Abonneer Log in

Een Europese Sociale Unie

DE INZET VAN 25 MEI

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 5 (mei), pagina 24 tot 37

In deze bijdrage pleit ik ervoor om niet langer te spreken over ‘het sociale Europa’, maar wel een heldere opvatting over een Europese Sociale Unie te ontwikkelen. Een Europese Sociale Unie mag geen dagdromerij zijn: een Sociale Unie is niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk.1

DE INZET VAN 25 MEI

Een Moeder van Niks
Celia Ledoux
De markten temmen
Luc Huyse
Een vernieuwd gelijkheidsprincipe
Jos Geysels
Een Europese Sociale Unie
Frank Vandenbroucke

INLEIDING

In deze bijdrage pleit ik ervoor een coherente opvatting over een Europese Sociale Unie te ontwikkelen. De uitdrukking ‘Sociale Unie’ is weloverwogen, om drie redenen.

Een. Deze uitdrukking verplicht ons om een helder institutioneel en normatief concept te definiëren. De vage notie van ‘een sociaal Europa’, die in debatten over de EU meestal opduikt, leidt daar niet toe. We spreken ook niet over ‘het sociale België’ in onze binnenlandse politieke debatten: we stellen dat België een welvaartsstaat is, waarbij het concept ‘welvaartsstaat’ een generieke betekenis heeft en beantwoordt aan een aantal eisen.

Twee. Met die keuze geven we aan dat we verder moeten kijken dan de obligate oproepen dat de EU een ‘sociale dimensie’ nodig heeft. Eigenlijk is het zelfs fout te beweren dat de EU vandaag over geen sociale dimensie beschikt. Er is wel degelijk sprake van een sociaal acquis, van stapsgewijze vooruitgang in de laatste vijftig jaar, die allesbehalve als onbeduidend kan worden bestempeld. Getuigen daarvan zijn de coördinatie van de sociale zekerheidsrechten van mobiele werknemers, belangrijke normen inzake gezondheid en veiligheid op het werk,… De EU heeft tevens voor een solide juridische basis gezorgd om discriminatie tussen EU-burgers tegen te gaan. De idee van een ‘Europese Sociale Unie’ is niet in tegenspraak met dat acquis, maar bouwt er op voort, zij het dat we wel te maken krijgen met een compleet nieuwe uitdaging. De stappen die nu moeten worden gezet en de achterliggende gedachte zijn echt nieuw. En daar moeten we ons goed van bewust zijn: het gaat om meer dan het toevoegen van een ‘sociale dimensie’.

Drie. Niet toevallig leggen we de nadruk op een Sociale Unie. We spreken niet over een Europese welvaartsstaat. Het gaat om een Unie van nationale welvaartsstaten.

Pleiten voor een Europese Sociale Unie lijkt wereldvreemd bij de huidige stand van zaken in de Europese politiek en dus een brug te ver. Toch hoop ik de lezer ervan te overtuigen dat de idee niet wereldvreemd is. De kerngedachte kunnen we als volgt samenvatten. Primo, een Sociale Unie zou nationale welvaartsstaten ondersteunen m.b.t. sommige van hun kerntaken; het gaat daarbij om cruciale systeem-kenmerken van welvaartsstaten, zoals hun rol in de stabilisatie van het economisch leven. Secundo, een Sociale Unie zou de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaten inhoudelijk sturen op basis van een operationele definitie van ‘het Europees sociaal model’; zij zou dit doen via algemene sociale normen en doelstellingen, waarbij de wijze van implementatie aan de lidstaten wordt overgelaten, alsook de instrumenten die zij daarbij hanteren. Met andere woorden, de samenwerking van Europese landen in de EU zou een uitdrukkelijke sociale doelstelling hebben; vandaar het begrip ‘Europese Sociale Unie’(ESU).

Laten we meteen maar een paar misverstanden uit de wereld helpen. In wat volgt leg ik de nadruk op de noodzaak van convergentie, maar convergentie is niet hetzelfde als harmonisatie. Meer nog, een Sociale Unie dient zich in de praktijk ver te houden van een top-down, ‘one-size-fits-all’ benadering. Zij mag ook niet worden gezien als een ‘Maginot-linie’, een verdedigingslinie bedoeld om het sociale status quo te handhaven. De Europese welvaartsstaten veranderen voortdurend en vele van hen moeten verder worden hervormd. Ten slotte houdt de idee van een ESU niet in dat een aparte sociale pijler opgebouwd wordt, naast de al bestaande pijlers.

Zo bekeken is een Sociale Unie niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk. Dat wil niet zeggen dat er vandaag al een operationeel concept op tafel ligt. Op dat vlak bevinden we ons op onontgonnen terrein: belangrijke kwesties moeten nog worden verduidelijkt. Om te beginnen moet er meer duidelijkheid komen over de redenen waarom we een ESU in de steigers willen zetten; daarover hebben we het eerste deel van onze bijdrage. Daarin maak ik een onderscheid tussen de specifieke redenen waarom de landen van de eurozone met de ESU aan de slag moeten gaan en de redenen die voor alle EU-landen gelden. In deel 2 sta ik stil bij de idee van solidariteit die aan een Sociale Unie ten grondslag ligt, waarbij ik argumenteer dat de ESU een terugkeer impliceert naar de inspiratie van de grondleggers van het Europese project. In het tweede deel van deze bijdrage breng ik de idee van een Sociale Unie in verband met de huidige discussies inzake sociaal beleid. Deel 3 handelt over ‘sociale investeringen’, als een beleidsrecept dat alle EU-landen zou kunnen verbinden. Deel 4 staat kort stil bij enkele beleidsmethodes en beleidsinstrumenten, met name mainstreaming (Engels beleidsjargon, dat je in deze context best kan vertalen met ‘afstemming en verankering’), contractuele overeenkomsten en Europese fondsen. De idee dat een ESU de nationale welvaartsstaten zou moeten ondersteunen in hun stabilisatiefunctie werk ik hier dus niet uit. Deel 5 gaat over minimumlonen en minimale inkomensbescherming.

WAAROM HEBBEN WE EEN EUROPESE SOCIALE UNIE NODIG?

De onvoltooide monetaire unie

Ons pleidooi voor een Europese Sociale Unie is op de eerste plaats gebaseerd op een functioneel argument met betrekking tot de Europese Monetaire Unie (EMU). Landen die een muntzone vormen staan voor een trade-off tussen de eis van symmetrie (een gelijke tred inzake ontwikkeling) en de eis van flexibiliteit. In handboeken over muntunies wordt de noodzaak van flexibiliteit uitgelegd in termen van loon- en prijsflexibiliteit, werknemersmobiliteit en migratie, d.w.z. wat volgens gangbare economische theorieën nodig is opdat een land zich intern vlot kan aanpassen aan economische schokken. In de praktijk bestaan er echter verschillende manieren om arbeidsmarktflexibiliteit tot stand te brengen: deregulering van arbeidsmarkten, bijzondere systemen van tijdelijke arbeidsduurvermindering (zoals ‘Kurzarbeit’ in Duitsland),… Maar ook hoogopgeleide en polyvalente arbeidskrachten kunnen bijdragen tot arbeidsmarktflexibiliteit. Flexibiliteit impliceert dus keuzen die maatschappelijk allesbehalve neutraal zijn. Migratie als middel om met succes interne schokken op te vangen, is een terrein bij uitstek waarop maatschappelijke keuzen moeten worden gemaakt.

In economische handboeken wordt symmetrie in economische termen gedefinieerd. Het is echter mijn overtuiging dat duurzame symmetrie op lange termijn een zekere mate aan sociale convergentie nodig maakt: een monetaire unie lijkt immers niet compatibel te zijn met een te grote diversiteit in sociale systemen: het gaat dan niet zozeer over de praktische organisatie van deze welvaartsstaten, maar wel de grote evenwichten daarin, of, nog anders gezegd, de belangrijkste parameters betreft. Het feit dat de Europese Commissie er zo op hamert dat in alle lidstaten de pensioengerechtigde leeftijd gekoppeld wordt aan de levensverwachting, kan zo begrepen worden. Los van het feit dat een dergelijke koppeling in gelijk welke welvaartsstaat als een vorm van verstandig beleid kan worden beschouwd, klopt het wellicht dat onhoudbare pensioensystemen in sommige landen van de eurozone tot budgettaire onevenwichten kunnen leiden die ook de eurozone als geheel kunnen bedreigen. Dus, of we dit nu graag horen of niet, de Europese Commissie heeft wellicht een punt dat er inzake houdbaarheid van pensioenstelsels convergentie nodig is. De vraag is echter of men dit argument kan beperken tot louter de pensioenstelsels? Dat denk ik niet. Dat leidt tot gevoelige maar onvermijdelijke discussies over maatschappelijke kwesties, zoals de mate aan vrijheid die aan de lidstaten wordt gelaten om hun pensioensystemen te hervormen of niet te hervormen, werknemers goed te scholen of niet, de kwaliteit van hun onderwijs te verbeteren of niet, fatsoenlijke minimumlonen te hebben of niet, …

De vorige paragraaf verwees naar de nood aan meer sociale convergentie op de lange termijn. Vanuit een kortetermijnperspectief stelt zich nog een ander probleem: het stabiliserende vermogen van nationale welvaartsstaten is verzwakt door de manier waarop de EMU vandaag functioneert. Daarom moet de EMU worden uitgerust met een stabilisatiemechanisme - om dat verminderde vermogen te compenseren. Maar zulk mechanisme veronderstelt meer solidariteit dan er vandaag in de eurozone voorhanden is. Net zoals bij flexibiliteit en symmetrie gaat het om maatschappelijke keuzes die niet neutraal zijn. Kortom, de monetaire eenmaking maakt een Europa-brede consensus over het sociaal model onontkoombaar.

We hebben niet alleen behoefte aan een theoretische consensus; belangrijke sociale parameters moeten in de praktijk convergeren. Vandaag gebeurt echter juist het omgekeerde: er is sprake van toenemende divergentie die het duurzame karakter van de Europese Monetaire Unie ondergraaft. De EMU wordt niet alleen in gevaar gebracht door buitensporige economische onevenwichten maar evenzeer door buitensporige sociale onevenwichten (Vandenbroucke et al.,2013b). Het begrip ‘buitensporige sociale onevenwichten’ refereert aan een reeks van problemen waar lidstaten op zeer diverse manieren mee te kampen hebben (en waardoor ‘onevenwichten’ worden gecreëerd). Jeugdwerkloosheid en kinderarmoede zijn twee voorbeelden. Van die onevenwichten zouden alle leden van de eurozone moeten wakker liggen. Sociale divergentie vormt politiek gezien een bedreiging voor het duurzame karakter van het Europese project, omdat het de geloofwaardigheid ervan voortdurend ondermijnt. Economisch gezien, wijzen de jeugdwerkloosheid en de kinderarmoede in Europa op het feit dat er in veel landen onvoldoende wordt geïnvesteerd in menselijk kapitaal. Dat investeringstekort hangt samen met vicieuze cirkels van zwak beleid en slechte resultaten inzake arbeidsmarkt, kinderopvang, onderwijs en uitkeringen. Dergelijke sociale onevenwichten ondermijnen ten slotte de noodzakelijke economische symmetrie tussen de leden van de eurozone. Ik noem ze daarom ‘buitensporige sociale onevenwichten’, naar analogie met de ‘buitensporige economische onevenwichten’ waar de EU nu op focust.

Samengevat, 1) overeenstemming bereiken over de aard van de trade-off tussen symmetrie en flexibiliteit; 2) het verminderde stabilisatievermogen van de welvaartsstaten herstellen; 3) voorkomen dat er buitensporige sociale onevenwichten ontstaan: dat veronderstelt dat er in de eurozone niet alleen een basisconsensus tot stand komt m.b.t. tot de normatieve doelstellingen van het sociaal beleid.

Integratie en sociale regulering in de EU met 28

Andere argumenten pro het actief versterken van de sociale dimensie van de EU overstijgen de problematiek van de eurozone, aangezien zij gelden voor de hele EU. Een argument dat meteen op tafel komt in discussies over de sociale dimensie van de EU, luidt dat economische integratie zonder sociale harmonisatie het sociaal beleid en de sociale normen in de meest ontwikkelde lidstaten in een neerwaartse spiraal doet belanden. Hoewel het spookbeeld van grootschalige sociale dumping in het verleden nooit werkelijkheid is geworden, zien we in de uitgebreide (meer heterogene) Unie zoals wij die vandaag kennen, wel degelijk flagrante gevallen van uitbuiting en illegale tewerkstelling opduiken. Lacunes in de sociale bescherming van de werknemers in de lidstaten zelf liggen daar aan de basis van, maar ook de ingeperkte juridische soevereiniteit van die lidstaten en de afwezigheid van gemeenschappelijke sociale normen, spelen een rol.

Schrik voor sociale dumping, maar ook voor welfare tourism, domineren de discussies over arbeidsmigratie en zorgen voor aanzienlijke sociale en politieke spanningen. Er bestaat geen simpele oplossing voor die kwestie; arbeidsmigratie en detachering van werknemers moeten echter wel worden ingebed in een sociaal model (sociale regelgeving) en mogen dat model dus niet ondergraven; dat is een absolute voorwaarde opdat de burgers in Europa ermee akkoord zouden kunnen gaan. Daarom is het akkoord dat de Europese ministers van sociale zaken in december 2013 hebben bereikt over de detachering van werknemers uit andere lidstaten, ook zo belangrijk. Dat akkoord zou een oplossing moeten bieden voor de diverse vormen van misbruik, fraude en ontduiking van de wettelijke voorschriften die voortvloeien uit het tijdelijk detacheren van werknemers.

De mate waarin lidstaten er in slagen hun sociale normen te handhaven in een context van vrij verkeer van mensen, goederen en diensten, hangt sterk samen met het respecteren van wetgeving of overeenkomsten inzake minimumlonen. In sommige lidstaten, zoals Duitsland en Zweden, waren de vakbonden traditioneel gekant tegen de tussenkomst van de overheid op dat vlak: zij meenden dat afspraken ter zake tot het domein van de collectieve arbeidsovereenkomsten behoorden en dat de overheid zich daar niet mee hoorde te bemoeien; met andere woorden, zij beriepen zich, in eigen land, op het beginsel van de subsidiariteit. De Viking en Laval-arresten van het Europees Hof van Justitie geven nu aan dat zij hun traditionele standpunt wellicht zullen moeten laten varen: het Hof oordeelde immers dat buitenlandse bedrijven die werknemers detacheren alleen kunnen worden ‘gevat’ door een duidelijk en voorspelbaar juridisch kader inzake de bescherming van het minimumloon. Met andere woorden, lidstaten moeten een kader scheppen dat buitenlandse dienstverleners alleen verplicht om nationaal vastgelegde normen inzake bescherming van het minimumloon te respecteren; het resultaat van lokaal sociaal overleg volstaat niet. Als die redenering wordt aanvaard (wat intussen in Denemarken en Zweden het geval is), dan moeten de sociale partners hun traditionele standpunten over subsidiariteit binnen welvaartsstaten herzien, d.w.z. zij zullen hun rol en die van de overheid moeten herbekijken, of toch alleszins de relatie tussen landelijke cao’s en afspraken op bedrijfsniveau. Nog anders gezegd, inzake subsidiariteit moeten de binnenlandse spelregels worden aangepast. Politiek gezien versterkt dat mijns inziens het argument dat een kader inzake de regulering van minimumlonen ook op het pan-Europese niveau legitiem is. Zowel op binnenlands als op Europees vlak moeten we de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel durven herbekijken.

De uitdaging bestaat er in om het regulerend vermogen van nationale overheden en sociale partners intact te laten, zonder arbeidsmigratie en het grensoverschrijdend aanbieden van diensten onmogelijk te maken. Op het terrein van de gezondheidszorg is het verzoenen van het regulerend vermogen van de nationale overheid en patiëntenmobiliteit een bekende uitdaging. De impact van de Europese regelgeving m.b.t. de interne markt op die sector laat zien dat ‘marktkwesties’, die tot de supranationale sfeer behoren, en ‘sociale kwesties’, die tot de werkingssfeer van de lidstaten behoren, niet langer keurig van elkaar kunnen gescheiden blijven. Deze vaststelling heeft mij in 2002 geïnspireerd om een ‘horizontale juridische clausule’ voor te stellen, opdat alle Europese instellingen die opereren in de grijze zone tussen de staat en de markten meer houvast zouden hebben (Vandenbroucke, 2002). Middels het Verdrag van Lissabon is dat voorstel intussen ook werkelijkheid gevonden, aangezien het werd opgenomen in Artikel 9 VWEU, dat stelt dat bij alles wat de EU onderneemt rekening moet worden gehouden met ‘de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting, alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid’. Mogen we ervan uitgaan dat deze clausule ook de beslissingen van het Hof van Justitie en andere belangrijke actoren zal inspireren? Zal zij ook een baken zijn voor hen die de sociale impact van EU-richtlijnen moeten beoordelen? Dat is vandaag nog niet duidelijk. Toen de macro-economische stabilisatieprogramma’s werden uitgetekend, hebben wij alvast niet gezien dat met deze horizontale sociale clausule echt rekening werd gehouden. Terwijl dat toch wel nodig was geweest. In een Sociale Unie zou dergelijke clausule een belangrijke toetssteen moeten vormen.

EEN GEDEELDE IDEE VAN SOLIDARITEIT

Discussies over ‘het sociale Europa’ zijn vaak onduidelijk over het solidariteitsconcept dat er aan ten grondslag ligt. Een Sociale Unie moet twee perspectieven op solidariteit in Europa combineren: een pan-Europees perspectief en een nationaal perspectief, zeg maar solidariteit binnen de nationale welvaartsstaten. Het pan-Europese perspectief verwijst naar de nood aan cohesie en dus opwaartse economische convergentie op Europese schaal. Het verwijst ook naar het recht van burgers om hun (eigen) levensomstandigheden te verbeteren door te werken in een andere lidstaat van de Unie dan degene waarin zij geboren zijn; of naar het recht van patiënten om, onder bepaalde voorwaarden, medische zorgen te genieten in een andere lidstaat dan degene waarin zij wonen, enzovoort. ‘Nationale’ solidariteit heeft dan weer te maken met sociale verzekeringen, inkomensherverdeling en de balans tussen rechten en plichten die nationale welvaartsstaten kenmerken. Dit dubbele perspectief op solidariteit - dat eigen is aan de EU - is intrinsiek complex. We mogen niet ontkennen dat we, zeker op korte termijn, geconfronteerd kunnen worden met spanningen tussen nationale en pan-Europese solidariteit. De politieke legitimiteit van het Europese project hangt af van onze bekwaamheid om een louter negatieve trade-off tussen nationale en pan-Europese cohesie te vermijden: dit mag geen géén zero-som-spel zijn. Nog anders uitgedrukt, het is essentieel dat een positieve wisselwerking tot stand komt tussen toenemende Europese cohesie tussen de lidstaten en toenemende nationale cohesie binnen de lidstaten. Dat moet de belangrijkste doelstelling zijn van een Europese Sociale Unie.

Dat houdt wel in dat we de essentiële doelstellingen van het Europese project, zoals zij sinds het Verdrag van Rome (1957) zijn nagestreefd, opnieuw onder de loep leggen. Met name, het gelijktijdig nastreven van economische vooruitgang en sociale vooruitgang en cohesie, zowel binnen landen (via de stapsgewijze ontwikkeling van welvaartsstaten) als tussen landen (via opwaartse convergentie in de hele Unie). De grondleggers van het Europese project waren optimistisch gestemd en gingen er (nogal gemakkelijk) van uit dat toenemende cohesie tussen en binnen landen tot stand kon worden gebracht door supranationale economische samenwerking, aangevuld met een aantal specifieke instrumenten die zouden moeten toelaten om de levensstandaard in alle lidstaten te verhogen (zij werden later gebundeld in het Cohesiebeleid van de Unie, en het Cohesiefonds, dat de economische, sociale en territoriale convergentie wil versnellen). Economische integratie zou op het niveau van de EU worden geregeld, zorgen voor meer economische groei en opwaartse convergentie; het sociaal beleid van de nationale staten zou er voor zorgen dat iedereen de vruchten zou plukken van de economische vooruitgang; dat beleid zou veilig in nationale handen blijven. Zoals hoger gezegd, is dat laatste voor een stuk een illusie: je kan geen keurige scheidingslijn handhaven tussen het economische, dat Europees geregeld zou worden, en het sociale, dat nationaal geregeld zou worden. Intussen hebben de uitbreiding van de Unie en de monetaire eenmaking ervoor gezorgd dat het complexe perspectief op solidariteit, dat de EU nodig heeft, in de praktijk zowel moeilijker als omvattender geworden is. Wat sommigen bestempelen als ‘de dynamiek van opwaartse convergentie’ door de uitbreiding, wordt door anderen gezien als sociale dumping. Tegelijk vereist de monetaire eenmaking vormen van solidariteit die tot dusver een no-go area vormden in de Europese politiek. Hier dreigt een vicieuze cirkel: we hebben dringend nood aan meer Europese solidariteit, terwijl het alsmaar moeilijker wordt om solidariteit in beleid om te zetten.

SOCIALE INVESTERINGEN ZIJN EEN ABSOLUTE NOODZAAK

Hoe kunnen we zorgen voor een positieve spiraal waarbij pan-Europese cohesie en nationale cohesie elkaar versterken? De Europese welvaartsstaten scoren ongelijk qua sociale resultaten. Ook inzake onderwijs zijn de verschillen enorm. In de zuidelijke lidstaten van de eurozone gaan lage werkgelegenheidsniveaus samen met lage scholingsniveaus, d.w.z. met zeer veel mensen die slechts lager middelbaar onderwijs hebben genoten. Ook de cijfers van de PISA-toetsen bevestigen die ongelijke onderwijsprestaties, met lage gemiddelde scores in Griekenland, Italië en Spanje (en nog zwakkere scores in Bulgarije en Roemenië). Ik beweer niet dat er een eenvoudig causaal verband bestaat tussen onderwijsresultaten en werkgelegenheidsniveaus; wel dat de combinatie van zwakke onderwijsresultaten en lage werkzaamheid bij jongeren bijzonder alarmerend is. Ze illustreren niet alleen dat de zuidelijke welvaartsstaten in de eurozone tekort schieten inzake onderwijs en werkgelegenheid, maar ook dat de hele EU nood heeft aan een grote onderwijsinspanning. De Europese Commissie is zich bewust van die uitdaging: de aantallen voortijdige schoolverlaters moeten naar beneden, zo staat te lezen in de Strategie Europa 2020. Inzake onderwijs, opleiding en vaardigheden heeft de Europese Commissie een uitgebreide agenda goedgekeurd en ook een serie uitstekende aanbevelingen gedaan om de onderwijssystemen te moderniseren. De vraag is echter of er een voldoende draagvlak bestaat voor die voorstellen op de hoogste besluitvormingsniveaus van de Unie en daar waar de budgettaire prioriteiten worden vastgelegd; dat lijkt niet het geval te zijn. Tien landen van de EU gaven in 2011, in reële termen, minder uit aan onderwijs dan in 2008, en dat geldt ook voor die landen die dringend werk moeten maken van de modernisering van hun onderwijssystemen. Daarmee wil ik niet zeggen dat de kwaliteit van die systemen alleen een zaak van centen is, maar met significant minder investeren zal het zeker niet lukken.

Dat de noordelijke welvaartsstaten opvallend beter presteren inzake werkgelegenheid en armoedebestrijding, heeft te maken met het feit dat ze al lang inzetten op een ‘sociale investeringsagenda’, d.w.z. activeringsmaatregelen, investeringen in menselijk kapitaal en sociale dienstverlening zoals hoogwaardige kinderopvang (Hemerijck, 2013). Vanzelfsprekend vormen investeringen in onderwijs en kinderopvang geen wondermiddel: welvaartsstaten onderscheiden zich ook van elkaar door de mate van efficiëntie van hun sociale beschermingssystemen. In Griekenland bestaat er bijvoorbeeld geen systeem dat mensen een minimaal inkomen garandeert; in Italië is dat wel het geval, maar is het ontzettend gefragmenteerd en onvoldoende. In goed presterende welvaartsstaten vullen doeltreffende investeringen in menselijk kapitaal (in onderwijs, opleiding en kinderopvang) en een doeltreffende bescherming van menselijk kapitaal (via uitkeringen en gezondheidszorg) elkaar aan. Het herverdelend effect van sociale beschermingssystemen blijft daarom cruciaal (Cantillon en Vandenbroucke, 2014).

Zo bekeken is een sociale investeringsagenda bij uitstek op zijn plaats in het beleidsparadigma dat een ESU nodig heeft, aangezien dergelijke agenda zowel de pan-Europese cohesie als de nationale cohesie dient. Een sociale investeringsagenda betekent dat sociaal beleid niet alleen schade door sociale risico’s ‘herstelt’, maar mensen ook voorbereidt en uitrust om aan veranderingen in de samenleving en in hun leven het hoofd te bieden (andere arbeidsomstandigheden en carrièrepatronen, nieuwe sociale risico’s, de vergrijzing). Ten overvloede beklemtoon ik dat een beleid van sociale investeringen aangevuld moet worden met een beleid dat menselijk kapitaal beschermt, op basis van de traditionele instrumenten van sociale bescherming.

Het Sociaal Investeringspakket dat in februari 2013 door de Europese Commissie (2013a) werd gelanceerd, gaat uit van een gelijkaardige redenering. De nadruk ligt op hoogwaardig onderwijs en betere zorg voor peuters, het verminderen van de aantallen voortijdige schoolverlaters, levenslang leren, betaalbare kinderopvang (als onderdeel van een actieve strategie om niemand achter te laten), steun inzake huisvesting (minder daklozen), toegankelijke gezondheidszorg en hulp aan mensen om hun oude dag zelfstandig door te komen. Samen met Anton Hemerijck en Bruno Palier heb ik gepleit voor een volwaardig Europees ‘Sociaal Investeringspact’ (Vandenbroucke, Hemerijck, Palier,2011). Vanzelfsprekend is een ‘pakket’ niet hetzelfde als een ‘pact’; ons pleidooi voor een ‘pact’ beklemtoonde wederkerigheid: alle lidstaten van de EU moeten zich engageren om een beleid van sociale investeringen in de steigers te zetten; en de lidstaten die op dat vlak inspanningen leveren, moeten op concrete steun kunnen rekenen - niet in het minst die lidstaten die met zware budgettaire problemen te kampen hebben en zich in economisch noodweer bevinden.

BELEIDSMETHODES EN -INSTRUMENTEN VERDUIDELIJKEN

In deel 1 heb ik opgemerkt dat het duurzame karakter van de muntunie niet alleen in gevaar wordt gebracht door buitensporige economisch onevenwichten maar ook door buitensporige sociale onevenwichten. Met zulke sociale onevenwichten moet worden afgerekend, als een eerste stap om (opwaartse) convergentie weer mogelijk te maken in de eurozone. Drie types van instrumenten staan daarvoor op de agenda: mainstreaming, contractuele overeenkomsten en de Europese Fondsen.

Fernandes en Maslauskaite (2013a) gaan er terecht van uit dat de sociale dimensie moet worden verankerd (mainstreamed) in alle beleidsterreinen van de Unie; met name moet zij integraal uitmaken van de monitoring van macro-economische en begrotingsdoelstellingen, en dus niet als een aparte pijler worden beschouwd. Die verankering is in principe ook geregeld in de Strategie Europa 2020, maar in de praktijk wegen de doelstellingen inzake onderwijs en sociale cohesie minder zwaar door dan de begrotingsdoelstellingen en de economische doelstellingen. Dat is op de eerste plaats een politiek probleem, lees: het heeft te maken met de bereidheid van de hoogste besluitvormingsniveaus in de Unie om rekening te houden met de sociale doelstellingen van de Unie. Los van die overweging, moeten we toch meer duidelijkheid creëren over de wijze waarop die verankering kan worden gerealiseerd en de institutionele actoren die daarbij het voortouw moeten nemen. Ik verwijs naar de discussie over de zgn. scoreborden in Vandenbroucke (2014a).

Vorig jaar lanceerde Herman Van Rompuy de idee van ‘contracten’ tussen de EU en de lidstaten; de Europese Commissie herformuleerde dit als ‘convergence and competitiveness instruments’ (Europese Commissie,2012, 2013b). De idee van contractuele overeenkomsten roept nogal wat vragen op (Vanden Bosch en Verhelst, 2014). De voornaamste vraag is of we te maken zullen hebben met een bilaterale benadering en een top-down aanpak, waarbij de Raad en de Commissie aan specifieke landen een beleid zullen opleggen, dan wel dat er zal worden gekozen voor een solidaire aanpak waarbij meer steun komt voor gemeenschappelijk afgesproken structurele hervormingen van de welvaartsstaten. In de aanloop naar de Europese Raad van December 2013 hebben vele regeringen, waaronder ook de Belgische, geopteerd voor een defensieve opstelling in deze discussie. Dat is ook enigszins begrijpelijk, aangezien de indruk ontstaat dat de contractuele overeenkomsten de top-down benadering die reeds onder vuur ligt in de lidstaten, nog zou versterken. Niettemin hebben we nood aan een minder defensieve opstelling in dit debat: contracten zouden gestalte kunnen geven aan een solidaire aanpak - wat niet wil zeggen dat de voorstellen die nu op tafel liggen daar reeds aan beantwoorden.

De vraag of méér solidariteit mogelijk is om cruciale doelstellingen van welvaartsstaten waar te maken in alle lidstaten, rijst ook bij de Europese fondsen. Het cohesiebeleid gaat meer dan vroeger voor ‘inclusieve groei’, vooral omdat de inspanningen beter gebundeld worden; dat is een stap vooruit. Niet alleen het Europees Sociaal Fonds maar ook andere fondsen zouden moeten worden gekoppeld aan doelstellingen inzake sociaal beleid en werkgelegenheid, en dus ook met sociale investeringsprioriteiten rekening moeten houden. Dergelijk beleid voeren via Fondsen en via ‘contracten’ zou daarbij ook goed met elkaar moeten worden gecoördineerd.

MINIMUMLONEN EN MINIMALE INKOMENSBESCHERMING

In hun gezamenlijke verklaring van 29 mei 2013 stelden Frankrijk en Duitsland voor ‘dat er op het niveau van de lidstaten minimumlonen zouden worden vastgelegd die een hoog niveau van werkgelegenheid garanderen en billijk zijn - en waarbij de keuze wordt gelaten om die bij wet of via collectieve arbeidsovereenkomsten te regelen’. Wat daarbij opviel was dat in die verklaring gelijk ook stond te lezen ‘dat meer grensoverschrijdende werknemersmobiliteit moet worden aangemoedigd door de obstakels daarvoor op te ruimen, de samenwerking tussen werkgelegenheidskantoren te verbeteren (via het EURES samenwerkingsverband) en de overdracht van rechten ingeval van mobiliteit te vergemakkelijken’ (Bundesregierung, 2013). Deze verklaring suggereert dat grensoverschrijdende werknemersmobiliteit een positieve ontwikkeling is indien zij de bestaande sociale regelgeving, zoals fatsoenlijke minimumlonen, respecteert. Kunnen we daar nu wat aan doen, zodat we daarin echt vertrouwen kunnen hebben?

Eurofound (2014) heeft de resultaten gepubliceerd van een grondig onderzoek naar een vorm van Europese coördinatie op het vlak van minimumlonen. Daaruit bleek dat een minimumloon gelijk aan 60% van het mediaan loon een zeer grote impact zou hebben, zowel in termen van aantallen werknemers die ervan zouden genieten als in termen van loonstijging aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Een pan-Europese aanpak zou wellicht ook grote obstakels op institutioneel vlak op zijn weg vinden, aangezien bij de loonvorming in de verschillende lidstaten zeer diverse instellingen betrokken zijn. Toch somt het rapport ook een aantal voordelen op van een minimale Europese looncoördinatie, zoals het feit dat de negatieve gevolgen inzake intra-Europese competitiviteit drastisch zouden verminderen. Een stapsgewijze aanpak is daarom wellicht meer aangewezen. Het rapport onderstreept ook dat de voornaamste reden om minimumlonen vast te leggen niet zozeer te maken heeft met het terugdringen van de armoede (de impact op de armoedecijfers is tamelijk beperkt, aangezien gezinsarmoede meer te maken heeft met het niet hebben van een baan dan met lage lonen); de voornaamste reden is dat er moet worden geijverd voor minimale arbeidsnormen en voor arbeidsverhoudingen die sociaal aanvaardbaar zijn.

Het Europese Anti-Armoede Netwerk (EAPN) pleit voor een kaderrichtlijn m.b.t. een passend minimuminkomen. De richtlijn houdt in dat ‘elke lidstaat een systeem invoert dat alle mensen die op haar grondgebied leven het recht op een passend minimuminkomen garandeert’ (EAPN,2010). De bedoeling is dat een dergelijk minimuminkomen, in combinatie met andere beleidsmaatregelen, er in een eerste beweging voor zorgt dat alle individuen over de armoedegrens worden getild (de Europese armoedegrens is vastgelegd op 60% van het mediaan inkomen). Dergelijke kaderrichtlijn zou de idee van een ‘zorgzaam Europa’, met substantiële sociale rechten, politiek tastbaar maken. Maar, gezien de grote verschillen tussen de lidstaten, zullen bindende overeenkomsten inzake minimale inkomensbescherming flexibel en stapsgewijs moeten worden ingevoerd en vergezeld gaan van maatregelen inzake activering en minimumlonen (Vandenbroucke et al, 2013a).

Bovendien roept een dergelijke vorm van inkomensbescherming - ook al is zij initieel niet zeer ambitieus - lastige vragen op over de betekenis van solidariteit binnen de EU, aangezien zij een significant grotere budgettaire inspanning vereist van sommige van de armere lidstaten in Oost- en Zuid-Europa. In de armere lidstaten zijn ‘de rijken’ immers armer dan ‘de armen’ in de rijkere lidstaten. Vandaar dat een ‘zorgzaam Europa’, dat tracht om de minimale inkomensbescherming naar een hoger niveau te tillen, er minimaal moet in slagen om de armere lidstaten te helpen, niet alleen door markten voor hen toegankelijk te maken en een succesvol macro-economisch beleid uit te stippelen, maar ook door ervoor te zorgen dat zij in de nabije toekomst zullen kunnen genieten van genereuze structuurfondsen. Een ‘zorgzaam Europa’ zou tegelijk ook op een positieve manier zachte druk kunnen uitoefenen op de armere en rijkere lidstaten om de algemene kwaliteit en doeltreffendheid van hun welvaartssystemen stapsgewijze te verbeteren. Voorwaarden verbinden aan het gebruik van Europese Fondsen (cf. supra), zou een manier kunnen zijn om de zaken te doen vooruitgaan. Ook bestaande strategieën - zoals Europa 2020 - zouden veeleisender kunnen worden m.b.t. de daarin geformuleerde sociale doelstelling, en de lidstaten op dit punt meer voor hun verantwoordelijkheid kunnen plaatsen. Gebeurt dat allemaal, dan kunnen meer bindende afspraken over minimale inkomensbescherming stilaan in zicht komen, als een manier om de kwaliteit en de doeltreffendheid van het sociaal beleid in de lidstaten te verhogen. Meer solidariteit binnen lidstaten kan echter niet worden losgekoppeld van meer solidariteit tussen lidstaten - en vice versa. Dat is de grote uitdaging voor een Europese Sociale Unie.

CONCLUSIES: VOORTMODDEREN OF EEN GEMEENSCHAPPELIJK DOEL HEBBEN

Wil de eurozone op de lange termijn overleven, dan is een Europese Sociale Unie nodig. Dat argument kan, mutatis mutandis, uitgebreid worden tot de hele Europese Unie. Een Sociale Unie zou nationale welvaartsstaten ondersteunen m.b.t. sommige van hun kerntaken; het gaat daarbij om cruciale systeem-kenmerken van welvaartsstaten, zoals hun rol in de stabilisatie van het economisch leven. Daarnaast zou een Sociale Unie de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaten inhoudelijk sturen op basis van een operationele definitie van ‘het Europees sociaal model’; zij zou dit doen via algemene sociale normen en doelstellingen, waarbij de wijze van implementatie aan de lidstaten wordt overgelaten, alsook de instrumenten die zij daarbij hanteren. Met andere woorden, de samenwerking van Europese landen in de EU zou een uitdrukkelijke sociale doelstelling hebben; vandaar het begrip ‘Europese Sociale Unie’(ESU).

Zeker in een muntunie is het nodig dat niet alleen het economisch beleid van de lidstaten op elkaar wordt afgestemd, maar ook het sociaal beleid, althans tot op zekere hoogte; dat hoeft zeker niet te betekenen dat dat beleid in alle lidstaten hetzelfde is. Op specifieke terreinen (zoals bijvoorbeeld de organisatie van de gezondheidszorg) moeten de lidstaten verder soeverein kunnen handelen en effectief hun verantwoordelijkheid kunnen opnemen. Dat is ook één van de redenen waarom de idee van een Sociale Unie niet beperkt mag blijven tot de landen van de eurozone, hoewel sommige specifieke argumenten alleen gelden voor die zone. Op het niveau van een Unie met 28 moet er een basisconsensus ontstaan over de sociale doelstellingen die we via de integratie van onze markten en het vrij verkeer van personen, diensten, goederen en kapitaal willen bereiken. Mobiliteit en migratie moeten hand in hand gaan met respect voor sociale regelgeving.

Een Sociale Unie dient zich in de praktijk ver te houden van een top-down, ‘one-size-fits-all’ benadering. Wat we vandaag nodig hebben is een meer evenwichtige benadering van macro-economische coördinatie, d.w.z. enerzijds, meer bewegingsruimte en tastbare steun voor lidstaten die opteren voor een sociale investeringsstrategie en uitgaan van duidelijke, strikte en verifieerbare sociale doelstellingen; en anderzijds, voldoende ruimte en wederzijdse bereidheid om van elkaar te leren hoe we resultaten kunnen boeken.

Een Sociale Unie is geen ‘Maginot-linie’ om vorige oorlogen uit te vechten: we hebben nood aan hervormingen, niet aan het handhaven van het status quo. In termen van beleid bestaat de uitdaging erin dat sociale investeringen - op de lange termijn - en fiscale consolidatie - op de middellange termijn - elkaar versterken en zorgen voor meer duurzaamheid, waarbij ook de economische en financiële bestuurskracht wordt verbeterd. Europese burgers hebben politiek gezien nood aan geloofwaardige hervormingen die het sociaal acquis dat zij koesteren een toekomst biedt. Een Europese Sociale Unie moet voortbouwen op dat acquis en dat kan alleen via hervormingen. Ons pleidooi voor een ‘sociaal investeringspact’ gaat uitgerekend daar over.

Op dit ogenblik zien we tekenen van economisch herstel. Dat maakt het in principe mogelijk om het dagdagelijkse crisismanagement te overstijgen. Maar zonder een helder gemeenschappelijk doel zullen we er niet in slagen om met de erfenis van die crisis af te rekenen en het spookbeeld van jarenlange slabakkende economische groei achter ons te laten; evenmin zullen we er dan in slagen om het hoofd te bieden aan het oprukkende euroscepticisme.2 In plaats van voort te modderen moeten we een gemeenschappelijk doel hebben: dat is de cruciale politieke voorwaarde om een Sociale Unie te vormen.

Frank Vandenbroucke
Onderzoeksgroep Economie en Overheid, KULeuven

Noten
1/ Deze bijdrage is een vrije vertaling uit het Engels van een Policy Brief voor het Egmont Institute (Vandenbroucke, 2014b), die een korte samenvatting vormt van een uitgebreid rapport over de idee van een ‘Europese Sociale Unie’ (Vandenbroucke met Vanhercke, 2014a). Met dank aan Jan Vermeersch voor de vertaling.

Bibliografie
- Blauberger, M. (2012), With Luxembourg in mind … the remaking of national policies in the face of ECJ jurisprudence, Journal of European Public Policy, 19:1, 109-126.
- Bundesregiering (2013), France and Germany - Together for a stronger Europe of Stability and Growth, Pressemitteilung 187/13 of 30 May, Berlin: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung .
- Cantillon, B. & Vandenbroucke, F. (2014) (eds.), Reconciling Work and Poverty Reduction. How success­ful are European Welfare States?, Oxford, Oxford University Press.
- EAPN (2010), Working document on a Framework Directive on Minimum Income, EAPN Working paper, drafted by Anne Van Lancker for the European Anti-poverty network.
- Eurofound (2013), Pay in Europe in the 21st century, Publications Office of the European Union, Luxembourg.
- European Commission (2012), Commission Communication, A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union. Launching a European Debate, COM (2012)777 final/2 of 30.11.2012.
- European Commission (2013a), Commission Communication, Towards Social Investment for Growth and Cohesion – including implementing the European Social Fund 2014-2020, COM(2013) 83 of 20.2.2013.
- European Commission (2013b), Commission Communication, Towards a Deep and Genuine Economic and Monetary Union. The introduction of a Convergence and Competitiveness Instrument, COM (2013) 165 of 20 03 2013.
- European Council (2013), European Council 19/20 December 2013. Conclusions, EUCO 217/13 of 20 December 2013.
- Fernandes, S. & Maslauskaite, K. (2013a), A social dimension for the EMU: why and how?, Policy paper 98, Notre Europe - Jacques Delors Institute.
- Fernandes, S. & Maslauskaite, K (2013b), Deepening the EMU: How to maintain and develop the European Social Model? A study for the Federal Chancellery of Austria, Studies and Reports, Notre Europe, 2013.
- Vandenbroucke, F. (2002), The EU and social protection: what should the European Convention propose? , MPIfG Working paper 02/06, Max Planck Institute for the Study of Societies, June 2002.
- Vandenbroucke, F., Cantillon, B., Van Mechelen, N., Goedemé, T., Van Lancker, A. (2013a). The EU and Minimum Income protection: Clarifying the Policy Conundrum. In: Marx I., Nelson K. (Eds.), Minimum Income Protection in Flux. Hampshire (UK): Palgrave Macmillan, 271-317.
- Vandenbroucke, F., Diris, R. & Verbist, G. (2013b), Excessive social imbalances and the performance of welfare states in the EU, KULeuven Euroforum paper, April 2013.
- Vandenbroucke, F., Hemerijck, A. & Palier, B. (2011), The EU Needs a Social Investment Pact, OSE Paper Series, Opinion paper No. 5, May, Brussels: European Social Observatory.
- Vandenbroucke, F., with B. Vanhercke (2014a), A European Social Union: ten tough nuts to crack, Friends of Europe, Brussels.
- Vandenbroucke, F. (2014b), The Case for a European Social Union, Egmont Royal Institute for International Relations, European Policy Briefs, March 2014.
- Vanden Bosch, X. & Verhelst, S. (2014), What Future for the Eurozone? Combining Discipline, Solidarity and Institutional Reforms. Egmont Institute. European Policy Brief. (Forthcoming)

verkiezingen - sociaal Europa - ideologie - sociale zekerheid - Europese Sociale Unie

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 5 (mei), pagina 24 tot 37