Log in

'Creeër een federale en Vlaams Nudge Unit'

Interview met Jan-Emmanuel De Neve (Gedragseconoom Oxford)

Jan-Emmanuel De Neve, gedragseconoom aan de University of Oxford, wil dat ook ons land inzichten uit de gedrags-economie in het beleid implementeert. Momenteel leidt hij bij FOD Financiën een experiment om via aangepaste aanmaningsbrieven met ‘nudges’ (letterlijk: ‘porren’) het tekort aan belastinginkomsten weg te werken. Op federaal én Vlaams niveau is hij - naar Brits voorbeeld - voorstander van een ‘Nudge Unit’ onder de vleugels van de eerste minister en de minister-president, die via kleine, onopvallende en kosteloze ingrepen het gedrag van mensen probeert te beïnvloeden in de goede richting. “De mens is immers niet altijd de rationele, perfect geïnformeerde burger die juiste keuzes maakt in het eigen belang.”

Jan-Emmanuel De Neve is, ook in gidsland Groot-Brittannië, een autoriteit inzake gedragseconomie. Hij was er docent aan de London School of Economics (LSE), waar hij onderzoek verrichtte rond welzijn en welvaart. Vorige maand kreeg hij een positie als hoogleraar aan de University of Oxford, waar hij zal werken rond de implementatie van gedragsinzichten en ‘nudges’ inzake fiscaliteit. Een ‘nudge’ is niet zo eenvoudig te vertalen; ‘porren’ is misschien nog het beste woord. De cover van het standaardwerk over het onderwerp, Nudge. Improving Decisions About Health, Wealth and Happiness (2008) van Richard Thaler en Cass Sustein, vat het nog het beste samen: de moederolifant die met de slurf op een zachte manier haar babyolifant in de juiste richting duwt. Sinds de publicatie van dat boek geraakt ook de politiek stilaan overtuigd om een aantal bestaande gedragsinzichten toe te passen. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten is de overheid al een tijdje bezig om op een niet-dwingende wijze het gedrag van haar burgers te sturen. België loopt vooralsnog achter.

Niet alleen de Belgische politiek blijft achter, ook aan de Belgische universiteiten staat gedragseconomie nog altijd in de schaduw van de ‘grote broers’ macro- en micro-economie. In de Angelsaksische wereld daarentegen is de discipline mainstream geworden. Economische tijdschriften staan vol gedragsexperimenten, heel wat TED Talks worden er aan gewijd, studenten ontdekken deze meer ‘sexy’ sub discipline en ook aantal Nobelprijswinnaars Economie komen uit die hoek. “Gedragseconomie is nochtans een relatief jong vakgebied,” zo steekt Jan-Emmanuel De Neve in een licht Gents accent doorspekt met Engels vakjargon van wal. “Het is een kruising tussen micro-economie en gedragspsychologie. Eén van de grondleggers was Daniel Kahneman. Hij komt uit de psychologie maar won de Nobelprijs in de Economie. Voor gedragseconomen is de mens geen stilistische versie van de rationele, perfect geïnformeerde burger. Neen, ze vertrekken van de premisse dat de mens niet altijd de juiste keuzes maakt in het eigen belang. De gedragseconomie besteedt aandacht aan de afwijkingen van het model van de homo economicus. Mensen zijn ‘voorspelbaar irrationeel’, zoals Dan Ariely stelt in zijn boek Predictably Irrational. The Hidden Forces That Shape our Decisions (2008). Als het gedrag van mensen systematisch afwijkt van de rationele keuze, dan spreken we van een ‘gedragsinzicht’.”

Al in de jaren 1940 had de Amerikaanse socioloog Herbert Simon, ook een Nobelprijswinnaar, het al over de notie van de gelimiteerde rationaliteit. Echt nieuw is dat inzicht toch niet?


“Dat klopt. Maar het was Daniel Kahneman die aan de hand van experimenten aantoonde dat de traditionele modellen van neoklassieke economen niet werkten. Sinds het bekende artikel Prospect Theory: An Analysis of Decisions Under Risk (1979) van Kahneman en Tversky weten we bijvoorbeeld dat mogelijke verliezen bij mensen zwaarder doorwegen dan mogelijke winsten. Ander bekend gedragsinzicht: de ‘referentiepunten’ voor tijd en geld zijn niet lineair maar hyperbolisch. Vraag iemand of hij vandaag 100 euro wil ontvangen, of binnen een jaar 105 euro - wat op dit moment geen slechte investering zou zijn - dan kiest hij meestal voor de 100 euro vandaag. Stel dezelfde vraag in een andere tijdsframe - 100 euro binnen 5 jaar of 105 euro binnen 6 jaar - dan kiest hij meestal voor het tweede. Er bestaan ondertussen veel van zulke gedragsinzichten. Maar pas recent werden ze, door Richard Thaler en Cass Sunstein, in Nudge. Improving Decisions About Health, Wealth and Happiness (2008), vertaald naar praktische interventies voor het beleid. De auteurs tonen aan dat het beleid door een verstandige ‘keuzearchitectuur’ mensen succesvol kan nudgen, of porren, naar de voor hen best mogelijke keuzes. Sinds dat boek werd gedragseconomie, ook in het beleid, meer serieus genomen.”

Wat zijn de voornaamste voordelen van het toepassen van gedragsinzichten in het beleid?

“Het belangrijkste voordeel is dat het beleid meer kan bereiken met minder middelen. Handig in tijden van besparingen. Financiële prikkels zijn duur. En belastingen of boetes liggen politiek gevoelig. Door middel van ‘nudges’ kan je gedragsverandering mogelijk maken, zonder de keuzevrijheid te beperken, zonder met geld te smijten en zonder mensen te straffen met sancties. Kijk, een op economisch neoklassieke analyses gebaseerd beleid gaat altijd via de portemonnee. Dat beleid ziet de mens als een rationeel wezen: kan hij geld verdienen door het opnemen van subsidies, zal hij het doen; kan hij geld uitsparen als wordt gedreigd met boetes, zal hij dat gedrag vermijden. In werkelijkheid is dit niet altijd het geval. Door met ‘nudges’ op de psychologische kant van mensen te werken, kan je daarentegen wel effectief veel bereiken.”

Geeft u eens een concreet voorbeeld van een ‘nudge’ in een beleidsdomein?

“Roken. Je kan de accijnzen op sigaretten verhogen, wat in vele landen gebeurt, maar daarnaast kan je ook de positionering van sigaretten in de winkel reguleren. Dat maakt a priori geen keuzeverschil uit voor de consument, maar heeft wel een impact op de consumptie. In de VS is de wetgeving zo veranderd dat de sigaretten niet meer aan de kassa liggen, maar achter een wit scherm. Je moet er expliciet naar vragen. Dat heeft een impact.”

Zulke tactieken worden door de bedrijfs- en marketingwereld toch al jaren toegepast?

“Gedragsinzichten worden al langer gebruikt, en soms misbruikt, door de marketingwereld. In een supermarkt staat alles wat noodzakelijk is diametraal tegenover de ingang, zodat je onderweg allerlei niet-noodzakelijke zaken meepikt. Over de hoogte van de producten, de belichting, de muziek, de geuren is eveneens nagedacht. Ook de liefdadigheidsindustrie maakt gebruik van de inzichten uit de gedragseconomie. In de Verenigde Staten gebruiken fondsenteams ‘nudges’ om geld in te zamelen bij oud-studenten. Ze gebruiken daarbij een ander gedragsinzicht dat door Kahneman werd aangetoond: de impact van verschillende ‘referentiepunten’. Brieven met het referentiepunt ‘U kan 100, 150 of 200 dollar doneren’ blijken een stuk meer geld binnen te halen dan brieven met het referentiepunt ‘U kan 50, 100 of 150 dollar doneren‘. De techniek van nudging wordt dus al in verschillende domeinen gebruikt. Hoog tijd dat ook de politiek ermee aan de slag gaat. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten gebeurt dat al; in België vooralsnog minder.”

Is het toepassen van gedragsinzichten door de overheid dan louter marketing?

“Dat is te kort door de bocht. Marketing is zorgen dat iets beter verkoopt. Dit gaat dieper. In de politiek is het de bedoeling om, via gedragseconomische inzichten, mensen tot een attitudeverandering te bewegen. Inzake gezonder voedsel, naleving van de belastingwetgeving, enzovoort.”

Het Verenigd Koninkrijk is, met zijn ‘Nudge Unit’, het gidsland inzake de implementatie van gedragsinzichten in de politiek. Wat zijn de ervaringen daar?

“Al op het einde van het mandaat van Gordon Brown was sprake van een Behavioural Insights Team (BIT), in de volksmond bekend als de Nudge Unit, maar het was uiteindelijk David Cameron die dat consolideerde. Oorspronkelijk was voorzien dat de Unit slechts een aantal jaar zou bestaan, lang genoeg om zichzelf terug te betalen, maar al snel werd het een enorm succes. Ze heeft zichzelf in veelvoud terugbetaald in interventies en beleidsinzichten. Vooral inzake het naleven van de belastingwetgeving. Op dat terrein kan je effectief meten hoeveel bepaalde interventies extra binnenbrengen. De Nudge Unit begon als een klein team met slechts een handvol functionarissen te midden een 2.000 eenheden sterk kabinet van de eerste minister. Vandaag is ze in publiek-private handen en zo'n 70 eenheden sterk. Het is een Nudge Army geworden. Ze adviseren o.a. de Wereldbank en andere internationale instellingen.”

Met welke projecten hield de Britse Nudge Unit zich voornamelijk bezig?

“Ze zette vooral in op economische projecten, rond belastingen, pensioenen, mobiliteit, banen. Zo was er het project bij de belastingdienst Her Majesty’s Revenues & Costums (HMRC). De Nudge Unit paste er de aanmaningsbrieven aan. Ze werden niet alleen vereenvoudigd, zodat de informatie gemakkelijker te doorgronden werd. Maar er werden ook een aantal sociale normen in gestoken, zoals: ‘90% van de mensen betaalt op tijd. U behoort tot de kleine minderheid van de mensen die te laat betaalt’. Dat bleek te werken. Mensen betalen sneller. Groepsdruk is een effectief wapen. Een andere ‘nudge’ in die aanmaningsbrieven waren berichten over publieke goederen: ‘Uw belastinggeld dient tot essentiële publieke diensten zoals onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid’. Op die manier verkleint de brede perceptiekloof tussen hoeveel belastingen we betalen en wat we ervoor in de plaats krijgen. Vervolgens experimenteerde de Nudge Unit met positieve en negatieve versies van deze ‘nudge’. Een ander gedragsinzicht uit de gedragseconomie is immers dat eventuele verliezen anders getaxeerd worden dan evenredige winsten. En dat bleek ook uit het experiment: de negatieve variant van de nudge, ‘het niet-betalen van uw belastingen maakt dat wij die publieke diensten niet kunnen garanderen’, bleek efficiënter dan de positieve variant van de nudge, ‘Uw belastinggeld dient tot essentiële, publieke diensten zoals onderwijs, gezondheidszorg, veiligheid’.”

Als de experimenten van de Nudge Unit blijken te werken, rolt de regering die uit over de ganse samenleving?

“Juist. De Nudge Unit bouwt aan empirisch onderbouwd beleid. De enige manier om iets causaals aan te tonen zijn gerandomiseerde steekproeven, zoals in de medische wereld voor medicijnen. Empirisch ondersteund beleid had vandaag al een stuk verder moeten staan. In Verenigd Koninkrijk zijn ze er al een tijdje mee bezig. In België staat dit nog in haar kinderschoenen.”

In alle beleidsnota’s staat nochtans altijd dat ‘wordt gestreefd naar evidence based policy’.

“En toch gebeurt het beleid hier nog meestal op een gut based basis. Beleidsmakers denken dat ze een goed idee hebben, vanuit ideologische overtuiging, en voeren dat uit zonder bewijzen dat het werkt. Neen, het uitrollen van beleid gebeurt best in twee fases. Eerst neem je een representatieve subsample van de bevolking en kijk je naar de resultaten van het beleid en naar de eventuele effecten van variaties van nudges. Afhankelijk daarvan, rol je vervolgens het beleid uit over de ganse samenleving. In het geval van die aanmaningsbrieven: brengt een licht aangepaste brief met een bepaalde nudge meer geld binnen dan de oude brief, dan weet je dat die nudge gewerkt heeft en kan je het breder uitrollen.”

Zijn dat soort experimenten niet in tegenspraak met de gelijke behandeling van burgers? Belastingbrieven zijn één ding, maar er bestaan ongetwijfeld experimenten die feller ingrijpen op het leven van de mensen.

“Iedereen is het eens over de noodzaak van empirisch onderbouwd beleid. De enige manier om dat te doen, is eerst een subpopulatie zo’n ‘behandeling’ te geven. Op lange termijn is dat sowieso goed. Op korte termijn kan iemand inderdaad een proefkonijn zijn. Al haat ik dat woord. Want als je nieuw beleid uittest, is dat met de bedoeling om de situatie voor de mensen te verbeteren. Een subpopulatie beboeten, om te kijken of bepaalde boetes wel werken, gebeurt uiteraard nooit.”

Waren dat ook de sceptische geluiden die te horen vielen in het Verenigd Koninkrijk toen de Nudge Unit werd opgericht?

“We hoorden uit bepaalde hoek inderdaad dat ‘beleid gelijk moet zijn voor iedereen’ en over ‘proefkonijnen van de regering’. Sterke beelden, maar ver van de waarheid. Een andere kritiek was het paternalistisch aspect: wie beslist wat het juiste gedrag is? Daar kan ik deels inkomen. Anderzijds, over veel zaken valt niet te discussiëren. Iedereen is het erover eens dat obesitas moet worden aangepakt, dat de belastingnaleving omhoog moet. Nudges gebeuren meestal in beleidsdomeinen waar consensus bestaat dat gedragsverandering nodig is.”

Ook Barack Obama is met de inzichten van de gedragswetenschappen aan de slag gegaan. Wat zijn de resultaten van zijn beleid rond nudging?

“Zo onder de indruk dat ik ben van het Britse systeem, zo ontgoocheld ben ik in het Amerikaanse systeem. Cass Sunstein, grondlegger van het toepassen van gedragsinzichten in de politiek, trok nochtans het project binnen de Obama-administratie. Dat leek veelbelovend. Maar de Nudge Unit kwam er nooit echt van de grond. Door populistische uitspraken van Republikeinen en door de afkeer van een ‘paternalistische’ overheid, was er te weinig politiek draagvlak. Al heeft Barack Obama eerder dit jaar via een executive order een Social and Behavioral Sciences Team (SBST) opgezet dat nudges zal introduceren via experimenten en zo verder zal bouwen aan een empirisch onderbouwd beleid.”
“Toch is één project het vermelden waard: het 401K-pensioenplan. De Amerikaanse werknemer is niet automatisch ingeschreven in zo’n pensioenplan. Elkeen moet zich daar zelf voor inschrijven. Voor neoklassieke economen is de werkende mens perfect geïnformeerd en rationeel, en zou die zich wel inschrijven in dergelijk fiscaal aantrekkelijk pensioenplan. Dat bleek niet het geval. Op advies van gedragseconomen veranderde Obama de default van ‘niet automatisch ingeschreven, unless you opt-in’ naar ‘wel automatisch ingeschreven, unless you opt-out’. De mensen waren met één krabbel ingeschreven in het pensioenplan. Gevolg? Het aantal werknemers met een pensioenplan steeg van 57% naar 83%. Het was een enorm succes. Nu zijn er een pak meer Amerikanen die pensioen opbouwen. Broodnodig, want de voorzieningen van Medicaid en Medicare zijn niet bepaald genereus. Het is een voorbeeld van een klassieke nudge die inspeelt op het gedragsinzicht van de status quo bias: de mens is een behoudsgezind wezen dat geen verandering zoekt en a priori bij de default optie blijft. Het is het Amerikaanse uithangbord van hoe goed nudgen kan werken.“

Waar staat ons land op het vlak van nudgen?

“In België staat dat nog in haar kinderschoenen. In december 2014 organiseerde de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) een evenement voor administratie en politici. Dat maakte wat los. Stilaan ontstaat interesse voor het toepassen van gedragsinzichten in het beleid. Maar het ontbreekt nog aan structuur.”

Wat moet er concreet gebeuren?

“Creëer een federale en/of een Vlaamse Nudge Unit, naar Brits voorbeeld. Dat hoeft bij de opstart niet groot te zijn. Twee of drie ambtenaren met kennis van zaken is genoeg. Die werken dan, samen met academici en overheidsdiensten, jaarlijks een aantal projecten uit en rapporteren aan de respectievelijke ministers en aan de eerste minister of minister-president. Dat kan gaan over fiscaliteit, dakisolatie, gezondheid, scholen, enzovoort. Blijken deze projecten, gestoeld op willekeurige steekproeven, te werken dan kunnen ze worden uitgerold. Zo’n kleine federale of Vlaamse Nudge Unit hoeft niet veel te kosten. Het moet lean and mean zijn. Wel moet er politieke steun komen van het hoogste niveau, van de eerste minister of minister-president. Het politieke kader is alleszins juist: ‘meer doen met minder geld’ klinkt goed in tijden van besparingen.”

Bestaat het gevaar dat een regering zo’n Nudge Unit voor haar kar spant?

“De Nudge Unit is agnostisch. Ze heeft geen politieke agenda. Het gevaar van misbruik om ideologische doeleinden is klein. Toch herinner ik me één geval in het Verenigd Koninkrijk waar gedragseconomen zich fel tegen uitspraken. De Kanselier van de Schatkist, de rechterhand van David Cameron, zond twee jaar geleden brieven naar elke burger met uitleg waar het belastinggeld naartoe ging. Het was echter geen neutrale taartdiagram: het budget was zodanig verdeeld alsof het leek dat bijna alle middelen naar sociale zekerheid gingen. Ook was er een schijfje van 1,5% met Europees budget dat evengoed ergens anders had kunnen zitten. Maar, nogmaals, dat was geen project van de Nudge Unit. Eerder politieke manipulatie onder het mom van transparantie.”

Leidt het toepassen van gedragsinzichten in de politiek dan tot postideologisch beleid?

“Nudgen is politiek neutraal. Maar alle politieke strekkingen vinden er hun gading in. Nudgen heeft zowel een sociaaldemocratische als liberale component. Het geloven in het veranderen van gedrag en in het maken van een samenleving, is de meer sociaaldemocratische, paternalistische component. Maar er zijn ook liberale, paternalistische componenten: de keuzevrijheid van het individu, meer doen met minder budget, enzovoort.”

Het voorbeeld dat u daarnet gaf, namelijk het wijzigen van de default van het Amerikaanse pensioenplan van ‘U bent niet ingeschreven in het pensioenplan’ naar ‘U bent automatisch ingeschreven in het pensioenplan’, houdt toch een politieke keuze in?

“Dat project had onder George W. Bush misschien niet prioritair geweest. Dat klopt. Zorgen voor een deftig pensioen, is een meer sociaaldemocratisch ideaal.”

Vallen op ethisch vlak ook geen vragen te stellen? De default aanpassen van een pensioenplan is één zaak, maar het aanpassen van de default bij bijvoorbeeld orgaandonatie ligt misschien gevoeliger?


“Dat klopt. Anderzijds, zelfs als de default wordt veranderd van opt-out naar opt-in, namelijk van ‘u bent geen orgaandonor, tenzij u zich inschrijft’ naar ‘u bent wel orgaandonor, tenzij u zich uitschrijft’, dan nog wordt de keuzevrijheid niet geschonden. Jehova-getuigen hebben een heel leven om zich uit te schrijven. Het blijft de eigen keuze. Beleidsmakers weten natuurlijk wel dat mensen blijven bij het status quo. Grondlegger van de gedragseconomie in de politiek, Cass Sunstein, heeft gelijk: elk beleid neemt op zich al een keuze in. Het voorbeeld van de orgaandonoren toont nogmaals aan hoe sterk de status quo bias is. De verschillen tussen Europese landen zijn enorm: in landen waar de opt-in geldt, is slechts 5 of 6% van de bevolking donor; in België, waar de opt-out geldt, is 95% van de bevolking donor. Opnieuw: de mens is geen rationele homo economicus.”

Sinds kort adviseert u ook de FOD Financiën. Wat doet u er precies?

“Ik leid er een experiment om via aangepaste aanmaningsbrieven met ‘nudges’ het tekort aan belastinginkomsten weg te werken. Er is nog veel marge. Veel mensen doen hun aangifte nog op papier. Ook zijn er 800.000 te late betalers. De aanmaningsbrieven die tot vorig jaar naar hen werden uitgestuurd, waren erg verwarrend. Niemand weet wat ‘artikel 445bis’ betekent. We hebben die aanmaningsbrieven dus vereenvoudigd. Ook hebben we er, opnieuw naar Brits voorbeeld, een aantal varianten van nudges ingestoken. Ik kan er in deze fase nog niet veel over vertellen. Maar de hoop bestaat dat de resultaten, en meer bepaald de extra inkomsten voor de staat door het verminderen van het aantal wanbetalers, significant zijn.”

Is fiscaliteit dan bij uitstek het domein waar gedragsinzichten een belangrijke rol kunnen spelen?

“Zeker. Er bestaat een grote mentale afstand tussen het betalen van belastingen en wat je ervoor in de plaats krijgt. In eerste instantie willen we daarover dus beter informeren. Mijn voorstel is om een taartdiagram aan Tax-on-Web toe te voegen dat informatie verschaft waar belastinggeld naartoe gaat, in de hoop de betrokkenheid van de mensen te verhogen. Maar ik zou nog een stap verder willen gaan en dat taartdiagram interactief maken. Zo kan de betaler zelf voorstellen naar welke zaken meer belastinggeld zou moeten gaan.”

Is dat niet erg gevaarlijk? Wie zal armoedebestrijding of opvang van vluchtelingen als prioriteit aanduiden?

“Deze antwoorden zijn uiteraard niet bindend. Het is geen earmarking van waar belastinggeld naartoe gaat. Ik stel dit voor omdat we merken dat participatie veel effect heeft. Tezamen met mijn collega’s van de Harvard Business School zien we dat bij kleinschalige experimenten de naleving van de belastingwetgeving zo’n 15% omhoog gaat als je burgers niet alleen informeert, maar ook laat participeren om zich uit te spreken over waar het belastinggeld naartoe moet. Het percentage van fiscale naleving steeg van 50% naar 65%. Dat is enorm voor een kosteloze interventie. Participatie heeft een veel sterker effect dan louter informatie. Vanuit psychologisch onderzoek weten we dat als je mensen vragen stelt, ze neurologisch meer actief zijn. Concreet: pas met een interactieve taartdiagram gaan mensen actief nadenken wat ze het liefst hebben dat met hun belastinggeld gebeurt.”
“Om terug te komen op uw vraag. Uit Amerikaanse experimenten blijkt dat de sociale voorkeuren van de participanten niet zo erg verschillen van de huidige verdeling van het belastinggeld. Natuurlijk speelt eigenbelang een rol: ouderen willen dat er meer geld gaat naar pensioenen en Medicaid; jongeren willen meer groen en kinderopvang. Maar au fond lopen de sociale voorkeuren tamelijk gelijk met hoe het belastinggeld nu wordt verdeeld. Op defensie na, dat in de Verenigde Staten meer dan een kwart van het budget bedraagt.”

U hoopt in België op een soortgelijk effect inzake naleving van de belastingwetgeving?

“Absoluut. Tax-On-Web is een fantastische tool hiervoor. We zijn nu bezig met het laaghangend fruit, namelijk het aanpassen van de aanmaningsbrieven, maar hopen binnen een paar jaar een interactieve taartdiagram bij Tax-on-Web te integreren. Dat is een kosteloze interventie die, wie weet, 1 à 2% winst kan opleveren. Dat zijn enorme bedragen. De dienst Fiscaliteit heeft er alleszins oren naar. Via de e-government diensten is het administratief perfect mogelijk. En het ligt in de lijn met de vraag vanuit de samenleving naar transparantie en participatie. Ik hoop dat het lukt.”

foto's: Bart De Waele

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 18 tot 27