Inleiding

Zeker de laatste jaren is het aanzien van de Westerse wereld sterk veranderd. Door de blijvende instroom, ook - en misschien vooral - na de migratiestop die vele landen hebben afgekondigd, het hogere geboortecijfer van sommige (allochtone) bevolkingsgroepen, en de polarisatie tussen moslims en niet-moslims staat het Westen voor een reusachtige uitdaging: een multiculturele uitdaging. Vroeg of laat zullen zelfs rabiate tegenstanders van een multiculturele samenleving moeten aanvaarden dat de klok niet teruggezet kan worden. En dat de organisatie van een door bloed-en-bodem gedefinieerde samenleving verder af is dan ooit tevoren.
A contrario. Gezien de bevolkingsevolutie zal op middelkorte termijn de autochtone meerderheid in sommige steden een, minstens numerieke, minderheid worden.¹ In Vlaanderen ontbreken hierover duidelijke prognoses, vooral door de onmogelijkheid de verschillende bevolkingsgroepen statistisch zuiver te identificeren. Vermeldenswaard is dat in Antwerpen vandaag haast een kwart van de bevolking, op een of andere wijze, relatief recente buitenlandse roots heeft, en dat dit aandeel in de toekomst zonder twijfel nog zal stijgen. Dat wordt verklaard door de gemiddelde jongere leeftijd van de allochtone bevolkingsgroep, haar grotere huishoudens en de continue autochtone stadsvlucht.² Ook uit andere cijfers blijkt een kantelende bevolkingssamenstelling in Antwerpen. Zo heeft op dit ogenblik 40,8% van de kinderen in het basisonderwijs een andere thuistaal dan het Nederlands. In Antwerpen intra muros - het (oudere) stadsgedeelte binnen de stadssingel - is dat zelfs 63,3%.³

Het lijkt er bovendien op dat deze evolutie de volgende jaren niet meteen zal wijzigen. Uit het meest recente gemeentelijk kindrapport van Kind en Gezin over de stad Antwerpen, dat is opgesteld op basis van de geboortegegevens van 2005, blijkt dat over het gehele grondgebied 53,8% van de kinderen, die dat jaar geboren zijn, een moeder heeft die geen Nederlands spreekt.⁴

|

Alle leerlingen in het gewone basisonderwijs worden gescreend op volgende 5 gelijke kansenindicatoren:

• de ouders behoren tot de trekkende bevolking

• de moeder is niet in het bezit van een diploma secundair onderwijs

• de leerling wordt tijdelijk of permanent buiten het eigen gezinsleven opgenomen

• het gezin leeft van een vervangingsinkomen

• de thuistaal is niet het Nederlands

Afhankelijk van de ‘score’ op de indicatoren, wordt een onderscheid gemaakt tussen:

• Indicatorleerlingen: deze leerlingen scoren ten minste op één van de vijf indicatoren - huidig criterium om voorrangsperiode in te voeren

• GOK-leerlingen: deze leerlingen scoren ten minste op één van de vier socio-economische indicatoren en eventueel ook op de indicator ‘thuistaal niet-Nederlands’

• TNN-leerlingen: deze leerlingen scoren op de indicator ‘de thuistaal is niet het Nederlands’

|

Figuur 1: aantal leerlingen in het Antwerps basisonderwijs die op grond van een aantal indicatoren tot kansengroepen behoren. Bron: zie eindnoot 3.

Figuur 2: kenmerken van de moeder van het kind (teleenheid kinderen), geboortejaar 2005. Bron: zie eindnoot 4.

Deze tekst tracht de multiculturele uitdaging te bekijken vanuit het perspectief van steden en gemeenten. Vandaar ook de titel: de multiculturele uitdaging en de Dorpsstraat. In Vlaanderen staat ‘de Dorpsstraat’ symbool voor het lokale bestuursniveau. Zij staat dan tegenover ‘de Wetstraat’, waar de eerste minister van de federale regering zijn ambtswoning heeft. De Dorpsstraat is gezellig en bereikbaar; de Wetstraat kil en veraf. Beide ‘straten’ staan voor de multiculturele uitdaging. En hoewel verder gefocust wordt op enkele aspecten van het lokale inburgerings- en diversiteitsbeleid, wordt er hier toch niet rigide mee omgegaan. Voor vele aspecten zijn gemeenten slechts de regisseurs - niet de scenaristen - van dit beleid. Zij zijn beperkt in hun mogelijkheden (1) door een bovenlokale - Vlaamse, federale, Europese - reglementering die het scenario bepaalt zoals ‘wie mag er inburgeren?’ en ‘wanneer kan gezinshereniging?’ en (2) door een afgebakende bovenlokale financiering: zo betaalt Vlaanderen het inburgeringsbeleid, maar beperkt het begrijpelijkerwijs de doelgroepen van dat beleid. Wie andere categorieën wil inburgeren (niet-verplicht), draagt daar als gemeente zelf de lasten van.

Opzet van deze tekst is aan niet-ingewijden een overzicht te geven van de wijze waarop (een aantal) steden en gemeenten hun inburgerings- en diversiteitsbeleid hebben georganiseerd; met name door de oprichting van integratiediensten. Daarbij worden enkele financiële en structurele suggesties geformuleerd, zodat dit beleid meer aandacht krijgt. Nog dit: de beleidsvoorbeelden in deze tekst komen voornamelijk uit Antwerpen. Niet alleen omdat de auteur dezes met deze stad het meest vertrouwd is, maar ook omdat het de grootste stad is in Vlaanderen. Al wat er zich in Antwerpen op het gebied van ‘samenleven in diversiteit’ voordoet, wordt daarom door allen met argusogen gevolgd.

De multiculturele uitdaging

In juli 2005 verscheen in het weekblad Humo een interview met Dyab Abou Jahjah van de Arabisch-Europese Liga. Zijn boodschap was klip-en-klaar: ‘Als ik de schrijnende situatie van allochtonen bij ons en in Frankrijk zie, dan zitten we over tien, vijftien jaar - wanneer allochtonen de meerderheid zullen uitmaken in de grootsteden - wellicht in een etnische burgeroorlog. En het zullen geen moslimfundamentalisten zijn die de wapens opnemen, maar bierdrinkende, hoerenlopende, voetbalkijkende jongens uit een verpauperde allochtone onderklasse.’⁵
De revolte in diverse Franse banlieues, in november 2005, en alle andere kleine en grote (media)rellen sedertdien in binnen- en buitenland lijken dit doemscenario helaas niet tegen te spreken. Abou Jahjah legt duidelijk de vinger op de wonde, en formuleert de uitdaging waar het beleid de volgende jaren voor staat: het voorkomen van een etnisch conflict, het verzekeren van een vreedzame coëxistentie en het bewerkstelligen van een verbondenheid tussen alle inwoners. Maar hoe kunnen bijvoorbeeld de steden en gemeenten de steeds meer diverse bevolking managen, en aanzetten tot goed huisvaderschap en goed nabuurschap? Welk beleid moeten zij voeren? En zijn zij hier voldoende voor toegerust?

Terminologie

In deze tekst wordt de werkelijkheid oneer aangedaan. Er wordt immers gebruik gemaakt van een basale, en eigenlijk onjuiste tweedeling tussen autochtonen en allochtonen. De werkelijkheid is uiteraard veel genuanceerder. Het vraagstuk wie als ‘allochtoon’ en wie als ‘autochtoon’ mag worden aangeduid, is al voorwerp geweest van vele debatten en essays. Hoewel dergelijke terminologische discussies niet betekenisloos zijn - begripsaanduidingen kunnen immers door betrokkenen respectvol of net beledigend worden ervaren - wordt er hier minder belang aan gehecht. Een voorbeeld. Vandaag worden ‘illegalen’ doorgaans aangeduid als ‘mensen zonder wettig verblijf’.⁶ Toch is het lot van geen enkele illegaal veranderd nu hij plotsklaps als een ‘mens zonder wettig verblijf’ wordt aangezien. Hij huist nog steeds in een krotwoning, leeft van onderbetaald zwartwerk en is voor zijn (dringende) medische hulp aangewezen op een vaak kafkaiaanse reglementering.⁷ Ook de vraag wie allochtoon en wie autochtoon is, heeft in dit perspectief enkel relatief belang. Wat telt, is dat voor bepaalde, af te bakenen bevolkingsgroepen een visie kan worden ontwikkeld, zodat na verloop van tijd de reden van deze ‘afbakening’ kan verdwijnen. Met andere woorden, zolang de terminologische toewijzing tot een groep als doel heeft deze achtergestelde groep te emanciperen, dan is er beleidsmatig weinig problematisch aan dergelijke toebedeling. Uiteraard zal niet iedereen een groepsindeling, gebaseerd op enkele kenmerken, appreciëren of aanvaarden. Wie op grond van een of meerdere kenmerken tot een categorie wordt ingedeeld, kan vaak terecht vele andere kenmerken aanhalen om niet tot deze categorie te worden gerekend. Welke definitie ook wordt gehanteerd, deze terminologische valstrik is er altijd. Zo impliceert een indeling op thuistaal niet meteen dat er van achterstand sprake is - een goed voorbeeld is de Antwerpse francofone bourgeoisie.

Vlaanderen bepaalt het algemene inburgerings- en diversiteitsbeleidskader

België is een federale staat en de bevoegdheden zijn verdeeld tussen het federale niveau, de drie gemeenschappen (de Vlaamse, de Franse en de Duitstalige Gemeenschap) en de drie gewesten (het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse Gewest). De bevoegdheidsverdeling tussen deze niveaus is onder meer uitgewerkt in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen.⁸ Artikel 5, § 1, II, 3e van deze wet maakt de Gemeenschappen bevoegd voor ‘het beleid inzake onthaal en integratie van inwijkelingen.’ De Vlaamse Gemeenschap heeft na verloop van tijd het Vlaamse inburgerings- en diversiteitsbeleid in een aantal decreten vormgegeven. Het betreft het decreet van 28 april 1998, inzake het Vlaams beleid ten aanzien van etnisch-culturele minderheden (‘minderhedendecreet’), het decreet van 28 februari 2003, betreffende het Vlaamse inburgeringsbeleid (‘inburgeringsdecreet’) en het decreet van 7 mei 2004, betreffende de Huizen van het Nederlands (‘decreet Huizen van het Nederlands’). Uiteraard worden deze decreten nog in diverse uitvoeringsbesluiten nader omschreven en zijn zij alle reeds gewijzigd, of wordt een wijziging ervan in het vooruitzicht gesteld.⁹

Deze decreten zijn het resultaat van een politiek compromis over het nieuwe ‘samenleven in diversiteit’, en vooral dan over hoe deze diversiteit moet ‘gemanaged’ worden. Zij zijn als het ware een ‘work in progress’ dat verder vorm krijgt door de al genoemde decreetwijzigingen en uitvoeringsbesluiten, maar ook via de algemene beleidsnota’s van de Vlaamse regering en die van de diverse betrokken Vlaamse ministers (die van de Vlaamse minister bevoegd voor inburgering, zijn uiteraard de belangrijkste zijn).

Hoofdrol voor steden en gemeenten in het inburgerings- en diversiteitsbeleid

Gemeenten - grootsteden en centrumsteden¹⁰ in het bijzonder - spelen een belangrijke rol in het zoeken naar oplossingen voor de multiculturele uitdaging. In de algemene beleidsnota ‘Inburgering 2004-2009’ van Marino Keulen (Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering) wordt deze belangrijke rol als volgt verwoord: ‘De steden en de gemeenten moeten een hoofdrol spelen en blijven spelen in het inburgerings- en diversiteitsbeleid, met voldoende ruimte voor autonomie en het leggen van eigen lokale accenten, die inspelen op lokale pijnpunten. Hetzelfde geldt voor de OCMW’s. Het gemeentelijk niveau staat immers het dichtst bij de burger en is als eerste verantwoordelijk voor het detecteren en beheersen van samenlevingsproblemen.’¹¹

Ruime initiatiefbevoegdheid voor een lokaal inburgerings- en diversiteitsbeleid

Overeenkomstig het bestuursakkoord van 25 april 2003, een gevolg van het kerntakendebat tussen de Vlaamse regering, het provinciale en het gemeentelijke bestuursniveau, zijn de bevoegdheden tussen deze drie niveaus vastgelegd. Vlaanderen stelt het algemene beleidskader en de regelgeving vast en voorziet in de controle ervan. Provincies ondersteunen het gemeentelijk niveau en bevorderen bovenlokale besluitvorming. Zij maken beleidskeuzes, maar enkel wanneer deze het lokale belang overschrijden. Steden en gemeenten zijn het basisniveau dat het dichtst bij de burger staat en voor hem het meest herkenbaar is. Op basis van het subsidiariteitsprincipe beschikt het lokale niveau over een zo ruim mogelijk takenpakket, zonder limitatieve opsomming. Gemeenten kunnen alle taken uitoefenen die betrekking hebben op hun territoriaal belang, behalve in geval van wettelijke of decretale verbodsbepalingen of in gevallen die door de wetgever zelf voor een andere overheid zijn voorbehouden.¹²
Steden en gemeenten hebben dus heel wat beleidsruimte om, binnen een bovenlokaal kader, een lokaal inburgerings- en diversiteitsbeleid te ontwikkelen. Om bijv. inburgeringscursussen aan te bieden aan andere groepen dan die decretaal zijn voorzien. Om bijv., naast de federale impulsmiddelen, een bijkomend ondersteuningsbeleid op te zetten voor (allochtone) verenigingen. Om opvoedings- en onderwijsondersteuning breder te kaderen. Om samenlevingsproblemen in huisvestingsmaatschappijen aan te pakken. Om een sport- en cultuurbeleid te ontwikkelen met bijzondere aandacht voor ‘kansengroepen’, zoals allochtone of autochtone achterstandsjongeren.

Een ruime initiatiefbevoegdheid vereist financiële middelen

Het invullen van bovenvermelde beleidsruimte kost (veel) geld. En lokale besturen beschikken uiteraard over onvoldoende eigen budget. Er is dus nood aan bovenlokale financiering die te rechtvaardigen valt op grond van een intergemeentelijke solidariteit.

Vlaamse steun aan lokale besturen: de financiering van erkende integratiediensten

Het minderhedendecreet verplicht alle lokale besturen om een minderhedenbeleid te voeren.¹³ Voor de uitvoering van dit beleid kunnen zij een integratiedienst oprichten waaraan de Vlaamse regering ‘binnen de beschikbare begrotingskredieten’ een subsidie kan verlenen. Voor deze subsidiebepaling wordt er rekening gehouden ‘met de concentratie van de doelgroepen, de samenstelling van de bevolking en de aard van de problematiek.’ Om voor financiering in aanmerking te komen, moeten bijkomend een aantal voorwaarden vervuld zijn. Zo moet er (minstens) een ambtenaar en een schepen zijn, verantwoordelijk voor het minderhedenbeleid. Driejaarlijks moet er een gemeentelijk minderhedenbeleidsplan worden opgesteld, in overleg met andere gemeentelijke diensten en betrokken externe actoren. Daarnaast wordt er van elke integratiedienst verwacht dat hij aan de bevolking en aan de doelgroepen informatie verstrekt over het gevoerde beleid, de participatie van de doelgroepen (aan het maatschappelijk leven) en een permanent overleg organiseert waarbij de etnisch-culturele doelgroepen een advies uitbrengen over het lokale minderhedenbeleid. De gemeentelijke integratiedienst moet samenwerken en een taakverdeling bepalen met het territoriaal bevoegde (provinciale of lokale) integratiecentrum, dat ook door de Vlaamse overheid gesubsidieerd wordt en dat het minderhedenbeleid moet stimuleren, ondersteunen en bewaken.¹⁴

Op dit ogenblik hebben 29 gemeenten - Vlaanderen telt 308 gemeenten - een door Vlaanderen erkende, en dus gesubsidieerde gemeentelijke integratiedienst.¹⁵ Soms is dit een onafhankelijke dienst, soms een onderdeel binnen een ruimere dienststructuur (bijvoorbeeld de dienst samenleving of welzijn). Men mag daarbij niet uit het oog verliezen dat het diversiteitsbeleid inclusief moet zijn: lokale besturen moeten in het gehele beleid rekening houden met het samenleven in diversiteit.

De historisch scheefgegroeide financiering van deze integratiediensten verdient een geleidelijke rechtzetting

De subsidie die Vlaanderen toekent, bedraagt maximaal twee derde van de kosten voor de werking van de integratiedienst.¹⁶ Het lokale bestuur moet dus zelf financieel een bijdrage leveren. Wel moet er best geleidelijk aan een oplossing komen voor de historisch scheefgegroeide Vlaamse subsidiëring. Zo ontvangt Genk, een oude mijngemeente in Limburg, financiering voor zes personeelsleden. Antwerpen daarentegen krijgt slechts 4,5 personeelsleden vergoed. En Gent, de tweede grootstad, wordt voor vier personeelsleden gesubsidieerd. Dat is net evenveel als een andere oude mijngemeente, Heusden-Zolder. De personele (en dus financiële) onderwaardering van sommige integratiediensten wordt op een andere wijze nog duidelijker. In sommige integratiediensten betaalt Vlaanderen soms één personeelslid per 3000 ‘allochtonen’ terwijl andere integratiediensten tevreden moeten zijn met één personeelslid per 12000 ‘allochtonen’.¹⁷ Het is begrijpelijk dat deze onderwaardering niet in een begrotingsjaar rechtgezet kan worden. Maar via een jaarlijks groeipad moet dat wel mogelijk zijn.

Figuur 3: overzicht van de erkende integratiediensten met erkenningsdatum en personeelsformatie en subsidiebedrag in 2004 en 2005. Bron; zie eindnoot 15.

Financiering via Stedenfonds of fonds ‘Managers van diversiteit’ wordt beter omgezet in structurele financiering

Bijkomend kunnen de groot- en centrumsteden bij het Stedenfonds projectfinanciering ontvangen voor het voeren van een duurzaam stedenbeleid.¹⁸ Met dit Fonds wil de Vlaamse regering, samen met deze steden, de leefbaarheid verhogen en de dualisering tegengaan. Problematisch is wel dat dergelijke projectfinanciering altijd kortlopend is, terwijl de problemen waarmee deze steden worstelen zelden op korte termijn op te lossen zijn. Eenzelfde kritiek geldt voor het recente project ‘Managers van diversiteit’, waarbij de Vlaamse overheid heeft beslist een bedrag van 5 miljoen euro ter beschikking te stellen voor initiatieven van onder meer lokale besturen die het inburgeringsbeleid versterken en de diversiteit managen. Door het ondersteunen van welomschreven projecten van beperkte duur wil de Vlaamse overheid de zelfredzaamheid van burgers van diverse herkomst verhogen, en een positief effect hebben op het samenleven tussen autochtone en allochtone Vlamingen. De wijziging van beide kortlopende ad-hocsubsidies naar structurele en reguliere financiering verdient aanbeveling. Vooral ook omdat het voor lokale besturen de mogelijkheid geeft langetermijnperspectieven te ontwikkelen - het voordeel voor de human resources nog buiten beschouwing gelaten. Dit mag evenwel geen vrijgeleide betekenen. Via (meer)jarenplannen en jaarrapportage kan de Vlaamse overheid het succes van een lokaal inburgerings- en diversiteitsbeleid beoordelen.

Minder fiscale autonomie door een uniforme Vlaamse gemeentebelasting

Sommige groot- en centrumsteden hebben het vandaag financieel moeilijk. Het zijn economische groeipolen met tal van verplichtingen op gebied van bijv. onderwijs, cultuur, sport en shopping. Tegelijkertijd wordt de stedelijke bevolking vaak gekenmerkt door een deels verarmde, verkleurde en vergrijsde, laaggeschoolde, kansarme bevolking die de gemeentelasten moeten dragen, hoewel de ‘gemeentelusten’ aan hen voorbijgaan. Daarvan genieten de inwoners van de randgemeenten. In vergelijking met deze randgemeenten kennen steden hogere aanslagvoeten van gemeentebelasting.¹⁹ Dat is niet ernstig, en bovendien intellectueel niet te rechtvaardigen. Een uniforme gemeentebelasting (waarin ook de opcentiemen worden meegenomen) moet daarom overwogen worden. De belastingsmarge die hierdoor ontstaat, moet ofwel leiden tot een algemene verlaging gespreid over alle gemeenten, ofwel resulteren in bijkomende middelen voor, liefst structurele, gemeentefinanciering.

Over grootsteden, centrumsteden en landelijke gemeenten

Door hun economische aantrekkingskracht en de vrijheid van vestiging is het samenleven in diversiteit bij uitstek de problematiek van groot- en centrumsteden. Antwerpen, Gent en de vroegere mijngemeenten in Limburg zijn in Vlaanderen voor de hand liggende gebieden met een hoge concentratie aan allochtonen.

Kleine, meer landelijke gemeenten worden er hic et nunc minder mee geconfronteerd. Dat is bijv. het geval voor de provincie West-Vlaanderen (met uitzondering van de kust- en grensgemeenten), de driehoek Brussel-Kortrijk-Gent, het Hageland en het zuiden van de Kempen.²⁰ Allicht is dit slechts een kwestie van tijd. Er is immers geen enkele reden om aan te nemen dat allochtonen de volgende jaren de stedelijke ‘grenzen’ zullen blijven ‘respecteren’. Integendeel. Het is meer dan waarschijnlijk dat de beweging die vandaag al beperkt binnen steden plaatsvindt, waarbij allochtonen uit stadsdelen waarin zij traditioneel wonen verhuizen naar nabijgelegen stadsbuurten, zich zal doorzetten naar randgemeentes. Drie fenomenen zullen deze beweging versterken. (1) Het groeiende aantal allochtonen in bepaalde stadsdelen zodat de woonvraag het pandenaanbod overtreft. (2) De stijgende huur- of aankoopprijs van onroerend goed in steden, zeker in wijken die in trek zijn of worden bij een autochtone middenklasse, wat tot verdringing van financieel zwakke groepen leidt. (3) De toegenomen financiële draagkracht van een aantal allochtonen. Er ontstaat immers, gelukkig maar, ook een groep van meer kapitaalkrachtige allochtonen, die betere panden opzoeken, wat in vele gevallen ook aangeeft dat zij zich hier definitief willen vestigen.

Figuur 4: de verspreiding van de bevolkingsgroepen van buitenlandse herkomst over de Belgische gemeenten op 1 januari 2005. Bron: zie eindnoot 20.

Net zoals witte scholen in de perifere randen van groot- en centrumsteden moeten nadenken over de gevolgen van een te verwachten verschuiving in hun leerlingenpopulatie, doen gemeenten die vandaag weinig tot geen allochtonen in het bevolkingsregisters tellen er goed aan over een lokaal inburgerings- en diversiteitsbeleid na te denken. Ook allochtonen willen immers in hoge mate in een groenstedelijk woonmilieu (lees: randgemeenten) wonen.²¹ De vraag is overigens of de overheid deze evolutie niet moet stimuleren. Ruimtelijke concentratie leidt immers ook tot sociale segregatie. Het zorgt, met andere woorden, voor de afwezigheid van relaties tussen autochtonen en allochtonen. In Nederland is deze discussie, waar de situatie pregnanter is dan hier, al volop aan de gang. Dergelijke mengingsstrategieën zijn zeker zinvol, want gemengde buurten zijn vitaal voor integratie. Allochtonen en autochtonen hebben er meer onderling contact, wat de taalkennis van de eersten ten goede komt, en op deze wijze ook de leerprestaties op school en de kansen op de arbeidsmarkt. Bovendien zou de mix ook goed zijn voor de wederzijdse acceptatie.²²

Checklist en benchmarking multiculturalisering gemeentelijk beleid

Zo’n 29 gemeenten beschikken over een erkende integratiedienst. Dat wil zeggen dat er in Vlaanderen nog 279 gemeenten zijn die geen erkenningsaanvraag hebben ingediend of aan de voorwaarden tot erkenning voldeden. Toch moeten al deze gemeenten, op grond van het minderhedendecreet, een diversiteitsbeleid ontwikkelen dat onder meer voorziet in het uitwerken van maatregelen gericht op emancipatie, onthaal en opvang; in de coördinatie tussen deze beleidsdomeinen en betrokken actoren, en overleg tussen alle betrokkenen en advisering door de doelgroep. Waarom beschikken er dus niet meer gemeenten over een integratiedienst? En geven alle lokale overheden wel de aandacht aan dit thema die het verdient? De ontwikkeling van een checklist is allicht een uitgelezen instrument zodat gemeenten kunnen toetsen of zij, gebaseerd op een aantal criteria, een diversiteitsbeleid moeten ontwerpen, en al dan niet in hun midden een integratiedienst moeten oprichten. Een voorbeeld is de Checklist Multiculturalisering Gemeentelijk Beleid, een in Nederland ontworpen meetinstrument om gemeenten te helpen de lokale situatie in te schatten. Deze checklist heeft verschillende functies. (1) Het in kaart brengen van de huidige situatie. (2) Zicht hebben op de ontwikkelingen van deze situatie. (3) Monitoring van de voortgang van bepaalde beleidsinitiatieven. (4) Zicht krijgen op bepaalde beleidsresultaten en gegevensuitwisseling.²³

Het belang van het lokaal sociaal beleidsplan

Sedert enige tijd verplicht de zorg om inwoners een menswaardig bestaan te verzekeren dat elke gemeente in Vlaanderen, samen met andere partners, een lokaal sociaal beleidsplan opmaakt. Aan de hand van een omgevingsanalyse moet een gemeente met dit plan tot concrete doelstellingen komen, samenwerking verwezenlijken, minstens meer beleidsafstemming verzekeren.²⁴ Daarbij is het de bedoeling dat het lokaal sociaal beleidsplan sectorale plannen geheel of gedeeltelijk overbodig maakt. Hiervoor keurde de Vlaamse regering op 9 december 2005 een modelplan goed. Dit plan voorziet voor gemeenten in de mogelijkheid om bijvoorbeeld het minderhedenbeleid (al dan niet volledig) in te bedden in het lokaal sociaal beleidsplan.²⁵ Via dit laatste plan zou een gemeente beter de vinger aan de pols kunnen houden en doelmatiger kunnen ingrijpen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door potentiële concentratiewijken (van allochtone en autochtone achterstandsbewoners) aanlokkelijk te houden of te maken voor diverse bewonersgroepen. Het lokaal sociaal beleidsplan kan, kortom, helpen een afgewogen diversiteitsbeleid te ontwikkelen. De vaststelling dat het ‘onderliggende’ decreet op het lokaal sociaal beleid niet afdwingbaar is, is wel een nadeel. Onwillige gemeenten kunnen dus door de Vlaamse decreetgever niet worden gepenaliseerd. En willige gemeenten die actief de ratio legis van het decreet willen verwezenlijken, zullen daar geen eurocent meer voor ontvangen.²⁶

De noodzaak van een coherente visie op de multiculturele samenleving

Preliminair en prioritair is dat een lokaal bestuur een duidelijke visie heeft op hoe het, binnen een bovenlokaal beleidskader, de gemeente wil organiseren. Hoe ziet een bestuur het gemeentelijk samenleven in diversiteit? Wat is de opdracht en de bevoegdheid van een opgerichte ‘integratieraad’? Zetelen alle aanwezige minderheden in deze raad? Waarom niet? Hoe voorkomt men het sluipende gevaar van desinteresse van de raadsleden, als blijkt dat niet alle adviezen voetstoots worden opgevolgd? Worden er subsidies verleend aan verenigingen van of ook voor minderheden? Is dit subsidiebeleid enkel op formele voorwaarden georiënteerd? Of worden er ook op inhoudelijke criteria subsidies toegewezen? Zijn er aangepaste maaltijden voorzien in de kinderopvang? Hoe divers is het gemeentepersoneel? En voor welke groepen wordt er een inburgerings- en diversiteitsbeleid ontwikkeld? En wat met de gezondheidsproblemen van allochtone senioren? Want nu de allochtonen van de eerste generatie stilaan allemaal de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, is gezondheidsonderzoek meer dan nodig. Welke zijn de noden en kwalen van deze senioren? Hoe zeker is men nog van opvang binnen familiekring, van de vaak geroemde intrafamiliale solidariteit? Op welke wijze moeten rust- en verzorgingstehuizen (hierna RVT’s) zich voorbereiden op de komst van allochtone senioren? Moet er geopteerd worden voor homogeen allochtone RVT’s? En kunnen dan ook exclusief autochtone RVT’s door de beugel?
Bovendien wordt het multiculturalismedebat te vaak verengd tot een debat over moslimallochtonen, terwijl de werkelijkheid veel gekleurder is. Er zijn veel meer minderheden zoals Zwart-Afrikanen, Aziaten, Latino’s, Oost-Europeanen en inwijkelingen uit de voormalige Sovjet-Unie. Zij hebben allen min of meer moeilijkheden om aansluiting te vinden bij de meerderheidsamenleving. Onderzoek naar deze minderheidsgroepen zal zonder twijfel revelerend zijn. Sommige groepen doen het immers beter dan anderen. Een onderscheid dat allicht (mee) te verklaren valt door de verschillen in leefkwaliteit en onderwijsopvattingen in de heimat of herkomstland, en door het aantal en verspreiding van de groepsleden. Ook deze informatie is essentieel, want een inburgerings- en diversiteitsdebat is ook een debat over ontwikkelingssamenwerking. Steden en gemeenten kunnen op dit laatste punt een eigen - weliswaar beperkte - koers varen met stedenbanden en uitwisselingsprojecten. Zustersteden hoeven niet noodzakelijk in Oostenrijk of Italië te liggen.

Uitleiding

Het is onmogelijk om, binnen het bestek van deze tekst, alle inhoudelijke aspecten van een inburgerings- en diversiteitsbeleid voor de lokale overheid te benoemen, laat staan te concretiseren. Alles staat of valt uiteraard met een gedragen samenlevingsvisie, ook op heikele bovenlokale thema’s, zoals de problematiek van illegale (niet-verwijderbare) vreemdelingen in sommige stadsdelen, van etnische concentratie en de houding ten aanzien van huwelijksmigratie. Gemeenten beschikken over voldoende beleidsruimte om het bovenlokale integratiekader aan te vullen. Maar zeker voor de groot- en centrumsteden moet per lokale overheid worden bekeken of zij ook over voldoende financiering beschikken om de multiculturele uitdaging aan te gaan. Samen met de onmogelijkheid van een echte migratiestop en van een spreidingsbeleid is budgetgebrek allicht de voornaamste hinderpaal voor steden en gemeenten om een efficiënt en daadkrachtig inburgerings- en diversiteitsbeleid te voeren. Nu moeten zij roeien met de riemen die zij hebben. En dan lukt vaak enkel peddelen.

Bob Van den Broeck ²⁷
Beleidsmedewerker Integratiedienst van de stad Antwerpen

Noten
1/ Een numerieke meerderheid blijft een minderheidsgroep als zij ondergeschikt is en blijft aan een dominante minderheid.
2/ Voor meer informatie lees het meerjarenplan van de Antwerpse Stedelijke Integratiedienst; Samenleven in een stad van iedereen. Atlasnota 2006-2008, 8-21.
3/ In de stad Antwerpen scoren meer dan de helft van de leerlingen minstens op één van de vijf gelijke kansenindicatoren. Tussen de districten merken we grote verschillen. In het deelgebied Berchem Zuid - Wilrijk Oost werden slechts 19% indicatorleerlingen geregistreerd. In de binnenstad zijn bijna drie op vier leerlingen (71%) indicatorleerlingen. De deelgebieden Deurne Noord, Wilrijk West-Hoboken-Kiel en Linkeroever benaderen - met meer dan 50% indicatorleerlingen - het stadsgemiddelde. Zie Schrijvers E. (2005), Het basisonderwijs in Antwerpen in kaart gebracht (schooljaren 2001-2002, 2002-2003 en 2003-2004), Databank Sociale Planning, p.32.
4/ Nog meer cijfers uit het gemeentelijk kindrapport: van de moeders die in 2005 in de stedelijke districten Antwerpen en Borgerhout een kind kregen spreekt respectievelijk 66,7% en 69,7% thuis geen Nederlands. Voor het gemeentelijk kindrapport van de stad Antwerpen zie www.kindengezin.be.
5/ Dyab Abou Jahjah geïnterviewd door Pascal Verbeken, Humo nr. 3384 van 12 juli 2005, 47.
6/ Want mensen kunnen niet illegaal zijn. ‘Een mens is in eerste instantie een mens’ aldus Groen!-voorzitter Vera Dua, in: De Morgen, 31/01/2006.
7/ Zie hierover Artsen Zonder Grenzen, Geen toegang tot de Belgische gezondheidszorg, 2004, 6p.
8/ Belgisch Staatsblad, 15/08/1980.
9/ Het minderhedendecreet is gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 19/06/1998. Het inburgeringsdecreet in het Belgisch Staatsblad van 8/05/2003 en het decreet Huizen van het Nederlands in het Belgisch Staatsblad van 19/11/2004.
10/ Grootsteden zijn enkel Antwerpen en Gent. Centrumsteden zijn Aalst, Brugge, Hasselt, Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout.
11/ Beleidsnota ‘Inburgering 2004-2009’ van de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, Stedenbeleid, Wonen en Inburgering Marino Keulen (VLD), Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement 2004-2005, nr. 84/1, 14. De minister herhaalt deze visie in soortgelijke bewoordingen in zijn beleidsprioriteiten ‘Inburgering 2005-2006’, Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement 2005-2006, nr. 528/1, 14.
12/ Bestuursakkoord van 25 april 2003 tussen het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen.
13/ Artikel 5, § 1, minderhedendecreet.
14/ Artikel 2, 9 en 10 juncto artikel 29 en verder minderhedendecreet.
15/ In 2005 is een starttoelage van 21.357,33 euro toegekend aan Turnhout voor de oprichting van een integratiedienst. Daarnaast zijn er 28 erkende integratiediensten. Een overzicht van de erkende integratiediensten met personeelsformatie en subsidiebedrag in 2004 en 2005 staat in het laatste jaarrapport over het Vlaamse beleid naar etnisch-culturele minderheden van de Interdepartementale Commissie Etnisch-Culturele Minderheden (ICEM), 54.
16/ Artikel 54 van het besluit van 15 juli 2002 van de Vlaamse regering betreffende de erkenning en subsidiëring van de centra en diensten voor het Vlaamse minderhedenbeleid, Belgisch Staatsblad, 26/02/2003.
17/ Voor deze berekening kan, wegens de afwezigheid van andere statistische gegevens, enkel gekeken worden naar niet-Belgische allochtonen.
18/ Zie het decreet van 13 december 2002 tot vaststelling van de regels inzake de werking en de verdeling van het Vlaams Stedenfonds, Belgisch Staatsblad, 29/01/2003.
19/ Ter illustratie. In de provincie Antwerpen bedraagt de laagste aanslagvoet 1% (Zwijndrecht). De stad Antwerpen is met een aanslagvoet van 8% de zevende duurste gemeente in de provincie op een totaal van 70.
20/ Deze omgevingsanalyse komt uit Eggerickx T. (e.a.) (2006), Internationale migratiebewegingen en allochtone bevolkingsgroepen. Statistische en demografische gegevens, Belgisch Interuniversitair Consortium over Immigratie en Integratie met de medewerking van de Koning Boudewijnstichting, 20 p.
21/ Zie hiervoor het onderzoek van het ministerie van Volkshuisvesting (2005), Een gekleurd beeld van wonen. De woonsituatie van niet-westerse allochtonen in Nederland, 44 p.
22/ Dagevos J. en Gijsbert M. (2005), Uit elkaars buurt. De invloed van etnische concentratie op integratie en beeldvorming, Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag, 119 p.
23/ Zie bijvoorbeeld: Steunpunt Minderheden Overijssel (2004), Checklist Multiculturalisering Gemeentelijk Beleid. Rapportage van negen Overijsselse gemeenten, Almelo, 80 p.
24/ Decreet van 19/03/2004 betreffende het lokaal sociaal beleid, Belgisch Staatsblad, 12/05/2004.
25/ Elektronische nieuwsbrief DIAGON@@L van het Vlaams Minderhedencentrum van 23/12/2005, afl. 85.
26/ Voor meer kritiek lees bijvoorbeeld Dauwe P. (2005), ‘Lokaal sociaal beleid ... welzijn dicht bij de burger?’, in: Sociaal, afl. 7, pp. 12-14.
27/ Bob Van den Broeck publiceert en spreekt als gastdocent geregeld over de ‘multiculturele uitdaging’. Hij is beleidsmedewerker op de integratiedienst van de stad Antwerpen maar schrijft deze tekst uitsluitend op persoonlijke titel. Alle suggesties zijn steeds welgekomen via bob.vandenbroeck@hotmail.be

diversiteit - allochtonen - inburgering

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 3 (maart), pagina 19 tot 31

• allochtonen
• diversiteit
• inburgering