Abonneer Log in

Welke sociale zekerheid voor Vlaanderen?

De zesde staatshervorming

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 3 (maart), pagina 61 tot 67

Met de zesde staatshervorming krijgt Vlaanderen voor het eerst uitzicht op bevoegdheden die tot op heden het exclusieve domein zijn van de federale sociale zekerheid. Maar liefst 80% van de middelen die worden overgedragen na 2014 zijn immers afkomstig uit de sociale zekerheid, grotendeels gespijsd door sociale bijdragen van werknemers en werkgevers. Voor het ABVV is dit de aanleiding om de discussie te openen over de manier waarop in de toekomst de sociale bescherming in Vlaanderen verder wordt uitgebouwd, beheerd en gefinancierd en de vraag of dit via sociale zekerheid gebeurt. Het is een discussie over de manier waarop we in Vlaanderen de solidariteit en de herverdeling in het kader van de bijkomende bevoegdheden organiseren, over de risico’s die we samen willen dragen, wie hiervoor de kosten draagt en de actoren die hier een rol in spelen, over de inzet van schaarse middelen en over doelstellingen die we samen willen bereiken.

DE ZESDE STAATSHERVORMING

Welke sociale zekerheid voor Vlaanderen?
Françoise Vermeersch
De vlucht van de Vlinder
Dajo De Prins

Voor alle duidelijkheid: dit is geen pleidooi om de federale sociale zekerheid verder te ontmantelen. De pensioenen, werkloosheidsuitkeringen en ziekte- en invaliditeitsuitkeringen blijven integraal op het federale niveau, waar ook het loonoverleg plaatsvindt en het arbeidsrechtelijk kader wordt vastgelegd. Maar politiek is beslist de kinderbijslag en omvangrijke onderdelen van de geneeskundige verzekering over te hevelen en dus vinden we wel dat een serieus debat noodzakelijk is over de opvangstructuren in de regio’s en dat hierbij de sociale partners gehoord moeten worden. We nemen geen definitieve standpunten in, maar zeggen wel waarover het debat eindelijk eens zou moeten gaan.

We baseren ons voor dit pleidooi op de gesprekken die volop aan de gang zijn tussen de sociale partners in Vlaanderen, en die al een eerste weerslag hebben gevonden in een ‘Akkoord op hoofdlijnen’ dat in juni 2012 werd afgesloten en in november werd verfijnd.1 Dit is trouwens geen discussie die zich beperkt tot het Vlaamse grondgebied: alle sociaaleconomische raden die ons land rijk is, spraken zich in januari gezamenlijk uit over de krijtlijnen en principes van de opvangstructuren voor de over te hevelen materies.2

DE ZESDE STAATSHERVORMING: OVERDRACHT VANUIT DE FEDERALE SOCIALE ZEKERHEID

Vanuit de sociale zekerheid worden nu een aantal in meer of mindere mate homogene pakketten overgeheveld. Het gaat om de bevoegdheid over de organisatie en regelgeving, samen met de financiële middelen die hiervoor in de huidige organisatie worden uitgegeven. Op het vlak van kostencompensatie aan de burgers, vallen vooral de kinderbijslag en de tegemoetkoming hulp aan bejaarden op. De overheveling van de ouderzorg is de grootste brok van de overgehevelde bevoegdheden op het vlak van gezondheid, naast een aantal gespecialiseerde zorgen, een aantal aspecten van de eerstelijnsgezondheidszorg en preventie. Maar de financiering, de organisatie en de regelgeving van de curatieve zorg blijven federaal.

Als we nu een opvangstructuur uitdenken voor de overgehevelde bevoegdheden, dan is dit dus in de eerste plaats voor de kinderbijslag (kostencompensatie) en voor de long term care, of nog langdurige verzorging voor zwaar zorgbehoevenden. Daarnaast komt een groot pakket bevoegdheden en middelen over die te maken hebben met de begeleiding en activering van werkzoekenden en het arbeidsmarktbeleid.

Om te vermijden dat de discussie helemaal complex en onoverzichtelijk wordt, beperken we ons in deze bijdrage tot het deel van de overgehevelde bevoegdheden die te maken hebben met wat in Vlaanderen staat voor het beleidsdomein ‘Welzijn, Volksgezondheid en Gezin’.

DE FEDERALE SOCIALE ZEKERHEID VERSUS DE VLAAMSE SOCIALE BESCHERMING

Een vergelijking van de federale sociale zekerheid en de sociale bescherming zoals die in Vlaanderen vorm krijgt, laat een aantal grote verschillen zien. We zetten enkele opvallende kenmerken van beide systemen kort op een rij.

Korte beschrijving van de federale sociale zekerheid

Met het sociaal pact van 1944 gaven de sociale partners en de regering vorm aan wat het huidige sociale zekerheidssysteem in ons land zou worden. De financiering gebeurt op basis van verplichte sociale bijdragen die beheerd worden door het middenveld.
Naast de geneeskundige arbeidsrisico’s (beroepsziekten, arbeidsongevallen) en de vakantiestelsels, zijn de gedekte risico’s aan de ene kant inkomensrisico’s, die worden gedekt door uitkeringen (werkloosheidsuitkering, pensioenen, ziekte- en invaliditeitsuitkering) of door kostencompensatie (kinderbijslag, tegemoetkoming hulp aan bejaarden) en aan de andere kant tussenkomsten voor geneeskundige kosten (ziekteverzekering). De uitvoering is grotendeels in handen van instellingen beheerd door het middenveld (o.m. de sociale partners en mutualiteiten als financiers en uitvoerders).
Het luik van de geneeskundige verzorging wordt grotendeels uitgevoerd door private spelers (artsen; non-profit en for-profit private organisaties). Er is een hoge mate van zelfregulering, maar deze wordt sterk door de overheid aangestuurd. In internationale vergelijkingen wordt dit systeem ingedeeld bij het Bismarck-model. Alle ons omringende landen hebben een gelijkaardig systeem van sociale verzekering met een sterke rol voor middenveldspelers.

Korte beschrijving van de in Vlaanderen ontwikkelde welzijnsinitiatieven

Vlaanderen ontwikkelde initiatieven van sociale bescherming parallel met of in aanvulling tot de federale sociale zekerheid (soms tot aan het randje van, zoals met de zorgverzekering). Deze welzijnsvoorzieningen zijn eerder te situeren op het vlak van de kwaliteit van het leven en preventie. We hebben het hier over het welzijnsaanbod, dat zich ontwikkeld heeft om tegemoet te komen aan veranderende en bijkomende noden bij de bevolking - heel vaak vanuit een caritatieve of verzuilde benadering en met een non-profit karakter. Dit gaat van de kinderopvang tot ouderenvoorzieningen over de opvang- en bezigheidsinitiatieven voor personen met een handicap en ondersteunende diensten zoals de gezins- en bejaardenzorg. De organisatie van deze zorg- en ondersteuningsdiensten wordt sterk gesubsidieerd. Gebruikers betalen hiervoor vaak inkomensafhankelijke tarieven.
Sinds de staatshervormingen in de jaren 1980 heeft Vlaanderen de instrumenten in handen om de voorzieningen op het gebied van de hulp aan personen verder te ontwikkelen en te reguleren. Wat in Vlaanderen meteen opvalt is de sterke rol van de centrale overheid in de financiering (subsidiëring) en de regulering van het aanbod.
Met de zorgverzekering - en de bevestiging ervan in het kaderdecreet Vlaamse Sociale Bescherming (goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 15 juli 2012) - werd een aanzet tot volksverzekering gegeven, gebaseerd op verplichte forfaitaire bijdragen en overheidstoelagen. Voorlopig is de enige financiële vergoeding vanuit de zorgverzekering de forfaitaire zorgverzekeringsuitkering voor wie in aanmerking komt op basis van een indicatiestelling.

Enkele verschilpunten: federaal-Vlaams

De federaal ontwikkelde stelsels worden sterk vanuit de stakeholders gestuurd en bestuurd, al heeft de overheid ook een belangrijke stem. In Vlaanderen is het de overheid die stuurt en reguleert - het primaat van de politiek staat er centraal. Een treffende illustratie hiervan: alle agentschappen in het beleidsdomein ‘Welzijn, Volksgezondheid en Gezin’ worden rechtstreeks aangestuurd door de politiek, geen enkele via een meer onafhankelijke raad van bestuur met vertegenwoordigers van het middenveld.

De bijdragen aan het federale sociale zekerheidsstelsel zijn progressief, in die zin dat hogere lonen ook hogere sociale bijdragen betalen. Dit betekent niet dat dit het meest rechtvaardige systeem is (vooral ten opzichte van wie zijn inkomen uit loon of sociale uitkeringen moet halen), maar dat is een andere discussie. In Vlaanderen is er met de zorgverzekering een embryonaal systeem van sociale verzekering, gebaseerd op een forfaitaire bijdrage: 25 euro per jaar (10 euro voor mensen die recht hebben op een verhoogde tegemoetkoming).
In de geneeskundige verzorging is de eigen (grotendeels forfaitaire) bijdrage van de patiënten, het remgeld, bovenop de kosten die door de sociale zekerheid vergoed worden, de voorbije jaren sterk toegenomen. Voor bepaalde categorieën (op basis van inkomen of sociale situatie) is een verhoogde tegemoetkoming voorzien en er is ook een inkomensafhankelijke maximumfactuur voor wie hoge ziektekosten heeft. Voor de patiënten zelf is er een grote keuzevrijheid van artsen en voorzieningen.
In Vlaanderen worden voor sommige voorzieningen vanuit de overheid inkomensafhankelijke tarieven gestimuleerd met oog op meer billijkheid en sociale doelmatigheid. De overheid subsidieert vooral het aanbod. De voorbije jaren zijn wel openingen gemaakt om meer te gaan werken met persoonsgerichte financiering en/of persoonlijke-assistentiebudgetten (PAB), met oog op meer maatwerk en keuzevrijheid.

Wat de kinderbijslag betreft, wordt de vergelijking het best gemaakt met de Vlaamse kindpremie. In het federale stelsel is er een universele basis met selectieve toeslagen in functie van de sociale toestand van het gezin. De toekenning is onvoorwaardelijk. Bij de Vlaamse kindpremie is er geen ruimte voor de sociale toestand van het gezin, maar wordt het eerder vage concept ‘ontwikkelingsstoornissen’ gehanteerd om een differentiatie in te voeren. De toekenning is voorwaardelijk: het kind moet deelnemen aan de preventieve ondersteuning.

BIJDRAGE AAN DE DISCUSSIE

1. Sociale zekerheid

Met de zesde staatshervorming worden dus middelen uit sociale bijdragen overgeheveld. Voor sommigen zijn deze middelen, eenmaal door de molen van de overheveling gepasseerd, vermalen tot een globale, algemene dotatie.
Deze denkwijze is niet zonder gevaar. De band wordt immers doorgeknipt met de oorsprong van de middelen, wat binnen de kortste keren kan leiden tot discussies over de manier waarop federaal de middelen worden opgehaald. Waarom zouden werkgevers nog 7% sociale bijdragen betalen voor kinderbijslag als de middelen voor kinderbijslag algemene middelen zijn? De kans is dus groot dat de sociale bijdragen zelf in vraag worden gesteld waardoor de federale overheid op zoek zal moeten gaan naar andere financieringsbronnen voor de dotatie van de deelstaten.
Erkennen dat de middelen en de doelstellingen ervan integraal deel uitmaken van de sociale zekerheid is volgens ons dus belangrijk voor de stabiliteit van het systeem.

Betekent dat dan dat er helemaal niets kan veranderen? Neen. Eenmaal de politieke beslissing genomen is om bevoegdheden over te hevelen, is het maar normaal dat er gedacht wordt hoe deze kunnen worden opgevangen in het beleidskader en welke aanpassingen zinnig en nuttig zijn om een doeltreffend beleid te voeren.
Dit betekent wel dat er erkend wordt dat de sociale partners een rol krijgen in de legitimering en ondersteuning van het uitgetekende beleid. We pleiten er dus voor om de overgehevelde bevoegdheden in een afzonderlijk regionaal sociale zekerheidsstelsel op te vangen, waarin de overheid, sociale partners, verzekeringsinstellingen, aanbieders van zorg en gebruikers een rol spelen.
Dit betekent ook dat er een grondige discussie komt over de risico’s die samen worden gedragen en de manier waarop hier antwoorden op worden geformuleerd.

2. Structuren

Een regionaal sociale zekerheidsstelsel vergt aanpassingen aan de huidige structuren.
In de eerste plaats is er een opvang- en overlegstructuur nodig voor de herverdeling van middelen, die gekoppeld zijn aan de overgehevelde sociale zekerheidsbevoegdheden, naar de diverse beleidsdomeinen. Een soort ‘Vlaams Globaal Beheer’, zeg maar. Niet om het beleid in de diverse domeinen te bepalen, wel om te garanderen dat een evenwichtig beleid wordt gevoerd.
De keuze voor een sociale zekerheidsstelsel vergt ook de deelname van de stakeholders - in ruime zin: overheid, sociale partners, verzekeringsinstellingen, aanbieders van zorg en gebruikers - aan het beheer van het systeem. Niet om in de plaats te treden van de politiek en de overheid. Wel om de continuïteit en de beheersbaarheid te garanderen, om mee verantwoordelijkheid te dragen in de verdere uitbouw van voorzieningen, om draagvlak te creëren voor vaak moeilijke beslissingen. Het is tenslotte nog steeds de regering die de doelstellingen van zo’n instelling bepaalt, onder meer via de beheersovereenkomst.
Voor het beleidsdomein ‘Welzijn, Volksgezondheid en Gezin’ zou dit, in het huidige beleidskader, betekenen dat er een aantal Extern Verzelfstandige Agentschappen (EVA’s) worden opgericht, met een eigen raad van bestuur en belast met de uitvoering van het beleid.

3. Financiering en herverdeling

Een heikel punt bij deze staatshervorming wordt het vinden van toereikende financiering om blijvend een voldoende hoog niveau van sociale bescherming te garanderen. Exacte berekeningen zijn er nog niet, maar alle indicatoren staan in het rood als de huidige groei wordt aangehouden met de middelen die overkomen. Afbouwen is geen optie als een hoog niveau van sociale bescherming voor de burgers de doelstelling blijft.

De discussies zullen onvermijdelijk ook gaan over het aanboren van nieuwe inkomsten. Hiervoor zijn geen mirakelrecepten. Ofwel laat men vooral de burger rechtstreeks betalen voor de zorg en ondersteuning, maar dat komt de sociale rechtvaardigheid niet ten goede. Ofwel zorgt men ervoor dat de fiscale inkomsten stijgen om op deze manier de herverdeling te organiseren. Ofwel vraagt men bijkomende bijdragen, wat nu in beperkte mate al gebeurt met de zorgverzekering. Voor ons is het wel al duidelijk dat er hoe dan ook zal moeten worden gedifferentieerd in functie van de financiële draagkracht, maar dat tegelijkertijd de risico’s gespreid en herverdeeld worden.

Een bijkomende vraag is op welke manier de lasten verdeeld worden en hoe Matteüseffecten (de effecten waarbij degenen die veel hebben steeds meer krijgen en degenen die weinig hebben steeds minder) kunnen worden vermeden. De sociale partners betrekken in deze discussie is cruciaal, want de sociaaleconomische gevolgen van dergelijke beslissingen zijn enorm.

Enerzijds is een hoog niveau aan zorg en ondersteuning in de samenleving een goede basis voor de economische ontplooiing van een regio. Herverdeling en ongelijkheid bestrijden zijn bovendien onontbeerlijk voor het algemene welzijn van de volledige bevolking, zoals Wilkinson en Pickett overtuigend aantoonden.3 Anderzijds heeft de wijze waarop de herverdeling gebeurt een impact op de individuele koopkracht van burgers en gezinnen.

In een eerdere bijdrage pleitten wij al voor voldoende selectiviteit bovenop een universele kinderbijslag.4 Dat is één manier om de herverdeling te organiseren. We wezen er echter ook op dat er voldoende, betaalbare en toegankelijke zorg en ondersteuning moet worden geboden. Er is dus niet alleen aandacht nodig voor inkomensondersteunende en kosten-compenserende maatregelen, er moet ook aandacht zijn voor de uitbouw en het aanbod van zorg vanuit voorzieningen en de toegang hiertoe.

Deze Vlaamse regering is - terecht! - bekommerd om de sociale bescherming. De antwoorden die worden geformuleerd vanuit het Decreet Vlaamse Sociale Bescherming5 zijn ons inziens onvoldoende om een solide basis te geven voor een regionale sociale zekerheid. Het biedt noch antwoorden op de vraag naar billijke bijdragen - omdat de bijdrage voor iedereen gelijk is - noch een herverdeling van risico’s - door het beperkt toepassingsgebied en het feit dat de maximumfacturen nog niet zijn uitgevoerd. Het is ook onvoldoende duidelijk op welke basis risico’s worden geïdentificeerd en doelstellingen worden geformuleerd. Deze overheveling van bevoegdheden nodigt uit om het concept grondig te herdenken, in overleg met de stakeholders.

4. Transitie, samenwerking, Brussel en Europa

Eén zaak is duidelijk: deze staatshervorming stelt alle actoren in Vlaanderen voor een grote uitdaging.
In een eerste instantie zal het erop aankomen om naadloos een overgang te organiseren. De voorzieningen moeten zorg en ondersteuning kunnen blijven geven en perspectieven hebben om zich verder te ontwikkelen (ook voor hun personeel is dat cruciaal); gezinnen en zorgbehoevenden die nu ondersteuning ontvangen, moeten kunnen rekenen op continuïteit.

De federale structuren zijn in de loop van de jaren gegroeid en aangepast aan nieuwe vragen, nieuwe realiteiten. Bij vorige staatshervormingen heeft men succesvol de overdracht en de transitie georganiseerd vanuit deze federale structuren. De oprichting van de VDAB is op deze manier gebeurd vanuit een ‘Vlaamse kamer’ in de schoot van de RVA.
Bij deze pleiten we om een dergelijke werkwijze zo snel mogelijk uit te voeren voor de overgehevelde bevoegdheden. Een bijkomend voordeel om vanuit de federale structuren te werken, is dat de samenwerking met de andere regio’s op een gestructureerde manier tot stand kan komen.

Hoe we het draaien of keren: ook voor Brussel moet een plaats worden gevonden in dit verhaal en de vraag zal zijn hoe dit zich verhoudt met, bijvoorbeeld, de zorgverzekering. Ten slotte zal ook de Europese dimensie nog voor bijkomende vraagstukken zorgen. Wat met het werklandprincipe? Wat met de vele pendelaars in Brussel? Het is hoog tijd om rond te tafel te zitten, federaal en regionaal.

Françoise Vermeersch
Adviseur studiedienst Vlaams ABVV

Noten
1/ Zie http://www.serv.be/serv/publicatie/serv-akkoord-zesde-staatshervorming.
2/ Zie http://www.serv.be/serv/persbericht/sociale-partners-deelstaten-sluiten-gezamenlijk-akkoord-af-over-uitgangspunten-bij-.
3/ Wilkinson R., Pickett K., The Spirit Level: Why More Equal Societies Almost Always Do Better. London, Allen Lane, 2009.
4/ Vermeersch F., De Baene J-M., Hervorming kinderbijslagen vergt visie en inzicht, Samenleving en politiek, jg. 19, nr. 10, december 2012, pp.41-45.
5/ Aangenomen door het Vlaams Parlement op 4 juli 2012, zie http://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2011-2012/g1603-6.pdf.

staatshervorming - Vlinderakkoord - sociale zekerheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 20, 2013, nr. 3 (maart), pagina 61 tot 67