Abonneer Log in

Of hoe veiligheid een prioriteit van ontwikkeling werd...

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 9 (november), pagina 20 tot 23

Het ziet er naar uit dat de volgende regering een Minister van Buitenlandse Zaken krijgt met uitgebreide bevoegdheden. Althans, dat is de uitdrukkelijke wens van uittredend minister Karel De Gucht (die in zijn ‘afscheidsnota’ pleitte voor een nieuwe invulling van het Belgische buitenlandse beleid) en werd ook al tijdens de regeringsonderhandelingen bevestigd. Concreet betekent dit onder meer dat ontwikkelingssamenwerking veel sterker zal worden geïntegreerd in het buitenlands beleid. Het kan enkel worden toegejuicht dat er gestreefd wordt naar meer coherentie. De blunders van de vorige regering in bijvoorbeeld Congo liggen immers nog vers in het geheugen. De Ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking brachten in Kinshasa voortdurend verschillende boodschappen (vaak zonder enig voorafgaand overleg met hun collega’s), wat de Congolese politieke elite toeliet handig in te spelen op de verdeeldheid binnen de Belgische regering. Een sterkere Minister van Buitenlandse Zaken, die een directe greep heeft op bijvoorbeeld ontwikkelingssamenwerking, moet dergelijke scenario’s in de toekomst helpen voorkomen.

En toch moet worden gewaarschuwd voor een al te sterk overwicht van buitenlandse betrekkingen op het federale ontwikkelingsbeleid. Het gevaar is immers groot dat ontwikkelingsinitiatieven in toenemende mate zullen worden bepaald vanuit een politieke logica, met nadruk op het streven naar politieke stabiliteit, veiligheid en regionale samenwerking. Hiermee zou de nieuwe Belgische regering aansluiten bij een toenemende internationale tendens om ontwikkelingssamenwerking te verengen tot een streven naar veiligheid. Vraag is of dit de kansen op ontwikkeling in bijvoorbeeld Afrika echt ten goede zal komen.

Het streven naar veiligheid of ontwikkeling?

Het klinkt logisch dat ontwikkeling en veiligheid niet van elkaar kunnen worden losgekoppeld. Veiligheid kan immers worden omschreven als een voorwaarde tot duurzame ontwikkeling, terwijl een gebrek aan ontwikkeling conflictsituaties aanwakkert. Het streven naar veiligheid zorgt met andere woorden voor betere kansen op ontwikkeling, terwijl ontwikkeling leidt tot meer stabiliteit. Dit uitgangspunt staat centraal in talloze beleidsdocumenten van internationale instellingen, niet-gouvernementele organisaties en het officiële ontwikkelingsbeleid. Veiligheid, zo wordt gesteld, is een middel om ontwikkeling te bevorderen en moet daarom worden geïntegreerd in de doelstellingen van ontwikkelingsinitiatieven. Want zoals de Europese veiligheidsnota (opgesteld in 2003) stelt: ‘Veiligheid is een voorwaarde tot ontwikkeling. Conflict vernietigt niet alleen de aanwezige infrastructuur, inclusief de sociale infrastructuur, maar wakkert ook criminaliteit aan, legt een rem op investeringen en maakt iedere normale economische activiteit onmogelijk’. Nieuwe bedreigingen van (globale) veiligheid moeten met alle mogelijke politieke middelen worden aangepakt, inclusief via het Europees ontwikkelingsbeleid.

Het verband tussen veiligheid en ontwikkeling, althans volgens donoren, wordt nog duidelijker omschreven in het document ‘Veiligheid, groei en ontwikkeling’ (2004) dat de prioriteiten van de Deense ontwikkelingssamenwerking, lange tijd gekend vanwege zijn progressieve en uitgebreide ontwikkelingsprogramma’s, vastlegt: ‘een bijdrage tot het herstel van de veiligheidsvoorwaarden en de bevordering van vrede in landen en regio’s die te kampen hadden met systematische vormen van geweld, is een investering in het reduceren van de armoede en in economische groei. Denemarken is een van de eerste landen die duidelijke principes heeft ontwikkeld voor ontwikkelingsactiviteiten tegen terrorisme’. Nog directer is de visie van de officiële Canadese ontwikkelingssamenwerking: ‘Canadezen kunnen niet veilig zijn in een onstabiele wereld of gezond zijn in een zieke wereld. (...) Falen in het verbeteren van de politieke, economische, sociale en milieu-condities in de ontwikkelingswereld zal een impact hebben op Canada, zowel op het vlak van haar langetermijnveiligheid als haar welvaart’.

Dit streven naar meer veiligheid is uiteraard geen nieuwe tendens binnen de internationale ontwikkelingssamenwerking. Tijdens de Koude Oorlog werden ontwikkelingsinitiatieven vaak gekoppeld aan een zoektocht naar nationale veiligheid en direct geassocieerd met de strijd tussen de twee grootmachten. De Sovjet-steun aan landen als Mozambique en Angola, of de Amerikaanse hulp aan landen als Zaïre en Somalië konden niet los worden gezien van strategische, nationale belangen. Toch was er tijdens de Koude Oorlog ruimte voor niet-gebonden steun en andere aandachtspunten en doelstellingen, zoals armoedebestrijding, de ontwikkeling van civiele samenlevingen, het ondersteunen van vakbonden of investeringen in de lokale infrastructuur. Buitenlands beleid en ontwikkelingssamenwerking vertrokken vanuit verschillende logica’s, hadden verschillende doelstellingen en werden niet noodzakelijk op elkaar afgestemd.

Sinds het einde van de Koude Oorlog, en de hiermee gepaard gaande stijging in het aantal (vaak interne) conflicten, werd een nieuwe invulling gegeven aan het concept veiligheid. Dat heeft ervoor gezorgd dat ook de voorwaarde tot ontwikkeling steeds meer in het veiligheidsdiscours werd opgenomen. Burgeroorlogen en processen van staatsverval werden in toenemende mate als een ontwikkelingsprobleem beschouwd: geweld en onveiligheid werden hinderpalen voor ontwikkeling, een gebrek aan ontwikkeling zorgde voor een verhoogde kans op conflict, wat er dan weer toe leidde dat ontwikkelingsprocessen verder werden afgeremd. Deze vicieuze cirkel, ofwel de ‘conflict trap’, werd steeds meer het algemene aandachtspunt van ontwikkelingsinterventies. Hoewel het verband tussen een gebrek aan ontwikkeling en conflict in de praktijk niet altijd even duidelijk kan worden aangetoond, toch werd de veronderstelde relatie tussen beide het inspiratiepunt voor ontwikkelingsinterventies.

Hoewel deze visie niet per se problematisch hoeft te zijn, hebben de aanslagen van 11 september en de daaropvolgende strijd tegen het internationaal terrorisme geleid tot een herdefiniëring van deze relatie, maar vooral ook tot een verenging van beide concepten. Vooral de officiële ontwikkelingssamenwerking werd steeds een onderdeel van het nieuwe streven naar globale veiligheid (de zogenaamde strijd tegen het internationaal terrorisme), terwijl het concept veiligheid zelf ook een nieuwe invulling kreeg. Staten die gekenmerkt werden door een zwakke institutionele context en een gebrek aan ontwikkeling (de zogenaamde ‘falende staten’), werden voortaan bedreigingen voor de globale veiligheid. Dergelijke situaties waren niet langer een humanitair of ontwikkelingsvraagstuk maar vooral een veiligheidsprobleem, onder meer omdat ze een veilige thuishaven voor terroristische groeperingen of internationale criminele netwerken zouden kunnen vormen.

Hoewel het aan te moedigen viel dat deze internationale zoektocht naar veiligheid ook voor een hernieuwde interesse zorgde voor ontwikkelingssamenwerking (deze werd een inherent onderdeel van het veiligheidsbeleid), toch werd snel duidelijk dat niet zozeer de veiligheid van de lokale bevolking in de conflictregio’s of zwakke staten op het spel stond, maar wel de onze. Zoals toenmalig Brits Minister van Buitenlandse Zaken Jack Straw het in 2002 verwoordde, ‘dienen we er ons van te vergewissen dat wanneer we geen aandacht schenken aan situaties van staatsverval, waar dan ook ter wereld en hoe ver ook gelegen, we de deur openzetten naar een directe bedreiging van onze nationale veiligheid en welvaart’. De gevolgen waren navenant. Ontwikkeling werd in toenemende mate een instrument in het streven naar nationale veiligheid, terwijl omgekeerd het streven naar ontwikkeling niet als een veiligheidsdoelstelling werd beschouwd. Of met andere woorden: de veronderstelde link tussen beide wordt vooral vanuit een (verengd) veiligheidsperspectief benaderd.

Hoewel deze tendens vooral zichtbaar was in het officiële discours, kreeg deze ook een praktische vertaling. Er ontstond een verhoogde interesse voor conflictpreventie, vredesopbouw en het versterken van de bestuurscapaciteiten van zwakke staten, doch tegelijkertijd was een verschuiving merkbaar in het officiële ontwikkelingsbeleid van sommige donoren naar directe veiligheidsbelangen. Hoofddoel werd de directe strijd tegen terrorisme, wat er onder meer voor zorgde dat strategisch belangrijke staten (zoals Pakistan, de Filippijnen, Algerije, enz.) plots op verhoogde steun konden rekenen. Het meest extreme voorbeeld is uiteraard de Amerikaanse ontwikkelingshulp die steeds meer werd gemilitariseerd. Maar ook andere donoren en internationale organisaties gingen mee in dezelfde stroom en stelden hun ontwikkelingsprogramma’s in toenemende mate af op de strijd tegen terrorisme en staatsverval. Officiële ontwikkelingsagentschappen zoals AusAID (Australië), CIDA (Canada), DANIDA (Denemarken) maakten van het streven naar globale veiligheid een algemene beleidslijn.

En wat met Afrika?

Ook in het beleid tegenover Afrikaanse staten valt dergelijke tendens waar te nemen, hoewel moet worden erkend dat de meeste donoren nog steeds vertrekken vanuit een ontwikkelingslogica en zich blijven richten op bijvoorbeeld armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling. Desondanks valt ook hier een verschuiving vast te stellen ten voordele van interventies die tot doel hebben de algemene veiligheidscondities te verbeteren en de bestuurscapaciteit van zwakke staten te versterken. Ook hier is het Amerikaanse beleid exemplarisch. Sinds 11 september hebben de VS hun aanwezigheid in Afrika aanzienlijk versterkt. Niet alleen wordt geïnvesteerd in een aantal militaire bases en in militaire trainingsprogramma’s die moeten toelaten lokale elite-eenheden te creëren die kunnen worden ingezet tegen terroristische netwerken en milities, ook het officiële ontwikkelingsbeleid is verworden tot een instrument in de strijd tegen het terrorisme. Landen die dit Amerikaans streven ondersteunen, zoals bijvoorbeeld Oeganda, worden beloond met een verhoging van de hulp.

Andere donoren volgen een veel pragmatischere koers. Toch valt ook hier op dat het ontwikkelingsbeleid vandaag voor een aanzienlijk deel wordt ingegeven door het streven naar veiligheid en stabiliteit. Programma’s van vredesopbouw, steun aan de hervorming van de veiligheidssector, staatsopbouw, goed bestuur en de versterking van de vredeshandhavingscapaciteiten staan centraal in het ontwikkelingsbeleid van onder meer de Europese Unie en enkele Europese staten. Een interessant voorbeeld hiervan is het huidige beleid in DR Congo. De Europese Unie, die de belangrijkste donor is van dit land, investeert vandaag voornamelijk in de ondersteuning van politieke stabiliteit en veiligheid. Naast steun aan het verkiezingsproces gaat de aandacht vooral naar de hervorming van de veiligheidssector. Op zich is dergelijke steun essentieel voor de institutionele heropbouw van Congo. Maar, zoals in het beleidsdocument ‘De Europese Unie en Afrika: naar een strategisch partnerschap’ (2005) wordt gesteld, kan er geen sprake zijn van duurzame ontwikkeling zonder vrede; nog volgens het document is de versterking van de capaciteit in Afrika om conflicten te mediëren en op te lossen een prioritaire doelstelling van het Europees Afrika-beleid. Nogmaals blijkt hoe het bevorderen van ontwikkeling als doelstelling verder verschuift naar het streven naar veiligheid en stabiliteit.

Enkele jaren geleden trachtte Tony Blair nog via de Commission for Africa de internationale gemeenschap en publieke opinie te mobiliseren voor een verhoogde betrokkenheid bij de realisatie van de Millenniumdoelstellingen in Afrika. Een continent dat hij het ‘litteken op het bewustzijn van de wereld’ noemde. Vandaag moet worden vastgesteld dat donoren in toenemende mate begaan zijn met de veiligheidsrisico’s die een gebrek aan ontwikkeling in dit continent met zich meebrengen en die onder meer zorgen voor een toenemende migratiestroom richting Europa. Hoewel dergelijke visie leidt tot een verhoogde betrokkenheid in Afrika, moet worden getwijfeld of dit de kansen op ontwikkeling in dit continent een stap dichterbij zal brengen.

Koen Vlassenroot
Conflict Research Group, Universiteit Gent

veiligheid - ontwikkelingssamenwerking - Afrika

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 9 (november), pagina 20 tot 23