Abonneer Log in

Wie kent het Vlaams buitenlands beleid?

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 28 tot 33

Vlaanderen voert sinds 1992 een buitenlands beleid op alle domeinen waarvoor het intern bevoegd is. Op 1 juli 2014 werden nieuwe aspecten van economie, arbeidsmarkt, wonen, gezondheid en gezin aan die lijst toegevoegd. Het Vlaams buitenlands beleid omvat stilaan een breed spectrum van domeinen, maar de techniciteit blijft te hoog.

WAT WE ZELF DOEN, DOEN WE BETER

De vergeten groep van langdurig werkzoekenden
Ludo Struyven
Vlaams gezondheidsbeleid lijdt aan conceptitis
Mathias Neelen
Winnaars en verliezers van de nieuwe kinderbijslag
Julie Vinck en Bea Cantillon
De heilige huisjes van Vlaanderen
Kristof Heylen en Diederik Vermeir
Wie kent het Vlaams buitenlands beleid?
David Criekemans

Nog voor de regering-Bourgeois goed en wel gevormd was, werden besparingen aangekondigd. Helaas werden veel rationalisaties doorgevoerd in de Vlaamse publieksdiplomatie. Publieksdiplomatie wil niet alleen het debat aangaan met externe actoren over het gevoerde buitenlands beleid; het wil ook intern met de samenleving een dialoog aangaan over de doelstellingen en hoe die te realiseren. Het lijkt erop dat deze Vlaamse regering publieksdiplomatie in al zijn dimensies nooit echt volledig begreep, en een aantal verworvenheden uit de vorige legislaturen met één pennentrek elimineerde.

Een drietal aspecten kunnen worden aangehaald. Een. De adviesraad internationale vraagstukken, bestaande uit academici en vertegenwoordigers uit het middenveld, bedrijfsleven en ngo’s, werd afgeschaft. Deze had in de vorige legislatuur evenwel interessant maar kritisch werk geleverd, het beleid een spiegel voorgehouden, en aan agendasetting gedaan. Twee. Ook de academische steunpunten verdwenen. Daardoor was de regelmatige wetenschappelijke onderbouwing van het beleid, dat zeker sinds 1996 structureel een onderdeel was van het Vlaams buitenlands beleid, zoek. Drie. Er werd geknipt in subsidies ten aanzien van het Vlaamse middenveld dat actief is in internationale betrekkingen. Een gemiste kans om het Vlaams buitenlands beleid een gedeelde onderneming van alle Vlamingen te maken. Daardoor nam de techniciteit van het Vlaams buitenlands beleid nog verder toe, en kreeg het een mogelijk meer elitair karakter. Daarbij ontstond het gevaar dat het te ver van de burger zou komen te staan. Vandaag is er dan ook een duidelijk spanningsveld met de maatschappij op zulke domeinen als klimaatverandering en de behoudsgezinde stellingnames van Vlaamse beleidsverantwoordelijken in internationale en Europese onderhandelingen rond bijvoorbeeld energie-efficiëntie en klimaatverandering.

VLAAMS MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Het budget van het Departement internationaal Vlaanderen is beperkter in vergelijking met het federale niveau. Bij zijn aantreden in 2014 ging het om 170 miljoen euro: 83,8 miljoen voor toerisme, 53,7 miljoen voor internationaal ondernemen, 25,5 miljoen voor ontwikkelingssamenwerking en 9,13 miljoen voor de diplomatieke en internationale relaties. Na een periode van krimp onder de vorige legislatuur zou de regering-Bourgeois in de tweede fase van deze legislatuur extra investeringen doen. Zo meldt de Beleidsbrief 2014-2019 bijkomende investeringen in het Vlaamse government-to-government diplomatieke netwerk in het buitenland. Op 25 februari 2019 opende een nieuwe Algemene Vertegenwoordiging van Vlaamse Regering in Rome die ook actief zal zijn om, naast de bilaterale relaties, de contacten met de Internationale Arbeidsorganisatie in Turijn te versterken. Meerdere posten zoals de Europese Permanente Vertegenwoordiging werden verder uitgebouwd. Onverwacht moest Vlaanderen zich eind 2018 terugtrekken uit Spanje, nadat de Spaans minister van Buitenlandse Zaken Josep Borrell giftig reageerde op vermeende negatieve uitspraken van Vlaams parlementsvoorzitter Jan Peumans. Eigenlijk ging het om weerwraak wegens de nauwe banden tussen de Vlaamse Regering, en in het bijzonder N-VA, met de separatistische partijen in Catalonië.

De afgelopen legislatuur werd het Departement internationaal Vlaanderen omgevormd werd tot het Vlaams ministerie van Buitenlandse Zaken. Beleidscoherentie en -coördinatie behoren tot zijn centrale opdracht. Zo tracht Vlaanderen zichzelf autonoom internationaal te profileren, zet het in op internationaal ondernemen en een doelgerichte economische diplomatie, tracht het een zelfstandige stem in de EU te ontwikkelen en voert het een actief buurlandenbeleid en multilateraal beleid. Tot slot wordt ook ingezet op ontwikkelingssamenwerking vanuit de eigen materiële gemeenschaps- en gewestbevoegdheden.

Dat klinkt mooi, maar de vraag blijft of het nieuwe ministerie wel voldoende sleutels in handen kreeg om die coördinerende functie te vervullen. De functionele ministers van Cultuur, Onderwijs, Economie, enzovoort bleven nog steeds de belangrijkste inhoudelijke vormgevers van de internationale dimensie van hun beleidsdomein. Vlaanderen repliceert dus een aantal klassieke problemen in de organisatie van het buitenlands beleid, zoals we die ook terugvinden op federaal niveau en bij andere landen. De vraag blijft hoe sterk de internationale knowhow gebundeld moet worden om echt efficiënt en beleidscoherent te kunnen schakelen in het buitenlands beleid. De positie van het Vlaamse Departement Buitenlandse Zaken zou nog moeten worden versterkt. De minister van Buitenlands Beleid zou meer als primus inter pares de inhoudelijke politieke hoofdlijnen moeten kunnen uitzetten in het buitenlands beleid, weliswaar gedragen door de voltallige regering.

De Vlaamse regering koos ervoor om de bevoegdheid Buitenlands Beleid toe te dichten aan de functie van de minister-president. Geen nieuwigheid, ware het niet dat Geert Bourgeois deze functie cumuleerde met slechts een beperkt aantal bijkomende bevoegdheden. Dat was op zich een verademing; zijn voorganger Kris Peeters had zoveel bijkomende bevoegdheden dat hij onvoldoende tijd aan het buitenlands beleid kon besteden. Als gevolg hiervan was het buitenlands beleid onder de vorige Vlaamse regering soms minder politiek van aard en dreigde het zelfs in de praktijk verengd te worden tot loutere ‘economische diplomatie’. Met de aangepaste bevoegdheidsverdeling binnen de regering-Bourgeois leek daar alvast in belangrijke mate aan verholpen te zijn. De minister-president had ook duidelijk veel interesse in internationale vraagstukken.

Maar hoe werd met deze dossiers omgegaan? In de Beleidsbrief Buitenlands Beleid 2014-2019 van Geert Bourgeois lazen we een waslijst van Europese, multilaterale en bilaterale dossiers waarin Vlaanderen het verschil moest maken. Net zoals bij de federale regering gaat het om een zakelijke opsomming van heel wat technische dossiers, gekoppeld aan een meer grondige geopolitieke omgevingsanalyse. Toch dreigt de lezer al gauw in de technische details te verdrinken en stelt een kritisch observator zich mogelijk de vraag wat nu precies de rode draad is in al deze dossiers. Heeft Vlaanderen een wervend internationaal project te bieden? Welke hoofdlijnen kunnen we ontwaren?

Europees beleid

Een eerste element betreft het Europees beleid. De regering-Bourgeois wou een sterke EU-reflex uitbouwen. In dit kader werd het Departement Buitenlandse Zaken belast om de coördinatie en coherentie te bewaken van de Vlaamse standpuntbepaling in de Europese Unie, een versterking van hun bestaande rol. De Vlaamse regering wou tevens de samenwerkingsakkoorden tussen de Belgische overheden over de EU herzien. Vlaanderen vraagt de aanpassing van de categorieën van de Europese ministerraden aan de ‘nieuwe institutionele realiteit’, alsook het doortrekken van deze logica op het niveau van de informele raden, de werkgroepen en de andere vergaderingen. Op die wijze zou Vlaanderen meer direct betrokken worden bij de Europese besluitvorming, weliswaar nog steeds achter de vlag ‘België’. Van de herziening van de samenwerkingsakkoorden is ook deze legislatuur echter niets in huis gekomen, al horen we in de wandelgangen dat een akkoord op een bepaald moment dichtbij was. De toenemende spanningen tussen MR en N-VA lijken dit onmogelijk te hebben gemaakt. Opvallend was overigens hoe de federale minister van Buitenlandse Zaken, Didier Reynders, Vlaanderen gewoon in de steek liet tijdens de crisis met de Spaanse overheid. De herziening van de samenwerkingsakkoorden wordt wellicht meegenomen in de nieuwe regeringsonderhandelingen. Mochten er asymmetrische meerderheden ontstaan op het federale en Vlaamse niveau, dan zou dit nog wel eens een moeilijke oefening kunnen worden. Het belang van de Algemene Afvaardiging bij de Europese Unie is alleen maar toegenomen. De andere Vlaamse departementen zijn nu structureler betrokken dan voorheen. Maar de samenwerkingsakkoorden verhinderen het Vlaamse Gewest en Gemeenschap om op Europees werkgroepniveau meer te sturen en proactiever te werken. Eén van de cruciale dossier was en is de Brexit, waar Vlaanderen ook niet meer kon doen dan informele diplomatie achter de schermen. Geert Bourgeois pleitte voor een ‘zachte Brexit’ en voor een toekomstige macroregionale strategie van de landen die grenzen aan de Noordzee, rond handel en de zogenaamde ‘blauwe economie’. Dat bezorgde ingewijde Brexit-onderhandelaars al wel eens kopzorgen omdat het de Britten een signaal gaf dat de vier vrijheden (goederen, diensten, personen, kapitaal) misschien minder ondeelbaar waren dan ze door de EU werden voorgesteld.

Bilateraal beleid

In het bilaterale beleid werd prioriteit gegeven aan nauwe samenwerking met de buurlanden Nederland, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Geert Bourgeois wilde de samenwerking met deze landen verdiepen op terreinen als economie, innovatie, leefmilieu, mobiliteit, openbare werken, arbeidsmigratie, toerisme, taal en cultuur. Op de Top van Middelburg van 5 november 2018 werd met Nederland gepraat over onder andere infrastructuur en klimaat. Op een vorige top in 2016 werd de intentieverklaring ondertekend voor de havenfusie Gent Terneuzen. De Vlaams-Nederlandse samenwerking zal in de komende jaren nog belangrijker worden in het kader van de energietransitie, de klimaatverandering, en de omturning van het industriële weefsel naar een meer duurzame economie. Ook de Duitse regio Noordrijn-Westfalen zou daarin strategisch kunnen worden. Op 19 januari 2019 vond nog een gezamenlijke regeringszitting plaats met deze regio rond mobiliteit, Europees cohesiebeleid, Brexit, energietransitie, industrie 4.0, chemie, taalonderwijs en cultuur. Sinds 1993 sloot Vlaanderen 38 exclusieve verdragen en is het partij bij 654 gemengde verdragen met de federale overheid en/of andere deelstaten. In een tijdperk waarin de multilaterale orde onder druk staat zou de bilaterale diplomatie in de komende jaren wel eens aan belang kunnen winnen.

Multilateraal beleid

Ook het multilateraal beleid vormde een belangrijke prioriteit de afgelopen jaren. Vlaanderen werkt vandaag al samen met organisaties als UNESCO, de Raad van Europa, de Internationale Arbeidsorganisatie, de Wereldgezondheidsorganisatie, UNAIDS, enzovoort. De prioriteiten van de minister-president liggen in eerste instantie op het VN-systeem en de OESO. In dit kader wil Vlaanderen graag inzetten op regionale data. Zo kan het zelf de positie en de behandeling van Vlaanderen als deelstaat binnen multilaterale organisaties beter bewaken. In dit kader kreeg de Vlaamse algemene vertegenwoordiger in Genève voortaan een vaste werkplek. Hopelijk wordt in de toekomst ook overwogen om een adjunct naar deze belangrijke Vlaamse multilaterale post te sturen, gezien de grote diversiteit van multilaterale thema’s die in Genève door de Vlaamse overheid moet worden opgevolgd. Daarnaast wordt ingezet op detacheringen en de promotie van Vlaamse kandidaturen voor posities binnen internationale organisaties. Vlaanderen bouwde sinds 2006 ook een bijzonder succesvol stagefinancieringsprogramma uit, om Vlaamse jongeren de kans te geven stage te lopen bij multilaterale organisaties. In grote lijnen zet de huidige regering het bestaande beleid dus verder.

Culturele diplomatie

Een relatief nieuwe ontwikkeling van deze legislatuur betrof de uitbouw van een Vlaamse culturele diplomatie, via een Managementscomité Internationaal Cultuurbeleid en Culturele Diplomatie. Zo werd in samenwerking met UNESCO ingezet op de bescherming en instandhouding van erfgoed, als motor voor culturele verscheidenheid, ontwikkeling en vredesopbouw. Hier kan ook worden verwezen naar succesvolle initiatieven van de minister-president om de Eerste Wereldoorlog te herdenken. De vraag is echter of het Vlaamse internationaal cultuurbeleid wel als geslaagd kan worden genoemd. Eerder meldden we al het gebrek aan publieksdiplomatie. De Vlaamse samenleving is ondertussen bijzonder internationaal geworden, wat niet altijd weerspiegeld wordt in sommige nostalgische identitaire projecten. Het internationaal cultuurbeleid borrelt te weinig op van onderuit en lijkt een nogal bureaucratische aangelegenheid. Ook stelt zich de vraag of de nieuwe technologieën en media wel voldoende worden aangewend. Publieksdiplomatie en culturele diplomatie zouden beter voortaan samengenomen worden.

Economische diplomatie

Er werd sterk ingezet op Vlaamse economische diplomatie. Het business-to-business postennetwerk van Flanders Investment and Trade (FIT) werd gemoderniseerd. Vandaag zijn er 96 Vlaamse handelsposten in 70 landen om Vlaamse bedrijven te helpen hun producten en diensten internationaal te vermarkten. Vlaanderen behoort immers tot één van de meest open economieën in de wereld. Met zijn havens beschikt het over belangrijke handelspoorten met ver bereik en hinterland, een domein waar Vlaanderen en Nederland gelijkaardige ambities hebben. Geert Bourgeois wilde het Vlaamse internationaal-economische netwerk laten inspelen op nieuwe opkomende markten, terwijl mature markten ook niet verwaarloosd mochten worden. De verdere internationalisering van de Vlaamse economie was een topprioriteit van deze regering. Ook het aantrekken van buitenlandse directe investeringen paste in dit plan. 2017 was een topjaar, met een uitvoer van 317 miljard euro. Ook de havens als Antwerpen draaien record na record. Met de Brexit dreigt evenwel gevaar op stagnatie. Tegelijkertijd stelt zich de vraag of FIT niet meer moet inzetten op technologieattachés in een tijdperk waarin (toegang tot) nieuwe technologieën cruciaal zal zijn voor de transformatie van de wereldeconomieën. Buitenlandse directe investeringen moeten ook meer systematisch gescreend worden op gevaren voor inmenging (bijvoorbeeld Chinese investeringen in elektriciteitsnetwerken of andere), wat meer samenwerking met de federale overheid vergt. De FIT-besparingen waren ook niet zonder problemen. FIT moest in de periode 2014-2019 maar liefst 2.730.000 euro besparen op zijn werkingsdotatie. In Vilnius kwam wel een volwaardig kantoor, terwijl de federale niet meer aanwezig was in de Baltische staten. Er kwamen ook nieuwe kantoren in de VS, in Myanmar, Nigeria en Peru; en nieuwe antennes in Koeweit, Panama, Costa Rica, China en Canada. Er bestaat een nieuwe tendens voor ‘local heads of post’, in plaats van Vlamingen zelf. Misschien zijn deze goedkoper, maar zal dit de klantvriendelijkheid van FIT ten goede komen?

Ontwikkelingssamenwerking

Inzake ontwikkelingssamenwerking was er continuïteit met voorgaande regeringen. De geografische focus bleef liggen op zuidelijk Afrika. Per partnerland koos men slechts één sector: waardig werk ontwikkelen via kleine en middelgrote ondernemingen in Zuid-Afrika, recht op gezondheid helpen realiseren in Mozambique, bijdragen tot een performanter landbouwbeleid en voedselzekerheid in Malawi. Een belangrijk toekomstig dossier wordt de klimaatdimensie van ontwikkelingssamenwerking. Waarom niet de Vlaamse technologische kennis in deze meer direct in fast track-trajecten delen met de buitenlandse partners? Zo kan een versnelde uitrol gerealiseerd worden.

GEMENGD BEELD

Al met al ontstaat dus een gemengd beeld van successen en verloren kansen. De regering-Bourgeois kon evenwel opereren temidden relatief gunstige omgevingsvariabelen als een stabiel handelsklimaat en niet al te veel internationale schokken. De wereld ondergaat evenwel een versnelde geopolitieke en geo-economische transitie inzake handel, economie, klimaat, veiligheid en migratie. Hopelijk realiseren de Vlaamse regeringsonderhandelaars zich na 26 mei dat ze nog meer zullen moeten inzetten op internationaal beleid om de Vlaamse belangen en waarden blijvend te verdedigen.

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 28 tot 33