Abonneer Log in

Sociale fraude in België

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 6 (juni), pagina 27 tot 32

De cijfers

Uiteraard is het moeilijk om te weten hoeveel sociale fraude er bestaat in België. Nochtans is het belangrijk de omvang van een fenomeen te kennen om de maatregelen van fraudebestrijding te kunnen evalueren. Tot nu toe bestaat er over de omvang van Belgische sociale fraude weinig wetenschappelijk werk. En diegene die er zijn, spreken elkaar dikwijls tegen.
Enkele jaren geleden was er een Europese studie die poogde om een schatting te maken van de sociale fraude binnen de EU. Volgens deze studie zou die binnen de Unie tussen de 7 en 16% van het bbp bedragen. In termen van jobs gaat dat over 10 tot 28 miljoen banen (7 tot 19% van de beroepsbevolking). België werd in deze studie samen met landen als Italië, Griekenland en Spanje in het koppeloton gezet (hoger dan 20%).1
Volgens andere macro-economische studies zou de sociale fraude in België tussen de 1,7 miljard en 4,4 miljard euro bedragen (tussen de 6 en 15% van de bijdragen sociale zekerheid). Voorzichtige ramingen spreken van 1,8 miljard euro als een realistische schatting.2
Van welke schattingen men ook uitgaat, het blijft een feit dat de sociale fraude in België aanzienlijk groot moet worden geacht. De strijd tegen de sociale fraude werd dan ook van bij aanvang van de afgelopen regeerperiode als een absolute prioriteit aangeduid door de bevoegde ministers en de paarse regering. Niet alleen loopt de financiering van ons sociaal zekerheidsstelsel hierdoor gevaar, het is ook een belangrijke vorm van deloyale concurrentie t.o.v. ondernemers die de reglementering wel correct naleven. Deze oneerlijke concurrentie kan bonafide ondernemingen soms bedreigen in hun voortbestaan.

Arbeidsinspectie: nieuwe uitdagingen

Het traditionele zwart- en grijswerk maakt weliswaar nog steeds een belangrijk deel uit van de sociale fraude, maar het aanpakken van de grensoverschrijdende fraude is de nieuwe uitdaging voor onze inspectiediensten. Door de uitbreiding van de EU naar Oost-Europa en door de globalisering zijn mensen - en dus ook werknemers - veel mobieler geworden. Daardoor zien we de laatste tijd belangrijke nieuwe vormen van sociale fraude opduiken. Hierdoor is het voor de inspectiediensten noodzakelijk geworden om de manier van werken grondig te herzien en om nieuwe bijkomende instrumenten te voorzien. De afgelopen regeerperiode werden door de bevoegde ministers, Peter Vanvelthoven (Werk) en Rudy Demotte (Sociale Zaken) dan ook heel wat maatregelen uitgewerkt.

De achterdeur staat op een kier voor de inwoners van de nieuwe lidstaten

In principe kunnen buitenlandse werknemers alleen in België komen werken op voorwaarde dat ze beschikken over een geldige arbeidskaart. Die wordt pas afgeleverd indien blijkt dat er binnen een redelijke termijn geen geschikte Belgische kandidaten worden gevonden. Voor de EU-inwoners bestaat er echter het vrij verkeer van personen, diensten (voor zelfstandigen met hun werknemers) en werknemers.
Het vrij verkeer voor werknemers is voorlopig echter nog niet van toepassing op de tien nieuwe lidstaten die sinds 2004 en 2007 tot de EU zijn toegetreden.3 Voor hen bestaat er wel een versnelde procedure in het kader van een heel aantal knelpuntberoepen, zodat er op een snellere wijze een arbeidskaart wordt afgeleverd. De grenzen zullen voor hen gesloten blijven zolang een aantal begeleidende maatregelen4 zijn genomen die de inspectiediensten moeten toelaten om op een efficiëntere wijze misbruiken te bestrijden.
Het vrij verkeer van diensten en personen, en de vereenvoudigde procedure van knelpuntberoepen zorgden er wel voor dat het voor de inwoners van de nieuwe lidstaten eenvoudiger is geworden om naar België te komen. Via deze achterdeur worden ook een heel aantal semi- of volledige illegale constructies opgezet. Dit gebeurt via detacheringen, (schijn)zelfstandigen, ter beschikking stellingen door malafide uitzendkantoren en zelfs praktijken die aanleunen bij reële mensenhandel. Op basis van de vaststellingen van de inspectiediensten blijkt dat het hier voornamelijk om Poolse werknemers gaat. Maar sinds de toetreding van Bulgarije en Roemenië zien we ook uit deze landen heel wat mensen toekomen.

De samenwerking tussen de verschillende inspectiediensten

Een eerste belangrijke voorwaarde om de strijd tegen de sociale fraude (zowel Belgisch als grensoverschrijdend) efficiënt aan te pakken bestond uit het samenbrengen van de verschillende actoren in de fraudebestrijding. De verscheidenheid van ons inspectieapparaat is historisch gegroeid. Ons toch wel complex systeem van arbeidsreglementeringen en sociale zekerheid bracht met zich mee dat het toezicht in België in handen is van verschillende controle- en inspectiediensten. Elk met hun specifieke invalshoek die volgt uit hun specifieke opdrachten en doelstellingen.5 Nochtans bestrijden ze allen deelaspecten van de sociale fraude die soms erg verwant zijn met elkaar. Een coördinatie en samenwerking is dan ook essentieel om tot betere resultaten te komen.
Reeds in 1947 stelde de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO)dat ‘voor zover zulks met de administratieve praktijk van het Lid te verenigen is, de arbeidsinspectie onder toezicht en controle zal moeten staan van een centrale autoriteit’. Maar het duurde nog lang vooraleer er een initiatief werd genomen.
Samenwerking kan uiteraard op verschillende wijze ingevuld worden. Bij iedere studie of discussie over de sociale inspectiediensten kwam dan ook de kwestie van een eventuele fusie van sommige inspectiediensten ter sprake. De verschillende inspectiediensten hebben zich hiertegen steeds verzet omdat de grote verscheidenheid van de onderscheiden wetgevingen die de controleurs zouden moeten kennen (o.a. ook voor het geven van informatie) onmogelijk door éénzelfde controleur grondig kan worden beheerst. Het alternatief van een fusie was uiteraard een vorm van intense samenwerking. Reeds in 1993 werden de eerste voorzichtige stappen gezet door het afsluiten van een protocolakkoord.
In 20036 werd deze samenwerking in wetgeving gegoten, in het kader van de strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude (COLUTRIL). Deze wet zorgde voor de oprichting van een Federale bovenstructuur en arrondissementscellen. Maar deze hervorming had toch niet het verhoopte succes. De onduidelijke bevoegdheden, interne conflicten (tussen beide organen met verschillende verantwoordelijken), wantrouwen van de inspectiediensten t.o.v. een ‘controlerend’ orgaan en het gebrek aan een internationale opdracht stonden een fundamentele wijziging van de samenwerkingswijze in de weg.
In 2006 werd een nieuw initiatief genomen om een grondige hervorming door te voeren. In plaats van deze COLUTRIL ontstond (naar Nederlands voorbeeld) de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD).7 Er werd één coördinator aangesteld in overleg met de inspectiediensten, zodat interne conflicten vermeden werden.

Nieuw binnen SIOD is ook dat deze dienst over eigen personeel zal beschikken met andere profielen dan alleen sociale controleurs. Op die manier kan gevolg gegeven worden aan de reële en terechte nood aan ondersteuning van de inspectiediensten op het gebied van bijv. wetgeving, opleidingen en informatica. Zo werd een Computerfraudedetectieteam (CFDT) opgericht dat uit strategische analisten bestaat. Het vertrouwen in deze analisten is dermate gegroeid dat aanvragen (van inspectiediensten en van gerechtelijke instanties) met de regelmaat van de klok binnenkomen. Dankzij deze specialisten kan de SIOD zich met de moderne middelen uit de privésector meten en de sociale fraude efficiënter bestrijden. Ook op juridisch vlak heeft SIOD zijn coördinerende rol reeds kunnen waarmaken. Er werd een gemeenschappelijke methodologie voor de inspectiediensten opgesteld. Daarnaast werd een ontwerp van deontologie voor de sociale inspecteurs aan het directiecomité voorgelegd. Ook gemeenschappelijke opleidingen werden georganiseerd. Zo is bijv. de medewerking aan het project voor de ontwikkeling van een elektronisch pv een voorbeeld van de meerwaarde die SIOD kan bieden voor de inspectiediensten. De uitbouw van nog meer ondersteuning voor de inspectiediensten is een belangrijk aspect. Het zorgt er tevens voor dat SIOD niet uitsluitend als een ‘controlerend’ orgaan wordt ervaren door de inspectiediensten.
Bijna één jaar na de officieuze (juni 2006) en enkele maanden na de officiële (programmawet van 27 december 2006) start van SIOD is de wil tot samenwerking grondig toegenomen. Dit heeft een cultuurwijziging binnen de verschillende inspectiediensten teweeg gebracht. De sturende rol en de langetermijnvisie van de SIOD is een echte meerwaarde gebleken in het samenbrengen van de vaak uiteenlopende opdrachten en doelstellingen. Er wordt niet langer naast maar met elkaar gewerkt om gezamenlijk de sociale fraude in al zijn aspecten te bestrijden. Voor de opmaak van de strategische en operationele plannen 2006 en 2007 heeft SIOD constructief kunnen samenwerken met alle inspectiediensten en OISZ. Daardoor werd zowel op het vlak van de uitkeringsfraude als op het vlak van de bijdragefraude een belangrijke vooruitgang geboekt. Uit de evaluatie van 2006 blijkt dat de vooropgestelde doelstellingen (zowel qua controles als op budgettair vlak) ruim werden gehaald.
De zinvolheid om de samenwerking en coördinatie nog meer op te drijven, zodat er voor bepaalde onderdelen nog maar één instantie zou bestaan (bijv. een centraal meldpunt voor klachten) en overlappingen vermeden worden, moet zeker nog verder worden onderzocht.
Ook op internationaal vlak heeft SIOD besprekingen opgestart met de ons omringende landen en met de nieuwe lidstaten. Het afsluiten van samenwerkingsakkoorden is echter een werk van lange adem omdat dit met ieder land afzonderlijk moet gebeuren. Een Europese richtlijn of model van samenwerkingsakkoord zou dit werk aanzienlijk kunnen versnellen.

Nieuwe middelen voor de inspectiediensten

Er werden ook belangrijke inspanningen geleverd op het vlak van de versterking van de gehele handhavingketen. Zowel de inspectiediensten als de dienst die de administratieve geldboeten oplegt (op het einde van de keten) werden gevoelig versterkt.8
Maar niet alleen op het personeelsvlak werden inspanningen geleverd. Eén van de problemen waarmee de inspectiediensten kampten, was de fragmentatie van de informatie en databanken. De verschillende inspectiediensten en OISZ beschikten ieder immers slechts over een deel van de puzzel.
De invoering van de onmiddellijke, elektronische aangifte van tewerkstelling (DIMONA) betekende voor de werkgevers en de sociale secretariaten een belangrijke administratieve vereenvoudiging. Maar ook voor de sociale controleurs was dit een belangrijke stap voorwaarts. Knoeien met personeelsregisters was immers niet langer mogelijk en het resulteerde in de mogelijkheid om een databank van personeelsgegevens te creëren.
Er werd een databank (Genesis) opgericht die informatie bevat over alle lopende of afgesloten onderzoeken bij de inspectiediensten. Ze verschaft toegang tot het Rijksregister, het RSZ-register, personeelsbestanden (DIMONA), werfmeldingen en Grensoverschrijdende tewerkstelling (E 101-formulieren). Tijdens een onderzoek kan een controleur zoveel sneller de noodzakelijke elementen verzamelen die hij nodig heeft voor zijn onderzoek.
Ook werd enkele jaren geleden het OASIS-project opgestart. Dit project kreeg trouwens een E-Europe Award for E-Government. De bedoeling van dit project is de inspectiediensten de nodige informatie te bezorgen om blinde en ad hoc controles (met veel tijdverlies) te vermijden. Samen met de Kruispuntbank Sociale Zekerheid en enkele informaticapartners hebben de inspectiediensten samen een informaticatool ontwikkeld die gebaseerd is op het vooraf systematisch detecteren van risicoprofielen of risicosituaties waar er een grote kans op fraude aanwezig is. OASIS brengt de nodige informatie samen van alle betrokken diensten in fraudegevoelige sectoren (bijv. bouw). Het systeem is ontwikkeld op vooraf beschreven fraudescenario’s die constant worden geüpdatet. Daarbij is de medewerking van de sociale controleurs uiteraard zeer belangrijk. Schulden bij RSZ, BTW, abnormaal veel dagen economische werkloosheid, werfmeldingen,… zijn allemaal elementen die worden meegenomen. Op basis van deze informatie worden dan prioriteiten bepaald zodat ondernemingen met een hoge kans op aanwezigheid van fraude (combinatie van een aantal factoren) effectief worden gecontroleerd. Hierdoor worden de controles dus veel gerichter en efficiënter. Zinloze en blinde controles waarbij controleurs op ‘goed geluk’ een onderneming bezoeken, liggen dan ook achter ons.
Een andere belangrijke maatregel die de bevoegde ministers vanaf 1 april 2007 realiseerden is LIMOSA, de verplichte (bij voorkeur elektronische) melding van iedere buitenlandse tewerkstelling (werknemers, zelfstandigen en stagiairs). Uit de eerste resultaten blijkt dat er reeds bijna 30.000 meldingen werden verricht vanuit heel de wereld. Het verrichten van een LIMOSA-melding geeft natuurlijk geen garantie op de naleving van de Belgische regels inzake loon- en arbeidsvoorwaarden. Maar de inspectiediensten krijgen door deze monitoring van buitenlandse tewerkstelling een duidelijker zicht wie en waar wordt tewerkgesteld, zodat gerichte controles mogelijk worden gemaakt. In een volgende fase is het de bedoeling om ook de informatie van de Gewesten (arbeidskaarten), Middenstand (beroepskaarten) en de Dienst Vreemdelingenzaken (verblijfsvergunningen) te integreren in deze databank.

Nieuwe bevoegdheden voor de sociale inspectiediensten

De sociaal controleurs kregen een aantal nieuwe bevoegdheden. Net zoals in de BTW-regeling hebben de inspectiediensten de bevoegdheid gekregen om na te gaan welke informatiedragers met sociale gegevens zich bevinden op de plaats van tewerkstelling. Ook verwerven ze het recht van toegang tot de gegevens die via informatiesystemen worden bijgehouden (gebruik van gegevens, downloaden,…). Ze krijgen eveneens het recht om een vertaling te eisen van alle documenten in één van de landstalen als die in een andere taal zijn opgesteld. Ten slotte krijgen bepaalde sociaal inspecteurs ook de bevoegdheid van ‘officier van gerechtelijke politie’. Hierdoor kunnen ze bepaalde opdrachten uitoefenen onder het toezicht van de onderzoeksrechter. Zeker in het kader van mensenhandel, internationale samenwerking van inspectiediensten of voor het nemen van foto’s en beeldmateriaal kan dit een extra wapen zijn.

Andere nieuwe wettelijke initiatieven

In samenwerking met de Minister van Justitie werd het initiatief verdergezet om het sociaal strafrecht grondig te hervormen. Het nieuw Sociaal Strafwetboek zal de vele sociale strafwetten coördineren tot een logisch geheel. De veelheid aan mogelijke sanctieniveaus zal ook herwerkt worden tot 4 niveaus. De kleinste inbreuken zullen voortaan alleen nog maar via administratieve geldboeten bestraft worden. Hierdoor zullen de rechtbanken meer ruimte krijgen om de grote sociale fraude aan te pakken. Voor een heel aantal inbreuken werd het sanctieniveau ook aanzienlijk verhoogd zodat het een reëel afschrikkinginstrument zal worden. Het ontwerp werd ingediend in het parlement, maar de bespreking en de stemming zal pas kunnen gebeuren onder de volgende regering.
Er werden nog heel wat wettelijke initiatieven genomen die specifiek bedoeld zijn om bepaalde misbruiken met buitenlandse werknemers aan te pakken. De creatieve constructies om via de tewerkstelling van buitenlandse werknemers de Belgische arbeidsvoorwaarden en lonen te omzeilen, brachten voor de inspectiediensten immers dikwijls frustraties mee.
Zo beschikten de naar België gedetacheerde werknemers niet over de mogelijkheid om hun recht op loon voor Belgische rechtbanken te laten gelden (tenzij via een burgerlijke partijstelling bij een strafrechtelijke klacht). Ze moesten dit immers doen in het land van gewoonlijke tewerkstelling. De moeilijkheden om vanuit het buitenland de nodige bewijzen te verzamelen en te gebruiken (dikwijls in het Nederlands of Frans) zijn vanzelfsprekend. Vandaar dat nu een vorderingsrecht wordt voorzien voor de Belgische rechtbanken. Bovendien krijgen de werknemers- en werkgeversorganisaties hierdoor ook het recht om namens buitenlandse werknemers het loon op te eisen voor de rechtbanken. Hiervoor is er zelfs geen instemming vereist van de betrokken werknemer. Het gebeurt immers regelmatig dat deze gedetacheerde werknemer aanzienlijk meer verdient dan hij in zijn land van herkomst zou verdienen, maar toch aanzienlijk minder dan hij zou moeten verdienen volgens de Belgische reglementering. In de toekomst zullen de werknemers- en werkgeversorganisaties dan ook een belangrijke rol kunnen spelen in het afdwingen van de Belgische loonsvoorwaarden en tegelijkertijd in het tegengaan van de sociale dumping van goedkope arbeidskrachten.
Een andere vaststelling is dat Belgische opdrachtgevers ongestoord kunnen profiteren van onderaannemers die werken uitvoeren voor prijzen die onmogelijk de Belgische loonvoorwaarden kunnen naleven. Bij controles aan bijv. bouwwerven, wegrestaurants en fastfoodketens trof men dikwijls gedetacheerde werknemers aan die lonen ontvingen die ver beneden de Belgische minimumlonen lagen. Aangezien zij zelf niet de werkgever zijn, ontlopen zij iedere verantwoordelijkheid bij een controle. Vandaar dat de regering heeft beslist om een hoofdelijke aansprakelijkheid in te voeren die geleidelijk (eerst voor de fraudegevoelige sectoren) zal worden ingevoerd. Door middel van inhoudingen op nog te betalen facturen aan onderaannemers die in gebreke werden gesteld (wegens het niet betalen van loon of sociale bijdragen), zou men kunnen ontsnappen aan deze hoofdelijke aansprakelijkheid. Over dit ontwerp bestaat reeds een politiek akkoord, maar de volgende regering zal dit nog moeten indienen in het parlement.

Besluit

De strijd tegen de sociale fraude zal steeds een prioriteit moeten blijven voor de toekomstige regeringen. Zoals in alle fraudecircuits moet men steeds waakzaam blijven voor ontwikkelingen en nieuwe vormen van fraude. Tijdig reageren en de passende maatregelen nemen, is de boodschap.
Het initiatief om de verschillende sociale inspectiediensten constructief te laten samenwerken binnen SIOD blijkt na één jaar een succes te worden. Maar we mogen zeker niet de fout maken om op de lauweren te gaan rusten. Alleen door volgehouden inspanningen zal deze samenwerking op langere termijn nog betere resultaten kunnen afwerpen. SIOD kan het centrum worden van alle sociale fraudebestrijding in België. En misschien moeten we zelfs nog verder denken. Sociale fraude gaat ook dikwijls samen met vormen van fiscale fraude. De informatie-uitwisseling en onderlinge samenwerking opdrijven, kan belangrijke winstpunten opleveren in de strijd tegen de fraude.

Kris Boers
Adviseur Beleidscel van de Minister van Werk

Noten
1/ Verslag 30/08/2000 van Anne-Karin Glase, over de mededeling van de Commissie van 08/04/1998 betreffende zwartwerk in de Europese Unie (Com. (1998), 219-C4-0566/1998
2/ Studie van Jozef Pacolet en An Marchal, Sociale fraude in België. Controle en bestrijdingsmechanismen in omvang, HIVA 2000 en het artikel ‘Bedrijven frauderen voor 75 miljard (BEF)’, In: Trends, 26/04/2001 (interview met de schrijvers van de studie)
3/ Op 1/05/2004 traden Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slovenië en Slowakije toe tot de EU. Voor de laatste twee landen geldt wel het vrij verkeer van werknemers. Op 1/01/ 2007 kwamen ook Roemenië en Bulgarije erbij. Voor al deze landen blijven de grenzen voorlopig gesloten voor het vrij verkeer van werknemers. Voor Malta en Cyprus, die ook op 1/05/ 2004 zijn toegetreden, zijn de grenzen wel direct geopend.
4/ Deze 4 begeleidende maatregelen zijn: 1° de voorafgaandelijke registratie van alle grensoverschrijdende tewerkstelling (LIMOSA), 2° de hoofdelijke aansprakelijkheid van de opdrachtgevers en hoofdaannemers voor de naleving van de loon- en arbeidsvoorwaarden van de werknemers van hun onderaannemers, 3° een samenwerkingsprotocol tussen de verschillende inspectiediensten, 4° een vorderingsrecht voor de buitenlandse werknemers en de werknemersorganisaties.
5/ De kerntaak van de Directie Toezicht op de Sociale Wetten (TSW) (FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg) bestaat uit het toezicht op de naleving van de arbeidsreglementering en de collectieve overeenkomsten op de arbeidsplaatsen (ter bescherming van de werknemer). De Sociale Inspectie (FOD Sociale Zaken) is gericht op de regelgeving inzake sociale zekerheid van de werknemers .(betaling bijdragen, controle van rechthebbenden,…). De verschillende Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid (OISZ) hebben dan weer bevoegdheden binnen hun specifieke domein.
6/ Wet van 03/03/2003, houdende oprichting van de Federale Raad voor de Strijd tegen de illegale arbeid en de sociale fraude, het Federaal Coördinatiecomité en de Arrondissementscellen.
7/ Programmawet van 27/12/2006
8/ Voor het Toezicht van de Sociale wetten: 29 sociaal controleurs en 8 sociaal inspecteurs extra. De Sociale Inspectie: 25 sociaal controleurs en 12 sociaal inspecteurs en 2 strategisch analisten extra. De Dienst administratieve geldboeten: 6 juristen extra.

sociale fraude - tewerkstelling - fiscaliteit

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 6 (juni), pagina 27 tot 32