Abonneer Log in

Internationale solidariteit, staatshervorming en goed bestuur

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 3 (maart), pagina 34 tot 42

'Het veld'

Hoewel ontwikkelingssamenwerking op vrij brede maatschappelijke steun kan bogen, is het zelden of nooit een politiek thema dat de voorpagina’s haalt. De brede bevolking is ook niet in details geïnteresseerd: ze wil dat ‘het geld’ goed gebruikt wordt en dat het ‘niet aan de strijkstok blijft hangen’. ‘De sector’ is niet erg transparant, wordt door een klein gedeelte van de bevolking actief gevolgd en die fractie is bijzonder alert, hoewel ze vooral oog heeft voor het doen en laten van ngo’s, en dan vooral ‘eigen’ ngo’s. Nochtans is ‘de sector’ veel breder: grote internationale verbanden, de Wereldbank en een rits VN-instellingen, de OESO, lokale regeringen, coöperaties en ngo’s, wetenschappelijke instellingen, de Europese Unie en de ACP-partners, enz. Wie een Gausscurve zou tekenen over de gevoeligheid van het ontwikkelingssamenwerking-clubje voor intern Belgische communautaire kwesties, zou die waarschijnlijk aan de laagste punten van de klok moeten situeren.

De Belgische ontwikkelingssamenwerking, die historici niet ten onrechte in het zog van de koloniale tijd zullen situeren, is dus zo’n vijfenveertig jaar oud. Op wereldschaal bekeken is ze vooral klein, versnipperd en in veel opzichten ouderwets, zij het aan de beterhand. Haar positieve kant is wellicht haar verbondenheid met de lokale bevolkingen en haar weinig ambtelijke instelling. Haar actiefste bestanddelen zijn ongetwijfeld niet-gouvernementeel (hoewel, qua financiering hangen de ngo’s voor zo’n 90% van de staat af), kleinschalig en in heel veel landen aanwezig. Haar ‘officiële’ poot heette vroeger ABOS (Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking), die de directe hulp verstrekte aan partnerlanden (‘bilateraal’), die de ngo’s en een hele reeks andere actoren financierde (universiteiten, het Instituut voor Tropische geneeskunde, enz.) en die grote sommen uitkeerde aan multilaterale organisaties, al of niet ter uitvoering van verdragen.
Daarnaast worden en werden ook veel ontwikkelingsmiddelen gekanaliseerd via leningen van staat tot staat en kredietverzekeringen, gevolgd door kwijtschelding, van de Delcredere-dienst. Ontwikkelingssamenwerking heeft altijd schrijlings gezeten op altruïsme en eigenbelang. Dat laatste dan in de vorm van steun aan ‘bevriende’ regimes - democratisch of niet en vooral: met ontwikkeling bezig of niet - en aan Belgische bedrijven. In de sector werd dus zowel de voortzetting van het kolonialisme als van de strijd daartegen bijeengebracht, een curieuze coalitie waarop zelden is doorgedacht. Mijn thesis is: het streven tot ontrafelen van het nog vrij samenhangende net van Belgische ontwikkelingsinstanties is eerder een uiting van de egoïstische lijn, dan van de altruïstische of emancipatorische.

Hoe klein ook in wereldperspectief, en hoe ver ook verwijderd van het in 1973 wereldwijd afgekondigde streefdoel ‘0,7% van het bnp’, toch gaan in de diverse potten die als ontwikkelingssamenwerking worden gedeclareerd grote bedragen om. Die declaratie gaat via de OESO, die er de criteria voor vastlegt. Kunst voor begrotingsministers is vaak: als hulp aanrekenen, wat eigenlijk geen hulp is - zoals kwijtschelding van schulden waarop al jaren niets meer geïnd wordt (banken en bedrijven zijn wettelijk verplicht dat te doen…). Kosten: nul frank (sinds de euro met veertig te vermenigvuldigen), maar voor 100% OESO-aanrekenbaar in het jaar van afboeking. Dat verklaart onder meer waarom onze hulp in cijfers en percenten enorm schommelt. Het is één van de affairistische kantjes van onze ontwikkelingssamenwerking, met een zeer oude traditie. Voor de goede orde: het is in andere landen meestal niet beter.

Behoefte aan wereldliefde

In de linkervleugel van de Vlaamse beweging (en zelfs niet alleen in de linkervleugel) is er altijd veel belangstelling geweest voor internationale solidariteit. Uiteraard in de context van een Vlaams-nationale inkleuring, die de kritiek op de traditioneel Franstalige staat (niet zonder grond) uitbreidde tot het ABOS, en in die kritiek meteen het affairisme meenam - Belgische bedrijven waren vroeger immers vooral Franstalig. Op één lijn met de derdewereldbeweging kwam men dan ook op voor ‘ongebonden’ hulp en het afstoten van vormen van hulp die eigenlijk vooral bedoeld waren om Belgische bedrijven te helpen (en soms zelfs van het faillissement te redden). Niet dat dat specifiek Belgisch was - iedereen deed het -, maar men zoekt bondgenootschappen waar ze te vinden zijn en bouwt ze uit op thema’s waar men gemeenschappelijk belang bij heeft.
Omdat het affairisme vooral in Waalse en Franstalige kring werd gezocht en gevonden, was de analyse snel gemaakt: splits de ontwikkelingssamenwerking en het zal beter zijn. In alle gesprekken of debatten die je daar met Volksunionisten (later ex-VU-ers) over kon hebben - en dus zowel publiek als privé - kon je toch vernemen dat zij vooral bewogen werden door de wens ‘Vlaanderen op de wereldkaart te zetten’. Wat onze noorderburen de VOC-mentaliteit noemen… De Olympische Spelen naar Vlaanderen en méér, betere en dus Vlaamse ontwikkelingshulp - dat lag toch dicht bij elkaar. Noem het een behoefte aan wereldliefde.
Aan Waalse zijde leefde (leeft?) iets soortgelijks. Waalse regionalisten, vooral in socialistische kring, zien het bevorderen van export als een van de grote toekomstprojecten, en ontwikkelingssamenwerking gold (meestal stilzwijgend) als een middel daartoe. Ik moet toegeven dat recentere visies daar uitdrukkelijk afstand van nemen. In ieder geval is ook daar een grotere Waalse rol in de vaart der volkeren een streefdoel. Eventueel een Waals-Brusselse, want veel speelt zich af via de Organisation internationale de la Francophonie (OIF).

Hervorming in uitvoering

Toen ik in 1999 staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking werd, en als enig regeringslid een gevolmachtigde handtekening op een miljardenbudget kreeg - deze douceur _is door de vorige regering afgeschaft in ruil voor de titel ‘Minister van Ontwikkelingssamenwerking’ -, was binnenlands communautair getouwtrek wel het laatste van mijn bekommernissen. Neen, de regering en mijn partij hadden grote ambities inzake ontwikkelingssamenwerking: kwantitatief en kwalitatief. Wat nauwelijks iemand wist (ook ik aanvankelijk niet) was dat de hervorming die op het einde van de voorafgaande regeerperiode was ingezet nog totaal niet in de feiten was omgezet. Er was wel een wet goedgekeurd om de Belgische Technische Coöperatie (BTC) op te richten, een naamloze vennootschap van publiek recht met de staat als enige aandeelhouder (dus we konden niet meer terug), een K.B. uitgevaardigd om het oude ABOS als een ondergeschikte directie in het departement Buitenlandse Zaken te integreren, maar de BTC had nog geen bureaus of personeel (wel een directeur en een mooi partijpolitiek uitgebalanceerde raad van bestuur). Bij veel ex-ABOS ambtenaren was het allemaal reden tot defaitisme en tegenwerking. Maar zelfs daarzonder was de term ‘puinhoop’ niet helemaal onterecht, want wat moet je met een wet die het monopolie van de bilaterale samenwerkingsprogramma’s zonder overgangsregeling toekent aan een publiekrechtelijke vennootschap die nog alleen maar op papier bestaat? Jaren heeft het geduurd voor alle lopende programma’s van ABOS (toen DGIS, korte tijd later DGOS) aan de BTC waren overgedragen; tientallen miljoenen zijn er betaald aan expertises, plaatsbeschrijvingen, bestekken, overeenkomsten, onderhandelingen met partnerlanden en personeelskwesties. Gekozen werd om daar, op één of twee interviews na, niets over te zeggen - omdat de sector als geheel daar erg door zou verzwakt worden en omdat ontwikkelingssamenwerking niet moest worden vereenzelvigd met intern gekrakeel, administratieve kwesties en onoverzichtelijke apparaatkosten. Er was al een armgevecht aan de gang met de minister en de ambtenaren van buitenlandse zaken, voor wie de overheveling van o.s. naar Buza een schitterende opening uitmaakte. In _Uitpers (1999) heb ik het, vind ik zelf, niet zo slecht - zij het eufemistisch - samengevat: ‘De hervorming is een geheel, en je kan een en ander slechts beoordelen wanneer het allemaal is doorgevoerd. Grote zorg is nu dat die hervorming van de administratie gebeurt met een ABOS waar men op apegapen ligt en de boel grondig beu is. En dat is natuurlijk niet de goede verhouding om tot een heel nieuwe administratie te komen en - binnen bepaalde bakens - een eigen koers te kunnen varen. Er zijn veel mensen die daar weg willen, er zijn er veel die ontmoedigd zijn, veel die het niet meer zien zitten. Ik hoop dus dat dit snel kan worden afgerond. Want het is toch beslist. Het kan nu goed worden uitgevoerd of slecht worden uitgevoerd, maar uitgevoerd wordt het. (…) Ontwikkelingssamenwerking wil niet zeggen: bevordering van het Belgisch bedrijfsleven. (...) Bovendien: één van de grote principes die wij nu aan de ontwikkelingslanden willen opleggen, is good governance, behoorlijk bestuur. Welnu, bij good governance behoort ook dat je bepaalde bedrijven niet bevoordeelt omwille van hun nationaliteit’. Ontbinding van hulp en voorrang voor ondernemingen uit partnerlanden werd in het beheersakkoord met de BTC ingeschreven. De OESO berekende recent dat circa 95% van de Belgische hulp nu ongebonden is, hier en daar nog een restant uit het verleden - en dan zijn er de staatsleningen!

Als een dief in de nacht

En toen… Ik denk dat Dirk Van der Maelen de eerste was die er mij, haast terloops, op heeft gewezen dat de ‘defederalisering’ van ontwikkelingssamenwerking (o.s.) wel weer eens op de agenda zou kunnen komen. Er kwam immers een groot communautair overleg aan en vroeger was het in de Wetstraat al vaker geopperd, al was o.s. op de ‘Costa’ zelfs niet ter sprake gekomen. Ontwikkelingssamenwerking stond wel in de ‘Vlaamse resoluties’ over de staatshervorming als te regionaliseren materie - zij het in de rubriek ‘noodzakelijke hervormingen waarvoor een diepgaander overleg noodzakelijk is’ - en het Vlaams regeerakkoord nam dat als richtsnoer. Korte tijd later was het inderdaad prijs: de onderhandelingen die tot het ‘Lambermontakkoord’ zouden leiden, mondden uit in een nachtelijke marathon op 15-16 oktober 2000. Deelnemers: het federale kernkabinet en topministers van de deelregeringen.

Ik zat met Jos Geysels en nog een paar leden van partijbestuur en fractie samen op het resultaat te wachten. Uit het overleg lekte niets uit (dat kon toen blijkbaar nog en was voor ons erg frustrerend). Niemand van ons was bovenmatig in dat communautair overleg geïnteresseerd. Er waren ook pas gemeenteraadsverkiezingen geweest die de aandacht hadden opgeslorpt, maar communautaire spanningen kunnen op elk moment tot de val van de regering leiden, en Agalev zat zowel in de Vlaamse als in de federale regering. Ook konden Mieke Vogels en Vera Dua hun bevoegdheden en budgetten zien uitbreiden. En hoe je dat ook draait of keert, daar is een politicus nooit ongevoelig voor. Er werd overigens nauwelijks gedacht aan o.s., al waren daar in de dagen vooraf wel schermutselingen over geweest. De Waalse minister-president J.C. Van Cauwenberghe, een bekend regionalist, had laten weten dat hij het thema op de agenda wilde zetten (zonder beslissing van zijn regering overigens, al had hij zich verzekerd van de steun van de PRL-ministers). Ikzelf heb voor eigen rekening nog een uitgebreid argumentarium tegen defederalisering rondgestuurd, wat ook in enkele kranten werd overgenomen.
Maar diep in de nacht, als was het een onderbrekinkje van de eigenlijke vergadering, werd een ad hoc bondgenootschap tussen Bert Anciaux en Van Cau ‘beloond’: als veertiende punt in het Lambermontakkoord werd beslist ‘de ontwikkelingssamenwerking vanaf 2004 over te hevelen in zoverre ze betrekking heeft op de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen’. Zonder enige voorafgaande studie - laat staan ‘diepgaander overleg’ - en met maar weinig weerwerk: de Vlaamse partijen hadden toch een regeerakkoord in die zin? Magda Aelvoet was er niet goed van toen ze zich eindelijk bij onze nachtwacht kwam voegen. Aan Franstalige kant was Van Cau onverwacht bijgetreden door Louis Michel, die later zou zeggen dat het hem niet kon schelen dat de federale ontwikkelingssamenwerking werd opgegeven ‘als ik er dan toch niets aan te zeggen heb’, daarmee zijn frustratie uitend omdat hij geen greep op het budget van o.s. had gekregen. Later is hij weer tot een redelijker standpunt gekomen - mede onder invloed van PRL-tenoren die splitsing niet zagen zitten. Al evenmin als zijn zoon, de huidige minister.

Ontwikkelingstegenwerking

Het goedgekeurde akkoord was van een ongekende ondeskundigheid. En dat was dan ook de handgreep waarmee het bestreden kon worden, zelfs vanuit de regering. Immers, de intern Belgische bevoegdheidsverdeling heeft geen uitstaans met de problemen waaraan ontwikkelingslanden en hun bevolking het hoofd moeten bieden. Tenslotte is een bevoegdheidsverdeling, die naar Afrika, Azië en Latijns-Amerika wil overplanten wat wij voor intern Belgisch gebruik hebben afgesproken, niet uitvoerbaar. Ontwikkelingsprogramma’s zijn immers nog zelden landbouw-, onderwijs- of gezondheidszorgprogramma’s: ze gaan over al die dingen tegelijk en meestal in een context van maatschappij-opbouw en politieke dialoog. Partnerlanden hebben geen gemeenschappen en gewesten, en zeker geen vijf regeringen om akkoorden mee te sluiten. Of we nu niet-gouvernementeel, gouvernementeel of supranationaal zijn, in partnerlanden wordt ons niet gevraagd een onderscheid te maken tussen aids- en malariapreventie (gemeenschapbevoegdheid) of behandeling en betaling van medicijnen (grotendeels federaal). Ngo’s en multilaterale organisaties - een kwart tot een derde van onze hulp - maken geen dergelijk onderscheid (Unicef bijvoorbeeld: het helpen van kinderen heeft met onderwijs te maken, maar ook met voeding, inentingen, onderdak, noodhulp; conflictpreventie speelt zich op alle terreinen van het maatschappelijk leven af). Begrotingshulp zou onmogelijk worden, nochtans een instrument dat naar de eerste gelederen is opgerukt ten aanzien van staten die enigszins correct bestuurd worden. De pas opgerichte (en dure) BTC moest weer worden afgebroken en een nog onvoltooide hervorming omgeknoeid, richting nieuwe fundamentele hervormingen. Goed bestuur is: goede diensten verlenen aan het doelpubliek, en dat is dus niet Vlaams, niet Waals en niet Brussels, en vooral niet chaotisch.
En Belgisch-institutioneel bekeken: wat een lappendag! In aanfluiting van het met de lippen beleden beginsel van ‘homogene bevoegdheidspakketten’ werd één homogeen pakket in één zin tot zes of negen omgetoverd. Zes: de federale regering, de Vlaamse, de Waalse, die van de Franse Gemeenschap en die van de Duitse, de Brusselse en eigenlijk ook nog haar drie gemeenschapscommissies (N, F en Gemeenschappelijk: de Brusselse regering heeft immers geen gemeenschapsbevoegdheden, de Vlaamse oefent een deel daarvan uit, die commissies het andere deel).

Tegenwerkingsontwikkeling

Een politiek akkoord op dit niveau bestaat institutioneel niet, maar politiek is er in principe geen speld meer tussen te krijgen - de regering staat immers op het spel als het parlement een jota aan het akkoord zou wijzigen. Er moest een bijzondere meerderheidswet komen ter uitvoering van het Akkoord, en de enige kans om de federale ontwikkelingssamenwerking te redden, was het buiten die wet te houden. Bij een aparte bespreking in het parlement bestond de kans op serieuze studie van het dossier, en dat kon leiden tot afkalving van de vereiste tweederdemeerheid. Dat werd al dra duidelijk in de Commissie Buitenlandse Zaken van de Senaat. Daar was, onder leiding van Marcel Colla, een gedeclareerd tegenstander van de splitsing, een reeks hoorzittingen begonnen. De meeste leden van de Commissie gingen snel inzien dat een onverkorte uitvoering van het Lambermontakkoord op groot verzet binnen de sector stuitte: tal van experts en praktijkmensen werden gehoord en nauwelijks iemand was er voorstander van. De senatoren van verschillende partijen lieten er off the record weinig twijfel over bestaan dat ze het Lambermontakkoord op dit punt niet zagen zitten, maar weinigen wilden dat on the record. Gevolg: de senaatscommissie zou nooit een officieel verslag goedkeuren.

De Vlaamse Noord-Zuidbeweging 11.11.11 kwam met een duidelijk standpunt tegen de defederalisering. De federale raad voor duurzame ontwikkeling, een wettelijk adviesorgaan aan wie ik advies had gevraagd, was eveneens uiterst kritisch. Bij de CNCD, de Franse ngo-koepel, lag het iets complexer. Daar was een zekere wrevel omdat minder geld bij Franstalige ngo’s terecht kwam dan bij Vlaamse (overigens circa 40% naar tweetalige). Zo was Pierre Galand, de militante, door iedereen (ook door mij zeer) gerespecteerde, decennialange voorzitter van het CNCD een sterk voorstander van regionalisering en hij had wel enkele PS-medestanders. Het CNCD heeft zich daar zeer snel van gedistantieerd en Galand is niet lang meer voorzitter gebleven. Ik herinner mijzelf, als Vlaming, op de assises de la coopération op 23 februari 2002 in Gembloux na urenlange werkgroepdebatten op de slotzitting te zijn toegejuicht (wat mij niet zo vaak is overkomen): Van Cau en zijn medestander Pierre Galand waren er niet in geslaagd steun voor de defederalisering te verwerven. Van Cauwenberghe werd uitgefloten en verliet de zaal. Iets wat hém nog niet vaak was overkomen.

Lokaas voor loslopend wild

Een factor die de politieke context vertroebelde was de spanning in de VU, die na het Lambermontakkoord uiteindelijk uit elkaar zou spatten. De partij had het akkoord goedgekeurd, maar scherpslijpers als Geert Bourgeois wilden niet mee. Daarmee waren VU-coryfeeën voor alle partijen loslopend wild: niet het geschikte moment dus om de splitsing van ontwikkelingssamenwerking af te blazen. Premier Guy Verhofstadt en Karel De Gucht waren druk in de weer met allerlei afspraken, waarbij het groene verzet tegen de splitsing van o.s. een lastige hinderpaal was. Verhofstadt en vooral De Gucht, intellectueel absoluut geen communautaire scherpslijpers en in een latere fase absolute tegenstanders van de splitsing, voerden de druk sterk op. Ontwikkelingssamenwerking kon immers een prettig verwelkomingsgeschenk zijn voor mensen als Fons Borginon en Patrick Vankrunkelsven. Die laatste had in de senaatscommissie een eerder gematigd standpunt verdedigd (gedeeltelijke en geleidelijke defederalisering). Hij was ook een van de enigen die een poging deed om dat te beargumenteren. Borginon en Vankrunkelsven zouden korte tijd later met ongevulde handen (althans op dit punt) tot de VLD toetreden.

Een zéér bijzondere wet

Ongevuld, want intussen was de tekst van de Bijzondere Wet aan zijn laatste loodjes toe. Wat ik ervan weet is dat de formulering over ontwikkelingssamenwerking heel wat vormen heeft gekend. De ultieme onderhandelingsnacht werd op 24 januari 2001 ingegaan (alweer - er moest nog veel worden afgesproken, onder meer hoevéél geld de gemeenschappen voor onderwijs zouden krijgen - voor Franstaligen, maar vooral voor Ecolo en de intussen ingeschakelde PSC, een kwestie van leven en dood). Op tafel lag over o.s. een compromiszinnetje van Verhofstadt over de bevoegdheden, maar de discussie was vooral verschoven naar de (eveneens bijzondere) financieringswet: als men daar een percentage overheveling kon inzetten, dan was de zaak eigenlijk beklonken. Als resultaat, mede omdat niet alle onderhandelaars met hun volle inzet achter de defederalisering stonden, kwam men uit op een financieringswet die vaste percentages toewees… maar gekoppeld aan een bevoegdheidswet die als volgt luidde: ‘Onderdelen van de ontwikkelingssamenwerking worden vanaf 1 januari 2004 overgeheveld in zoverre ze betrekking hebben op de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden. Een bijzondere werkgroep wordt opgericht, die tot taak heeft om, en uiterlijk tegen 31 december 2002, een lijst op te maken van de aangelegenheden die betrekking hebben op de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake ontwikkelingssamenwerking’.

Een zoveelste nachtelijk telefoontje met Magda Aelvoet volgde: vóór deze tekst pleitte dat er niets beslist was, de werkgroep zou het niet eens kunnen worden. En het waren ‘onderdelen’, niet de hele ontwikkelingssamenwerking. We konden nog aandringen op overleg met de sector. Maar de overheveling van centen was gekoppeld aan de overdracht per 1/1/2004 - zelfs zonder goedgekeurde lijst. En bovendien was te voorzien dat de Raad van State bezwaar zou maken: een werkgroep met een onzeker resultaat vermelden in een bijzondere wet is juridisch niet te verdedigen. We gingen dan naar een onzeker avontuur op de parlementaire weg: als het de bedoeling was dat de werkgroep besliste, en als die bedoeling niet gerealiseerd kon worden, dan moest er anders beslist worden. De druk zou hoog zijn: als ontwikkelingssamenwerking niet uit de algemene bijzondere wet getild kon worden, leek de zaak verloren. Niemand zou het hele akkoord op de klippen laten gaan voor alleen o.s., ook de groenen niet. Dus zei ik tegen Aelvoet dat het voor mij niet aanvaardbaar was, en mijn positie met deze tekst niet houdbaar. En met een ingeving van het moment: laat die werkgroep een advies opstellen. Een juridisch onderscheid - een advies in plaats van een beslissing - dat door sommige onderhandelaars enthousiast werd ontvangen en door anderen geslikt. Vraag me niet wie, ik was er niet bij. Ook het overleg met de sector werd in de wet ingeschreven. In ieder geval was het lot van o.s. nu weer op de lange baan geschoven. Het heeft perfect gewerkt. De Raad van State schreef in zijn advies dat art. 6ter ‘beter kon worden geschrapt’ omdat het niets besliste, maar alleen een vaag omschreven werkgroep instelde. Juridisch nietig, politiek onmisbaar.
Ondanks nog wat parlementair en mediatiek gebakkelei werd de wet, art. 6ter incluis, ongewijzigd door de vereiste twee derde van de parlementsleden en de helft in elke taalgroep aangenomen. Om ook maar iets aan ontwikkelingssamenwerking (en aan de financiering) te veranderen, zou een nieuwe speciale-meerderheidswet vereist zijn. Ook de financieringswet was immers gekoppeld… aan het inwerkingtreden van die tweede bijzondere wet.

Consensus in de sector

De twee ministers voor institutionele hervorming (Johan Vande Lanotte en Louis Michel) en de staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking hebben, zoals van hen werd verwacht, een werkgroep samengesteld met kabinetsmedewerkers van elke regeringspartij en ook specialisten uit de deelstaatregeringen. En die heeft heel wat mensen uit ‘de sector’ gehoord, in grote lijnen dezelfde als de senaatscommissie trouwens. Van die hoorzittingen bestaan nooit geautoriseerde verslagen, uiteraard nooit gepubliceerd. Bert Anciaux zette in februari 2002 een ‘Vlaamse werkgroep’ op over de splitsing. Hun werk bestond vooral in het coördineren van de Vlaamse standpunten in de federale werkgroep.
Ikzelf heb in de loop van 2002 op middelen van het departement een uitgebreide survey laten maken van de opinie die bij insiders heerst (in ‘het veld’ over het hele land). PWC-consulting (geselecteerd na beroep op concurrentie). Tussen maart en oktober van dat jaar werd de brede sector van ontwikkelingssamenwerking bevraagd: ngo’s, universiteiten, internationale organisaties (waaronder de Wereldbank en diverse VN-organen), experts en ten slotte ontwikkelingswerkers in Mali, dat als redelijk representatief werd bevonden voor de partnerlanden.
Naar voren kwam een ‘nagenoeg unanieme’ verwerping van het onttrekken van bevoegdheden aan het federale niveau om ze aan gewesten en gemeenschappen toe te kennen. Ook varianten, waarbij de landen, de sectoren, de beleidsstappen (van concept tot uitvoering) of de kanalen (multilateraal, bilateraal of specifieke programma’s zoals conflictpreventie) onderling zouden worden verdeeld, worden ‘alle in meerdere of mindere mate door de sector verworpen’. Wel werd gepleit voor een grotere rol van de deelstaten, met eigen middelen, in harmonie en complementair met federaal, om zo tot het fameuze streefdoel van 0,7% van het bnp te komen. Dat is sindsdien ook het standpunt dat ik als bewindsman heb verdedigd. Al voeg ik er nu, en op persoonlijke titel, aan toe dat ik van die samenwerking niet zoveel verwacht. Mijns inziens zouden de gemeenschappen zich het best beperken tot steun aan multilaterale organisaties - Minister van Onderwijs Frank Vandenbroucke wist onlangs een belangrijke samenwerkingsovereenkomst met Unicef door de Vlaamse regering te doen goedkeuren - en zich voort in te zetten voor ontwikkelingseducatie, eerder dan een eigen bilateraal beleid te gaan voeren. En mochten ze dat al willen doen, laten we dan in ’s hemelsnaam de BTC als uitvoeringsagent gebruiken, in plaats van met een eigen agentschap te werken. Dat de raad van beheer van de BTC dan enkele vertegenwoordigers van de regio’s moet opnemen, lijkt geen groot probleem te scheppen. Als die raad maar niet te omvangrijk wordt!

Voldongen

Los van de werkzaamheden van de ‘bijzondere’ werkgroep werd het vrij snel als een voldongen feit beschouwd dat de regionalisering plus communautarisering er niet meer voor de verkiezingen zou komen, laat staan voor 1 januari 2004. Dat is begin maart 2008 nog niet het geval. De Vlaamse regering heeft wel een eigen uitvoeringsagentschap opgericht en haar ontwikkelingsactiviteiten enigszins opgevoerd, maar in het totaal van de Belgische ontwikkelingssamenwerking blijft de bijdrage van de gewesten en de gemeenschappen toch op minder dan 5%.
Zo’n 834,6 miljoen euro wordt via DGOS (de federale ontwikkelingssamenwerking) uitgegeven, 91 miljoen euro door de overige diensten van buitenlandse zaken, 525 miljoen via het federale Ministerie van Financiën en andere federale diensten - Vlaanderen gaf 32 miljoen uit, Wallobrux bijna 23 miljoen. Anders gezegd: federaal 1,45 miljard euro (ik reken de uitgaven voor opvang van asielzoekers niet mee, want dat is geen ontwikkelingshulp); Vlaanderen 32 miljoen.1 Overigens tonen deze cijfers ook aan dat Vlaanderen proportioneel niet vrijgeviger is dan Franstalig België.

Een minderheid die kan winnen

Intussen kennen we de moeizame onderhandelingen voor een nieuw communautair akkoord die sinds de zomer van 2007 lopen. Ik kan geen koffiedik kijken, en weet dus niet of de federale begroting voor ontwikkelingssamenwerking nu wel zal worden ontmanteld, en of de deelstaten inderdaad de brokken zullen oppeuzelen.
Premier Verhofstadt heeft in zijn nota alvast gepleit tegen zo’n overheveling, en integendeel vóór de wettelijke refederalisering. Aan Franstalige kant is er, in tegenstelling tot 2000, geen echte aandrang meer om o.s. te splitsen - een kleine groep regionalisten uit de PS heeft er onlangs op aangedrongen, maar wordt niet breed gedragen. MR, cdH en zeker Ecolo zijn tegen. De Franstalige koepel CNCD is niet voor. Aan Vlaamse kant zijn alleen nog N-VA en Spirit voor (ik laat Vlaams Blok even buiten de discussie - die partij wil ongetwijfeld splitsen, maar vooral ook afbreken). De CD&V - zeker toen Sabine de Bethune nog haar woordvoerder op dit gebied was - heeft gezegd zich niet door het Lambermontakkoord gebonden te voelen. Groen! heeft zich er officieel tegen uitgesproken. De sp.a is er duidelijk op teruggekomen. Haar buitenlandwoordvoerder Dirk Van der Maelen was er ook vroeger al geen echte voorstander van, en Johan Vande Lanotte werd naarmate de klok tikte een koeler minnaar van de splitsing. In de Open Vld is het de vraag of Verhofstadt de dienst uitmaakt (geruggensteund door de omgegane Karel De Gucht), dan wel de gewezen VU-ers, onder wie partijvoorzitter Somers die zich zelden met de kwestie bemoeid heeft. Of zouden ze op een positie tussenin uitkomen, à la Vankrunkelsven, wat op termijn toch de klok zou doen luiden voor een coherent Belgisch ontwikkelingsoptreden in het buitenland. Inhoudelijk, puur op de merites van de zaak, is er geen tweederdemeerderheid voor splitsing, zelfs geen derde. Maar tussen ja en neen liggen allerlei posities. En bovendien leert de ervaring dat ontwikkelingssamenwerking - gelet op de beperkte samenstelling van ‘het veld’ - voor velen een zaak van buigen en voor weinigen een zaak van barsten is. Het is niet uit te sluiten dat een minderheid haar wil doordrukt, al zal ze (meer dan ooit) moeite hebben dat als goed bestuur aan de mens te brengen.

Internationale consensus en goed bestuur

Acht jaar na het Lambermontakkoord is de noodzaak om er afstand van te nemen alleen maar pregnanter geworden. De internationale consensus over goed bestuur in ontwikkelingssamenwerking (best practices) is groter en dwingender geworden. De Europese Commissie neemt, op grond van het EU-verdrag, nu duidelijker een coördinerende rol op zich en heeft zich daartoe aangesloten bij de Verklaring van Parijs, de zeer breed gedragen OESO-tekst die op 2 maart 2005 tot stand is gekomen. De kernwoorden zijn: vermindering van uitvoeringsagenten, efficiëntie, donoren moeten hun hulp afstemmen op de prioriteiten van de ontvangende landen en hun procedures respecteren (alignment - wat dus nog weinig ruimte laat voor ‘eigen beleid’ van de donoren); coördinatie van donoren, waar mogelijk gezamenlijke programma’s (basket funds, of ‘alle donoreieren in één korf’) en zo weinig mogelijk afzonderlijke evaluaties en donormissies. Begrotingshulp zal in alle landen met redelijke bestuursvoorwaarden de regel worden - al zal Congo daar nog enige tijd op moeten wachten….
OESO-experts lieten in hun peer review (wederkerige kwaliteitsrapportage van donorstaten) tot tweemaal toe geen twijfel over hun afkeuring bestaan.2 De donor ‘op de kaart zetten’ is inzake o.s. nooit goed bestuur geweest; propaganda en eigen (politiek of economisch) gewin is er zelfs de ergste kwaal van sinds haar ontstaan. Dat is nu ook, met de Verklaring van Parijs, in een officiële afspraak vastgelegd. Dat de grote donoren die zullen naleven, kunnen we alleen hopen. Dat ons land zich ernaar gedraagt, daar kunnen we zelf voor zorgen.
Opmerkelijk: in zijn kaderdecreet van 13 juni 2007 verwijst Vlaanderen uitdrukkelijk naar die Parijse Verklaring, en ook in andere opzichten wordt aangesloten bij de internationale consensus - net als in federale beleids- en wetteksten. In de beleidsnota’s van minister Bourgeois lezen we over het ‘vermijden van versnippering’, het concentreren van inspanningen en het samenwerken met andere donoren. Bravo zou ik zeggen, maar is het uiteenhalen van donorinstellingen en -fondsen dan niet ‘een beetje’ inconsequent? De Vlaamse ontwikkelingssamenwerking doet, zoals iedereen, goede en minder geslaagde dingen. Het slechtste wat ze doet, is ongetwijfeld: een eigen parallelle administratie en uitvoeringsagentschap oprichten, eigen procedures, enz.
Het is in dit land geen makkie om een slag van de communautair malende molen te pareren. Maar het is niet onmogelijk. Vooral niet nu er zoveel over ‘goed bestuur’ wordt gepraat. Goed bestuur en solidariteit zijn goede vectoren voor een herziene staatsinrichting. Laten we er dan vooral voor zorgen dat de solidariteit goed bestuurd wordt.

Eddy Boutmans
Jurist en voormalig Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking 3

Noten
1/ Cijfers voor 2006 (DGOS activiteitenverslag: www.dgos.be). De eindrekening van 2007 is op het ogenblik van schrijven nog niet bekend, maar zal geen substantiële verschuiving vertonen.
2/ Vooral die van 2001. Men vindt die rapporten op de site van de OESO: http://www.oecd.org - zoek peer reviews of DAC members (lees wel door de diplomatieke beleefdheden heen)
3/ www.eddyboutmans.be

staatshervorming - solidariteit - goed bestuur - ontwikkelingssamenwerking

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 3 (maart), pagina 34 tot 42