De gezinsdimensie van de pensioenen moet worden hertekend. Een billijke afbouw van afgeleide rechten door splitting en individualisering vraagt echter om compenserende maatregelen: in de minimumregelingen moet onbetaalde zorgarbeid beter beschermd worden. De hogere pensioenleeftijd, het optrekken van het gewaarborgd minimumpensioen enkel voor mensen die kunnen aantonen 30 jaar te hebben gewerkt (gewerkte of gelijkgestelde periodes, zie verder) doen dat niet of onvoldoende. Om onbetaalde zorgarbeid te compenseren (dus niet de periodes die gedekt worden door sociale uitkeringen, zoals tijdskrediet) is er enkel de aangepaste berekeningswijze voor vrouwen die deeltijds werkten voordat de mogelijkheid van tijdskrediet bestond, de gelijkstelling van 4/5 tewerkstelling voor maximaal 5 jaar aan een voltijdse tewerkstelling.

NIET MEER AANGEPAST AAN ONZE TIJD

Om de gedachten over de afgeleide rechten te vormen, herneem ik een voorbeeld dat we in het rapport van de Pensioencommissie, 'Een sterk en betrouwbaar sociaal contract', gebruikten om de onrechtvaardigheden en ongerijmdheden van de afgeleide rechten te illustreren. De namen zijn fictief.

Yves is werknemer en 30 jaar gehuwd. Zijn echtgenote Ria zorgt voor de twee kinderen. Het jongste kind heeft een zware mentale beperking, ook de oudste heeft bijzondere zorgnoden. Ria werkt daarom halftijds. Na 20 jaar volgt een echtscheiding. Yves hertrouwt kort daarop met Françoise. Ze hebben geen kinderen. Ria blijft alleenstaande moeder, de kinderen vragen veel zorgtijd. Na 25 jaar huwelijk eindigt ook het tweede huwelijk van Yves. Wanneer Yves 67 is, huwt hij met Bea. Na enkele jaren overlijdt Yves. Bea krijgt het overlevingspensioen. Ze behoudt ook nog een deel van haar eigen pensioen. Ria en Françoise krijgen een echtscheidingspensioen, respectievelijk voor de 20 en 25 jaren waarin ze met Yves gehuwd waren. De vrouw die voor Yves' kinderen zorgde, blijft wellicht bestaansonzeker achter met een klein echtscheidingspensioen. Ze heeft geen recht op het nu verhoogde minimumpensioen en zal wellicht een beroep moeten doen op de Inkomensgarantie voor ouderen (IGO). Tegenover de echtscheidings- en overlevingspensioenen voor Ria, Françoise en Bea staan enkel de bijdragen die Yves betaalde tijdens zijn actieve leven. Deze pensioenen worden dus voor een groot deel gedragen door de algemene solidariteit.

Onbetaalde zorgtaken binnen de gezinnen worden niet langer rechtvaardig verrekend in de opbouw van pensioenrechten.

De Pensioencommissie vertrok 10 jaar geleden van de evidente vaststelling dat de pensioenstelsels niet meer zijn aangepast aan onze tijd. Ze vertrekken van achterhaalde gezinsconcepten en levenslopen. Daardoor worden onbetaalde zorgtaken binnen de gezinnen (in ons voorbeeld: de tijd die Ria besteedde aan de zorg voor de kinderen die ze samen met Yves had) niet langer rechtvaardig verrekend in de opbouw van pensioenrechten. Hoe kan dit worden opgelost?

HET PROBLEEM VAN DE ONBETAALDE ZORGARBEID

Hoe kan onbetaalde zorgarbeid verrekend worden in de pensioenopbouw? Dit blijft, ook in de tweekostwinnerssamenleving, een relevante kwestie. Zeker omdat de verdeling tussen betaalde en onbetaalde zorgarbeid ongelijk verdeeld is, niet alleen tussen mannen en vrouwen maar ook tussen lager en hoger geschoolden. Binnen de gezinnen nemen vrouwen nog steeds een groter aandeel van het onbetaald werk op zich. Dat manifesteert zich onder meer in een groter aandeel deeltijds werk bij vrouwen dan bij mannen. Bovendien is de genderongelijkheid sterker bij lager geschoolden dan bij hoger geschoolden. Lager geschoolde vrouwen hebben, meer dan hoger geschoolde vrouwen, een aandeel in het volume van onbetaald werk. Het groeiend aandeel deeltijds werk toont bovendien aan dat jongere gezinnen in toenemende mate vrijwillig kiezen voor een beperking van de arbeidstijd om zorg en arbeid te combineren. Hoe kan hiermee rekening worden gehouden in de opbouw van pensioenrechten?

Om deze vraag te beantwoorden vertrok de Commissie Pensioenhervorming van drie alternatieve logica's:

1. Onbetaalde zorgarbeid moet worden gesolidariseerd op het niveau van de pensioenstelsels (de logica van de afgeleide rechten);
2. Onbetaalde zorgarbeid behoort tot de verantwoordelijkheid van het individu (de logica van de individualisering);
3. Onbetaalde zorgarbeid moet worden gesolidariseerd op het niveau van de gezinsverbanden (de logica van de splitting);

1. De logica van de inter-familiale solidariteit (afgeleide rechten)

Afgeleide pensioenrechten dateren van een periode waarin het eenkostwinnerschap en duurzame huwelijksverbanden de maatschappelijke norm waren. Omdat in de meerderheid van de gezinnen de levensstandaard hoofdzakelijk bepaald werd door het enig inkomen van mannelijke gezinshoofden en vrouwen de onbetaalde zorgtaken op zich namen, werd het risico bij overlijden van de enige kostwinner opgevangen door 'afgeleide' overlevingspensioenen. Later werd op analoge wijze het systeem aangevuld met echtscheidingspensioenen. Deze 'afgeleide rechten' zijn volledig ten laste van de betrokken stelsels. Ze zorgen dus voor een solidarisering van de risico's van asymmetrische verdelingen van arbeid en zorg binnen gezinnen: de afgeleide rechten worden betaald door de bijdragen van allen (alleenstaanden en tweeverdieners inbegrepen). Het gaat om aanzienlijke maar afnemende bedragen.

Afgeleide rechten voldoen echter niet meer, zo blijkt uit het bovenstaand voorbeeld. Keuzes over de interne verdeling van arbeid en zorg hangen niet langer samen met de bestaande samenlevingsordening: de norm vandaag is die van gendergelijkheid en tweeverdienersschap. Om dit mogelijk te maken, zorgt de samenleving voor kinderopvang, zorgverloven, enzovoort. Het is vandaag dus niet meer vanzelfsprekend om de keuze voor een ongelijke verdeling van arbeids- en zorgtijd binnen gezinnen te solidariseren.

Afgeleide rechten zorgen voor tal van ongerijmdheden en onrechtvaardigheden: a) ze zijn discriminerend voor tweeverdieners en ontmoedigen de arbeidsparticipatie van vrouwen; b) ze dekken risico's die geen verband houden met keuzes binnen 'gezinsverbanden'; c) ze zorgen voor een onbillijk hoge waarborg van de verworven levensstandaard bij overlijden; d) ze generen discriminaties binnen koppels (het pensioen voor de meest verdiende partner kan na overlijden lager zijn dan dat van de minst verdienende partner); e) de verschillen tussen de stelsels van de ambtenaren, werknemers en zelfstandigen zijn onbillijk.

2. De logica van de individualisering

Met een individualisering van de pensioenopbouw – vaak voorgesteld als oplossing – zou worden tegemoet gekomen aan drie van de bovengenoemde ongerijmdheden: de discriminatie van tweeverdieners versus eenverdieners, de discriminatie binnen koppels al naargelang de hoogte van het individuele pensioen en het ontmoedigend effect van afgeleide rechten op de arbeidsparticipatie van partners (meestal vrouwen).

Zuivere individualisering van de pensioenopbouw bedreigt gezinnen met een sterk asymmetrische verdeling van arbeid en zorg.

Maar ook individualisering is problematisch. De levensstandaard van individuen wordt immers niet alleen bepaald door de eigen inkomsten, maar ook door het samenlevingsverband waarvan ze deel uitmaken, zoals de gezinslasten, de schaalvoordelen van het voeren van een gemeenschappelijke huishouding, de inkomens die door anderen worden ingebracht, de keuzes die ze gezamenlijk maken over de verdeling van de arbeidstijd. Zuivere individualisering bedreigt gezinnen met een sterk asymmetrische verdeling van arbeid en zorg (Yves en Ria in ons voorbeeld), in het bijzonder de partner die het grootste aandeel had in de onbetaalde zorgarbeid. En laat dit nu net vrouwen en lager geschoolden zijn.

Hier rijst ook een principieel-normatieve vraag. Is het risico verbonden aan een geringe(re) arbeidsintensiteit ook geen gedeeld risico? Mensen maken gezamenlijk de keuze over de verdeling van de arbeidstijd en daarbij moeten ze rekenen op collectieve dienstverlening (zoals kinderopvang). Het gaat dus ook om gedeelde risico's, binnen gezinnen en op samenlevingsniveau.

3. De logica van de intra-familiale solidarisering (splitting)

Individuele levensprojecten krijgen vorm in gezinsverbanden waarin zorg en betaalde arbeid georganiseerd worden. De afwenteling van onbetaalde zorgtijd mag daarom niet volledig afgewenteld worden op het individu: het gaat om gedeelde risico's.

De techniek van splitting (deling van gezamenlijk opgebouwde pensioenrechten) – zoals voorgesteld door de Pensioencommissie in geval van echtscheiding – sluit aan bij deze logica. De pensioenrechten die door de twee partners tijdens hun periode van samenleven gaandeweg verwerven, worden opgeteld waarna de helft van het totale aantal rechten wordt geregistreerd op de individuele pensioenrekening van elke partner afzonderlijk.

Splitting is aantrekkelijk, maar doet ook problemen rijzen. Ten eerste, kunnen er vele redenen zijn voor een ongelijke verdeling van arbeidstijd. Is splitting billijk wanneer één partner zich heeft toegewijd aan zijn of haar hobby? Kan het pensioen van de echtgenote van de langdurig zieke partner gedecimeerd worden bij overlijden? En wat met het delen van twee kleine pensioenen?

DE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING

De Pensioencommissie vond dat geen van de drie logica's in een zuivere vorm kan worden toegepast. Welke logica ook gekozen wordt, steeds zullen ze 'verzacht' moeten worden door de andere logica's. De hervormingsvoorstellen van de Pensioencommissie beoogden een nieuwe balans tussen individuele rechten enerzijds en een billijke solidarisering van risico's, intra-familiaal(binnen samenlevingsverbanden) én inter-familiaal, op het niveau van de pensioenstelsels anderzijds. Dit waren onze voorstellen:

1. 'Op middellange termijn moet het gezinstarief voor werknemers en zelfstandigen worden afgeschaft. De keuze van het moment waarop de overgang naar een geïndividualiseerd stelsel wordt gemaakt, moet rekening houden met de evolutie van de sociaal-demografische context. Na deze overgang is bovendien nog een bijkomende en voldoende lange overgangsperiode nodig op het vlak van de minimumregeling, waar het gezinstarief langer moet blijven bestaan. De gezinspensioenen zijn immers tot op vandaag voor vele gezinnen een belangrijke ondersteuning van het inkomen. Bijgevolg zou het op korte termijn volledig afschaffen van het gezinstarief asociale gevolgen hebben.
2. Bij echtscheiding of formele beëindiging van het wettelijk samenwonen wordt een zuivere splitsing toegepast. De bestaande regeling in het werknemers- en het zelfstandigenstelsel bij feitelijke scheiding blijft bestaan (de feitelijk gescheiden echtgenoot zonder een eigen rustpensioen of met een rustpensioen dat lager is dan de helft van de samengetelde rustpensioenen van beide echtgenoten kan rechtstreeks een deel van het pensioen van de andere echtgenoot opvragen).
3. Bij overlijden moet worden gezorgd voor een billijke overlijdensdekking. Wanneer beide partners bij leven de pensioengerechtigde leeftijd hadden bereikt, kan deze de vorm aannemen van een overlevingspensioen gelijk aan 65% van het gezamenlijk pensioeninkomen.
4. Wettelijk samenwonen moet voor het hele pensioenrecht gelijkgesteld worden met het huwelijk, maar men moet oog hebben voor de budgettaire gevolgen daarvan.'

De Pensioencommissie voegde hier wel een belangrijke overweging aan toe: 'Omdat het hervormen van de afgeleide rechten een groter risico meebrengt voor groepen met een zwakkere maatschappelijke positie, met name lager geschoolde vrouwen, is tegelijk een verbetering van de minimumregelingen nodig.'

DE VOORSTELLEN HERBEKEKEN TEGEN DE ACHTERGROND VAN HET HUIDIGE HERVORMINGSKLIMAAT

Onze voorstellen waren voorzichtig. We zochten naar een gulden middenweg tussen de drie logica's. De splitting bij echtscheiding, de overlijdensdekking, de veralgemening ervan tot wettelijk samenwonenden en de beperking van de gezinspensioenen (op de middellange termijn) tot de minimumregelingen zouden de anomalieën in de pensioenopbouw weliswaar niet wegwerken, wel verzachten.

We wisten ook dat dit ten koste zou gaan van de pensioenen van mensen die een groot deel van hun tijd aan onbetaalde zorgarbeid besteden. Omdat doorgaans vrouwen – en vooral de lager geschoolden onder hen – minder werken om zorg te dragen voor anderen, stelden we dat de modernisering van de gezinsdimensie gepaard moest gaan met een verbetering van de minimumregelingen.

Er was geen consensus binnen de Pensioencommissie om periodes van onbetaalde zorgarbeid gelijk te stellen met arbeid (zoals men dat bijvoorbeeld in Duitsland en in Frankrijk doet). We zeiden ook niets over gelijkstellingen voor deeltijdse tewerkstelling. Maar we voorzagen wél in een betere minimumgarantie, zonder toegangsvoorwaarden: per gepresteerde dag zou men voor zichzelf een minimumgarantie opbouwen. Zo zouden mensen die deeltijds gewerkt hebben of hun loopbaan hebben onderbroken, beter beschermd worden.

Intussen heeft de vorige regering de pensioenleeftijd verhoogd. Net als de minimumpensioenen voor mensen die kunnen aantonen minstens 30 jaar gewerkt te hebben, weliswaar met gelijkgestelde periodes (waaronder preventieve werkverwijdering, geboorteverlof, tijdelijke werkloosheid, de thematische verloven en het tijdskrediet met motief palliatieve zorgen en zorg voor een kind jonger dan 21 met een handicap), maar dat zijn periodes die 'betaald worden door de sociale zekerheid'. Mensen zullen dus meer betaalde (door de werkgever of door de sociale zekerheid) arbeid nodig hebben om een volledig (minimum)pensioen op te bouwen.

Bijna een vrouw op de drie heeft momenteel geen recht op het minimumpensioen.

Veel mensen – vooral vrouwen en onder hen vooral lager geschoolden – hebben echter geen volledige loopbaan. De cijfers over de evolutie van deeltijdse arbeid wijzen erop dat dit in de toekomst niet meteen zal veranderen. Vandaag heeft de gemiddelde werkneemster 39 jaar loopbaan op het moment dat zij met pensioen gaat. Bijna een vrouw op de drie heeft momenteel geen recht op het minimumpensioen omdat zij niet de vereiste 30 jaar loopbaan kan aantonen.

Omdat de band tussen pensioenopbouw en betaalde arbeid is versterkt, was het niet mogelijk om de gezinsdimensie – naar de aanbevelingen van de Pensioencommissie – te hervormen. Het gebeurde dan ook niet.

NAAR EEN NIEUWE LOGICA? NAAR EEN BASISPENSIOEN?

Hoe geraken we hieruit? Er zijn drie scenario's denkbaar.

Een eerste mogelijkheid is het aanpassen van de huidige hervormingsmodus. Dit kunnen we doen door de 'arbeidslogica' (volgens dewelke de band tussen arbeid en pensioen moet worden versterkt om langer werken aan te moedigen) te vermengen met de logica volgens dewelke onbetaalde zorgarbeid ook moet worden beschermd (bijvoorbeeld door periodes van niet-vergoede zorgarbeid gelijk te stellen met arbeidstijd). De moeilijkheid van deze piste ligt in de afbakening van de gelijk te stellen zorgtijd. Houden we rekening met het zorgen voor jonge kinderen (zoals in Duitsland) of het zorgen voor minstens drie kinderen (zoals in Frankrijk)? En hoe zwaar laten we de zorgtijd doorwegen?

Een tweede optie is het behoud van de oude gezinsdimensie om de bescherming van onbetaalde arbeid te borgen als buffer tegen hervormingen die de band met betaalde arbeid verder versterken. Dan blijven de onrechtvaardigheden van de afgeleide rechten natuurlijk bestaan. Dat is het scenario waarin we ons nu bevinden.

Een derde scenario zoekt inspiratie in het Nederlands model. Daar krijgt iedereen die in Nederland gewoond of gewerkt heeft een basispensioen (de AOW). Dit model gaat ervan uit dat de meeste mensen op de één of andere wijze een betekenis hebben (gehad) voor anderen en dus ook voor de samenleving als geheel. De Nederlandse minimumpensioenen belonen alle menselijke activiteiten, op individuele basis, niet alleen betaalde arbeid, zonder te definiëren welke menselijke activiteiten meer of minder waardevol zijn.

Zonder de Nederlandse logica binnen te laten in ons pensioensysteem is het niet mogelijk om de gezinsdimensie te moderniseren.

De Pensioencommissie heeft de piste van het basispensioen, zoals in Nederland, niet weerhouden, hoewel een aantal leden het idee zeer genegen was. We gingen ervan uit dat het niet mogelijk zou zijn om over te stappen naar een systeem dat gestoeld is op een geheel andere logica dan onze Bismarckiaanse arbeidslogica. Maar we benadrukten wel het belang van betere minimumregelingen, zonder toegangsvoorwaarden. Dat gaat een stukje in de richting van het basispensioen. Tien jaar na de Pensioencommissie is de conclusie duidelijk: zonder de Nederlandse logica binnen te laten in ons pensioensysteem is het niet mogelijk om de gezinsdimensie te moderniseren. Dat kan zo niet blijven. De volgende regering zal hier werk van moeten maken.

Samenleving & Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 7 (september), pagina 34 tot 39

• sociale zekerheid
• pensioenen
• Pensioencommissie