Abonneer Log in

Een script voor de internationale rol van de Europese Unie

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 15 tot 23

Het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) is voor de Vlaamse socialisten vaak verre van een evidentie. Er is wel het besef dat ook op militair vlak doorgedreven integratie heel wat voordelen kan opleveren. Ook leeft het - al dan niet uitgesproken - idee dat de EU via het EVDB de zaken ‘anders’ kan doen dan de NAVO en de VS. Maar betekent ‘anders’ niet gewoon ‘zonder militaire middelen’? Heeft de EU als ‘civiele macht’ überhaupt wel een ‘Europees leger’ nodig?

De Britse koersverandering die in 1998 het EVDB mogelijk maakte, kwam er omdat alle Lidstaten het er over eens waren dat de inzetbaarheid van de nationale strijdkrachten dringend beter moest. Hoewel de - toen nog - vijftien lidstaten samen meer dan anderhalf miljoen mensen in uniform hadden, konden ze met moeite 50.000 troepen ontplooien in Kosovo. De Britten aanvaardden dat maatregelen voor de meeste andere lidstaten om politieke en budgettaire redenen enkel mogelijk waren in Europees verband. Zo kwam men tot de Headline Goal: de ambitie om binnen 30 tot 60 dagen 50 à 60.000 man te kunnen uitzenden, gedurende minstens één jaar. Een doelstelling die ondertussen minstens kwantitatief bereikt is.

Strategische leemte

Over de ‘politieke bovenbouw’ van het EVDB was er echter geen consensus. De types operaties die men kon uitvoeren waren al in 1997 in Amsterdam in het EU-Verdrag opgenomen: de Petersberg-Taken, of in NAVO-termen ‘non-Artikel-5-opdrachten’, d.w.z. humanitaire operaties, peacekeeping en peace enforcement.1 Maar wat was de rol van een militaire capaciteit in de externe actie2 van de EU? De Britten zagen de NAVO als het prioritaire, indien al niet exclusieve forum voor de definitie van het veiligheidsbeleid; de rol van de EU zou vooral beperkt blijven tot het aanleveren van kwalitatieve troepen. Anderen zagen een veel autonomere rol voor de EU als internationale actor. Om het momentum niet verloren te laten gaan, werd deze strategische discussie in 1998 bewust uit de weg gegaan. Het gebrek aan duidelijke doelstellingen verklaart meteen het wantrouwen t.a.v. het EVDB, van degenen die een militarisering van de externe actie vrezen, maar ook van de buurlanden van de EU, vooral in het Mediterraan gebied.
Pas in december 2003 werd deze strategische leemte ingevuld, toen de Europese Raad onder de titel ‘Een veiliger Europa in een betere wereld’ de door Javier Solana uitgewerkte Europese Veiligheidsstrategie (EVS) goedkeurde.3 Na de verlammende interne verdeeldheid over de invasie van Irak, en de emotionele transatlantische meningsverschillen, kwam de EU er dan toch toe het strategisch debat aan te gaan. Weliswaar vanuit verschillende motivaties: de transatlantische banden opnieuw aanhalen voor de enen; een ‘andere’, Europese weg definiëren voor de anderen. Hoe dan ook, met de EVS heeft de Irakese crisis dan toch minstens één positief resultaat opgeleverd.

Haves en have-nots

Een strategie is een hulpmiddel voor de beleidsvoerders: ze definieert de langetermijndoelstellingen en de basiscategorieën van instrumenten die men wil inzetten om die te bereiken, en stuurt de opbouw van de - civiele en militaire - middelen die daarvoor nodig zijn. Een strategie is een referentiekader voor de dagelijkse besluitvorming in een snel veranderende en steeds complexere internationale omgeving.4
In het eerste, vaak bekritiseerde deel van de EVS wordt sterk de nadruk gelegd op bedreigingen: internationaal terrorisme, proliferatie, regionale conflicten, failed states, georganiseerde misdaad. De toon is al anders dan in de eerste versie van de EVS, die in juni 2003 aan de Europese Raad voorgelegd werd: regionale conflicten krijgen meer aandacht en er wordt meer aandacht besteed aan de negatieve gevolgen van de mondialisering. Toch lijkt de nadruk op internationaal terrorisme en massavernietigingswapens nog steeds overdreven. Dat zijn dan wel de belangrijkste overblijvende rechtstreekse militaire bedreigingen voor de EU, maar dat betekent nog niet dat de kans groot is dat ze zich zullen realiseren. In het licht van de economische banden hebben Staten hoe dan ook geen belang bij een daad van agressie tegen de EU, terwijl het evenwichtige buitenlands beleid van de EU, in het Midden-Oosten b.v., geen aanleiding geeft tot de frustratie die dikwijls aan de grond ligt van extremisme en terrorisme. Wat dat laatste betreft, lijkt de dreiging eerder van intern, Europees terrorisme te komen, zoals b.v. blijkt uit de mysterieuze bombrievencampagne tegen de Europese instellingen eind 2003. Terrorisme en massavernietigingswapens mogen zeker niet genegeerd worden, maar moeten wel in het juiste perspectief geplaatst worden.
Veel belangrijker is de nog steeds groeiende kloof tussen haves en have-nots. Deze kloof kan het best uitgedrukt worden in termen van toegang tot de essentiële ‘mondiale publieke goederen’ of global public goods. Zoals de staat aan zijn inwoners een aantal publieke goederen verschaft, zou een effectief systeem van global governance hetzelfde moeten doen op mondiaal niveau: vrede en veiligheid, een open economisch systeem, een afdwingbare rechtsorde, menselijk welzijn, etc. Als deze kloof te groot wordt, zullen de daaruit voortvloeiende politieke instabiliteit, extremisme, economische onvoorspelbaarheid en onoverzichtelijke migratiestromen oncontroleerbaar worden.5 Een duurzame oplossing voor specifieke politico-militaire problemen, zoals terrorisme en proliferatie, is onmogelijk als niet tegelijk gewerkt wordt aan het bredere plaatje.
Dit betekent heel concreet dat de veiligheid van de EU afhankelijk is van de stabiliteit van de wereldorde op zich en dus dat de EU een mondiale actor moet zijn. Als gevolg van de mondialisering is er geen rechtstreeks verband meer tussen de geografische afstand van gebeurtenissen en ontwikkelingen en de potentiële impact ervan op de EU. Alle veiligheidskwesties in onze eigen regio zijn symptomen van mondiale ontwikkelingen. De EU kan dus wel een bijzondere verantwoordelijkheid opnemen t.a.v. haar eigen omgeving, maar de EU willen beperken tot een regionale macht staat gelijk aan het ontkennen van de huidige gemondialiseerde wereldorde.
Het causale verband tussen de opgesomde bedreigingen en deze dark side van de mondialisering komt in de EVS onvoldoende naar voren. De nadruk op bedreigingen kan begrepen worden als een politiek signaal bestemd voor de VS: wij delen jullie bekommernissen. Maar, dat impliceert niet dat we er op dezelfde manier mee omgaan.

Een duidelijke keuze voor comprehensive security

Het tweede deel van de EVS, m.b.t. de strategische doelstellingen, bevat immers een duidelijke keuze voor een omvattend veiligheidsbegrip, dat aangeduid kan worden als comprehensive security. Deze benadering gaat uit van de samenhang tussen alle dimensies van veiligheid (politiek, sociaaleconomisch, ecologisch, militair etc.) en dus de noodzaak om op al die dimensies te werken.
De doelstelling die eigenlijk alles overkoepelt is ‘effectief multilateralisme’, in de EVS nader benoemd als ‘een sterkere internationale samenleving, goed functionerende internationale instituties en een op regels gebaseerde internationale orde.’ Op mondiaal niveau zal de EU dit in hoofdzaak via de VN nastreven en via andere mondiale en regionale organisaties. In haar eigen omgeving zal de EU zelf de leidende rol opnemen om ‘te bevorderen dat aan de oostgrens van de Europese Unie en langs de grenzen van het Middellandse-Zeegebied een ring van landen met behoorlijk bestuur ontstaat waarmee wij nauwe en op samenwerking gebaseerde betrekkingen kunnen onderhouden.’ Op beide niveaus is de aanpak gelijkaardig: dialoog, samenwerking en partnerschap op alle domeinen van externe actie en gebruik makend van alle instrumenten waarover de EU beschikt.

De facto komt deze aanpak neer op global governance en, zonder het begrip te noemen, het verzekeren van de mondiale publieke goederen: ‘De verspreiding van behoorlijk bestuur, steun voor sociale en politieke hervormingen, de aanpak van corruptie en machtsmisbruik, de vestiging van de rechtsstaat en de bescherming van de mensenrechten vormen de beste manier om de internationale orde te versterken.’ De nadruk ligt dan ook zonder twijfel op een langetermijnbeleid van stabilisering en conflictpreventie. Hiermee bouwt de EU voort op haar bestaand beleid van omvattende partnerschappen, zoals het stabilisatie- en associatieproces voor de Balkan, het Euro-Mediterraan Partnerschap en de succesvolle integratie van Midden- en Oost-Europa.
Maar samenwerking en partnerschap zijn niet onvoorwaardelijk. De EVS maakt gewag van de conditionaliteit van de steun. Landen die de internationale normen schenden, ‘moeten begrijpen dat daarvoor een prijs moet worden betaald, ook in hun betrekkingen met de Europese Unie.’ Samenwerking en partnerschap kunnen dus ook teruggeschroefd worden. Want: ‘Wij willen dat door internationale organisaties, stelsels en verdragen effectief het hoofd wordt geboden aan bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid, en moeten derhalve bereid zijn om op te treden wanneer hun regels worden geschonden.’ En dat kan in bepaalde gevallen ook militair optreden impliceren, maar zeker niet uitsluitend. De EU beoogt ‘vroegtijdige, snelle en waar nodig, krachtige interventie’, wat ‘geldt voor het gehele spectrum aan beschikbare instrumenten voor crisisbeheersing en conflictpreventie, inclusief onze politieke, diplomatieke, militaire en civiele, handels- en ontwikkelingsactiviteiten.’ Of nog: ‘geen enkele nieuwe bedreiging [is] louter militair; evenmin kan zij alleen met militaire middelen worden aangepakt.’

Een positieve agenda

Het goedkeuren van de EVS werd natuurlijk overschaduwd door het falen van dezelfde Europese Raad om de Grondwet voor de EU goed te keuren, maar ten onrechte.
De EVS vormt immers een bijzonder ambitieuze agenda voor de internationale rol van de EU. De ‘comprehensive security’-aanpak maakt dat het eigenlijk meer is dan een veiligheidsstrategie: het is een strategie voor het geheel van de externe actie. Deze aanpak laat toe om alle domeinen van externe actie te integreren door ze af te stemmen op eenzelfde agenda. En dit is een positieve agenda: de nadruk ligt op duurzame stabilisering en preventie door het realiseren van positieve doelstellingen, nl. global governance. Voorzien in de toegang tot de essentiële mondiale publieke goederen dus, voor elk individu. Zoals in de ‘human security’-aanpak die o.a. Canada propageert, krijgt dus ook het individu aandacht. Comprehensive security kan de vicieuze cirkel van het klassieke ‘veiligheidsdilemma’ doorbreken: een eenzijdige nadruk op defensie tegen bedreigingen leidt enkel tot verhoogde defensie-inspanningen bij de tegenpartij. Bij comprehensive security echter is niet ‘tegen wie’, maar ‘waarvoor’ de vraag die het beleid bepaalt. Tegelijk wordt vermeden dat andere domeinen van externe actie dan het EVDB gemilitariseerd worden: het EVDB is slechts één dimensie, op dezelfde hoogte als alle andere.
De EVS maakt fundamenteel andere keuzes dan de National Security Strategy (NSS) van de VS. Dreigingen zijn het dominerende thema doorheen de NSS, die alle beleidsdomeinen in functie van de strijd tegen proliferatie en terrorisme ziet. De NSS legt sterk de nadruk op het militaire instrument, incl. het ‘preëmptief’ gebruik, wat begrepen wordt als militaire actie op autoriteit van de staat zelf, zonder VN-mandaat, nog voor er sprake is van een effectieve daad van agressie (wat Artikel 51 van het VN-Handvest vereist vooraleer zelfverdediging toegelaten is) of zelfs maar van een ‘imminente bedreiging’.6 Verder ademt de NSS unilateralisme; hoewel allies and friends vaak vermeld worden, wordt van hen toch vooral verwacht dat ze de VS volgen.
De EU en de VS zullen in de toekomst dus nog van mening verschillen over hoe problemen aangepakt moeten worden. Toch mag de EVS niet als de anti-NSS gezien worden. Wat nodig is, is een vernieuwd transatlantisch partnerschap, niet enkel binnen de NAVO, maar op alle domeinen van externe actie. ‘Tezamen optredend kunnen de Europese Unie en de Verenigde Staten een ontzagwekkende kracht ten goede in de wereld vormen’, heet het in de EVS. Maar dat kan enkel als er een evenwichtig partnerschap is, tussen gelijkwaardige partners, vertrekkend van ieders aanpak en prioriteiten. De goedkeuring van de EVS, die onlosmakelijk verbonden is met de autonomie van de EU als internationale actor, was hiervoor een noodzakelijke eerste stap.

Een VN-mandaat voor het gebruik van geweld

De EVS is geen onmiddellijk uitvoerbaar document: een strategie bevat basiskeuzes, die verder uitgewerkt moeten worden in meer specifieke, gedetailleerde actieplannen en in het dagelijks beleid. De algemene, principiële keuze voor comprehensive security is duidelijk. Over een aantal kwesties maakt de EVS echter geen duidelijke keuze. Dat betekent dat er mogelijk nog moeilijke politieke debatten volgen; ondertussen mist de EU m.b.t. die kwesties nog steeds een ondubbelzinnig kader voor de dagelijkse besluitvorming. Het gebruik van geweld is hier het belangrijkste voorbeeld van.

Het moge duidelijk zijn dat een militair luik onontbeerlijk is voor de externe actie. Vooreerst kan het militair instrument ook niet-dwingend ingezet worden, b.v. voor waarnemersmissies, peacekeeping of bescherming van de humanitaire hulpverlening. Soms is effectief militair optreden het enige resterende middel om geweld te voorkomen of te beëindigen; soms volstaat de loutere dreiging. Dat is niet tegenstrijdig met de visie van de EU als een ‘civiele macht’: het EVDB verschaft de EU net het ultieme drukkingsmiddel dat de effectiviteit en geloofwaardigheid van haar andere - prioritaire - instrumenten vergroot. Wat telt is dat de EU zelf ook mét een EVDB zich niet voorstelt als een ‘traditionele’ macht, maar als een ‘unieke’ actor die militaire macht kan gebruiken als onderdeel van een veel breder gamma van politieke, economische en diplomatieke instrumenten.7 Beter dan van ‘civiele macht’ of ‘civiele supermacht’ zoals de PES in haar nieuw document over veiligheid,8 kan men dan ook spreken van comprehensive security of een sui generis macht9 - maar een macht hoe dan ook, met de ambitie om haar stempel te drukken op de wereld.
Impliciet kiest de EVS enkel voor het gebruik van geweld als ultiem middel, met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad. ‘De hoofdverantwoordelijkheid voor de handhaving van internationale vrede en veiligheid berust bij de VN-Veiligheidsraad’, heet het. Op dit punt bij uitstek was echter een expliciete, ondubbelzinnige stellingname aangewezen, om verlammende verdeeldheid zoals over Irak in de toekomst te vermijden. Dat heeft ook te maken met de voorbeeldfunctie van de EU: wie zal het systeem van collectieve veiligheid in het VN-Handvest nog verdedigen indien niet de EU?
Inspiratie had gevonden kunnen worden in het rapport The responsibility to protect van de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS), op initiatief van Canada opgericht in het kader van de Algemene Vergadering van de VN.10 De ICISS heeft gepoogd om ten behoeve van de Veiligheidsraad een toetsingskader te ontwikkelen voor het gebruik van dwingende middelen, militaire en andere. Zo’n toetsingskader moet de Veiligheidsraad in staat stellen actiever en in een vroeger stadium op te treden wanneer staten hun verplichtingen niet nakomen t.a.v. de internationale gemeenschap (militaire agressie, proliferatie, steun aan terroristen etc.), maar ook t.a.v. hun eigen bevolking, t.a.v. wie de internationale gemeenschap een responsibility to protect heeft in geval van mensenrechtenschendingen, genocide etc.

In deze benadering van veiligheid vormen militaire dwangacties een ultiem middel, dat enkel overwogen kan worden als alle andere middelen duidelijk gefaald hebben, en met een expliciet mandaat van de Veiligheidsraad. Onder die voorwaarden mag de EU niet aarzelen om militair op te treden. Indien echter de Veiligheidsraad, wiens instemming in alle gevallen gevraagd moet worden vooraleer actie wordt ondernomen, niet in staat blijkt om op te treden in een situatie waarin de verantwoordelijkheid om te beschermen niettemin evident is, dan zijn er, zoals de ICISS uitgestippeld heeft, twee mogelijke wegen die kunnen bewandeld worden: de instemming vragen van de Algemene Vergadering van de VN in bijzondere spoedzitting onder de ‘Uniting for Peace’-procedure; of beroep doen op een regionale organisatie onder Hoofdstuk VIII van het VN-Handvest, b.v. de OVSE, binnen haar jurisdictie en met dien verstande dat de kwestie nadien onverwijld aan de Veiligheidsraad wordt overgemaakt. ‘Preëmptieve’ militaire actie zoals in de NSS is echter niet de bedoeling: aangezien Artikel 51 van het VN-Handvest militair optreden bij wijze van zelfverdediging enkel toelaat nadat een gewapende aanval heeft plaatsgevonden, is de Veiligheidsraad de enige instantie die wettelijk - en legitiem - kan beslissen over elke andere vorm van militaire dwangactie.

Een dergelijke benadering staat of valt met een versterking van de VN. ‘Europa heeft er een prioriteit van gemaakt om de Verenigde Naties te versterken en uit te rusten, zodat zij hun verantwoordelijkheden kunnen opnemen en effectief kunnen optreden’, stelt de EVS. De hervorming van de Veiligheidsraad is één van de pistes die zeker aan de orde blijft: een samenstelling die representatiever is voor de wereldbevolking - misschien op basis van regionale blokken? - zal de legitimiteit van de beslissingen verhogen, een noodzaak voor het systeem van collectieve veiligheid. Op korte termijn valt hier echter weinig vooruitgang te verwachten. Maar er is ook een ander initiatief dat de volle steun van de EU verdient. Eind 2003 heeft VN Secretaris-Generaal Kofi Annan het High-Level Panel opgericht. Dit panel moet tegen het najaar van 2004 aanbevelingen formuleren m.b.t. praktische maatregelen om effectieve collectieve actie door de VN te verzekeren, op basis van een analyse van de bedreigingen voor de vrede en veiligheid, van de bijdrage die collectieve actie kan leveren, en van de bestaande benaderingen en instrumenten, incl. de belangrijkste organen van de VN.11 Het ICISS-rapport, dat eind 2001 verscheen, werd verdrongen door de actualiteit. Het High-Level Panel is een nieuwe kans om de daadkracht van de Veiligheidsraad te versterken. Effectief optreden door de multilaterale instellingen is het beste argument tegen unilateraal optreden, vaak met andere middelen dan degene die wij verkiezen, door individuele Staten. Finaal hangt alles natuurlijk af van de politieke wil van de Lidstaten van de VN. Onder de hoofding ‘effectief multilateralisme’ moet de EU haar deel van de verantwoordelijkheid voor de wereld opnemen en de VN ondersteunen, ook door troepen ter beschikking te stellen voor VN-operaties. De verdere ontwikkeling van het EVDB creëert daarvoor alle mogelijkheden.

Keuzes maken en uitvoeren

Ook op een aantal andere domeinen biedt de EVS minder richting dan verwacht had mogen worden. Global governance is de kern van een ‘effectief multilateralisme’, maar blijft als gevolg van de nadruk op de politico-militaire dimensie ietwat onderbelicht. Hoewel de EVS heel wat factoren vermeldt die bepalend zijn voor de ‘kwaliteit van de internationale samenleving’, wijst ze geen prioriteiten aan in de diverse beleidsdomeinen die global governance behelst, noch geeft ze aan hoe de mondiale institutionele architectuur, en de VN in het bijzonder, verbeterd en versterkt kan worden. De EU is zonder twijfel een van de belangrijkste spelers in de internationale handel, maar ook qua ontwikkelingssamenwerking, noodhulp, internationale milieuafspraken, etc. - reden te meer om ook op deze domeinen duidelijke strategische keuzes te maken.
Een andere kwestie is de relatie met de NAVO, die wordt vermeld als een belangrijke ‘strategische partner’, vooral wat betreft crisismanagement en het verder ontwikkelen van de militaire capaciteiten. De EVS zegt echter niets over hoe de relatie met de NAVO zou kunnen evolueren naar een meer evenwichtige Alliantie in het licht van de verdere ontwikkeling van het EVDB en de ambities van de EU als internationale actor die de EVS uitdrukt. Misschien is een ‘twee-pijler-Alliantie’ een piste: de EU en de VS kunnen de eerstelijns-verantwoordelijkheid opnemen voor non-Artikel-5-opdrachten in hun eigen omgeving, waarbij de overkoepelende NAVO enkel nog ingeschakeld wordt als de middelen van één pijler onvoldoende blijken of als beide pijlers om politieke redenen overeenkomen om van in het begin samen op te treden. Hetzelfde kan gelden voor wereldwijde operaties: enkel als beide pijlers ermee instemmen, kunnen die onder NAVO-vlag doorgaan; niet-deelname aan een non-Artikel-5-operatie die de andere pijler voorstelt, à la Irak b.v., hoeft dan niet gezien te worden als het doorbreken van de solidariteit. In geval van rechtstreekse agressie tegen een NAVO-lidstaat blijft Artikel 5 de ultieme collectieve defensiegarantie.
Ook over de relatie met de OVSE blijft de EVS vaag. Nu de EU steeds actiever wordt, nemen de overlappingen tussen beide organisaties toe, zowel geografisch als functioneel. Zo heeft de EU sinds juli 2003 een speciale gezant voor de Kaukasus, een gebied waar de OVSE erg actief is. Een duidelijker taakverdeling, waarbij ieder zich richt op de domeinen waar hij de grootste meerwaarde kan leveren, zou de effectiviteit en efficiëntie van beiden - en van de NAVO en de VN - ten goede komen. In het licht van het Belgisch OVSE-voorzitterschap in 2006 is dit voor ons land een belangrijk aspect.
Op andere domeinen waar de EVS zelf eerder vaag blijft, bestaan er al andere, meer gedetailleerde beleidsdocumenten en is het dus zaak die te linken aan de EVS. Zo heeft de Commissie onder de titel Wider Europe een ‘Nieuw Nabuurschapsbeleid’ voorgesteld dat in feite perfect beantwoordt aan ‘effectief multilateralisme’ in de omgeving van de EU.12 Het komt erop neer dat de EU heel concrete voordelen zou aanbieden aan haar buurlanden, vooral in termen van markttoegang, in ruil voor politieke en economische hervormingen. Dit is een gelegenheid om bestaande partnerschappen, zoals het Euro-Mediterraan Partnerschap, te versterken en nieuw leven in te blazen. Dat zal echter ook inspanningen van de EU zelf vragen, b.v. het opgeven van het protectionistische landbouwbeleid; niet alle lidstaten zijn dan ook even enthousiast. Ook over Sub-Sahara Afrika zegt de EVS weinig. Hierover nam de EU in januari 2004 een omvattende tekst aan, die de nadruk legt op empowerment van staten en regionale organisaties in Afrika om hen in staat te stellen zelf aan conflictpreventie en crisismanagement te doen.13

De strategie verankeren

De uitdaging is nu om de EVS te verankeren als hét referentiepunt en tegelijk als stuwende kracht voor het geheel van de externe actie van de EU.
Op individueel niveau zouden alle betrokken beleidsmakers de reflex moeten ontwikkelen om altijd naar de oriëntaties van de EVS terug te grijpen en overeenkomstige beslissingen te nemen. Grotere consistentie in het beleid zal automatisch volgen. In die zin is inderdaad een ‘strategische cultuur’ nodig - wat helemaal niet betekent dat altijd meteen naar politico-militaire oplossingen gegrepen moet worden. Op het niveau van de instellingen zouden permanente mechanismen voorzien kunnen worden voor het evalueren van bestaand beleid, in de eerste plaats om te inventariseren welke actieplannen al bestaan en welke aspecten van de EVS nog uitwerking behoeven, om vervolgens alle beleidsdomeinen te kunnen afstemmen op de EVS.
De ‘strategische reflex’ zou ook opgenomen kunnen worden in de Grondwet van de EU. Analoog aan Artikel 11 van het huidige Verdrag betreffende de Europese Unie definieert Artikel III-193 van de ontwerp-Grondwet de principes en algemene doelstellingen van de externe actie. Daaraan zou toegevoegd kunnen worden dat de EVS die aangenomen wordt door de Europese Raad bepaalt hoe deze principes en doelstellingen gerealiseerd moeten worden doorheen alle domeinen van externe actie. Zo zou de noodzaak om alle beleidsbeslissingen i.v.m. externe actie aan de EVS te linken, geformaliseerd worden. Momenteel is de EVS eigenlijk een politiek document, een verklaring van de Europese Raad; een verwijzing naar de EVS in de Grondwet zou de status en de doeltreffendheid ervan dan ook aanzienlijk verhogen.
Ook de integratie van alle aspecten van externe actie die eigen is aan comprehensive security, kan geïnstitutionaliseerd worden. De ontwerp-Grondwet (Artikel III-197) voorziet een Minister van Buitenlandse Zaken van de Unie, die de huidige functies van Commissaris voor Externe Betrekkingen en Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) - Chris Patten en Javier Solana, zeg maar - zou combineren. Die zou bijgestaan worden door een eengemaakte Europese Dienst voor Extern Optreden, die alle relevante diensten van de administraties van de Commissie en de Raad zou moeten omvatten. Hoewel er verschillende besluitvormingsprocedures blijven bestaan voor de ‘communautaire’ eerste en de ‘intergouvernementele’ tweede pijler, het GBVB, zou dit toch een belangrijke doorbraak van het artificiële pijlersysteem betekenen, dat nu de coördinatie sterk bemoeilijkt. De Minister van Buitenlandse Zaken zou bovendien een belangrijke stuwende rol kunnen spelen en in geval van crisissituaties de besluitvorming kunnen versnellen. De uitvoering van de EVS is dus nauw verbonden met de institutionele hervormingen in de Grondwet.

Besluit

Het ‘institutionaliseren’ van de EVS is nog geen garantie voor de uitvoering ervan - uiteindelijk blijft de politieke wil van de lidstaten de beslissende factor. Maar het zou de kans verkleinen dat de EVS enkel beschouwd wordt als het publiek gladstrijken van de meningsverschillen tussen de lidstaten en nu in de lade verdwijnt. Als instrument voor de beleidsvoerders heeft de EVS een enorm potentieel. De ambitieuze mondiale agenda en de ‘comprehensive security’-aanpak die Europa eigen is, bieden een doordacht én bevattelijk kader voor alle domeinen van de externe actie van de EU. De resultaten zullen te meten zijn in termen van effectiviteit en coherentie - en geloofwaardigheid.
Er is natuurlijk - vaak terechte - kritiek op de EVS, b.v. vanuit een deel van de vredesbeweging. De EVS erkent dat in bepaalde gevallen militaire interventie de enige overblijvende optie is, maar het zou fout zijn de EVS te zien als een vrijgeleide voor het ongelimiteerd gebruik van geweld. In tegendeel, met de genuanceerde keuze voor comprehensive security opteert de EVS duidelijk voor duurzame stabilisering en conflictpreventie als prioritaire instrumenten van externe actie; global governance staat centraal. Ook voor de Europese socialisten kan de EVS daarom dienen als een positieve agenda voor de externe actie van de EU. Aan hen om er mee over te waken dat de ‘comprehensive security’-aanpak daadwerkelijk uitgevoerd wordt en dat alle domeinen van externe actie evenveel aandacht krijgen.

Dr. Sven Biscop
Senior Researcher, Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen
Gastprofessor Europese Veiligheid, Universiteit Gent

Noten
1/ M.a.w. alle mogelijke opdrachten, over het gehele geweldsspectrum, behalve collectieve defensie, die in NAVO-verband georganiseerd wordt (Artikel 5 van het NAVO-Verdrag).
2/ Externe actie duidt op het geheel van de externe betrekkingen van de EU: o.a. externe handel, ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, internationaal milieubeleid, internationale politie- en justitiesamenwerking, diplomatie (het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid) en het EVDB.
3/ Zie http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIINL.pdf. Het KIIB werkte op verzoek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken een Belgische bijdrage aan het debat over de EVS uit, Een Europees veiligheidsconcept voor de 21 _ste__ eeuw._ Zie http://www.irri-kiib.be/papers/SecConcept%20Outline%20NL.pdf.
4/ Voor een gedetailleerde analyse van de EVS, zie S. Biscop (2004), ‘The European Security Strategy - Implementing a distinctive approach to security’. Veiligheid & Strategie, 2004/82, 1-42, http://www.irri-kiib.be/papers/Artikel%20V&S%20ESS.pdf.
5/ Onder de titel Global governance: the next frontier werkte het KIIB ook een concept van global governance uit. Zie http://www.irri-kiib.be/papers/GlobalGovernance.pdf.
6/ Wat eigenlijk neerkomt op ‘preventieve oorlog’, wat inherent in strijd is met het internationaal recht, ook volgens de school in de rechtsleer die ‘preëmptief’ optreden mogelijk acht onder Artikel 51 in geval van een ‘imminente bedreiging’, onder strikte voorwaarden.
7/ H. Larsen (2002), ‘The EU: a global military actor?’. Cooperation and Conflict, 2002/3, 283-302.
8/ PES (2004), Common security in a changing global context. Maart 2004, http://www.socialistgroup.org/gpes/images/documents/common\security\_en\_040303\_200433\_850.pdf.
9/ N. Gnesotto (2004), ‘European Strategy as a Model’. _EU Institute for Security Studies Newsletter
, No. 9, 1-4.
10/ International Commission on Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect. Ottawa, International Development Research Centre, 2001, http://www.dfait-maeci.gc.ca/iciss-ciise/.
11/ Het panel telt zestien leden en wordt voorgezeten door Anand Panyarachun, voormalig premier van Thailand. Secretary-General names High-Level Panel to Study Global Security Threats, and Recommend Necessary Changes. Press Release SG/A/857, 4 november 2003, www.un.org/News/Press/docs/2003/sga857.doc.htm.
12/ COM (2003) 104 final, Wider Europe - Neighbourhood: a New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours.
13/ ‘Council Common Position 2004/85/CFSP of 26 January 2004 Concerning Conflict Prevention, Management and Resolution in Africa and Repealing Common Position 2001/374/CFSP’. Official Journal, 2004,/L021, 25-29.

Europese veiligheid - intenationale veiligheid - Europa

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 15 tot 23