Abonneer Log in

De bakens van de komende staatshervormingen

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 2 (februari), pagina 13 tot 26

1. Inleiding

Op 24 januari 2007 hield premier Verhofstadt zijn toespraak voor de ‘gestelde lichamen’. Een jaar voordien had Koning Albert nogal wat kritiek gekregen toen hij waarschuwde voor het ‘omfloerste separatisme’. In 2007 hield de Koning zich dan ook op de vlakte, maar Verhofstadt maakte wel nieuws. Hij stelde dat ‘noch het separatisme, noch het immobilisme in het belang van het land zijn’. Verhofstadt somde zes uitgangspunten op voor een komende staatshervorming: subsidiariteit; eenvormige, coherente en transparante bevoegdheidsverdeling; meer samenwerking tussen de deelgebieden; gelijkheid en gelijke behandeling (federale taken moeten over de taalgrenzen heen op eenzelfde harmonieuze wijze in praktijk worden gebracht); versterkte financiële verantwoordelijkheid en behoud van een wezenlijke en omkeerbare solidariteit. De premier benadrukte dat ‘zelfstandigheid voor de deelgebieden zal moeten gepaard gaan met het versterken van federatieve instrumenten’. Van op verschillende banken klonk applaus omdat Verhofstadt zo duidelijk de bakens van een nieuwe staatshervorming neerzette. In De Standaard van 25 januari 2007 werd hij omschreven als ‘de wegbereider van de derde institutionele weg tussen Elio Di Rupo en Yves Leterme’.
Een klein jaar later, op 9 januari 2008, kopt De Standaard boven een interview met Guy Verhofstadt: ‘Ik zoek een derde weg’. Eerder (De Standaard, 21/12/07) had hij zelf aangegeven dat hij met zijn persoonlijke nota het octopusoverleg meteen wou laten starten en ‘niet langer laten palaveren over een menu’. Volgens Didier Reynders (De Morgen, 19/01/08) werd de afgelopen maanden inderdaad enkel over een menu onderhandeld, ‘nu zal de discussie ten gronde gevoerd worden’. Verhofstadt kreeg naast de evidente kritiek veel waardering voor zijn ‘visie’. In de vele reacties op de recente nota Verhofstadt werd het unieke en originele van die gedachten sterk onderlijnd. Het lijkt alsof sommigen zijn speech van een jaar voordien al vergeten zijn. Dat leert dat we dwars door de snelle beeldvorming heen moeten kijken.

In de commentaren werd het contrast met het geklungel tijdens de oranjeblauwe formatie benadrukt. Filip Rogiers (De Morgen, 14/01/08) beschrijft treffend het algemeen gevoel dat aan de vooravond van de start van het Octopusoverleg leefde: ‘Morgen opent Minister van Institutionele Hervormingen Yves Leterme de communautaire werven met een korte toespraak. Dat zal geen visietekst à la Verhofstadt zijn. Leterme wil sowieso zonder nota’s werken. Hij houdt het op enkele ‘vraagstellingen’, wat herinneringen oproept aan de (mislukte) oefening van deze zomer om tot een menu te komen’.

De protagonisten hebben zelf het verschil tussen hun methodes dik in de verf gezet. Zo zegt Verhofstadt (De Standaard, 09/01/08): ‘Ik had alle documenten die tijdens de formatie over communautaire onderwerpen zijn geproduceerd in mijn bezit. Maar mijn aanpak is helemaal anders. Ik heb de problematiek globaal en conceptueel aangepakt. Daardoor is het ook een omvangrijk werkstuk geworden. Links en rechts heb ik er bijvoorbeeld wel onderdelen van de nota van Herman Van Rompuy in verwerkt (…) De formatie was verzand in een haast religieuze discussie over een agenda en een menu. Dat debat was niet productief, men praatte niet over de essentie. Men discussieerde over wat op een bepaald moment een discussiepunt kon zijn’. Op de vraag of zijn nota niet in de vuilnisbak zou belanden, antwoordde Verhofstadt: ‘Zelfs als dat gebeurt, heeft het toch geholpen om de situatie te deblokkeren. Het zal ertoe hebben aangezet om over de grond van de zaak te onderhandelen. (…) Ik denk enkel dat de onderhandelingen rond de in mijn nota vermelde hoofdstukken zullen draaien. Maar ik had zo even goed kunnen voorspellen dat morgenochtend de zon opgaat en ze morgenavond weer ondergaat’. Dat laatste is te onthouden.

Yves Leterme is al even duidelijk (De Standaard, 21/01/08): ‘Ik werk niet op basis van een conceptnota. Als ik bekommerd was om mijn imago en de galerij, dan had ik dat wel moeten doen. Diegenen die het moeten weten, kennen het kader waarbinnen we gaan praten. En dat wijkt niet zo sterk af van de nota Verhofstadt, qua volume van staatshervorming. (…) De nota Verhofstadt heeft de verdienste van een globale benadering, maar het blijft het werk van één persoon. Die fase zijn we nu voorbij. Als we aan elk van de 18 leden van de Octupusgroep vragen twintig bladzijden te vullen met ideeën over de evolutie van het land, dan zal iedereen dat wel kunnen’. Of dat laatste klopt valt te betwijfelen, maar duidelijk is wel dat beide spelers zich tegen elkaar afzetten door het verschil in aanpak te onderlijnen. Hoewel. Naast de evidente wederzijdse uithalen valt ook een interessante overeenkomst op. Verhofstadt stelt heel duidelijk - via zijn vergelijking met de zonsop- en ondergang - dat zijn selectie van hoofdstukken eigenlijk nogal evident is. Ook Leterme haalt aan dat zijn kader, dat zich tijdens de oranjeblauwe formatie ontwikkelde, niet zo sterk afwijkt van de nota Verhofstadt.

De vraag is dus of Verhofstadt inderdaad een zgn. ‘derde institutionele weg’ heeft gevonden dan wel dat deze eigenlijk vrij mainstream is bij de politieke elite die deze staatshervorming vormgeeft. Als dat zo is, dan hebben we toch een idee van de bakens waarbinnen de komende staatshervorming zich tijdens de komende decennia zal ontwikkelen. De kans op een grote - laat staan ‘meest definitieve’ - staatshervorming in 2008 is bijzonder klein. Daar zijn vele redenen voor. We vernoemen er slechts enkele. In een complexe institutionele architectuur zijn radicale breuken altijd uitzonderlijk, incrementalisme en path dependency vormen daarop een natuurlijke remming. Er moeten dus heel ideale omstandigheden zijn om die kwalitatieve sprong te maken. Die zijn er niet. De tijd is er nog niet rijp voor: Franstalig België klimt langzaam uit het dal en wil die stille heropleving nu niet hinderen met een bevoegdheid- zonder middelenoverdracht. Bij heel wat Franstalige politici is een mentale omslag te merken richting meer eigen verantwoordelijkheid, maar momenteel is de vrees voor welvaartsverlies nog te groot. Ook de Vlamingen zouden beter wat grondiger en rustig becijferen welke budgettaire consequenties er aan sommige van hun eisen, zeker die van de resoluties van het Vlaams Parlement (1999), verbonden zijn en hoe het ‘welbegrepen eigenbelang’ het best gediend kan worden. Dat studiewerk is volop bezig en voorlopig slechts fragmentair aanwezig. Het is nog onvoldoende doorgedrongen tot de publieke opinie. Bovendien is een grote hervorming praktisch-organisatorisch moeilijk, wegens niet voorbereid. De splitsing van de administraties, via decentralisatie en deconcentratie, is vaak een interessant overgangspad naar een defederalisering. Een grote staatshervorming kan dus, maar niet binnen enkele jaren. Dat is geen argument tegen staatshervorming, klein of groot (wat dat ook moge zijn), maar een pleidooi om verstandig te werk te gaan. De evidente repliek is dat de omstandigheden nooit ideaal zijn en iedereen tijd genoeg heeft gehad, dat het geduld op is. Maar hebben we genoeg nagedacht over de grote hoofdstukken van de staatshervorming? Want die tekenen zich duidelijk af, zoals zal blijken.

Wat is de bedding waarbinnen deze en de volgende staatshervormingen zich zullen ontwikkelen? Er zijn veel manieren om deze vraag deels te beantwoorden. Laten we, bij wijze van vrijblijvende spielerei, de nota Verhofstadt vergelijken met ‘de teksten van Leterme’. Met die laatste omschrijving verwijs ik naar de toespraak die Leterme als vice-premier en Minister van Mobiliteit en Institutionele Hervormingen op 15 januari 2008 hield bij de installatie van de Werkgroep Staatshervorming (de zgn. Octopusgroep) in de Senaat, en naar de ‘informatiebundel staatshervorming’ die hij aan de leden van de genoemde werkgroep bezorgde en die niet publiek werd gemaakt. Deze bundel bestaat uit drie documenten: (1) Nota ‘onderhandelingsplatform BHV’, dd. 7 november 2007. (2) Nota ‘Verkenner’. (3) Nota ‘Een nieuwe federale consensus tussen de federale overheid en de deelstaten om samen de uitdagingen van de 21ste eeuw te beantwoorden’, dd. 30 november 2007, hierna de nota ‘een nieuwe consensus’. Het gaat om informele nota’s die dateren uit de oranjeblauwe formatieperiode en die dus geen enkele officiële status hebben.

Uiteraard zijn de teksten Verhofstadt en Leterme ongelijksoortig. In de nota Verhofstadt geeft de auteur, een afscheidnemend politicus, zijn persoonlijke visie. Ze is expliciet bedoeld voor het publieke forum, niet als een concrete blauwdruk voor onderhandelingen. De nota is ‘vrijblijvend’ en de vrucht van de intellectuele creativiteit van één auteur. De ‘teksten van Leterme’ zijn een ambtelijke, soms bijna onleesbare neerslag van de stand van zaken in een lopende formatie. Ze zijn niet bedoeld voor het publieke forum en kunnen hoogstens beschouwd worden als een indicatie van de toenmalige consensus. Het zijn dus behoorlijk diplomatische en technische teksten waarover geen akkoord was. Omdat ze lang circuleerden als onderhandelingsbasis zijn ze echter niet zonder betekenis. Een vergelijking van al dat geschrijf kan misschien leren of er een soort elitaire consensus over alvast de ruwe contouren van een staatshervorming bestaat. Het is binnen deze contouren dat toekomstige hervormingen zich zullen ontwikkelen.

2. Algemene principes en doelstelling van de staatshervorming

Staatshervorming is voor Leterme geen doel op zich, maar eerder een middel om problemen op te lossen en uitdagingen aan te gaan, zoals de daling van de beroepsbevolking, globalisering, vergrijzing, klimaatverandering. Problemen evolueren, en dus moeten ook de instellingen aangepast worden. Dat gebeurt ook in andere landen, en is ook helemaal niet nieuw in de Belgische geschiedenis. Zowel Leterme als Verhofstadt verwijzen naar het citaat van Gaston Eyskens van 18 februari 1970. Volgens Leterme is het besef gegroeid dat de tijd gekomen is voor een bijkomende stap in de staatshervorming naar ‘een modern, beleidsvaardig, dienstbaar en stabiel federalisme’ dat alle beleidsniveaus moet toelaten krachtig en doeltreffend in te spelen op versnelde veranderingen. In zijn nieuwjaarstoespraak van 2007 had Verhofstadt een nieuwe staatshervorming, om verschillende redenen ‘wenselijk en noodzakelijk’ genoemd.

Wat zijn de krachtlijnen van die hervorming? In de toespraak van Leterme gaat het erom om ‘een doelmatige uitoefening van de federale bevoegdheden te laten samengaan met meer ruimte voor Gemeenschappen en Gewesten om een beleid te voeren dat aangepast is aan hun noden en verwachtingen’. In welke geest moeten die hervormingen verlopen? In zijn toespraak kijkt Leterme achterom. Elke staatshervorming was ‘een vergelijk’, ‘het resultaat van onderhandeling en dialoog’, ‘had een breed, partijoverschrijdend en enkele keren zelfs een coalitieoverschrijdend draagvlak’, ‘kon rekenen op de steun in de twee grote gemeenschappen’, het staatshervormingsproces is ‘een permanent aftasten van het evenwicht tussen de verschillende beleidsniveaus’, dat leidde tot ‘creatieve institutionele oplossingen en pragmatische compromisakkoorden’ die ‘niet altijd volmaakt en bijna altijd complex’ waren. Hervormingen kunnen nooit ‘tegen één gemeenschap gericht zijn’. Iedereen moet zijn verantwoordelijkheid opnemen.

Verhofstadt wil een ‘nieuw federaal pact’. Daarbij staan duidelijke principes voorop. Die worden in zijn nota heel expliciet gemaakt. Ze zijn - gelukkig - niet origineel. Niet omdat hij ze al in januari 2007 lanceerde, ook in de nota ‘een nieuwe consensus’ is te lezen dat de hervormingen moeten uitgaan van de volgende beginselen: ‘solidariteit, verantwoordelijkheid, samenwerking, subsidiariteit’. Het regeerakkoord moet leiden tot: (1) een performant beleid dat meer op maat is, door uitbreiding van de bevoegdheden van de deelstaten en/of van daarop betrekking hebbende financiering, overeenkomstig de principes van subsidiariteit en verantwoordelijkheid. Hier vermeldt de nota eveneens de verbetering van de organisatie, werking en financiering van Brussel. (2) ‘Een efficiënte en sterke federale overheid met voldoende en verbeterde mogelijkheden en actie- en werkingsmiddelen om haar eigen beleid daadwerkelijk te realiseren’. (3) Het versterken van de samenwerking tussen de deelstaten en de federale staat, met respect voor de federale loyaliteit. (4) Instellingen die beantwoorden aan de specifieke politieke realiteit van ons land. Hier verwijst deze nota naar de aanpassing van de samenstelling en werking van parlementaire instellingen, in het bijzonder naar de betere vertegenwoordiging van de gemeenschappen in de Senaat.

Kortom: subsidiariteit (en bijhorende financiering), verantwoordelijkheid, solidariteit, samenwerking, versterking van de federale overheid, een betere werking en financiering van Brussel en een hervorming van de parlementaire instellingen zijn de hoofdbrokken van een nieuwe staatshervorming.

In zijn toespraak stelt Leterme dat elk beleidsniveau werkbare instellingen moet hebben, helder afgelijnde en homogene bevoegdheden, voldoende financiële middelen en eigen verantwoordelijkheid om een krachtig en doelmatig beleid te voeren. Die entiteiten moeten elkaar ‘op een ondersteunende manier aanvullen’ en ‘op een resultaatsgerichte wijze harmonisch kunnen samenwerken’. Het federalisme moet ook de interpersoonlijke solidariteit op een transparante wijze gestalte geven en op een duurzame wijze garanderen voor alle inwoners van het land. Ook Verhofstadt herhaalt dat solidariteit essentieel is. ‘Hervormingen op het domein van de sociale zekerheid die zouden tegemoetkomen aan de eigen wensen en specifieke problemen van de deelgebieden mogen niet uitgesloten worden. Maar ze zullen pas mogelijk zijn indien we daarvoor technieken vinden die de mechanismen van solidariteit niet in het gedrang brengen en indien de ruggengraat van de interpersoonlijke solidariteit op het federale niveau behouden blijft’.

Een cruciaal element van Verhofstadts nota is uiteraard het zgn. ‘convergentiekader’ of de ‘convergentiecriteria’, die parallel met de bevoegdheidsoverheveling moeten worden ingevoerd. Die moeten ‘de ruimte vastleggen waarbinnen de deelgebieden hun competenties uitoefenen. Op die manier verlenen we de gemeenschappen en gewesten een grotere zelfstandigheid, versterken we de doelmatigheid van het gevoerde beleid en dit zonder het gevaar te lopen nieuwe scheeftrekkingen tot stand te brengen of bestaande scheeftrekkingen te vergroten’. In de nota ‘verkenner’ van Leterme wordt expliciet vermeld dat alle voorstellen de principes in acht moeten nemen van ‘het sociaal overleg, de economische eenheid van het land en de interpersoonlijke solidariteit zoals ze geregeld zijn in het kader van de sociale zekerheid’. Zoals bekend zorgde die formulering bij sommige Vlaamse vertegenwoordigers voor wantrouwen omdat daarin een argument of criterium werd gezien om alle stappen in de staatshervorming eventueel af te toppen.

3. Concrete aanleidingen voor een nieuwe staatshervorming

Over de algemene principes is heel veel consensus. Ook over de reden waarom er nu precies een nieuwe hervorming moet komen. De materiële bevoegdheden zijn niet altijd ‘doeltreffend en doelmatig over de onderscheiden beleidsniveaus verdeeld’, ‘versnippering en vervlechting staan soms een eenduidig en krachtig beleid’ in de weg, daardoor missen we kansen om welvaart en welzijn te scheppen, aldus Leterme in zijn toespraak. Volgens Leterme zetten de ‘financieringsregels de middelen van de federale overheid om haar kerntaken te vervullen onder druk.’ Enkele weken later wordt daar fel over gediscussieerd. In de conclusie komen we daar op terug.

Voor Verhofstadt is het duidelijk dat de ontwikkeling van onze staatsstructuur nog geen eindpunt bereikt heeft en dat vanuit verschillende hoeken de huidige bevoegdheidsverdeling en financiering van beleidsniveaus in vraag wordt gesteld. Maar Verhofstadt is voorzichtig als hij schrijft ‘terecht of niet, het is duidelijk dat hierop een antwoord dient te worden verschaft en dat oplossingen moeten worden gevonden voor de verschillende uitdagingen die zich stellen’. Dat die vragen over het huidig stelsel terecht zijn, wil Verhofstadt blijkbaar niet zo duidelijk gezegd hebben. Hoewel. Dik vijf centimeter lager heet het dat ‘de ervaring van de voorbije jaren heeft geleerd dat een versnippering van de bevoegdheden leidt tot ondoelmatigheid en inefficiëntie’, omdat het ‘een éénduidig en krachtdadig beleid’ verhindert. Maar ook hier een nuance: ‘dat is zeker het geval voor bepaalde sociaaleconomische hefbomen’.

4. Voorstellen op specifieke domeinen

4.1 Bevoegdheidsoverdrachten

Guy Verhofstadt heeft in de inleiding van zijn paragraaf over ‘homogenere bevoegdheden’ het enkel over de ‘homogene uitoefening van de bevoegdheden op sociaaleconomisch vlak’. Daarop moet het subsidiariteitsprincipe worden toegepast. Dus kunnen een aantal sociaaleconomische bevoegdheden naar de gewesten overgeleverd worden. Maar verderop blijkt dat hij ook andere bevoegdheden voor defederalisering in aanmerking neemt. Hoewel hij daar vaak heel geremd is, zoals blijkt uit deze zin: ‘Andere terreinen waarover moet worden nagedacht, situeren zich op het vlak van de gezondheidszorgen, zoals het invoeren van een uniforme regeling inzake de toegang tot het medisch beroep’. Waarna geen verdere verduidelijking volgt. Ook de nota ‘verkenner’ agendeert een herschikking van bevoegdheden in de gezondheidszorg (preventiebeleid, prijzenbeleid in rusthuizen).

Over het tewerkstellingsbeleid is Verhofstadt zeer uitgebreid. Hij verwijst onder andere naar het vrijstellingsbeleid voor de beschikbaarheid op de arbeidsmarkt, het controle- en sanctierecht t.a.v. werklozen, de duur en hoogte van de werkloosheidsuitkering, de regelingen inzake brugpensioenen, tijdskrediet en loopbaanonderbreking, wedertewerkstellingsprogramma’s, bepaling van doelgroepen voor lastenverlaging, de toelatingsvoorwaarden en motieven voor uitzendarbeid.

Met betrekking tot die nieuwe bevoegdheden merkt Verhofstadt op dat ‘de vraag moet worden gesteld’ of die niet gepaard moeten gaan met ‘een aangepaste financieringsregeling’ die de bevoegde instanties ertoe aanzet de werkzoekenden zo snel mogelijk aan een baan te helpen. Die regeling kan op micro-niveau (bijvoorbeeld een toeslag per effectief gevormde of geplaatste werkzoekende) of op macro-niveau (het RVA-budget ‘omslaan’ naar de drie gewesten op grond van objectieve parameters zoals werkgelegenheids- of opleidingsprestaties). Verhofstadt wil ook de rol van regio’s in het sociaal overleg vergroten. Tenminste, hij stelt de vraag of dat ‘ook niet aangewezen is’. Dat kan gaan om de algemeen bindende verklaring van cao’s.

Voor Verhofstadt moeten Gemeenschappen en Gewesten zeggingsschap verkrijgen over bepaalde aspecten van het justitieel beleid, zoals het vervolgings- en sanctioneringbeleid m.b.t. misdrijven waarop bij decreet of ordonnantie een straf werd ingevoerd, de opleiding van magistraten, de huur- en pachtwetgeving, het jeugdsanctierecht, de rechtsbijstand, onteigeningsprocedure, enz. In de nota ‘verkenner’ wordt voorgesteld om de deelstaten mee te betrekken bij de bepaling van de prioriteiten op het vlak van de vervolging van misdrijven tegen bepalingen van decreten en ordonnanties binnen hun eigen bevoegdheden. Er moeten volgens die nota ook samenwerkingsakkoorden komen zodat er zekerheid is dat ‘de in de gewest- en gemeenschapswetgeving bepaalde sancties daadwerkelijk worden toegepast’.

Voor Verhofstadt moet de vraag gesteld worden of het niet aangewezen is om de gemeenschappen zeggenschap te geven over gezinsbijslagen, de fiscale aftrekken van kinderen ten laste en de leerplicht. Dat kan gaan om een zuivere overheveling van bijvoorbeeld de leerplicht, tot het creëren van een nieuw kader voor gezinsbijslagen waarbinnen Gemeenschappen hun eigen accenten kunnen leggen (bijvoorbeeld meer geld voor het eerste kind of voor grote gezinnen).

Verhofstadt vermeldt, m.b.t. mogelijke bevoegdheidsoverdrachten, de domeinen sociale economie, energiebeleid, telecommunicatie, mobiliteit, verkeersveiligheidsbeleid (zoals het vaststellen van snelheidsbeperkingen, het verkeersboetefonds, het praktisch rijexamen, de administratieve afhandeling van verkeersboetes). Bevoegdheidsverfijningen op het vlak van de bejaarden en het gehandicaptenbeleid zijn voor hem ook mogelijk. De nota ‘verkenner’ vermeldt eveneens de ondersteuning van bejaarden, regels voor toegang tot medische beroepen en de rechtspositie van onthaalmoeders en heeft het over een verlaging van de schoolplicht en ‘de maatregelen in verband met de leeftijdstranches die in aanmerking worden genomen voor de telling van het leerlingenaantal dienovereenkomstig aan te passen’. De leerlingenaantallen zijn een van de vele parameters die in de financieringswet worden gebruikt om de middelen te verdelen onder de deelstaten. Deze nota vermeldt ook expliciet dat de nieuwe regering een oplossing moet vinden voor de geschillen over de vluchtprocedures op Zaventem.
Verhofstadt ziet ook mogelijkheden voor herfederalisering, en verwijst naar de geluidsnormen die voortvloeien uit de werking van de nationale luchthaven en het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking.

4.2 Aanpassing van de financieringsregeling

Guy Verhofstadt vraagt dat er een nieuw evenwicht wordt gevonden tussen de financiering van de federale overheid en de deelstaten. Maar niet zozeer door te sleutelen aan de financieringswet, maar via een grotere financiële verantwoordelijkheid en ruimere fiscale autonomie van de deelstaten. Hij ziet daarvoor verschillende mogelijkheden: de afbouw van federale financiering van bevoegdheden die ten gronde tot de deelstaten behoren (bijvoorbeeld het grootstedenbeleid), financiële responsabilisering van de deelstaten voor de eigen beslissingen (bijvoorbeeld de verhoging van de pensioenen van hun ambtenaren), de verruiming van de fiscale autonomie van de deelstaten in de personenbelasting (kortingen, maar ook fiscale stimuli gerelateerd aan hun beleidsdomeinen), toekenning van beslissingsbevoegdheid in de vennootschapsbelasting (bijvoorbeeld via een gesplitst tarief, met een federaal basistarief en specifieke deelstaattarieven binnen marges). Verhofstadt wijst erop dat door het verminderen, en voor sommige deelstaten zelfs verdwijnen van de openbare schuld er ‘door de toename van de middelen voorzien in de bijzondere financieringswet’ een ‘nieuwe financiële ruimte voor (sommige van) de deelstaten’ ontstaat. Voorzichtig klinkt het: ‘De vraag moet worden gesteld waaraan deze nieuwe middelen zullen worden besteed. Kan een deel ervan ook worden aangewend als bijdrage in het betalen van de interesten op of het aflossen van de openbare schuld? En zo ja, hoe dit te verrekenen tegenover de deelstaten die niet bij machte zijn een analoge inspanning te leveren?’

De nota ‘een nieuwe consensus’ van Yves Leterme houdt het vaag bij de verbetering van de financiering van de deelstaten en het verruimen van hun ‘fiscale mogelijkheden en verantwoordelijkheden’. Er moet ook een betere afstemming komen tussen ‘de fiscale instrumenten’ en de ‘materiële bevoegdheden’ van de deelstaten. In de nota ‘verkenner’ wordt heel restrictief gesproken over het optimaliseren, via op consensus berustende voorstellen, van de in bepaalde bestaande artikels uit de financieringswet vervatte mogelijkheden i.v.m. bepaalde bestaande gewestbevoegdheden. En dan nog in het raam van ‘een federale belasting die zoals voorheen uitsluitend door de federale staat wordt vastgesteld zonder overschrijding van de huidige grenzen van de fiscale autonomie zoals die wettelijk zijn bepaald, (…) behalve natuurlijk als er een eenparig akkoord is tussen de federale staat en álle Gewesten’. Inderdaad, er staat een accent op álle.

4.3 Versterking van de federatie

Voor Verhofstadt moet de verhoging van de autonomie van de deelstaten gepaard gaan met de versterking van hun onderlinge samenwerking en ‘het verstevigen van de federatie zelf’. Hij verwijst daarvoor naar de convergentiecriteria. De onderlinge samenwerking is vandaag ‘problematisch’ omdat geen enkele vorm van samenwerking klaar en duidelijk omschreven wordt en de procedures in het overlegcomité niet afdwingbaar zijn. Daarom stelt hij voor om de procedures en protocollen van het overlegcomité in de bijzondere meerderheidswet op te nemen, dat comité en de interministeriële conferenties in de wet te versterken, en daarbinnen een gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen, bijvoorbeeld op het domein van tewerkstelling, mobiliteit, begroting, klimaat, ouderen, vreemdelingen, jeugdbescherming, gezondheidszorg, opleiding van magistraten, adoptie, het vervolgingsbeleid, gemeenschappelijk vervoer, e-government, de internationale functie van Brussel, enz.

Ook in de nota ‘een nieuwe consensus’ van Leterme is te lezen dat de regering voorstellen zal uitwerken om de werking van het overlegcomité en van de interministeriële conferenties te verbeteren. In zijn nota ‘verkenner’ wordt het doel van de versterking van het overlegcomité duidelijk omschreven: ‘zodat het in de eerste plaats een orgaan wordt waarin de federale overheid en de Gemeenschappen en de Gewesten elkaar ontmoeten en met elkaar in dialoog treden en samenwerkingsakkoorden sluiten, waarbij het comité zich er niet toe beperkt belangenconflicten te regelen, maar een impuls kan geven aan gemeenschappelijke beleidslijnen’. De nota ‘een nieuwe consensus’ wil de samenwerking en afstemming tussen het beleid van de verschillende beleidsniveaus verbeteren. Dat kan o.a. op de domeinen klimaat, energie, huisvestiging, mobiliteit, verkeersveiligheid, jongeren- en kinderenbeleid, bepaalde aspecten van het onderwijsbeleid, jeugdhulp en jeugdbescherming, Brussel-Hoofdstad, de activering en begeleiding van werkzoekenden, het ouderenbeleid, prijzenbeleid voor rusthuizen, de eerste lijn en preventie in de gezondheidszorg, ‘fiscale instrumenten voor ondernemingen in een te bepalen kader’, het vergunningsbeleid m.b.t. grote handelsverenigingen, aspecten van het openbaar ambt, enz. Er wordt ook verwezen naar ‘de mogelijkheid voor de gemeenschappen en de gewesten om een fusie aan te gaan of intenser samen te werken’ en naar ‘de uitbreiding van de constitutieve autonomie’. Deze lijst van onderwerpen voor samenwerkingsakkoorden komt grotendeels overeen met die in de nota ‘verkenner’.

In de nota ‘een nieuwe consensus’ wordt ook verwezen naar de mogelijkheid van ‘asymmetrische uitbestedingssamenwerkingsakkoorden’. Deze bepalen het raam en de voorwaarden waaronder diensten die afhangen van deelstaten gedurende een bepaalde periode federale regelgeving kunnen uitvoeren, en omgekeerd. In de nota ‘verkenner’ heeft dat idee nog geen naam, maar wordt het iets uitvoeriger, maar daarom niet minder duidelijk, beschreven. Het gaat om een samenwerkingsakkoord die de uitoefening moet mogelijk maken van specifieke taken of diensten ter uitvoering van een federale bevoegdheid die tot de gedeelde bevoegdheid behoort van een dienst van de deelstaten, of van taken of diensten ter uitvoering van een bevoegdheid van de deelstaten die behoren tot de gedeelde bevoegdheden van een dienst van de federale overheid.

Verhofstadt wil ook één investeringsdesk voor buitenlandse bedrijven en de uitbreiding van de vertegenwoordiging van de deelstaten in een aantal federale organen, en omgekeerd. Daarnaast stelt hij ‘een eventuele invulling van artikel 35 van de grondwet’ en mechanismen voor ‘om tot een gelijke en uniforme toepassing inzake fiscaliteit en sociale wetgeving te komen over het gehele grondgebied’.

In de nota ‘een nieuwe consensus’ van Leterme wordt gepleit voor de oprichting van een paritair samengesteld ‘ministerieel comité voor economische en sociale coördinatie’ dat beslissingen met algemene draagwijdte m.b.t. werkgelegenheid en sociale zekerheid zal voorbereiden. In de nota is ook sprake van een ‘Federaal Agentschap’ dat o.a. moet toezien op de eenvormige toepassing over het hele land van de federale wetgeving, in het bijzonder deze over fiscaliteit en sociale zekerheid. Dit Agentschap, dat afhangt van de federale regering maar rapporteert aan het parlement, zou ook belast worden met de strijd tegen de fiscale en sociale fraude. De deelstaten worden betrokken bij de werking ervan. In de nota ‘verkenner’ werd ook ‘verkeersveiligheid’ opgenomen als domein waarop de regering de ‘eenvormige toepassing in het gehele land van de federale wetten’ moest organiseren.

Zowel de nota Verhofstadt als de nota ‘een nieuwe consensus’ zijn voorstander van de aanwezigheid van de deelstaten in bepaalde federale instellingen. De nota ‘verkenner’ somt een lange lijst op van federale instellingen waarin de deelstaten beter vertegenwoordigd moeten zijn. In de nota Verhofstadt wordt ook gedacht aan ‘het voorzien van een vertegenwoordiging van de federale overheid in sommige gemeenschaps- en de gewestorganen’.
Verhofstadt is voorstander van een federale kieskring als element dat ‘centripetaal’ werkt. Hij denkt aan federale kamerleden naast de huidige 150 zetels (bijvoorbeeld 33), te compenseren door de afschaffing van de rechtstreeks verkozen senatoren, maar niet opgedeeld in een vast contingent per taalgroep.

4.4 Hervorming van de instellingen

Daarover is Yves Leterme in zijn toespraak kort. Maar ook hij vermeldt expliciet dat het tweekamerstelsel, zoals het bij de staatshervorming van 1993 werd aangepast, de verwachtingen niet helemaal heeft ingelost. Leterme wijst erop dat de Senaat zijn specifieke plaats in het federale landschap ‘nog niet gevonden heeft’. De nota ‘een nieuwe consensus’ heeft het over een hervorming van de Senaat, ‘met het oog op een betere vertegenwoordiging van de gemeenschappen’. Worden ook vermeld, maar zonder enige uitwerking: de verkiezingsdata, opkomstplicht en kiesomschrijvingen.

Verhofstadt verwijst naar het politieke akkoord van Verhofstadt II (26 april 2002), waarin de rechtstreekse senatoren worden afgeschaft, de paritaire Senaat door de gemeenschappen worden aangeduid en het bicameralisme enkel geldt voor zaken m.b.t. de grondwet, bijzondere meerderheidswetten, gemengde verdragen, multilaterale samenwerkingsakkoorden en de aanduiding van de hoogste functies voor de Raad van State en het Grondwettelijk Hof. In die domeinen behoudt de Senaat het evocatierecht. De nieuwe Senaat zou de rechten van de deelstaten moeten bewaken en ontwerpen die het nuttig acht aanhangig maken bij de Kamer. Deze nieuwe paritaire constellatie maakt ‘een reeks andere beschermingsmaatregelen onder meer in de Kamer overbodig’.

Verhofstadt pleit er voor om te praten over het laten samenvallen van de federale en deelstaatverkiezingen, over ‘het al dan niet’ afschaffen van de stemplicht, de constitutieve autonomie en de verhouding tussen het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap. De nota ‘verkenner’ houdt het algemeen bij ‘de kieswetgeving aanpassen’ en somt op ‘plaatsvervangers, nadere uitvoeringsregels van het stemrecht en de stemplicht, enzovoort’. In de nota ‘verkenner’ is er naast de hervorming van de Senaat, voorgesteld om de verkiezingen van het federale parlement en van de deelstaten te laten samenvallen ‘tegen uiterlijk 2014’, sprake van een uitbreiding van de constitutieve autonomie van de deelstaten en van de mogelijkheid dat de ‘Gemeenschappen en de Gewesten een fusie aangaan of nader tot elkaar komen’.

4.5 Brussel

In de speech van Leterme lezen we dat t.a.v. het Brussels Gewest ‘onder meer de vraag (rijst) of het een statuut en de middelen heeft die optimaal in overeenstemming zijn met zijn hoofdstedelijke en internationale functie’. Het gaat dus om bevoegdheden (statuut) en geld (middelen). Ook Verhofstadt heeft een afzonderlijk Brussel-hoofdstuk, maar blijft soms vaag. Hij stelt dat er zeker ‘een aantal bevoegdheden van de negentien Brusselse gemeenten naar het gewest’ overgeheveld kunnen worden, maar een fusie ‘is zeker niet alleen zaligmakend’. In elk geval moet de bevoegdheidsverdeling tussen de 19 gemeenten en het Gewest gerationaliseerd worden. Het Brussels Gewest moet worden geherfinancierd. Niet zonder voorwaarden. Verhofstadt koppelt drie condities aan dat extra geld: de garantie dat het bijkomend geld niet naar een ander beleidsniveau wordt overgeheveld (hij denkt wellicht aan de gemeenschapscommissies, cd), transparantie en er moet een kerntakendebat komen tussen de gemeenten en het Brussels Gewest. Daarnaast ziet Verhofstadt het uitgroeien tot een stadsgewest, via een samenwerkingsverband tussen Brussel, Vlaanderen en Wallonië.

In de tekst ‘onderhandelingsplatform BHV’ van Leterme wordt opgemerkt dat het eventuele ontstaan van een afzonderlijke kieskring Brussel ‘niet tot gevolg mag hebben dat de inbedding van de hoofdstad in de beleidsmatige, sociaaleconomische en culturele omgeving in met name de vroegere provincie Brabant wordt verzwakt’. Meer nog. Ook hier wordt gepleit voor ‘de versterking van zowel de ontwikkelingsmogelijkheden op het vlak van aantrekkingskracht en de financiële draagkracht van de hoofdstedelijke functie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, evenals de modernisering van haar organisatie en functioneren’. In de nota ‘verkenner’ wordt het doel vooropgesteld om meer middelen beschikbaar te stellen voor Brussel en de werking en organisatie te moderniseren.

4.6 BHV

Geen enkele regering kan zonder consensus een wetsvoorstel dat BHV regelt, bekrachtigen. Er moet, zo gaat Verhofstadt verder, een onderhandelde oplossing komen. Tenminste: zo’n oplossing ‘lijkt zo het niet de enige, dan toch de aangewezen uitweg om het gerezen conflict uit de wereld te helpen’. Dat betekent dat ‘aan de diverse verzuchtingen die gerelateerd zijn met het conflict op een of andere manier moet worden tegemoet gekomen. Dit is bovendien de enige manier om te vermijden dat het bestaande conflict in de nabije toekomst in een andere gedaante opnieuw zou opduiken’. Maar ook in de ‘onderhandelingsnota BHV’ van 7 november 2007 is te lezen: ‘Met de parlementaire meerderheid waarover deze (oranjeblauwe, cd) partijen beschikken, engageren zij zich hierbij tot een onderhandelde oplossing die de grondwettigheidstoets doorstaat en zich binnen de federale bevoegdheden situeert’.

Verhofstadt verwijst naar de regeling van 2005, waarover uiteindelijk geen akkoord werd bereikt, maar stelt dat ‘een andere, wellicht betere optie de hiernavolgende vierledige aanpak is’. Die bestaat uit (1) de oprichting van drie (provinciale) kieskringen, waarbij Franstaligen in de zes randgemeenten uit Vlaams-Brabant ‘al dan niet’ bij de eerstvolgende verkiezing in Brussel-Hoofdstad mogen stemmen. (2) Een federale kieskring, waardoor er bij de Kamerverkiezingen dus twee stemmen te begeven zijn. (3) De uitbouw van het stadsgewest Brussel. (4) Een onderhandelde oplossing over de inspectie in het Franstalig lager onderwijs in de zes randgemeenten. Dat kan via een samenwerkingsakkoord. Die zouden, mits uitdrukkelijke instemming van beide gemeenschappen, ook betrekking kunnen hebben op sport, jeugd, bibliotheken, post- en parascolaire vorming en mediatheken. Maakt Verhofstadt een opening naar een feitelijke uitbreiding van de faciliteiten in de randgemeenten?
Bij de oplossing van BHV behoort voor Verhofstadt ook (1) de horizontale splitsing van de zetelende magistratuur en de verticale splitsing van het parket in het gerechtelijk arrondissement Brussel en (2) de definitieve goedkeuring van het Europees kaderverdrag (Raad van Europa) inzake de bescherming van nationale minderheden, met name door enkel de Duitstaligen woonachtig in de Duitstalige Gemeenschap en in de gemeenten uit het Malmedyse als nationale minderheid te definiëren. Het Grondwettelijk Hof zou minderheidsverdragen ook als toetsingscriterium mogen gebruiken.

In het ‘onderhandelingsplatform BHV’ van Yves Leterme heet het: ‘in het geval de uitvoering van het arrest van het Arbitragehof het thans geldende kiesrecht in Halle-Vilvoorde wijzigt, zal dit leiden tot vragen ten behoeve van de Franstalige inwoners op andere domeinen van het bestuurlijke en maatschappelijke leven’. Verder onderschrijven de onderhandelaars de noodzaak aan een betere rechtsbedeling in het gerechtelijk arrondissement BHV. Ze willen hiertoe een aparte Nederlandse en Franstalige Algemene Rechtbank van Eerste Aanleg, terwijl een parket Brussel Hoofdstad en een parket Halle-Vilvoorde worden ingericht. Er worden daarbij ‘specifieke modaliteiten op het vlak van de taalkennis van de magistraten en de behandeling en verwijzing van dossiers’ voorzien. Ook in de nota ‘verkenner’ wordt gesteld dat de ‘wetgeving in verband met het gerechtelijk arrondissement Brussel zal worden aangepast’.

In het luik over Brussel en de taalgrens ziet Verhofstadt het wenselijk om in het kader van een ‘globale pacificatieregeling’ ook de bestuurstaalwet ‘te verduidelijken’. In een vage omschrijving suggereert hij een oplossing voor het conflict over de befaamde omzendbrieven van de Vlaamse regering over de toepassing van de faciliteiten: ‘de zogenaamde taalfaciliteiten blijven gelden voor zover de belanghebbende daar op een vastgesteld tijdstip om verzoekt. Zulks zou eenmalig, één keer per jaar of bij iedere aanvang van de gemeentelijke legislatuur, kunnen zijn’. Hij pleit ook voor de ‘modernisering’ van de regeling over de bestuurstaal in Brussel-Hoofdstad.
In het ‘onderhandelingsplatform BHV’ wordt gesteld dat de voorstellen ter uitvoering van het arrest van het Arbitragehof verschillende vormen kunnen aannemen, m.b.t. de aard en samenstelling van de kieskring, m.b.t. de eventuele apparenteringsmogelijkheden, m.b.t. ‘overige bijzondere modaliteiten teneinde het evenwicht tussen de belangen van de Nederlandstaligen en de Franstaligen in de vroegere provincie Brabant en in Brussel te waarborgen (subductie-systemen, extraterritoriaal stemrecht, meervoudige kieslijsten)’. Ook in deze nota wordt m.a.w. verwezen naar het stemrecht van inwoners buiten hun ‘territorium’.

4.7 Procedure van grondwetsherziening

Verhofstadt wil de procedure, voorzien in art. 195 van de Grondwet, herzien. Deze is omslachtig en in het verleden bleek dat er tijdens de grondwetswijzigingen problemen opdoken die de preconstituante niet had voorzien. Bovendien is de verplichte consultatie van de kiezers, zoals de geest van art. 195 veronderstelt, niet realistisch. De overheid kan ook niet voldoende snel reageren op internationale verdragen of op plotse of snelle maatschappelijke uitdagingen, omdat die soms ook een constitutionele grondslag vereisen. Maar verder dan tot een probleemomschrijving komt Verhofstadt niet. Hij besluit die laatste passage van zijn nota met de zin: ‘Gezien er met betrekking tot een nieuwe formulering van artikel 195 van de Grondwet een aantal opties denkbaar zijn, wordt de huidige Constituante uitgenodigd om zich dienaangaande in volle vrijheid te beraden’.

_5. It’s about money, stupid? _

Nog veel discussiepunten liggen open, maar anderzijds leert de lectuur van deze teksten, hoe weinig we daaruit ook mogen of kunnen afleiden, dat er toch relatief veel overeenstemming is over de ruwe contouren, onderwerpen en principes van de komende staatshervormingen. Op basis van de vele en harde politieke meningsverschillen heeft de gemiddelde lezer of kijker wellicht de indruk dat er omzeggens over niets enige overeenstemming bestaat. Die indruk is dus niet helemaal correct. Deze bescheiden consensus is inderdaad vrij betekenisloos en theoretisch, indien bij de omzetting ervan in concrete akkoorden grote en onoverbrugbare conflicten ontstaan. Maar er is alvast een ruw referentiekader voor staatshervormingen in de komende jaren. Want nu lukt het even niet, al is er na Pasen wel een akkoord te verwachten dat wellicht veel borrelnootjes zal bevatten en voor het overige met klem enkele grote principes zal onderlijnen.

Van de vele oorzaken van de aanslepende crisisstemming verdient de discussie over middelen bijzondere vermelding. Volgens Dewael en De Gucht (De Standaard, 24/01/08) is er geen geld voor een nieuwe transfer van middelen van het federale niveau naar de regio’s: ‘Heel eenvoudig: dat geld is er niet. De federale koe is uitgemolken, het beest staat droog’. Ook Verhofstadt waarschuwde in zijn toespraak voor de ‘gestelde lichamen’ op 30 januari ll. dat er ‘geen plaats is voor een hervorming die zou neerkomen op een verdere uitholling van de federale financiële mogelijkheden. (…) Integendeel. De versterking van het federale niveau zal zowel politiek, institutioneel als ook financieel van aard moeten zijn. De federatie wordt immers geconfronteerd met de stijgende kosten verbonden aan de vergrijzing’.

Jarenlang beweerde het kartel CD&V/N-VA dat de federale kas leeg was door het Lambermontakkoord: ‘maxigeld voor minibevoegdheden’. Een retorische overdrijving, noemt Bart De Wever dat nu. Volgens de N-VA-voorzitter zouden de regio’s eigenlijk ‘nog iets meer moeten krijgen’. (De Standaard, 26/01/08) Volgens De Wever heeft het Lambermontakkoord, dat de financiering van ons federaal model heeft aangepast, er alleen voor gezorgd dat de dotatie aan de deelstaten op peil bleef. De Vlaamse overschotten komen door het goed bestuur, de federale tekorten door het paarse begrotingsbeleid. De Wever geeft oplossingen: meer fiscale autonomie, de federale staat moet ophouden om uitgaven te doen voor de deelstaten zoals het grootstedenbeleid en hij wil praten over ‘het overhevelen van bevoegdheden zonder bijkomende middelen’, ‘maar de regio’s mee laten betalen voor de pensioenen van hun ambtenaren’ is voor hem onmogelijk.

Van alle belastingsinkomsten moest de federale overheid in 2006 zo’n 52% afstaan aan andere overheden en de sociale zekerheid. (De Standaard en De Morgen, 31/01/08) Dat geld, geïnd door de federale belastingdiensten, wordt - zo is federaal beslist - meteen naar de deelstaten, de sociale zekerheid en de EU overgeschreven. Van dat geld dat van de federale kas wegvloeit, gaat 71% naar de deelstaten, 22% naar de sociale zekerheid en 5,3% naar de EU. Van het resterend bedrag gaat geld o.a. naar de lokale politiezones. Kleden de deelstaten de federale staat uit? Hun aandeel in die overgedragen middelen daalde van 81,8% (1999) naar 71,3% (2007). Die daling is relatief: hun aandeel daalt omdat het totale bedrag stijgt. Het aandeel van de sociale zekerheid is sinds 1999 verdubbeld: van 11 naar 22%. Tijdens de voorbije jaren steeg het budget van de sociale zekerheid met 4,5% zonder inflatie. De Lambermontakkoorden van 2002 zorgden inderdaad voor meer extra geld voor de deelstaten. In 2002 ging het om 250 miljoen euro, dat is intussen opgelopen tot 1,8 miljard euro per jaar. De vraag of de deelstaten de federale staat financieel uitkleden moet dus een genuanceerd antwoord krijgen. Ze zijn verantwoordelijk voor het merendeel van het geld dat de federale overheid moet afstaan en Lambermont gaf hen extra middelen, maar dat aandeel vermindert omdat de federale overheid steeds meer geld in de sociale zekerheid moet investeren. De conclusie blijft evenwel: er is weinig ruimte voor een middelenoverdracht van het federale naar het deelstaat niveau, zelfs al zijn de deelstaten niet de ‘schuldige’ van de lege federale kassen. Tenzij er federaal fors bespaard wordt.

Dat stellen de meeste analisten ook voor. Het IMF beveelt de financiële responsabilisering van de gewesten aan en ook premier Verhofstadt pleit voor ‘de overheveling van bevoegdheden naar de deelstaten, zonder dat al het geld ervoor overgedragen wordt’. (De Standaard, 30/01/08) In een uitgebreide nota over de staatshervorming stelde ook een grote groep van Nederlands- en Franstalige economen (De Standaard, 28/01/08) dat er ‘toenemende inconsistenties’ in het systeem zijn, ‘bijvoorbeeld tussen bevoegdheden en financiële middelen. Het federale niveau wordt geleidelijk financieel uitgehold (in de toekomst zullen de vergrijzingskosten de financiële druk verhogen), terwijl de financiële stromen naar de gewesten en gemeenschappen onvoldoende prikkels inhouden voor verantwoordelijk gedrag’. Dat, en de nood aan coördinatie van het beleid waardoor een systeem van bonus/malus mogelijk is t.a.v. gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen, is voor de economen een belangrijke, te onthouden les. In diezelfde geest hadden eerder al enkele professoren sociale zekerheid (De Standaard, 29/10/07) langs weerszijden van de taalgrens gepleit tegen splitsing maar voor de combinatie van centrale financiering, meer (financiële) verantwoordelijkheid en beleidsprikkels en samenwerkingsakkoorden. Het is die geest die we ook terugvinden in de nota Verhofstadt en teksten van Leterme.

Kortom, de volgende staatshervormingen zijn niet vooral een intellectuele uitdaging. Er bestaat immers voldoende consensus over de grote krijtlijnen. Het is eerder een kwestie van politieke wil, en blijkbaar ook van beschikbare middelen. Ongeveer iedereen weet waar we aan toe zijn, alleen is de vraag wanneer de onvermijdelijke stappen gezet worden. Moed, visie en leiderschap zijn niet zonder reden zeldzame eigenschappen.

Carl Devos
Redactielid en politicoloog Universiteit Gent

cartoon: © Arnout Fierens

staatshervorming - politiek leiderschap - federalisering

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 2 (februari), pagina 13 tot 26