Abonneer Log in

De sociale bescherming vereenvoudigen om ze te verbeteren

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 6 (juni), pagina 11 tot 16

We mogen fier zijn op ons Belgisch stelsel van sociale zekerheid. Het wordt algemeen erkend als een van de beste beschermingssystemen ter wereld. De verschillende takken van sociale zekerheid bieden een degelijke sociale bescherming tegen sociale risico’s zoals ziekte, ouderdom, werkloosheid, ….

Het volstaat evenwel niet om over een degelijke sociale bescherming te beschikken, men moet er eveneens voor zorgen dat ieder zijn rechten kent, zodat hij zich daar ook op kan beroepen, en dat deze rechten toegekend worden zonder veel administratieve formaliteiten en met de moderne communicatiemiddelen. Op dat vlak is er echter nog heel wat werk aan de winkel. We moeten immers vaststellen dat mensen vaak geen (volledig) beroep doen op de uitkering of sociale bescherming waar ze volgens de wet wel recht op hebben. Dit fenomeen noemt men non-take-up van (sociale zekerheids)rechten.
Cijfers over de Belgische situatie zijn zeer schaars. Uit onderzoek in de buurlanden blijkt wel dat wanneer non-take-up wordt gevonden, het altijd een serieuze omvang heeft. Slechts in enkele zeer specifieke gevallen blijken de non-take-up ratio’s lager dan 20%. In het Verenigd Koninkrijk variëren de schattingen van 24% tot 30% voor gezinnen die aanspraak maken op inkomensondersteuning. In Duitsland lopen de schattingen nog hoger op: van 33% tot 79%. In Nederland bleek zelfs 50% tot 82% van de mensen die aanspraak konden maken op financiële hulp voor bijzondere omstandigheden, daar geen gebruik van te maken of dat niet te krijgen. De indicaties over de Belgische situatie maken gewag van gelijkaardige cijfers. Zo organiseerde de Vierde Wereld Beweging in 1977 een onderzoek waaruit bleek dat slechts 10% van de gezinnen met een laag inkomen in Brussel een minimuminkomen ontving, terwijl 39% daar recht op had. Uit een onderzoek in 1986 bleek dat 24% van de Brusselse en Antwerpse huishoudens die werden afgesloten van gas en elektriciteit een inkomen hadden dat beneden het nationaal minimuminkomen lag, wat hen dus het recht gaf op sociale bijstand. Slechts 6% had daar ook effectief beroep op gedaan.
Enerzijds duidt de non-take-up op een probleem van inefficiëntie, maar anderzijds is het ook een onrechtvaardigheid. De non-take-up kan namelijk bijdragen tot het risico om in armoede terecht te komen en is eigenlijk ook een typisch voorbeeld van het Mattheüseffect, dat stelt dat onder invloed van sociaal-culturele en van sociaal-politieke factoren een groot aantal voordelen van het sociaal overheidsbeleid, tendentieel en verhoudingsgewijs, meer naar hogere dan naar lagere sociale categorieën gaat.
Non-take-up treedt inderdaad vooral op bij de meest kwetsbare gezinnen of personen. De oorzaken zijn te situeren op drie verschillende niveaus. Het eerste niveau is dat van de begunstigde zelf. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om een gebrek aan kennis. Concreet betekent dit dat men niet op de hoogte is van het bestaan van het recht, dat men onvoldoende kennis heeft van de (administratieve) procedures om op het recht beroep te doen. Over het algemeen worden de socialezekerheidsuitkeringen immers niet automatisch uitgekeerd. Meestal moeten formulieren worden ingevuld die voor sommige mensen veel te moeilijk zijn. Naast het gebrek aan kennis speelt ook de angst voor stigmatisatie, vernedering en afhankelijkheid een rol. Op het tweede niveau, dat van de administratie, is de manier waarop men met de begunstigde omgaat een belangrijke factor voor de non-take-up. Het derde niveau is dat van het socialezekerheidssysteem zelf. Daarbij is het uiteraard ook zo dat de complexiteit en de vele regels en richtlijnen gecombineerd met de vaak vage toekenningsvoorwaarden de non-take-up enorm in de hand werken. Dat we de oorzaken op deze drie niveaus moeten zoeken, betekent dat niet alleen de mensen zelf verantwoordelijk zijn voor het probleem van de non-take-up, maar ook en vooral de beleidsverantwoordelijken en administraties.

Reeds genomen maatregelen en initiatieven

De laatste jaren hebben die beleidsverantwoordelijken wel enkele hulpmiddelen ontwikkeld om dit probleem aan te pakken, zowel op wettelijk als op technisch vlak. Verschillende wetten1 verplichten de instellingen van sociale zekerheid bijvoorbeeld om actief de rechten van de sociaal verzekerde te onderzoeken. Zo stelt het handvest van de sociaal verzekerde dat de sociale prestaties ambtshalve (of automatisch) moeten worden toegekend wanneer dit materieel mogelijk is. Tevens moeten de instellingen van sociale zekerheid zich voor informatie zo weinig mogelijk naar de begunstigde maar naar de andere instellingen richten en moeten ze zelf de ontbrekende inlichtingen verzamelen.
Een voorbeeld daarvan vinden we bij de Administratie der Pensioenen. Perioden van legerdienst kunnen in aanmerking genomen worden voor de berekening van het pensioen maar dan heeft men wel het bewijs daarvan nodig. Vroeger vroegen de pensioeninstellingen eerst aan de betrokkenen om deze perioden te bewijzen. De aanvrager moest zich daartoe begeven naar de gemeente waar de betrokkene ingeschreven was op het ogenblik van de oproeping tot de legerdienst. Sinds 2001 schrijft de Administratie der Pensioenen rechtstreeks het Ministerie van Landsverdediging aan om zo de nodige inlichtingen te krijgen.
Zowel het handvest van de sociaal verzekerde als het handvest van de gebruiker van de openbare diensten leggen de instellingen in hun relaties met het publiek ook het gebruik van een duidelijke, eenvoudige taal op en stimuleren zo een betere toegang tot het systeem voor alle inwoners. De instellingen zijn ook verplicht om initiatieven te nemen om het publiek te informeren. Zo werd recent nog het groen nummer voor de pensioenen gelanceerd. Het gratis nummer moet vooral de drempel verlagen zodat iedereen die een vraag heeft over pensioenen die ook kan stellen. De lancering van het groene nummer gaat gepaard met een persoonlijke aanpak. Voortaan zal op de brieven (gericht aan de gepensioneerden) een nummer van vier cijfers worden vermeld waardoor de gepensioneerde rechtstreeks doorverbonden kan worden met de dienst of ambtenaar die zijn persoonlijke dossier beheert. Op die manier krijgt iedere beller snel een gericht en zo volledig mogelijk antwoord.
Op technisch vlak biedt de Kruispuntbank voor Sociale Zekerheid (KSZ) enorme mogelijkheden. Via de KSZ worden elke dag miljoenen gegevens uitgewisseld tussen de instellingen van sociale zekerheid. Elke dag komen er nieuwe gegevensstromen bij en ook instellingen buiten de sociale zekerheid kunnen via de KSZ gebruik maken van de gegevens die zich in het netwerk van de sociale zekerheid bevinden. Zo maakt de Kruispuntbank het voor de instellingen van sociale zekerheid mogelijk om systematisch te worden geadviseerd over factoren die een indicatie kunnen zijn voor non-take-up van socialezekerheidsrechten.
Zo kan de uitwisseling van sociale gegevens via de KSZ tot een betere sociale bescherming leiden.
Sinds januari 2003 wordt het recht op het rustpensioen bijvoorbeeld automatisch onderzocht voor de personen die een vervangingsinkomen (brugpensioen, werkloosheidsvergoeding, inavliditeitsuitkering) genieten. Concrete aanleiding was de situatie van een zwaar zieke vrouw, die al geruime tijd een invaliditeitsuitkering kreeg. Omdat zij in maart 2001 62 jaar geworden was en dus de pensioengerechtigde leeftijd bereikt had, kreeg ze vanaf april geen invaliditeitsuitkering meer. Het ziekenfonds had haar dat niet eerder meegedeeld, zodat zij dus ook nog geen pensioen had aangevraagd. Het gevolg was dat de vrouw gedurende vele maanden over geen enkel inkomen beschikte. Door een betere gegevensuitwisseling tussen de verschillende instellingen van sociale zekerheid worden dergelijke pijnlijke situaties voortaan vermeden. De betrokken instellingen (vakbonden, ziekenfondsen, RIZIV) delen nu ruim op voorhand aan de pensioendiensten mee dat de betrokkene de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, zodat de pensioendiensten het recht op pensioen tijdig kunnen onderzoeken. Sinds 1 januari 2004 is het automatisch onderzoek verruimd naar alle personen die de pensioenleeftijd bereiken en ooit een activiteit als zelfstandige of als werknemer hebben uitgeoefend. De Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) en het Rijksinstituut voor Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen (RSVZ) laten alle betrokkenen schriftelijk weten, ongeveer een jaar voor het ingaan van het pensioen, dat het recht op het rustpensioen automatisch wordt onderzocht en dat ze dus geen pensioenaanvraag moeten indienen.
De automatische toekenning van het pensioen is het bekendste voorbeeld uit het ‘Neen aan Kafka’-plan van sp.a-regeringscommissaris Greet van Gool onder Verhofstadt I. Twee andere voorbeelden:
. Gewaarborgde kinderbijslag wordt automatisch uitgekeerd als men een leefloon ontvangt, op voorwaarde dat het plaatselijk OCMW is aangesloten op het netwerk van sociale zekerheid.
. De Administratie der Pensioenen onderzoekt sinds 1 juni 2000 automatisch of een langstlevende echtgenoot recht heeft op een overlevingspensioen wanneer de overleden echtgenoot recht had op een rustpensioen dat door haar diensten werd uitbetaald. De nodige informatie wordt verkregen bij het Rijksregister.

Verder de ingeslagen weg volgen

Wij willen alvast deze administratieve en technische instrumenten verder gebruiken ten voordele van de mensen en verder creatief op zoek gaan naar mogelijke valkuilen die hen verhinderen hun sociale rechten daadwerkelijk uit te oefenen. Daarbij willen we twee pistes bewandelen: de vereenvoudiging van procedures en de vereenvoudiging van formulieren.

Vereenvoudiging van procedures

Bij deze eerste piste ligt de klemtoon enerzijds op de automatische toekenning van uitkeringen of voordelen (zonder dat de sociaal verzekerde een aanvraag moet indienen) en anderzijds op de gegevensuitwisseling tussen de instellingen van sociale zekerheid (zodat het opvragen van informatie bij de sociaal verzekerde beperkt blijft).
Daarnaast is ook de vereenvoudiging van de wetgeving zelf een mogelijkheid. Zo heeft minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid Rudy Demotte in zijn beleidsnota zeer terecht aangekondigd dat hij de komende jaren werk wil maken van een grondige hervorming van de kinderbijslag met het oog op een vereenvoudiging. De vaststelling dat deze regeling in de loop van de tijd administratief veel te complex is geworden, is overigens ook naar voor gekomen op de Staten-Generaal van het Gezin begin vorig jaar.
De ultieme vorm van vereenvoudiging van procedures is uiteraard de ambtshalve of automatische toekenning van rechten. Of het nu gaat om kinderbijslag, werkloosheidsvergoeding, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, leefloon, voor bijna alle rechten in sociale zekerheid en sociale bijstand is een voorafgaande aanvraag van de betrokkene vereist. Dat veronderstelt dat de betrokkene al weet dat hij door de gebeurtenis die zich voordoet (ziekte, ongeval, geboorte), recht heeft op een uitkering. Wie minder sociaal vaardig is of minder mondig, valt daardoor al uit de boot. Daarom voorziet het eerder vermelde handvest van de sociaal verzekerde in een ambtshalve onderzoek telkens wanneer dit materieel mogelijk is.
Eerder hebben we al de automatische toekenning van het pensioen vermeld. Sinds 1999 wordt ook jaarlijks aan bijna 1 miljoen werknemers vakantiegeld betaald tussen 2 mei en 30 juni zonder dat zij daarvoor een aanvraag moeten indienen. Het is ooit anders geweest!
We moeten echter nog veel verder durven gaan. sp.a-kamerlid Greet van Gool heeft een wetsvoorstel ingediend om de overgang van verhoogde kinderbijslag voor kinderen met een aandoening vlot en dus automatisch te laten overgaan op een tegemoetkoming voor personen met een handicap. Het eerste recht (verhoogde kinderbijslag) eindigt op de leeftijd van 21, waarna het overgaat in het tweede recht (tegemoetkoming). Die tegemoetkomingen moeten nu echter opnieuw worden aangevraagd en er moet zelfs een nieuw medisch onderzoek worden gedaan. Dit is niet logisch.
Ze diende ook een voorstel tot resolutie in met het oog op een ambtshalve uitbetaling van de sociale uitkeringen waar ex-gedetineerden recht op hadden vóór hun gevangenschap. Nu is het immers zo dat gedetineerden die voor hun gevangenschap een uitkering ontvingen, meestal tijdens hun opsluiting het recht daarop blijven behouden, maar de uitbetaling wel geschorst zien. Om bij hun vrijlating hun uitkering opnieuw te ontvangen, moeten ze vaak nog administratieve verplichtingen vervullen, terwijl dat eigenlijk automatisch moet kunnen via de Kruispuntbank voor Sociale Zekerheid.
In zijn beleidsnota kondigt sp.a-staatssecretaris voor Informatisering van de Staat Peter Van Velthoven ook aan dat de geboorteaangifte voortaan elektronisch zal gebeuren: ‘Bij de geboorte van een kind, een heuglijke gebeurtenis, worden de kersverse ouders door diverse overheden verplicht om postbode te spelen - voor die overheden. Bij de geboorteaangifte in het gemeentehuis, krijgen de ouders een aantal attesten, die ze dan maar bij de juiste instanties moeten zien te krijgen. Doen ze dat niet, dan krijgen zij (de ouders én hun kind) niet waar ze recht op hebben: kindergeld, ouderschapsverlof, een ziekteverzekering, de SIS-kaart,... Informatisering van de Staat betekent dat we ervoor moeten zorgen dat de overheid zijn zaakjes beter en doeltreffender regelt. Zodat de nieuwbakken ouders en hun kindje automatisch toegewezen krijgen waar ze recht op hebben. Door de backoffices beter te structureren en op elkaar te laten aansluiten, moeten we in staat zijn om de geboorte van een kind binnen de overheden te communiceren. Zodat het kindergeld automatisch wordt toegekend, dat de SIS-kaart wordt opgestuurd, dat het kind recht heeft op medische bijstand.’
Rechten in sociale zekerheid geven vaak ook aanleiding tot sociale en fiscale voordelen. Zo kan een persoon met een handicap die een tegemoetkoming krijgt, aanspraak maken op gunsttarieven op het vlak van fiscaliteit, mobiliteit, huisvesting en nutsvoorzieningen. Voor elk ‘afgeleid’ recht moet wel een attest aangevraagd worden bij de betrokken dienst van de FOD Sociale Zekerheid, dat de betrokkene dan zelf moet bezorgen aan de instelling die het sociaal of fiscaal voordeel toekent. Bovendien worden die afgeleide rechten soms maar voor een beperkte tijd toegestaan en moet men zijn aanvraag telkens hernieuwen. Het gaat hier, alleen al voor de personen met een handicap, om ruim 250.000 papieren attesten per jaar. Met de mogelijkheden die de KSZ biedt, moet men in staat zijn de uitwisseling van de nodige gegevens rechtstreeks tussen de betrokken instellingen te laten gebeuren, zonder voorafgaande vraag of tussenkomst van de gerechtigde.

Vereenvoudiging van formulieren

De verst doorgedreven informatisering zal wellicht niet kunnen vermijden dat de betrokkene toch nog zelf bevraagd wordt. Dat moet dan wel in een duidelijke, leesbare taal gebeuren. Want ook daar is de sociaal zwakkere de dupe. Hoe vaak gebeurt het immers niet dat brieven van overheidsinstanties ongeopend op de schouw belanden, omdat men de brief niet durft openen of gewoonweg omdat men toch niet kan lezen wat er in de brief vermeld wordt?
Het is dus zaak om de sociaal verzekerde goed te informeren en ervoor te zorgen dat hij of zij vlot, op klantvriendelijke wijze en snel degelijke informatie en advies kan krijgen. Bij elk formulier moet men zich in de eerste plaats afvragen of het wel nodig is en of de gegevens wel aan de betrokkene zelf gevraagd moeten worden dan wel of men ze niet bij de overheid zelf kan verkrijgen. Niet alleen begrijpelijke en leesbare formulieren zijn de doelstelling. Men moet bij de vraagstelling ook vertrekken vanuit de sociaal verzekerde en niet vanuit de ambtenaar, de administratie. Men moet dus concrete feiten vragen, de interpretatie ervan moet door de instelling gebeuren.
Een voorbeeld van zo’n klantvriendelijke aanpak vindt men bij de Rijksdienst voor Kinderbijslag van Werknemers (RKW). Die instelling stuurde vroeger het formulier ‘Devolutieorde van de rechten’ naar de betrokkene. Wat dat juist inhield en waarom de betrokkene het moest invullen, wist alleen de RKW. Zou u het weten? Het gaat er nochtans gewoon om dat de betrokkene zijn gezins- of beroepssituatie meedeelt. Intussen heet dat formulier ook zo en wordt erin uitgelegd waarom de betrokkene het moet invullen. Het is ook veel leesbaarder en duidelijker opgesteld.
De ideale toets voor de leesbaarheid van de formulieren lijkt ons om ervaringsdeskundigen in de armoede te betrekken bij het opstellen van dergelijke formulieren. Zij weten perfect wat een begrijpelijke taal is voor de zwaksten in onze samenleving en kunnen dan ook op tijd waarschuwen als een formulier te moeilijk is.

Besluit

Als men het over inefficiëntie heeft van de sociale zekerheid, dan heeft men het al te vaak over misbruiken en fraude. De ommezijde van de medaille, de non-take-up, is duidelijk onderschat. Het gebrek aan onderzoek, informatie en cijfers toont dat duidelijk aan. Nochtans is het een ernstig probleem. Niet alleen qua grootte, maar ook en vooral omdat het onrechtvaardig is dat mensen de sociale bescherming niet krijgen waar ze recht op hebben. Bovendien worden de meest kwetsbaren in de samenleving hierdoor het meest getroffen.
De laatste jaren werden zowel wettelijke als technische instrumenten ontwikkeld om het probleem aan te pakken. Het is nu zaak om daar daadwerkelijk uitvoering aan te geven. Daarbij worden twee pistes bewandeld: de vereenvoudiging van procedures en de vereenvoudiging van formulieren. Het ultieme doel van de eerste piste is de automatische toekenning van rechten. Het ultieme doel van de tweede piste is de afschaffing van alle formulieren die de overheid aan de sociaal verzekerde toezendt. We hebben nog een lange weg te gaan vooraleer die doelstellingen bereikt zullen zijn, maar met een gecoördineerde, systematische aanpak kunnen ze wel dichterbij komen!

Greet van Gool
sp.a-kamerlid
Kevin Brackx
Stafmedewerker sp.a-studiedienst

Noot
1/ Wet van 29 juli 1991 betreffende de motivering van de bestuurshandelingen; het handvest van de gebruiker van de openbare diensten van 4 december 1992; de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur; de wet van 11 april 1995 tot invoering van het handvest van de sociaal verzekerde.

Referenties
- Deleeck H. (2001) De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken. Leuven: Acco.
- Diels S., Wahlen R., Prasong V. (2004) The Fight against Non-Take-up. Efforts undertaken in Belgium, Germany and the Netherlands to get social assistance benefits to the persons entitled to them. Rechtsfaculteit - Sociaal Recht, KULeuven, academiejaar 2003-2004.
- Nicaise I., Groenez S., Adelman L., Roberts S. en Middleton S. (2004) Gaps, traps and springboards in European minimum income systems. A comparative study of 13 EU countries. Leuven: HIVA.
- Een toegankelijke en degelijke sociale bescherming. Administratieve eenvoud, aandacht voor kwetsbare groepen, aandacht voor vergeten groepen, Beleidsnota van regeringscommissaris voor Sociale Zekerheid Greet van Gool, Brussel, kabinet van de regeringscommissaris, 16 november 2001
- Neen aan Kafka. Actieplan voor een meer toegankelijke en klantvriendelijke sociale bescherming, Greet van Gool, 2001
- Algemene beleidsnota van de Staatssecretaris voor Informatisering van de Staat, toegevoegd aan de minister van Begroting en Overheidsbedrijven, ingediend in de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers op 8 oktober 2004, nr. 1371/001
- Algemene beleidsnota van de minister voor Sociale Zaken en Volksgezondheid, ingediend in de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers op 17 december 2004, nr. 1371/038
- Wetsvoorstel tot aanpassing van de wetgeving betreffende de tegemoetkomingen aan personen met een handicap en betreffende de kinderbijslag aan de burgerlijke meerderjarigheid van achttien jaar, Greet van Gool en Els Van Weert, ingediend in de Kamer op 16 februari 2004, nr. 816
- Voorstel van resolutie met het oog op een ambtshalve uitbetaling van de sociale uitkeringen waar ex-gedetineerden recht op hadden vóór hun gevangenschap, Greet van Gool, ingediend in de Kamer op 14 februari 2005, nr. 1605

sociale bescherming - sociale zekerheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 6 (juni), pagina 11 tot 16