Log in

Sociale uitdagingen bij de uitvoering

DE 6de STAATSHERVORMING GOEDGEKEURD

We staan aan de vooravond van de overdracht van nieuwe bevoegdheden. Tot spijt van wie het benijdt, is de 6de staatshervorming geen gemorrel in de marge. Gewogen naar bevoegdheden als naar middelen past er maar één conclusie: dit is een hervorming van formaat. Voor het eerst worden stukken uit de Sociale Zekerheid weggeknipt. En de Vlaamse overheid zal vanaf 2015 over meer middelen beschikken dan haar federale evenknie. Wat de appreciatie ook mag zijn, de focus moet op de uitvoering liggen. Politiek gekrakeel over een volgende staatshervorming is daarom uit den boze. Alle aandacht moet nu gaan naar de vormgeving van deze nieuwe bevoegdheden. In wat volgt bekijken we de aanstaande overdrachten door een sociale en syndicale bril.

DE 6DE STAATSHERVORMING GOEDGEKEURD

Kantelpunt voor onze sociale zekerheid?
Bea Cantillon
Is er nog een 7de staatshervorming nodig?
André Decoster en Willem Sas
Zorgen om gezondheidszorgbeleid
Evelyne Hens
Sociale uitdagingen bij de uitvoering
Jean-Marie De Baene

Vier uitdagingen lijken ons daarbij centraal te staan: voldoende middelen inzetten voor een sterk sociaal beleid; werk maken van een herverdelend inkomensbeleid; inzetten op een inclusief arbeidsmarktbeleid; en kiezen voor participatie. Er hoort ook een vooraf bij, want bovenal is er nood aan een naadloze overgang tussen oud en nieuw zodat de dienstverlening gegarandeerd blijft. Die vereiste is een sociaal minimum.

Tot op vandaag is het in Vlaanderen trouwens pover gesteld met de voorbereidende werkzaamheden. Meer dan een administratief Groenboek met alle denkbare scenario’s zat er niet in. Het Witboek met de politieke keuzes is voor na de verkiezingen. De N-VA wou haar handen immers niet vuil maken aan een hervorming waar ze niet van meet af aan bij betrokken was en ze wil vooral de handen vrij houden om straks met een groter politiek gewicht de invulling te oriënteren naar haar eigen inzichten.

In het licht van de aanstormende verkiezingen werken partijen ondertussen aan hun eigen blauwdruk voor de bevoegdheidsoverdracht. Ook de sociale partners proberen in de SERV tot een globaal akkoord te komen over de gewenste vormgeving en inhoudelijke invulling van de nieuwe bevoegdheden.

UITDAGING 1: VOLDOENDE MIDDELEN VOOR EEN STERK SOCIAAL BELEID

Wanneer een nieuwe financieringswet in de maak is, is het een klassieke vraag welke overheid wint en welke overheid verliest ten opzichte van de vroegere situatie. Elders in dit nummer wordt hier dieper op ingegaan, maar vanuit sociaal oogpunt is het een pertinente vraag. De middelen die in de financieringswet rechtstreeks voorzien zijn voor sociaal beleid, zullen immers niet volstaan om de verwachte uitgaven te financieren. Een woordje uitleg is hier op zijn plaats.

Ruw geschetst komt het er op neer dat één van de uitgangsprincipes van de onderhandelaars was dat geen enkele overheid mocht verliezen bij de start. Zo geschiedde, want de verliezen en de tekorten die ontstaan door toepassing van de nieuwe mechanismen van de financieringswet, worden tijdens een overgangsperiode netjes weggemasseerd. Daardoor worden de wijzigingen pas op termijn - en vooral na 2025 - echt voelbaar. Maar in deze fase van de onderhandelingen was het dessert nog niet opgediend. Op het einde van de rit werd immers de deelname van de deelgebieden in de sanering van de overheidsfinanciën en in de oplopende vergrijzingskost aangesneden. Een meer dan legitieme oefening in het kader van een federale staat overigens, maar door die saneringsbijdrage zullen de deelstaten nu wel gevoelig minder krijgen dan wat nodig is om hun behoeften te financieren. Voor Vlaanderen betekent dit 4 à 5% minder inkomsten op de totaliteit van haar budget. Technisch gesproken zal die inspanning aangerekend worden op de nieuwe sociale enveloppes en vooral op de enveloppe voor het arbeidsmarktbeleid. Wat neerkomt op 14% minder middelen voor gezinsbijslag, ouderen- en gezondheidszorg en arbeidsmarktbeleid!

Vanuit sociaal perspectief komt het er dus op aan dat deze afgesproken saneringsinspanning niet wordt aangerekend op sociaal beleid alleen, maar daarentegen solidair wordt uitgesmeerd over alle bevoegdheidsdomeinen, nieuwe zowel als oude. In deze context lijkt 4% minder ontvangsten dan op het eerste gezicht niet onoverkomelijk. Veel hangt echter af van de uitgavendynamiek. Indien die achter blijft op de groei - wat in het verleden vaak het geval was - dan zal er nog ruimte blijven voor nieuw beleid, maar het valt te betwijfelen of dit voor de sociale beleidsdomeinen zal opgaan. Wij willen er zelfs voor opteren om de sociale departementen te ontzien in de sanerings- en vergrijzinglast omdat ze zo cruciaal zijn in het voorkomen of remediëren van de vergrijzingskost. En omdat ze tot de kerntaken van een overheid moeten blijven behoren.

Ook als sociale partners zijn het we het hierover (nog) niet eens. De werkgeversorganisaties zien hier een opportuniteit in om in de sociale uitgaven de tering naar de nering te zetten en het gat dicht te rijden via besparingen. Illustratief in dit verband is de ‘oefening’ die de VOKA-studiedienst maakte van de kinderbijslag, waarbij ze het budget doodleuk met één derde vermindert en een deel van de vrijgekomen middelen transfereert naar lastenverlaging voor bedrijven.

UITDAGING 2: INZETTEN OP HERVERDELING

In onze samenleving zijn grote inkomensongelijkheden, ook in Vlaanderen. De hoge en zelfs stijgende cijfers van kinderarmoede is daar nog maar één bewijs van. Nu er heel wat sociale en fiscale bevoegdheden overkomen, krijgt Vlaanderen extra hefbomen in handen om daar iets aan te doen.

De net geschetste uitdaging om voldoende middelen in te zetten op sociaal beleid is vanuit herverdelingsoogpunt cruciaal. Van groot belang is de mate waarin die middelen effectief voor sociale bescherming worden ingezet en daartoe worden afgeschermd van de algemene middelen zoals dat voor de Sociale Zekerheid het geval is. We komen hier later nog op terug. Maar ook de manier waarop het sociaal beleid wordt ingevuld, is bepalend.

Laat ons de kinderbijslag als voorbeeld nemen. Die bestaat op vandaag uit een basisregeling waarbij de bedragen onder meer variëren in functie van de leeftijd en de rangorde van het kind. Die bedragen zijn binnenkort gelijk ongeacht het statuut van de ouders. Werknemer of zelfstandige, het maakt niet meer uit. Bovenop dit bedrag krijgen sommige ouders een sociale toeslag als eenoudergezin of als werkloze, gepensioneerde of invalide, waarbij ook steeds rekening wordt gehouden met het inkomen. De politieke partijen zijn zich gaandeweg aan het positioneren rond dit dossier dat zoveel mensen aanbelangt. Dat elk kind recht moet geven op een kostencompensatie staat niet ter discussie, wel de hoogte van het bedrag en de variatie in functie van kenmerken van het kind en de hoogte van het inkomen van de ouders. De meeste politieke partijen komen tot een voorstel bestaande uit een universeel gedeelte en een toeslag op basis van het inkomen. De hamvraag is welk inkomenscriterium men hanteert. Zo lang men enkel uitgaat van het aangegeven arbeidsinkomen, werkt men met een onvolkomen criterium dat bijgevolg onrechtvaardig is. Men riskeert een levensgroot Mattheus-effect in het leven te roepen door veel sociale kinderbijslag te geven aan wie het niet nodig heeft. De combinatie van een inkomenscriterium met een sociaal statuut zoals op vandaag het geval is, maakt dit risico veel kleiner. Het vastleggen van een billijk inkomenscriterium is een bijzonder grote uitdaging voor vele uitzichten van het sociaal beleid. Een ander reëel risico is het reserveren van de toeslag tot de minstbedeelden. Een op het eerste gezicht sociaal uitgangspunt is dat bij nader inzien allerminst. Het is het gedroomde excuus voor al wie sociale bescherming drastisch wil beperken door ze enkel toe te spitsen op ‘wie het echt nodig heeft’. Resultaat daarvan is dat heel wat mensen met lage inkomens - maar die net niet te laag zijn - door de mazen van het net dreigen te vallen en dat men afstapt van het (sociaal) verzekeringsprincipe dat al wie bijdraagt ook rechten opent op sociale bescherming. Een element dat verder vaak ontbreekt in de voorstellen van de politieke partijen is het belang van een koppeling aan de welvaart, zo niet eroderen de uitkeringen.

Naast sociale hefbomen krijgen de regio’s extra fiscale hefbomen in handen die een herverdelend beleid mogelijk maken. Vooreerst zijn er de regionale opcentiemen in de personenbelasting. Op vraag van vooral Vlaamse partijen, wordt de fiscale autonomie vergroot door een deel van de dotaties om te zetten in eigen fiscaliteit. De regionale opcentiemen zijn daar het resultaat van en geven de regio’s bevoegdheid over 25% van de huidige personenbelasting. Weliswaar met de nodige grendels onder meer om de fiscale concurrentie te beperken en de progressiviteit niet vergaand te laten uithollen. Omgekeerd kan men wel de progressiviteit versterken aangezien men de opcentiemen kan laten variëren per inkomensschijf. Die optie moet zeker onderzocht worden en ieder geval moet elke ingreep in de personenbelasting onderworpen worden aan de armoedetoets, want daar dient die voor.

Naast regionale opcentiemen komen twee belangrijke fiscale uitgaven in handen van de regio’s: de woonbonus en de fiscale aftrek van dienstencheques. Dit zijn belangrijke posten want heel wat mensen hebben er mee te maken… en ze kosten handenvol geld. In begrotingstermen zijn het groeiers. De woonbonus - ingevoerd in 2005 - is een stuk genereuzer dan de vroegere aftrek voor woonkredieten, en het gebruik van dienstencheques blijft in de lift zitten al zal de recente prijsverhoging wel een milderend effect hebben. De budgettaire dynamiek alleen al noopt tot enige reflectie, maar de sociale rechtvaardigheid is voor ons doorslaggevend. Zoals de recente maatregelen die bij de dienstencheques werden genomen om de collectieve kost te beheersen. De vraag moet worden gesteld of er nog marge is om de betoelaging te beperken zonder het systeem - dat heel wat verdiensten heeft op vlak van tewerkstelling van kortgeschoolde werknemers (het merendeel overigens vrouwen) en op vlak van het werkbaar maken van werk - uit de markt te prijzen. Een beperking van het fiscaal voordeel heeft alvast als pluspunt dat de prijs op het zicht niet vermeerdert, maar in elk geval moet de vrijgekomen budgettaire ruimte voor een stuk ten goede komen aan de werknemers. Om ook dit werk meer lonend en werkbaar te maken.

Ook de woonbonus is een welgekomen tussenkomst voor wie een eerste woning aanschaft en laat dat nu net een vorm van inkomenszekerheid zijn voor de oude dag. Ook hier kan er dus geen sprake zijn van een louter budgettaire opstelling. Maar het systeem kan stukken rechtvaardiger want de huidige woonbonus komt in een belangrijke mate vooral de hogere inkomensgroepen ten goede. De federale beslissing om de fiscale aftrek te herleiden van een aftrek in de hoogste belastingschijf tot een forfaitaire aftrek van 45% is al een verbetering. Je kan de vraag stellen of het niet rechtvaardig is om die 45% te herleiden tot 25% vanaf een zekere hoogte van de woningprijs.

UITDAGING 3: KIEZEN VOOR EEN INCLUSIEF ARBEIDSMARKTBELEID, MET EEN GOEDE MIX AAN RECHTEN EN PLICHTEN

Vlaanderen verwerft ook bijkomende bevoegdheden inzake arbeidsmarktbeleid. Het is niet exclusief bevoegd, verre van, want arbeidsrecht en loonoverleg blijven federaal, maar de regio’s spelen voortaan wel een hoofdrol op dit vlak. Een van de blijvende pijnpunten op de arbeidsmarkt zijn de geringe kansen voor kortgeschoolden, maar ook voor allochtonen, personen met een arbeidshandicap en oudere werklozen. Het lijkt ons dan ook een pertinente vraag hoe we de nieuwe hefbomen kunnen inzetten om hun afstand tot de arbeidsmarkt kleiner te maken.

Vlaanderen erft een aantal instrumentendie precies als doel hebben tewerkstelling te creëren voor deze kansengroepen, zoals de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen, het dienstenchequecircuit en het stelsel van gesubsidieerde contractuelen bij plaatselijke overheden en in de socialprofit. Wat ons betreft zijn het stuk voor stuk stelsels die we in stand moeten houden, tenzij er voor de doelgroep een beter alternatief is. Bijvoorbeeld door de sector van de lokale diensteneconomie en de sociale economie uit te breiden zodat werklozen uit de PWA’s hier een job op maat en in een beter statuut kan worden aangeboden. Of door de tewerkstelling van gesubsidieerde contractuelen om te zetten (wat regularisering heet) in jobs die gesubsidieerd worden net als de andere jobs bij de betrokken overheidsdienst of vereniging. Voor de hand liggend dacht je, maar werkgeversorganisaties als VOKA denken daar anders over. Volgens de VOKA-redenering, bouw je die stelsels best af en worden de middelen beter ingezet om de tewerkstelling in de profitsectoren te subsidiëren. Terwijl de gesco-maatregel (behalve in geval van tijdelijke werkervaring) al lang geen tewerkstellingsmaatregel meer is, maar een alternatieve subsidiëring van socialprofit en lokale besturen, en dus best als dusdanig wordt erkend.

Naast die jobs komen nu vooral de doelgroepkortingen over naar de regio’s: een omvangrijk arsenaal van activeringsmaatregelen waarbij de werkloosheidsuitkering wordt ingezet als loonkostsubsidie (bijv. Activa) en van kortingen op de werkgeversbijdragen voor aanwerving of retentie van doelgroepen (bijv. oudere werknemers, jongeren, langdurig werklozen). In Vlaanderen worden op die manier 300.000 arbeidsplaatsen gesubsidieerd. Wij zijn van oordeel dat je die middelen in de toekomst op de eerste plaats moet inzetten om de tewerkstelling van werklozen te bevorderen, in het bijzonder de kortgeschoolde werklozen, de oudere werklozen en de langdurig werklozen. Selectief en met het oog op een effectieve aanwerving, met andere woorden. Voor personen met een arbeidshandicap of voor kortgeschoolde ouderen moet het om een langdurige tegemoetkoming gaan die het rendementsverlies kan bijpassen. Voor al die werkzoekenden zijn de tewerkstellingssubsidies een rugzakje waarmee ze op de arbeidsmarkt hun positie kunnen versterken, want hun aanwerving gaat gepaard met een subsidie aan de werkgever. Wat ons betreft is dat op voorwaarde dat die werkgever als tegenprestatie ook investeert in de opleiding van die werkzoekenden. Voorwaardelijk met andere woorden, want voor wat, hoort wat. Dat dit een heikel debat wordt, is nu al duidelijk. De werkgeversorganisaties vertrekken van het axioma van de algemene loonkosthandicap en zetten in op een zo algemeen mogelijke verlaging van de loonkost, ook voor wie al aan het werk is. En aan zo min mogelijk voorwaarden, want dat heet dan weer administratieve belasting. Een selectieve loonkostverlaging levert nochtans betere resultaten op en dat zeggen wij niet alleen, maar ook de academici. Recent nog kwam VIVES (KUL) tot de vaststelling dat kortingen richten op kortgeschoolden de beste resultaten oplevert. Vergeet trouwens niet dat we het hier enkel over doelgroepkortingen hebben. De structurele kortingen (structurele lastenverlaging, lastenverlaging lage lonen, …) zijn federaal gebleven. Maar opnieuw, dit wordt een zeer heikel debat, dat bleek zopas nog bij de goedkeuring van het Vlaamse aandeel in het competitiviteitspact tussen de overheden. De Vlaamse regering besliste nu al om extra middelen uit te trekken voor loonlastverlaging wanneer die bevoegdheid overkomt, voor jongeren en ouderen, ook voor wie al aan het werk is… Verder overleg met de sociale partners werd beloofd.

Rechten en plichten moeten meer in balans komen. Door de werkgevers meer op hun plichten te wijzen zoals de plicht tot opleiding van werkzoekenden - zeker wanneer er subsidies aan te pas komen - maar ook de plicht om een divers personeelsbeleid te voeren of meer werkbare werkplekken te creëren. Maar ook door de rechten van werkzoekenden en van werknemers te respecteren en te versterken. Beide zijn prominent aan de orde bij deze staatshervorming. Zo komen de resterende stukjes van het opleidingsbeleid over naar Vlaanderen, niet in het minst gans het stelsel van betaald educatief verlof: het recht van de werknemer om voor een (beperkt) contingent uren opleiding op eigen initiatief te volgen tijdens de werkuren of te compenseren in vrije tijd en met behoud van loon. Een recht dat overigens verankerd is in internationale afspraken op niveau van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Benieuwd hoe de V-partijen hiermee zullen omgaan. En wat de werkzoekenden aangaat, wacht ons de overdracht van de controle- en sanctiebevoegdheid naar Vlaanderen. De normering (bijv. omschrijving passende dienstbetrekking) blijft in principe federaal, maar de toepassing komt over naar de regio’s. Wij willen in de eerste plaats dat de rechten van werkzoekenden optimaal worden verzekerd. Dat houdt volgens ons in dat de voorrang moet uitgaan naar een systematische begeleiding op maat, dat werkzoekenden die ondanks alle mogelijke inspanningen niet aan de slag geraken passende jobs worden aangeboden en bij ontstentenis hiervan, ontzien worden, en verder dat er recht op verdediging is, dat er een duidelijke scheiding is tussen wie begeleiding verzorgt en wie de sanctie bepaalt… Het decreet op het charter van de werkzoekende dat de rechten van werkzoekenden vastlegt, moet in elk geval tegen het licht worden gehouden.

VIERDE UITDAGING: KIEZEN VOOR PARTICIPATIE

Een belangrijk kenmerk van de 6de staatshervorming is dat ze voor het eerst stukken van de Sociale Zekerheid overdraagt naar de deelstaten. Liefst 80% van de overgedragen middelen komen van oorsprong uit de Sociale Zekerheid, waarvan het beheer in belangrijke mate in handen ligt van de sociale partners. De overgedragen arbeidsmarktmaatregelen, zoals het doelgroepenbeleid, zijn vaak het resultaat van sociaal overleg. Het verder betrekken van de sociale partners en bij uitbreiding van het sociale middenveld is dan ook een grote uitdaging voor de vormgeving van het nieuwe regionaal beleid.

De Sociale Zekerheid op federaal niveau is nooit het speelveld geweest van de politiek alleen. Dat heeft een historische grond: de kassen zijn van onderuit gegroeid als initiatieven van werknemers en werkgevers. En tot op vandaag wordt dit sociaal bouwwerk voor een groot stuk gefinancierd via bijdragen op arbeid. Wanneer de politiek beslist om daar stukken, zoals de kinderbijslag of de bijdragekortingen voor doelgroepen, uit weg te snijden en over te dragen naar de deelstaten dan is het volgens ons evident dat de sociale partners een belangrijke zeg moeten hebben bij het beheer van de betrokken instellingen én bij de vormgeving en uitvoering van het sociale beschermingsbeleid. Dat levert tal van voordelen op voor de overheid zoals het binnenhalen van de expertise van het middenveld, het creëren van een breed draagvlak voor het sociaal beleid en het verdelen van de verantwoordelijkheid over politiek en middenveld. Zoals hoger al aangestipt zorgt het afzonderlijk beheer van sociale bescherming, afgeschermd van directe politieke inmenging, voor sociale stabiliteit wat ook de economie ten goede komt. Dat er andere scenario’s op tafel liggen, zal niet verwonderen. Zo is de Vlaamse welzijns- en gezondheidssector op vandaag stevig in handen van leidinggevend ambtenaren en de bevoegde minister, en heeft het middenveld in het beste geval een raadgevende stem. En onder het mom van rechter-partijsituaties waarin actoren als vakbonden en mutualiteiten zouden verkeren, wil de N-VA, zo leren we uit haar congresteksten, de beleidsbetrokkenheid van dat middenveld beperken. Gelukkig zijn de sociale partners in Vlaanderen het erover eens dat sociale bescherming en arbeidsmarktbeleid gedeelde verantwoordelijkheden zijn, wat moet afstralen op de beheersstructuren. En er zijn geslaagde precedenten, zoals de VDAB die bij de eerdere overdracht van arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding vanuit de RVA, van meet af aan een paritaire beheerstructuur werd toegekend. In elk geval moet het sociaal overleg op regionaal vlak aan belang winnen nu arbeidsmarktbeleid in ruime mate een zaak is van de regio’s. De structuren zijn er grotendeels al met een sociaaleconomische raad (SERV) voor het paritair overleg, en het Vlaams Economisch en Sociaal Overlegcomité (VESOC) voor afspraken tussen regering en sociale partners. Maar in tegenstelling tot de adviesprocedures die decretaal zijn verankerd, is dit niet het geval voor het sociaaleconomisch overleg. Het is nog maar de vraag of er in de toekomst ook politieke bereidheid zal zijn om afstand te nemen van de primauteit van de politiek als het om sociale materies gaat bijvoorbeeld. Niet alleen omdat er in dit land een traditie bestaat van sociaal overleg, maar vooral omdat dat tot beter beleid kan leiden. Zeker een evenwichtiger beleid omdat er in dat geval wordt gezocht naar raakpunten tussen tegengestelde belangen, bijvoorbeeld als het aankomt op rechten en plichten van werknemers, maar ook van werkgevers.

De uitdagingen waarvoor we staan bij de implementatie van de 6de staatshervorming zijn niet min. Omdat het in essentie gaat om de vraag hoe sterk de sociale beschermingsmechanismen (voldoende financiering sociaal beleid, inkomensherverdeling, sociale inclusie, participatie sociale middenveld) ook in het toekomstig Vlaanderen zullen spelen of integendeel onder het mom van verandering opzij worden gezet.

Jean-Marie De Baene
Directeur studiedienst Vlaams ABVV

staatshervorming - sociaal beleid - herverdeling

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 1 (januari), pagina 57 tot 63