toegekend. Enkel de harde standpunten van Malta voor wat de vogelvangst betreft en de jacht op lynxen in Estland zorgden voor een zeker animo in de discussies. De moeilijkste onderhandelingen tussen de lidstaten en de kandidaat-landen betroffen de hoofdstukken mededinging (niet conforme staatssteun zowel inzake illegale fiscale schema’s als voor specifieke economische sectoren als de staalnijverheid), vennootschapsrecht (intellectuele eigendom, meer bepaald farmaceutica), belastingen (fiscale schema’s voor off-shore bedrijven; code of conduct inzake directe belastingen; accijnzen op sigaretten en 0% BTW), transport (maritieme veiligheid) en natuurlijk landbouw dat met de hoofdmoot van het acquis voor 79 overgangsperiodes tekende, de infasering van directe steun niet meegerekend. Onder het hoofdstuk landbouw waren de discussies moeilijk voor het quotaregime, het melkregime, het wijnregime en de veterinaire materies (slachthuizen, melkerijen). Opmerkelijk is dat onder het hoofdstuk sociaal beleid in totaal slechts 10 korte overgangsperiodes werden toegekend, waarvan vijf voor het implementeren van de veiligheidsnormen op de werkvloer. Dit neemt niet weg dat in sommige landen nog behoorlijke inspanningen zullen moeten geleverd worden inzake arbeidswetgeving, het organiseren van het sociaal overleg en het nieuwe acquis inzake antidiscriminatie. Dit laatste op aangeven van België met als basis de Willockx-nota uit 2000.16 In de landen waar belangrijke Roma-minderheden (Slowakije, Hongarije en Tsjechië) en russofone minderheden wonen (non-citizens in Estland en Letland), moet nog heel wat werk worden verricht.

Bijzondere aandacht in de onderhandelingen ging uit naar de bespreking van het Schengen-acquis, met inbegrip van de misdaadbestrijding en buitengrenscontrole. Net als voor de invoering van de euro wordt in het toetredingsverdrag voorzien dat de kandidaat-landen zullen toetreden tot het Schengen-netwerk van visapolitiek en politiesa-menwerking. Er werd overeengekomen dat de kandidaat-landen in twee stappen het acquis moeten overnemen, om finaal tegen 2006 volledig in het systeem ingewerkt te zijn.17 In de onderhandelingen inzake justitie en binnenlandse zaken, waarbij geen andere overgangsmaatregelen beslist werden dan deze onder Schengen, hebben de gebeurtenissen van 11 september ongetwijfeld bijgedragen tot een consensuele aanpak om voldoende strenge normen te hanteren, vooral voor wat betreft Schengen en corruptiebestrijding.

Ondanks onzekerheden weegt de uitbreidingsbalans positief door

De vijfde uitbreiding van de Europese Unie is op het vlak van de onderhandelingen ongetwijfeld de meest intens voorbereide ooit geworden. In grote lijnen werd het acquis gevrijwaard van opting-outs of andere verwateringsmiddelen. Zelfs de toegevingen die in december 2002 onder het zogenaamde Kopenhagenpakket wat geforceerd werden, tastten het niveau van de resultaten niet aan. Om geloofwaardig te zijn is een ernstige opvolging essentieel, in het bijzonder voor wat betreft de engagementen van de kandidaat-landen. Daartoe heeft de Commissie, onder meer op aandringen van België, een volledig monitoringprogramma opgezet. Mocht blijken dat bij toetreding, of tot drie jaar daarna, onvoldoende inspanningen zijn geleverd door een bepaald kandidaat-land, dan kunnen vrijwaringsclausules worden ingesteld. Naast een algemeen economische vrijwaringsclausule, werd in het toetredingsverdrag immers een specifieke vrijwaringsclausule opgenomen voor de interne markt in de ruimste zin van het woord, alsook een bijzondere vrijwaringsclausule voor justitie en binnenlandse zaken betreffende wederzijdse erkenning inzake strafrecht en burgerlijk recht. Rechtszaken wegens het niet respecteren van de verdragsrechterlijke bepalingen vallen niet uit te sluiten (cf. 250 rechtszaken tegen Spanje de eerste maand van toetreding), maar een versterkte monitoring moet in principe voldoende garanties bieden voor een ernstige toetreding. Een financiering van 40,8 miljard euro, verspreid over drie jaar, moet daartoe bijdragen (nettokost voor de Belgische belastingbetaler: 11,14 euro per jaar). De nieuwe lidstaten verkregen bijkomend de garantie dat ze middels budgettaire compensaties de eerste drie jaar van de toetreding geen gevaar zullen lopen nettobetaler te worden.
De toetreding van 10 nieuwe landen wordt gedreven door de droom die de grondleggers van het Europees denken hadden om Europa te verenigen en vrij te maken. Met vooruitzichten voor twee bijkomende grotere landen tegen 2007 (Roemenië en Bulgarije), de mogelijke start van de onderhandelingen met Kroatië, het toetredingsperspectief voor de andere Balkanlanden, voor de EVA-landen en voor Turkije, worden structurele ingrepen in het functioneren van de instellingen noodzakelijk wil die droom geen nachtmerrie worden. Wil de uitbreiding een succes zijn, moet het, ondanks alle Vilnius-verklaringen en NAVO-verruimingen, bekroond worden met een groter politiek gewicht op wereldvlak.
Door de nieuwe lidstaten in te schrijven in het communautaire netwerk zal op maatschappelijk vlak een politieke, sociale en economische meerwaarde gerealiseerd moeten worden, wil de integratie geslaagd heten. Uitbreiding mag geen doel op zich zijn, maar moet als middel bijdragen tot de verbetering van de kwaliteit van het leven van de nieuwe EU-burgers, zonder dat de burgers van de huidige EU aan kwaliteit moeten inboeten. Van daaruit moet het ook mogelijk zijn om, aan de grenzen van het nieuwe Europa, ten Oosten als ten Zuiden, op basis van gemeenschappelijke waarden en normen, bij te dragen tot een grotere politieke en economische stabiliteit in wider Europe. De stabiliteit die de uitbreiding op politiek en economisch vlak in Centraal-Europa heeft gecreëerd kan als hefboom worden gebruikt om de armoede in de nieuwe buurlanden aan te pakken door een structureel beleid te voeren waarbij meer dan ooit de intraregionale dimensie uitgewerkt moet worden.
Uit bestaande enquêtes blijkt dat de bevolking in de huidige EU-landen minder enthousiast staat tegenover de uitbreiding dan de bevolking in de nieuwe landen, Malta en Estland uitgezonderd. Voor België blijkt uit een enquête uitgevoerd door het studiebureau Weber Shandwick18 dat de ondervraagde personen met de uitbreiding ten eerste vrezen voor het verlies van het economische en sociale acquis, en ten tweede voor het niet meer naar behoren functioneren van de instellingen. In de derde plaats vrezen ze voor een stijging van de criminaliteit. Het zijn drie belangrijke uitdagingen die men niet uit de weg mag gaan. De monitoringagenda en de mogelijkheid om een vrijwaringsclausule in te stellen, moeten de eerste probleemstelling kunnen beheersen. Verder kan gesteld worden dat indien alle afspraken inzake politiesa-menwerking, grenscontrole en misdaadbestrijding worden nagekomen, de criminaliteit eerder zal dalen dan stijgen. Het grote vraagteken is wel de hervorming van de instellingen. Professor en eminent Europakenner Franklin Dehousse behoort tot diegenen die eerder sceptisch staan tegenover de reële kansen tot hervorming.19 Zonder dit probleem weg te wuiven, ziet Wim Kok deze uitbreiding eerder als katalysator voor de oplossing van enkele van Europa’s huidige problemen. Kok wijst voor het succes van de vijfde uitbreiding op vijf ankerpunten: een beter besluitvormingsproces, meer innovatie, Europa veiliger maken voor de burger, het partnerschap met de buurlanden ontwikkelen en Europa een stem geven op het wereldtoneel. De complexiteit van het toetredingsparcours zal in 2003 met de ratificatieprocedures enerzijds en met de finaliteit van de Conventie anderzijds, een eerste test moeten trotseren. Europa is aan zichzelf verplicht deze test met glans te doorstaan.

Philippe Beke
Belgisch onderhandelaar voor de uitbreiding (2000-2003)

Noten
1/ Eerst met Denemarken, Ierland en het Verenigd koninkrijk in 1973 tot negen, dan in 1981 met Griekenland, vervolgens met Portugal en Spanje in 1986 tot twaalf en tenslotte in 1995 met Oostenrijk, Finland en Zweden tot 15 wordt de EU nu verruimd tot 25 lidstaten.
2/ W. Kok: Uitbreiding van de Europese Unie, wat is bereikt en wat is nu nodig?, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 26 maart 2003, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/enlargement\_process/past\_enlargements/communication\_strategy/report\_kok\_nl.pdf (uitbreiding/communicatiestrategie)
3/ PHARE = Poland-Hungary Assistance for Reconstruction of Europe
4/ Art. O van het Verdrag (huidig art. 49) stelt dat elke Europese Staat die de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en van de rechtstaat in acht neemt (zie ook art. 6), kan verzoeken lid te worden van de Unie.
5/ De verkiezingen hadden in 1996 met de Socialistische Partij een anti-Europese partij aan de macht gebracht, waardoor tot nieuwe verkiezingen, de onderhandelingen met de EU werden bevroren.
6/ Roemenië heeft bijkomend bewijzen moeten leveren dat het de rampzalige situatie in de weeshuizen onder controle had.
7/ Gebaseerd op het zogenaamde Frans-Duits hotelakkoord, dat amper enkele uren voor de ER van 24/25 oktober 2002 was beklonken, werd gesteld dat de nieuwe lidstaten recht zullen hebben op directe betalingen, maar dat hiertoe een infasering tot 2013 dient in acht genomen. Bovendien wordt de totale uitgave van de marktordeningen (rubriek 1A van de financiële perspectieven) voor 2007-13 geplafonneerd op 1% deflatorgroei per jaar. De reële groei in de landbouwuitgaven kan derhalve enkel nog onder de rubriek plattelandsontwikkeling (rubriek 1B).
8/ Het interinstitutioneel akkoord inzake begroting tussen het Europees Parlement, de Commissie en de Raad (6.5.1999) legt een aantal spelregels vast, waaronder nopens art. 25 wijzigingen in de budgettaire vooruitzichten. Het EP was van oordeel dat zijn prerogatieven waren geschonden, zeker toen de financiële voorzieningen van 2007-13 in het toetredingsverdrag werden opgenomen. Het beroeren van die gevoelige snaar kost de 25 lidstaten onder rubriek 3 van de financiële perspectieven (intern beleid - financiering medebeslissing), in de ultieme momenten voor de ondertekening van het toetredingsverdrag in Athene vastgelegd, 470 miljoen euro extra.
9/ De eligibiliteitsdrempel is de drempel die bepaalt of men in aanmerking komt voor Objectief 1 onder de structuurfondsen. Indien de huidige berekeningswijze (75% van het gemiddelde inkomen in de Unie) behouden blijft, wordt bij de toetreding het gemiddelde naar beneden gehaald zodat de huidige cohesielanden boven de 75% uitkomen. Dit laatste wordt het ‘pervers statistisch effect’ genoemd.
10/ Bij de bespreking van het globale financiële pakket verdedigde Spanje, samen met de andere cohesielanden, in de discussie over budgettaire compensaties voor de kandidaat-landen, een positie waarbij enkel minimale voorschotten inzake cohesie- en structuurfondsen voor de nieuwe lidstaten kunnen gelden in de periode 2004-06, met als argument dat de huidige lidstaten anders dreigen gediscrimineerd te worden.
11/ Kleine cabotage staat voor wegvervoer tussen verschillende bestemmingen in eenzelfde land, uitgevoerd door een voertuig uit een ander land; grote cabotage staat voor wegvervoer tussen verschillende grensoverschrijdende bestemmingen binnen de interne markt. Duitsland wilde een overgangsperiode van zeven jaar voor kleine cabotage. Uiteindelijk werd een overgangsperiode van twee jaar plus twee jaar weerhouden, met een mogelijke verlenging van één jaar.
12/ Vooral in Litouwen lag de verplichte sluiting van de centrales Ignalina 1 en 2 politiek zeer gevoelig. De EU zag zich dan ook verplicht om in de nodige extra financiering te voorzien, wat de nettobetalers slechts matig wisten te appreciëren.
13/ In zijn toetredingsverdrag verkreeg Oostenrijk een overgangsperiode waarin de transalpijnse doorgang van vrachtwagens ecologisch werd geconditioneerd, het eco-punten- systeem genaamd. De afschaffing van dit systeem zou voor de vrachtvervoerders (vooreerst België, Nederland en Italië) het verdwijnen van contigenten betekenen en dus een vrijere markt, maar voor een transitland als Oostenrijk zou het een overlast zijn indien geen Europese oplossing werd gevonden. Oostenrijk wenst in afwachting van een gepaste oplossing in de Transportraad onder het Transportwitboek van 2001, het systeem van de eco-punten verlengd zien. Voor verdere algemene gezichtspunten in de onderhandelingen bekeken door een Weense bril, zie ook M. Sadick & M. Schwarzinger: ‘Die EU Erweiterung. Hintergrund, Entwicklung, Fakten’, Wien april 2003, Verlag Ostereich.
14/ Met de Benesdecreten wordt bedoeld de naastingen van onroerende goederen die toebehoorden aan nazi-gezinden (decreet 1946) en later aan niet-communisten (decreet 1948), zoals beslist door de naoorlogse regering van Eerste Minister E. Benes in het toenmalige Tsjechoslowakije.
15/ ‘De uitbreiding van de Europese Unie: uitdagingen en mogelijkheden’, Mineco - verslag voor Minister Ch. Picque, 2002. Joep Konings: ‘Delokalisatie van werkgelegenheid en de opening van Centraal en Oost-Europa’, p. 122-136.
16/ Op 14.07.2000 nam de Ministerraad kennis van een nota betreffende het readmissiebeleid. Op basis van deze nota besliste de Ministerraad, Regeringscommissaris F. Willockx te belasten met het opstellen van een reflectienota betreffende de terugname, de vrijwillige terugkeer en de herintegratie. In deze laatste nota werd een passage gewijd aan het wegwerken van discriminatie bij de Roma (richtlijnen 2000/43 en 2000/78).
17/ De kandidaat-landen moeten bij toetreding de meeste verplichtingen nakomen die niet rechtstreeks verbonden zijn met het SIS (logistiek netwerk in Straatsburg). Van zodra SIS materieel meer dan 17 landen kan verwerken (voorzien begin 2006), moeten alle verplichtingen worden nagekomen.
18/ Weber Shandwick, ‘Etude sur la perception - les opportunités et les craintes vis-à-vis de l’Elargissement de l’Union européenne‘, februari 2002 ; zie ook enquêtes Eurobarometer (www.europa.eu.int)
19/ F. Dehousse en W. Coussens: ‘The enlargement of the European Union. Opportunities and threats.’ (Studia Diplomatica, 2001/4 pp. 1-139 ; zie ook www.irri-kiib.be).

Europa - uitbreiding EU

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 5 (mei), pagina 31 tot 43