Dit boek is het eerste nummer van een nieuwe reeks onder de titel ‘Forum Federalisme’. Het forum is een samenwerkingsverband van onderzoekers verbonden aan de Universiteit Antwerpen die studies willen publiceren over multilevel governance in het federale België en Europa.

Nu de preformateur en de partijvoorzitters onderhandelen over een nieuw federaal regeerakkoord, met een belangrijk hoofdstuk staatshervorming komt dit boek mooi op tijd.

Het boek vertrekt vanuit de Vlaamse zorgverzekering, zoals die in 1999 tot stand kwam. Deze verzekering wordt doorgaans beschouwd als een eerste stap naar een Vlaams sociaal beleid. De auteurs stellen dan ook de vraag of de uitbouw van een dergelijk beleid mogelijk is. Het Vlaams Regeerakkoord 2009-2014 laat daar in elk geval geen misverstand over bestaan: het wil ‘een basisdecreet met betrekking tot de Vlaamse sociale bescherming’. Dit basisdecreet zou de volgende onderdelen bevatten: consolidatie van de zorgverzekering, een maximumfactuur in de thuiszorg, een hospitalisatieverzekering, een financiële ondersteuning van kinderen en een nieuw systeem van begrenzing van de kosten in de residentiële ouderenzorg.

Bij de ontwikkeling van een Vlaamse sociale bescherming duiken er problemen op van diverse aard: er is rechtsonzekerheid (heeft Vlaanderen wel de bevoegdheid?), een ‘geval per geval’ invullen van sociaal beleid levert een weinig coherente beleidsarchitectuur op, er is op dit ogenblik nauwelijks coördinatie tussen de diverse beleidsentiteiten (federaal en regionaal), wederzijdse blokkeringen tussen federaal en regionaal beleid zijn mogelijk en tot slot is er een weinig coherente afbakening van de solidariteitskringen (met het steeds terugkerende ‘probleem’ Brussel).

Een begin van oplossing ligt volgens de auteurs in het verlaten van het discours over exclusieve bevoegdheden en homogene bevoegdheidspakketten. Ook in de splitsingsgedachte zien ze geen brood. Om coherente en complementaire bevoegdheidspakketten te vormen zijn er eerder betere samenwerkingsmechanismen nodig, die voor de nodige coördinatie zorgen. Ook Europa komt om het hoekje kijken en dus zal er rekening moeten worden gehouden met de eisen van het Europees recht.

De centrale stelling van Bea Cantillon en haar disciplinair team is dat een gelaagde welvaartsstaat een veel betere manier is om in een gefederaliseerd land de sociale bescherming (of zekerheid) te organiseren.

In een gelaagde welvaartsstaat past een systeem van gedeelde bevoegdheden veel beter dan de exclusieve bevoegdheden. In een federalisering met twee regio’s, zoals België zijn exclusieve bevoegdheden, door de bijzondere positie van Brussel, zo goed als onmogelijk te vestigen.

Een splitsing van de federale sociale zekerheid is voor de auteurs niet opportuun en onhaalbaar.

Er zijn hiervoor zowel theoretische (schaalvoordeel, zodat risico’s beter kunnen worden gespreid, het vermijden van interne migratie van personen en bedrijven en het verhinderen van neerwaartse sociale concurrentie), ethische (de solidariteit organiseren op grotere schaal), als pragmatische (hoe het evenwichtig systeem hervormen? wat met Brussel?) argumenten.

De splitsingsgedachte wordt in historisch perspectief bekeken door coauteur Herman Van Goethem. Hij ziet de splitsingsgedachte als het resultaat van een langgerekt historisch project met als jongste breukmoment de staatshervorming van 1970. Hij sluit zijn historische analyse af met de prangende vraag over de geldtransfers tussen Vlaanderen en Wallonië.

Volgens berekeningen van de Nationale Bank vloeide in 2005 2% van het bruto binnenlands product (bbp)van Vlaanderen naar Wallonië. Vlaanderen is dus rijker dan Wallonië, maar dat heeft meer te maken met de hogere tewerkstellingsgraad en het betalen van meer belastingen dan met de sociale zekerheid. Bij ongewijzigd beleid is de transfer in 2030 tussen Vlaanderen en Wallonië nog 0,8% van het bbp. Meerdere studies in de gezondheidszorg hebben ondertussen aangetoond dat de interne regionale verschillen (bijvoorbeeld tussen Limburg en de Westhoek) groter zijn dan die tussen Vlaanderen en Wallonië.

Om richting een gelaagde welvaartsstaat te evolueren moet men met twee belangrijke tendensen rekening houden: de centrale overheid wordt verder uitgehold, naar beneden, naar het regionale niveau en naar boven, naar Europa. Daarnaast is er een toenemende betrokkenheid van private actoren bij het sociaal beleid.

De kern van het boek is de bijdrage van Bea Cantillon zelf die vanuit het perspectief van sociale doelmatigheid schetst hoe een gelaagde sociale zekerheid in België er zou kunnen uitzien.

Uitgangspunt vormt haar analyse van de huidige federale sociale zekerheid in België. Ook zonder staatshervorming staat de sociale zekerheid voor grote uitdagingen: de band tussen bijdragen en uitkeringen is losser geworden, de uitkeringstrekkers worden ’geactiveerd’, actoren worden ‘geresponsabiliseerd’, nieuwe sociale risico’s worden erkend en beschermd, lasten op arbeid worden verminderd en afhankelijkheidsvallen worden weggewerkt en dan is er nog de vergrijzingkost.

Er wordt dan ook nog eens duidelijk gesteld dat de grote herverdelingsstromen van de sociale zekerheid best op het hoogst mogelijke niveau worden georganiseerd. In de meeste federale staten is bijvoorbeeld de werkloosheidsverzekering federaal georganiseerd.

Een regionaal sociaal beleid, vanuit een bevoegdheid voor ‘de bijstand aan personen’, kan op de federale sociale zekerheid wel een laag toevoegen. Het gaat dan om een aanvullende sociale bescherming (zoals de zorgverzekering). Regio’s kunnen zo vernieuwend beleid voeren en dat beleid beter laten aansluiten bij de regionale behoeften en voorkeuren. Nog een andere variant is dat de regio’s de bevoegdheid krijgen om federaal beleid uit te voeren. In een aantal federale staten is dat het geval, zoals een rechtsvergelijkende studie van Patricia Popelier aantoont. De regio’s worden dan best nauw betrokken bij het federaal beleid. In België is dat niet het geval.

Bea Cantillon sluit haar bijdrage af met het formuleren van de volgende bijsturingen: deelentiteiten moeten worden geresponsabiliseerd t.a.v. de federale sociale zekerheid (als Vlaanderen een goed preventief gezondheidsbeleid voert vermindert dat de factuur van de gezondheidszorgen bijvoorbeeld), de deelentiteiten moeten meer armslag krijgen om een eigen bescherming uit te bouwen, zonder dat het als een inbreuk op de federale sociale zekerheid wordt beschouwd en er is nood aan een betere afstemming (zeg maar coördinatie) van het beleid tussen Gewesten, Gemeenschappen en de federale sociale zekerheid.

De cruciale vraag blijft of Vlaanderen wel bevoegd is om een eigen sociale bescherming te ontwikkelen?

In een eerder technisch, maar goed gestoffeerd hoofdstuk brengt Jürgen Vanpraet een antwoord op die vraag. Opnieuw vertrekt hij van het decreet op de zorgverzekering dat de juridische toets heeft doorstaan doordat er een onderscheid wordt gemaakt tussen sociale zekerheid (federale bevoegdheid) en (sociale) bijstand aan personen (regionale bevoegdheid). Daarbij wordt de dubbel-aspectleer gehanteerd waarbij elke overheid op grond van eigen bevoegdheden vorm kan geven aan een eigen laag sociale bescherming. De federale basis is dan gelijk voor iedereen en de Gemeenschappen vullen aan.

Als Vlaanderen dan bevoegd is voor eigen sociaal beleid, hoe wordt dan bepaald op wie dit beleid van toepassing is? Hoe groot is m.a.w. de solidariteitskring? De zorgverzekering ging uit van het woonprincipe. Het Grondwettelijk Hof en het Europees Hof (dat het werkprincipe huldigt) verplichtten Vlaanderen het toepassingsgebied aan te passen. EU migranten die in Vlaanderen werken, maar er niet wonen hebben ook recht op de zorgverzekering. Ninke Mussche ontwikkelt in haar bijdrage het begrip sociaal burgerschap om de solidariteitskring te bepalen, maar stelt vast dat er geen sluitende definitie van bestaat.

Het boek sluit af met twee bijdragen over de verhouding tussen de Europese regelgeving en het sociaal federalisme. Het is daarbij duidelijk dat elke poging tot sociaal federalisme kan botsen op de Europese grenzen. Er zal in de toekomst dus in sterke mate met de Europese regelgeving moeten worden rekening gehouden.

De eerste studie in de reeks ‘Forum Federalisme’ is een uitstekend, onderbouwd en leesbaar werkstuk geworden. Het geeft een verrassende en vernieuwde kijk op een mogelijke staatshervorming en het sociaal federalisme in de toekomst. Het stelt hoge verwachtingen naar de volgende bijdragen in deze reeks.

Midden het gedruis van een nakende staatshervorming brengt De gelaagde welvaartsstaat sterke historische, inhoudelijke, juridische en sociologische bouwstenen aan voor deze staatshervorming.

In die zin is het boek verplichte literatuur voor de regeringsonderhandelaars.

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 7 (september), pagina 79 tot 81

• boekbespreking