Abonneer Log in

Na Oosterweel: participatie onder hoogspanning

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 3 (maart), pagina 29 tot 37

Het Oosterweeldossier zette het debat rond burgerparticipatie op scherp. Welke rol kunnen/mogen burgers spelen in de beleidsvorming? Dit artikel argumenteert dat het kortwieken van participatie, onder het mom van snelheid en slagkracht, de besluitvorming zal verarmen. Het vaak paradoxale karakter van participatie is het uitgangspunt voor een discussie over een nieuwe en geloofwaardige plaats voor participatie in het besluitvormingsproces.

Burgerparticipatie zit de laatste decennia in de lift. Verschillende Europese landen werkten vooral vanaf midden jaren 1990 een nieuw participatiebeleid uit. De OESO publiceerde in 2001 een studie met de titel Citizens as partners (OECD 2001) waarin ze stelt dat participatie een element is van goed bestuur. Ze stoffeert deze stelling met cases uit zowat al haar lidstaten. Dit was een opmerkelijke breuk voor een organisatie die voordien gezien werd als een van de herauten van het New Public Management. De onderliggende boodschap lijkt te zijn dat de overheid na jaren van vermarkting, privatisering en verzakelijking het contact met haar burgers is verloren. In België hadden we het in die periode trouwens over de kloof met de burger. Naast de opkomst van extreemrechts, werden lage vertrouwenscijfers van burgers in politiek en overheid als bewijsmateriaal aangevoerd. In andere landen ging de discussie ook over steeds lagere opkomstpercentages bij verkiezingen.
Participatie, het betrekken van burgers bij bestuur en beleid, zou de kloof kunnen verkleinen. Dit resulteerde in een participatiebeleid, met participatiedecreten, participatieprojecten en participatieambtenaren. Kenmerkend voor deze nieuwe initiatieven is het tweerichtingsverkeer. Burgers en burgerorganisaties zijn niet langer passieve subjecten die in het beste geval geconsulteerd worden. Ze zijn meedenkers en -doeners in beleidsprocessen met een eigen creatieve inbreng (Vigoda 2002). De internationale literatuur rond coproductie is emblematisch voor deze verschuiving (Bovaird 2007). De normatieve ondertoon van heel wat van deze initiatieven was en is gericht op samenwerking en gemeenschapsvorming (Denters 2001).
Het interactieve karakter van de nieuwe participatievormen is allicht het belangrijkste verschil met meer traditionele participatievormen zoals verkiezingen, referenda en instrumenten van preventieve rechtsbescherming (bv. bezwaarschriften en openbare onderzoeken), die veelal eenrichtingsverkeer zijn. Er zijn echter nog andere verschillen. De nieuwe participatieprocessen worden meestal geïnitieerd door de overheid, de traditionele vormen meestal niet. In die zin lijken nieuwe participatievormen ook meer beheersbaar en voorspelbaar. Het eigenaarschap van de nieuwe participatievormen ligt meer bij de overheid, terwijl zeker preventieve rechtsbescherming vaak als een aanval op het beleid wordt ervaren. Door de band genomen volgt nieuwe participatie meer een gemeenschapsvormende logica, waar preventieve rechtsbescherming meer uit een machtslogica lijkt voort te vloeien. Zacht en hard dus.

Waar in de vroege jaren 2000 de nieuwe participatiedynamiek vaak in een feelgood sfeer leek te baden, zette de Oosterweelverbinding het debat onder hoogspanning. De spelers in het spel brachten heel wat argumenten aan over de zin en onzin van participatie. Zijn participanten niet steeds tegen en nooit voor? Lijden we aan het not in my backyard complex (NIMBY)? Hoe krijgen we nog grote projecten gerealiseerd? Wat is de rol van de Raad van State? Is het traditionele participatie-instrumentarium nog wel aangepast? Is een dossier als Oosterweel niet te complex voor de burger? Is participatie representatief, en moet het dit zijn?
Het Oosterweeldossier stelt de uitdagingen waar het participatiebeleid voor staat op scherp. Aan de hand van een aantal bestuurlijke paradoxen, neemt dit artikel positie in. De argumentatielijn doorheen de tekst is als volgt.
- Stelling 1: Het algemeen belang is een kernbegrip in het debat. Het is echter ook een inhoudsloos begrip dat maar invulling krijgt door maatschappelijk debat.
- Stelling 2: Maatschappelijk debat is maar mogelijk als er verschillen zijn. Verschillende belangen en conflictrijke dossiers zijn geen vloek, maar een zegen voor succesvolle participatie.
- Stelling 3: Participatie hoeft niet representatief te zijn; andere processen van beleidsbeïnvloeding - journalisten, belangengroepen, studiediensten, politieke partijen - zijn dat ook niet.
- Stelling 4: Participatie ontslaat politiek verkozen bestuurders niet van hun verantwoordelijkheid om te besturen. Politici moeten een beleid maken op basis van een zo rijk mogelijk informatiepalet.
- Stelling 5: Participatie levert intuïtieve kennis op die complementair kan zijn aan meer technocratische kennis.
- Stelling 6: Participatie kan niet los gezien worden van de bestuurlijke organisatie van de overheid zelf; sterke participatie vergt een sterke overheid.

DE NIMBY PARADOX: INDIVIDUEEL VERSUS ALGEMEEN BELANG

Het NIMBY (not in my backyard) verwijt is allicht een van de krachtigste argumenten om de geloofwaardigheid van om het even welke participatievorm op de helling te zetten. De reden is dat er heel wat waarheid in schuilt. Mensen participeren vanuit preferenties die vaak betrekking hebben op de eigen leefomgeving. Op de website van het project Scheldekaaien in Antwerpen kunnen bezoekers suggesties prikken op een luchtfoto van de Scheldeoevers. Uit de bijdragen lijkt er alvast een sterke vraag van onze Noorderburen naar staanplaatsen voor kampeerwagens. Sommigen suggereren een wat meer perifere plek, anderen kiezen dan weer voor het Steen. Daarnaast willen joggers kunnen joggen, wandelaars kunnen wandelen, en kinderen moeten kunnen spelen. Mensen participeren met individuele preferenties als vertrekpunt. Preferenties zijn niet enkel een gegeven, ze zijn allicht een noodzakelijke voorwaarde voor participatie. Een ander uitgangspunt is naïef op zijn best. Hoe zouden we anders kunnen mobiliseren voor participatie? Maar als participanten vertrekken vanuit individuele preferenties, kan participatie dan nog wel nuttig zijn voor het algemeen belang? Allicht wel.

Het uitgangspunt is dat het algemeen belang niet bestaat; het moet worden geconstrueerd. Lancksweerdt (2009) zet de top down constructie door representatieve democratie tegenover de bottom up constructie door burgerparticipatie. Deze bottom up constructie vindt plaats wanneer individuen eigen preferenties kunnen overstijgen door met anderen (inclusief het bestuur) te discussiëren over andere dan de individuele belangen. Zo krijgt het algemeen belang betekenis. Net zoals bij traditionele politieke processen, wordt tijdens participatieprocessen het algemeen belang gebouwd en verbouwd.
Eens we aanvaarden dat participanten steeds met bepaalde preferenties aan tafel komen, valt het NIMBY argument weg. Men kan de participanten niet verwijten dat ze belangen hebben, die heeft trouwens iedereen. De vraag is of het bestuur met deze stemmen in het debat iets kan/wil doen. Participatieprocessen moeten hierom goed gestuurd worden. Ze moeten een choc des idées mogelijk maken en moeten in staat zijn om de inzichten te vertalen naar beleid. De Rynck et al. (2009) spreken van professionele participatieprocessen. Dit wil niet zeggen door professionals, maar op een doordachte, geplande manier.
Het kwalijke aan het NIMBY argument is dat het gewoonlijk de inhoud van de participatie discrediteert omdat het vanuit een bepaalde preferentie naar voor geschoven wordt. Het argument wordt zo een excuus om de inhoud niet ten gronde te overwegen. Volgens de NIMBY-logica moet het trouwens verwonderlijk zijn dat de tegenstand tegen Oosterweel überhaupt georganiseerd werd. Een van de meer snedige opmerkingen in het Oosterweeldebat was dat het NIMBY syndroom niet opging voor de wijken die het dichts langs het tracé zullen liggen, en wel omdat de huizen daar geen achtertuin hebben. Een snelle controle op Google Earth bevestigt dat daar niet veel tuinen te bespeuren zijn. Het gebrek aan groen was trouwens de reden waarom de Stad Antwerpen zwaar investeerde in de aanleg van het gelauwerde Park Spoor Noord. In de buurten rond het BAM tracé woont duidelijk niet de participatie-elite, en de actiegroepen tegen het tracé zijn trouwens ook niet in deze buurten ontstaan.

DE PARADOX VAN HET HARMONIEUZE CONFLICT

Heel wat literatuur gaat uit van een harmonieus en steeds gesofisticeerder participatiemodel. Lancksweerdt (2009) verwijst naar de verschillende generaties van burgerparticipatie; reactief, interactief door de overheid geïnitieerd, en interactief door burgers. De derde generatie is dan de meest geavanceerde. Dit vooruitgangsdenken zit ook vervat in Arnsteins ladder van burgerparticipatie (Arnstein 1969) - een van de basiswerken uit de participatieliteratuur. De hoogste en meest wenselijke vorm van participatie laat burgers beslissen, en maakt de overheid eigenlijk overbodig. In de achtergrond zien we een harmonieuze samenleving die door deliberatieve processen problemen oplost en keuzes maakt. De werkelijkheid is echter vaak heel wat grilliger en grimmiger. Participatieprocessen moeten immers gezien worden binnen verschillende conflicten.
Ten eerste is er het inhoudelijk conflict in dossiers. Net zoals preferenties en belangen noodzakelijk zijn om burgers tot participatie aan te zetten, zijn er duidelijke keuzes nodig om de inspraak betekenis te geven. De Rynck et al. (2009) tekenen op dat ‘participatie maar geloofwaardig is als het ook gaat over delicate dossiers, over veel geld en veel macht, met stevige conflicten en lastige keuzes. Zoals stationsomgevingen, fijn stof, grote infrastructuurwerken met bruggen en (of) tunnels.’
Ten tweede zijn er ook conflicten tussen participanten. Bart De Wever (N-VA) sprak in de context van de Antwerpse volksraadpleging ietwat parabolisch van een democratische burgeroorlog. Inhoudelijke conflicten in combinatie met grote belangen leiden tot maatschappelijke polarisatie. Dergelijke polarisatie maakt consensusvorming vanuit die maatschappij moeilijk. Er is hier duidelijk een rol weggelegd voor de representatieve democratie - uitvoerende en wetgevende macht - om de resultaten van participatieprocessen te integreren in het beleid, en zo de polarisatie te overstijgen.
Ten derde kan er conflict ontstaan tussen participatievormen. Dit komt het scherpst tot uiting in het onderscheid tussen de nieuwe vormen van participatie en de traditionele consultatie en preventieve rechtsbescherming. Hierbij schets men al snel een beeld van een overgejuridiseerd en versteend instrumentarium van consultatie en preventieve rechtsbescherming versus dynamische en interactieve politieke participatieprocessen. De relatie tussen de participatievormen is allicht dynamischer en dus gecompliceerder. In conflictrijke dossiers zoals Oosterweel zijn openbare onderzoeken en bezwaarschriften ook actiemiddelen in handen van actiegroepen die politieke participatie willen afdwingen. Anderzijds kan de mogelijkheid dat burgers instrumenten van preventieve rechtsbescherming gebruiken een stimulans zijn om politieke participatie op een grondige manier aan te pakken. De stok achter de deur dus. In netwerktheorieën spreekt men van de ‘schaduw van de hiërarchie’ die maakt dat actoren in netwerken samenwerken (Voets 2008). Het alternatief zou immers zijn dat er van hogerhand wordt ingegrepen. Dit kan ceteris paribus ook in participatieprocessen gelden. Men volgt een samenwerkingslogica om een machtslogica te vermijden.
De vraag is nu of deze conflicten participatie onmogelijk maken? Allicht niet. Conflict lijkt integendeel cruciaal voor goede participatie. Dit gaat dan vooral op voor het inhoudelijk conflict en minder voor persoonlijk conflict of conflict tussen participatievormen. Inhoudelijk conflict maakt immers duidelijk wat de keuze kan zijn. Volgens een aantal politieke auteurs is dit trouwens de essentie van politiek. Chantal Mouffe bijvoorbeeld verwacht van de democratische instituties dat ze het conflict temmen en beheersbaar maken. Ze spreekt van het domesticeren van het natuurlijk maatschappelijk conflict (Mouffe 2000). Ook participatievormen kunnen die rol spelen.

RIJMT PARTICIPATIE OP REPRESENTATIE?

Representativiteit is gestoeld op het one man, one vote principe, waarbij het electoraat door verkiezingen verantwoordelijkheid delegeert naar politici. Participatieprocessen lijken heel wat minder representatief. Het is bewezen dat de participatie-elite - hoogopgeleide, autochtone mannen, op middelbare leeftijd - een luidere stem heeft in het debat. Zeker in een land met opkomstplicht bij verkiezingen wordt participatie vaak als een institutioneel fremdkörper beschouwd. Het lijkt dus het een of het ander te zijn; participatie of representativiteit; maar is dit wel zo?

Ten eerste biedt participatie ook kansen voor representatie. In tegenstelling tot reguliere verkiezingen laat participatie toe niet stemgerechtigde groepen te betrekken bij het beleid. Leerlingen van de lokale basisschool kunnen meedenken over de heraanleg van een speeltuin in het buurtpark. Vreemdelingen zonder stemrecht kunnen bij het beleid betrokken worden. Er kunnen gerichte initiatieven genomen worden voor minder mobiele zorgbehoevenden (bijvoorbeeld in rusthuizen) die in reguliere verkiezingen veelal een doktersattest vragen om niet te moeten stemmen.
Ten tweede is het nog maar de vraag of de participatie-elite per definitie niet representatief is. Misschien geven participanten als opinion leaders relatief accuraat weer wat binnen hun leefomgeving (gezin, vriendenkring, buurt) speelt? Met andere woorden, spreekt de participatie-elite alleen voor zichzelf, of laten ze zich mee leiden door de belangen van hun kinderen, ouders, vrienden en buren. Klassiek socio-demografisch onderzoek peilt doorgaans naar kenmerken van participanten en niet naar hun motieven. Daarom brengt dit type onderzoek mogelijke effecten van het opinion leadership allicht te weinig in kaart.
Getoetst aan besluitvormingsmechanismen op microniveau, wordt het conflict tussen representatieve en participatieve democratie heel wat minder problematisch. Participatie ontslaat bestuurders immers niet van hun plicht te besturen. Ook na participatieprocessen moeten er beslissingen genomen worden.
Politici baseren besluiten op een waaier aan informatiebronnen en een waaier aan informanten. Participatieve processen zijn een informatiebron voor beleidsvorming naast verschillende andere (ook niet-representatieve) bronnen; mediaverhalen, persoonlijke ervaringen van politici, klachten op zitdagen, klachten van de ombudsman, beleidsvoorbereidende studies, memoranda van belangenverenigingen, enzovoort. Waarom zou participatie als bron voor beleidsinformatie representatief moeten zijn, en andere bronnen niet? Waarom zou de waarheid van een journalist die een krantenartikel schrijft nuttiger zijn dan de waarheid van een participatie-elite? Kortom, we leggen aan participatie een representativiteitsvereiste op die we van andere beleidsinformatie niet verwachten, en dreigen zo een belangrijke informatiebron voor het beleid af te snijden.

PARTICIPATIE ALS MIDDEL EN DOEL

Participatie kan zowel middel als doel zijn. Aan participatie worden een hele reeks positieve effecten toegedicht. De Rynck et al spreken van ‘deel zijn van’ en ‘deelnemen aan’ het maatschappelijk leven door participatie. Lehman en Breton (2001) verwijzen naar de verbondenheid die participatie kan versterken. Het gaat hier over het besef dat burgers/participanten deel uitmaken van maatschappelijk geheel; de wijk, de stad, de regio, het land. In deze optiek zou zelfs de zogenaamde democratische burgeroorlog van de Antwerpse volksraadpleging zowel bij voor- als tegenstanders het besef kunnen versterken dat men deel uitmaakt van een stad met een stedelijke problematiek. In Hannah Arendts woorden, houdt participatie de mogelijkheid in om politieke vrijheid te ervaren (Arendt 1958). Vrijheid, en niet beheersing is volgens Arendt immers het wezen van de politiek.
Participatie als middel houdt in dat door inspraak de efficiëntie en effectiviteit van het overheidsingrijpen kan verbeteren. Dit houdt in dat de soms paternalistische bestuursstijl die gepaard gaat met het beeld van de maakbare samenleving plaats moet maken voor een betrokken bestuursstijl met een oprecht geloof in het oordeelsvermogen van maatschappelijke actoren en burgers.In heel wat discussies over participatie komt de frasering ‘draagvlak zoeken’ terug. Hiermee lijkt het bestuur te suggereren dat overheden vaak niet geloven dat participatie wezenlijk kan bijdragen tot de inhoud van het dossier. De plannen zijn er immers al, ze zijn goed, de burger weet dit nog niet en dus moet er draagvlak gezocht worden.
Burgers moeten niet betrokken worden bij al opgemaakte plannen; ze moeten plannen mee maken en verbeteren. De rol van de overheid kan na een participatieproces fundamenteel verschuiven. Vaak zal het resultaat zijn dat de overheid meer moet doen. Ideeën kosten meestal geld en vragen extra inspanningen. Het resultaat kan echter ook zijn dat er minder van de overheid wordt verwacht. Participatieve budgettering heeft net tot doel om ook de kost van voorstellen mee in de discussie te brengen. Tot slot zou participatie er moeten toe kunnen leiden dat de overheid dingen anders doet. Het resultaat zou kunnen zijn dat de overheid minder zelf doet, en meer overlaat aan de civiele maatschappij.

SNEL EN GOED

De visie dat participatie een middel kan zijn voor betere efficiëntie en effectiviteit, is zeker niet algemeen aanvaard. Integendeel, vaak worden efficiëntie en effectiviteit enerzijds, en participatie anderzijds als tegenstrijdig gezien. Participatieprocessen staan volgens heel wat bestuurders een snelle (en in deze visie dus goede) besluitvorming in de weg. Het valt op dat vaak de participanten met de vinger gewezen worden voor vertraging, terwijl het vooral de verantwoordelijkheid is van de overheid en de rechtbanken om bezwaarprocedures snel en billijk te behandelen. Snelle afhandeling maakt juridische procedures trouwens minder interessant als vertragingsstrategie. Klachten met een kleine slaagkans zullen minder ingediend worden, wat de achterstand verder kan verkleinen. De Nederlandse commissie Elverding, die de besluitvorming bij grote infrastructuurprojecten onder de loepen nam, concludeert haar werkzaamheden met een vraag: sneller = beter of beter = sneller?

Het conflict tussen efficiëntiewaarden en democratische waarden is in de bestuurswetenschap het laatste decennium trouwens een actueel onderwerp. In de jaren 1980 en 1990 werden er heel wat hervormingen van de publieke sector doorgevoerd onder de vlag van het New Public Management (NPM). In België zijn de federale Copernicushervorming en het Vlaamse Beter Bestuurlijk Beleid sterk geïnspireerd door deze internationale beweging. NPM critici stelden de vraag of de traditionele waarden zoals openheid, transparantie, en responsiviteit hiermee niet onder druk kwamen te staan (Hood 1991; Jorgensen and Bozeman 2002). Dit risico is zeker reëel wanneer NPM betekent dat organisaties zich naar binnen keren en geoliede machines worden die los komen staan van hun politieke en maatschappelijke context. Men kan immers op een heel efficiënte manier foute dingen doen. Het hoeft echter niet zo te verlopen. Peters & Pierre bespreken de mogelijkheden tot wederzijdse versterking - ‘mutual empowerment’ - van publieke managers en burgers (Peters and Pierre 2000).

DE BELEIDRELEVANTIE VAN HET BUIKGEVOEL

Een vaak gehoord tegenargument tegen volksraadplegingen (en andere vormen van participatie) is dat bepaalde dossiers te complex zijn voor participatie. Een Zwitserse collega was vooral verbaasd dat men dit argument in Vlaanderen durfde gebruiken. De partij die dat doet in Zwitserland, verliest volgens haar geheid het referendum. Toch blijft er een paradox. Dossiers zijn nu eenmaal vaak zeer technisch en complex. In zowat elke maatschappelijke sector zijn er stapels wetenschappelijke studies voorhanden. Wat kan dan nog de betekenis zijn van een mening van een burger voor het beleid? Het antwoord is dat het andere types informatie betreft, en dat ze ook zo moeten worden gebruikt.
Participanten zijn niet-specialisten, en hun oordeel is vaak gebaseerd op een buikgevoel eerder dan op feiten en cijfers. Een oudere dame verklaarde op de regionale Antwerpse omroep tegen de Lange Wapper gestemd te hebben omdat ‘ze’ (de overheid) al jaren aan de Leien bezig zijn, en dat dat maar eerst moest worden afgewerkt. Dit is een buikgevoel. Bevoegdheidsverdelingen, masterplannen, verkeersstromen, et cetera worden in dit oordeel aan de kant geschoven. Het criterium is een soort van Vlaams boerenverstand dat we moeten afwerken waar we aan begonnen zijn. Dit is een wat extreem voorbeeld, maar we kunnen ervan uitgaan dat zelfs de participatie-elite van hoger opgeleiden niet de finesses van dergelijke dossiers beheerst. Trouwens, een aanzienlijk deel van de politici kent het dossier allicht ook niet door en door. Kan dergelijke informatie nuttig zijn voor beleid?
Een Engels gezegde stelt; ‘it is better to be roughly right than precisely wrong’. Het ruwe oordeel van velen is soms correcter dan het precieze oordeel van een beperkte groep specialisten. De reden ligt in de neiging tot groepsdenken in kleine groepen, waarbij premissen niet meer in vraag worden gesteld. Dat was het geval in de wereld van traders op Wall Street, met desastreuze gevolgen. Dat is ook zo in processen van beleidsvoorbereiding door gespecialiseerde studiediensten. Participatie kan nuttig zijn om dergelijk groepsdenken te vermijden. Dit zijn de bestuurlijke checks & balances, niet zozeer in termen van macht, maar in termen van informatie.
Reacties van participanten worden zelden in de bestuurstaal geformuleerd, en daarom worden ze vaak niet begrepen. Nochtans loont het de moeite om goed te luisteren naar deze reacties, hoe onduidelijk, bruut of verwarrend ze ook lijken te zijn. De Rynck et al. (2009) spreekt over het ‘van buiten naar binnen denken’. Participatie wordt vaak bekeken vanuit het standpunt van de bestuurders. Dit moet volgens de auteurs omkeren. De vraag moet zijn; hoe kunnen we bestuurders betrekken bij wat er leeft in de samenleving.

PARTICIPATIE IN DE HOLLE STRAAT

Tot slot gaan we in op een belangrijke complicatie in het participatiebeleid. Meer en meer versnippert het staatsapparaat. Deze fragmentatie heeft diverse verschijningsvormen. Belangrijke uitvoerende taken worden toevertrouwd aan private actoren; afvalophaling, telecom, energievoorziening, waterzuivering, transport. De liberaliseringbeweging in Europa heeft dit in de laatste decennia versneld. Ook belangrijke beleidsvoorbereidende taken zitten in privé handen. Private studiebureaus doen beleidsvoorbereidende studies en advocatenkantoren schrijven wetteksten. Deze trend is niet nieuw. Zeker in België hebben we bij de uitbouw van de welvaartstaat steeds beroep gedaan op niet staatse non-profitactoren. Toch lijkt een en ander de laatste decennia te versnellen, ook onder impuls van het Nieuw Publiek Management. De vraag stelt zich of de overheid niet te veel van haar sturingspotentieel uit handen geeft in onder meer publiek private samenwerking.
De overheid is ook zelf complexer geworden. De federalisering en internationalisering van ons land maakt dat bijna steeds verschillende bestuurslagen bevoegd zijn. De literatuur rond Multi Level Governance probeert een antwoord te bieden op dit fenomeen. Een kernargument is dat traditionele instituties verzwakken, en dat vooral processen en onderhandeling in steeds veranderende contexten relevant zijn. Het modieuze woord governance vervangt dus meer en meer de term government en geeft hiermee deze evolutie weer. Government staat hierbij meestal voor de formele instituties van de uitvoerende, wetgevende en rechtelijke macht (Milward and Provan 2000). Governance daarentegen is een meer inclusieve term die gaat over de voorwaarden om tot ordentelijk bestuur en collectieve actie te komen. Governance neemt dus ook private en non-profitactoren in het vizier. Het gaat over bestuurlijke mechanismen zoals subsidies, contracten en overeenkomsten die niet enkel op de autoriteit van de klassieke overheidsinstellingen berusten. Milward en Provan gebruiken de metafoor van de holle staat om aan te duiden dat het centrale staatsgezag met zijn traditionele instituties is uitgehold (Milward and Provan 2000).
Deze versnippering is een gevaar voor participatie. Peters en Pierre noemen Multi Level Governance (MLG) een Faustiaanse deal, waar actoren vooral de mooie kanten van het verhaal zien, en de donkere kant verzwijgen. Het toekomstbeeld van MLG lijkt allicht aanlokkelijk voor bestuurders; informele onderhandelingsprocessen om ‘de dingen gedaan te krijgen’ - niet geremd door traditionele overheidsinstituties. Peters en Pierre werpen echter op dat democratische waarborgen vervat liggen in instituties en niet in processen. De MLG recepten kunnen slechts complementair zijn aan de klassieke instituties. De instituties van de uitvoerende, wetgevende en rechtelijke macht moeten de infrastructuur zijn en blijven die zowel participatieprocessen als MLG-achtige informele beleidsprocessen een plaats geven. Als de instituties te zwak worden, verdwijnt immers het cement tussen participatieve processen en beleidsprocessen. Kortom, sterke participatie vergt een sterke overheid.

TOT SLOT

Het lijkt erop dat het participatiebeleid in Vlaanderen op een kritisch punt staat. De laatste jaren zijn er verschillende innovatieve initiatieven genomen die de meer vertrouwde instrumenten hebben aangevuld. De volksraadpleging over de Oosterweelverbinding heeft het debat echter onder hoogspanning gezet. Het moet van de koningskwestie dateren dat participatie een dermate conflictrijk en belangrijk dossier betrof. In de weken na de volksraadpleging kwam er een discussie over de volksraadpleging op zich op gang. Sommige stemmen waarderen het inhoudelijke debat dat voorafging aan de stemming. Vaker is er echter kritiek te horen op het instrument volksraadpleging. De uitkomst van het debat is nog niet gekend - er zijn verschillende werkgroepen aan de slag - maar het lijkt erop dat in ieder geval participatie een nieuwe plaats moet/zal krijgen in het politieke bestel. Dit kan een prominent plaats zijn, zie Zwitserland, of de eerder bescheiden reactieve rol van de traditionele instrumenten.

Wouter Van Dooren
Docent Bestuurswetenschappen, Universiteit Antwerpen

Bibliografie
- Arendt, H. 1958. The human condition. Chicago: Chicago University Press.
- Arnstein, S. R. 1969. A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Planning Association 35 (4): pp. 216-224.
- Bovaird, Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67 (5): pp. 846-860.
- Breton, D., and S. Lehman. 2001. Mystic Heart of Justice: Restoring Wholeness in a Broken World: Chrysalis Books.
- De Rynck, Filip, et al. 2009. Burgerparticipatie in Vlaamse Steden; Naar een innoverend participatiebeleid. Brussel: Vlaamse Overheid.
- Denters, Bas. 2001. Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente.
- Frissen, Paul. 2007. De staat van het verschil. Van Gennep: Amsterdam.
- Hood, C. 1991. A public management for all seasons. Public Administration 69 (1): pp. 3-19.
- Innes, J. E. 1990. Knowledge and Public Policy: The Search for Meaningful Indicators. New Brunswick: Transaction Publishers.
- Jorgensen, Torben Beck, and Barry Bozeman. 2002. Public Values Lost? Comparing cases on contracting out from Denmark and the United States. Public Management Review 4 (1): pp. 63-81.
- Lancksweerdt, Eric. 2009. Handboek burgerparticipatie. Brugge: Die Keure.
- Milward, H. B., and K. G. Provan. 2000. Governing the hollow state. Journal of Public Administration Research and Theory 10 (2): pp. 359-380.
- Mouffe, C. 2000. The democratic paradox. London: Verso Books.
- OECD. 2001. Citizen’s as partners. Information, consultation and participation in policy making. Paris: OECD.
- Peters, B. Guy, and Jon Pierre. 2000. Citizens versus the new public manager: the problem of mutual empowerment. Administration and Society 32 (1): pp. 9-28.
- Vigoda, Eran. 2002. From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration. Public Administration Review 62 (5): pp. 527-540.
- Voets, J. 2008. Intergovernmental Relations in Multi-Level Arrangements: Collaborative Public Management in Flanders. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven.
- Weiss, Carol H. 1979. The Many Meanings of Research Utilization. Public Administration Review 39 (5): pp. 426-431.

referendum - Oosterweel - participatie - participatieve democratie

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 3 (maart), pagina 29 tot 37