Op 1 januari 2025 wordt de stad Antwerpen tegelijk groter en kleiner. Voorstad Borsbeek wordt officieel het tiende district van de stad, voorstad Zwijndrecht wendt zich af van Antwerpen en zoekt aansluiting bij het landelijke Beveren, waar weiden en akkers nooit veraf zijn. Wat kunnen deze tegenovergestelde keuzes ons leren over de logica van fusies binnen de context van een grootstad?

PENDELBEWEGING

In 1992 mocht ik het boek Metropolis van professor Guido de Brabander redigeren. Zijn inzichten over de functional urban region Antwerpen zijn me bijgebleven. Hij hanteerde het pendelcriterium om een ‘logisch geheel’ van verwevenheid en samenhang in een stedelijk samenlevingscomplex te definiëren. Kort samengevat: op basis van het criterium ‘minstens 15% van de werkende bevolking pendelt naar het kerngebied’ (= inkomensstroom van kern naar rand) kwam hij voor Antwerpen tot een stadsgewest van 1,12 miljoen inwoners.

Onderzoekers van het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving (KU Leuven) concludeerden in 2014 dat bij fusies van gemeenten best deze dagelijkse pendelbewegingen het uitgangspunt vormen – zoals ook gebruikelijk in het buitenland – en niet gelijkwaardigheid van partners. Op basis van dit criterium schoven ze Borsbeek, maar ook Wijnegem, Wommelgem, Hemiksem en Aartselaar (samen ruim 50.000 inwoners) naar voor als nieuwe districten of stadsdelen van Antwerpen. Uit een rapport van 2013 over lokale arbeidsmarkten leren we dat bijna de helft van de Borsbeekse beroepsbevolking in Antwerpen werkt. De fusiekeuze van Borsbeek is dus logisch en doordacht.

Bijna de helft van de Borsbeekse beroepsbevolking werkt in Antwerpen, de fusiekeuze is daarom logisch en doordacht.

Partijpolitieke overwegingen zijn dan weer de slechtste motivatie voor een fusie. Deze aanpak bezegelde het lot van Zwijndrecht. Ook deze gemeente is een typische voorstad: veel Antwerpenaren zijn in het groeiende Zwijndrecht komen wonen maar blijven rekenen op Antwerpen als service-center, waar 46% van de loontrekkende Zwijndrechtenaren werkt. De functionele band met het kleine Beveren (kern 21.000 inwoners) is daarentegen dun, maar dat vonden sommige lokale politici geen bezwaar. Ze zochten medestanders bij de oppositiepartijen om via een wisselmeerderheid een fusie af te dwingen met een buurgemeente waar de eigen partij sterker staat. Het doet denken aan Hoevenen dat ruimtelijk vergroeid is met Kapellen, maar in de fusiegolf van 1976 om partijpolitieke redenen bij Stabroek werd gevoegd. Of aan de gemeente Edegem die om dezelfde redenen niet wilde fusioneren met Mortsel, waarmee het volledig vergroeid is.

Wenden we de blik naar het oosten van de stad, dan zien we eenzelfde relatie tussen de stad en haar voorsteden. Ook vanuit Schoten, Brasschaat en Kapellen (samen intussen 100.000 inwoners) trekt dagelijks meer dan 40% van de werkende pendelaars naar de stad Antwerpen, met in hun kielzog schoolgaande jeugd, ziekenhuisbezoekers, shoppers en recreanten. Een kaart over pendelsaldo’s en aantrekkingspolen uit het onderzoek ‘Pendel in België’ (2001) illustreert hoe het aaneengesloten gebied van de drie gemeenten ’s ochtends leegloopt richting Antwerpen.

DE MYTHE VAN HET VOORSTEDELIJK DORP

Toch cultiveren veel bewoners van deze voorsteden de mythe van het op zichzelf staande dorp versus de stad, om debatten over fusies of bestuurlijke versmeltingen met Antwerpen te beslechten. En blijven ze opperen dat files van, naar en door de stad maar in de stad zelf moeten worden aangepakt en niet middels de aanleg van sneltramlijnen naar de rand, terwijl de Antwerpenaren zelf met 0,732 personenwagens per huishouden nog minder autogericht zijn dan de Gentenaren (cijfers 2022). Een inwoner van Schilde vertelde in De Standaard (4/5/2024) dat je de gemeente niet moet verlaten om gelukkig te zijn. Waarom die Antwerpse voorstad dan het hoogst scoort in de Vlaamse statistiek van wagens per huishouden (1,473) kregen we niet te horen. Het evidente antwoord luidt: om weg te rijden uit Schilde, bijvoorbeeld naar Antwerpen, waar 35% van loontrekkend Schilde werkt.

Vlak na de Tweede Wereldoorlog kon je veel Antwerpse voorsteden nog bestempelen als grote dorpen of landelijke gemeenten. We hebben het dan niet over toen reeds verstedelijkte gemeenten als Berchem, Hoboken of Wilrijk, waar 30.000 mensen of meer woonden, of over de autonome gemeenten Borgerhout en Deurne die met ruim 50.000 inwoners Mechelen naar de kroon staken als tweede grootste stad van de provincie. De bevolkingsaantallen verklaren waarom deze gemeenten uit de eerste rand in 1982 fusioneerden met de stad. Hun financiële situatie en de ruimtelijk-functionele verwevenheid waren andere doorslaggevende factoren.

De voorsteden uit de tweede rand waren toen wel nog veel kleiner en meer op zichzelf gericht. In 1947 woonden amper 5.000 mensen in Wommelgem of Wijnegem. Brasschaat telde 16.000 inwoners verspreid over zeven parochies. Even veel als in Schoten, waar een derde van de gemeente in handen was van tien grootgrondbezitters. Een dorp dus.

Ironisch genoeg verloren voorstedelijke ‘dorpen’ als gevolg van de antistedelijke Wet-De Taeye hun compacte karakter en smolten ze samen met de vermaledijde stad.

Maar toen kwamen het Albertkanaal en de snelwegen en de industrie- en bedrijfsterreinen en de pendelaars, en de antistedelijke Wet-De Taeye (1948) die het bouwen in landelijke gemeenten wilde stimuleren, waardoor in tijden zonder structuurplannen plots lintbebouwing, grootschalige verkavelingen, winkelboulevards en ruimtelijke verrommeling hun intrede deden. Ironisch genoeg verloren ook de verderaf gelegen voorstedelijke ‘dorpen’ uit de tweede gordel daardoor hun compacte karakter en gingen ze ruimtelijk en functioneel samensmelten met de buurgemeenten én met de vermaledijde stad. Ze werden suburbane slaapsteden met tot drie keer meer bewoners dan in 1947 en met bovengemiddeld veel wagens per huishouden – herinner je de ‘pendelbeweging’ als signaal van stadsvorming. Volgens Statistiek Vlaanderen (23/5/2024) zullen die randgemeenten het komende decennium procentueel meer groeien dan Antwerpen zelf.

DE REALITEIT VAN DE GROOTSTAD

Vergeet dus de mythe van de randstedelijke ‘dorpen’, die hun diepe verbondenheid met en zelfs afhankelijkheid van de stad ontkennen. In de huidige stad Antwerpen wonen 545.000 mensen. Maar in Nieuw-Antwerpen – de stad zoals die functioneert op basis van interne verplaatsingen, ruimtelijke verwevenheid en het invullen van dagelijkse behoeften – moeten we daar minstens de reeds vermelde zuidelijke en oostelijke cluster van gemeenten aan toevoegen (Hemiksem, Aartselaar, Borsbeek, Wijnegem, Wommelgem, Schoten, Brasschaat, Kapellen), samen met de cluster Mortsel-Edegem-Kontich-Lint-Hove-Boechout, die nog eens 100.000 inwoners telt. En Zwijndrecht. En Stabroek, omwille van geografische redenen. Samen wordt dat een Antwerpen-fusiestad van 850.000 inwoners – denk Marseille, Turijn of Amsterdam.

Nieuw-Antwerpen kan bestaan uit: Antwerpen, Hemiksem, Aartselaar, Borsbeek, Wijnegem, Wommelgem, Schoten, Brasschaat, Kapellen, Mortsel, Edegem, Kontich, Lint, Hove, Boechout, Zwijndrecht en Stabroek.

In debatten over fusies gaat het meestal over kleinere gemeenten die samengaan met oog op bestuurlijke schaalgrootte. Buiten beeld blijft dan de relevantie van fusies van voorsteden met kernsteden of van het bestuurlijk op poten zetten van stadsgewesten waarin politiek-administratieve grenzen in overeenstemming worden gebracht met het sociaaleconomische leven (wonen, werken, winkelen, verzorgen, ontspannen). Dat ligt aan het gecultiveerde zelfbeeld van de randstedelijke ‘dorpen’ maar ook aan de moeizame omgang van Vlaanderen met grote steden, gebaseerd vaak weer op andere mythes en stereotypen over budgettaire gulzigheid, multiculturele hellegaten en algehele miserie.

We missen kaders die grootstedelijke fusies als enthousiasmerende opportuniteiten neerzetten, in plaats van als risico’s of opgedrongen beleidsdaden (dit gaat uiteraard ook op voor Gent of Brussel). Daar horen beelden bij die aansluiten op realiteiten anno 2024 en op recente evoluties, voorbij de mythes. Evenals het perspectief op vooruitgang voor allen, met respect voor lokale behoeften en verlangens. En gezamenlijke ambities, want het leven is meer dan pendelbewegingen.

DE GROOTSTADFUSIE ALS PRODUCT

Een eerste beeld kan dat van de fusie als logisch product zijn, dat reële noden binnen een grotere schaal koppelt aan de best mogelijke structurele oplossing. Mijn jongste zoon gaf voor de zomer les in een school in het centrum van Ekeren, een district in Antwerpen-stad. Hij stelde vast dat hij vanuit zijn appartement vlakbij Antwerpen-Centraal even vlug bij zijn broer in Brussel staat als op een school in zijn eigen stad. Hij wist ook waaraan dat lag: de terminus van de tram naar Ekeren ligt anderhalve kilometer verwijderd van het centrum, waardoor ook de duizenden bewoners van de Ekerse wijk Rozemaai verstoken blijven van hoogwaardig openbaar vervoer richting het centrum. Er zijn veel zulke manke verbindingen tussen de kernstad, de districten en de voorsteden, die voortkomen uit het geschetste zelfbeeld van de ‘dorpen’. In Wijnegem zei een lokale politicus recentelijk blij te zijn dat een nieuwe brug over het Albertkanaal ‘een tram onmogelijk maakt’.

Uitzoomen is hier het ordewoord, om te achterhalen hoe specifieke oplossingen en lokale plannen kunnen passen in het grotere geheel. Het Antwerpse Toekomstverbond verzinnebeeldt deze houding: in 2017 werd (eindelijk) afgestapt van de gedachte dat de mobiliteitsproblemen op de Antwerpse ring konden worden opgelost met een tweede viaduct die uitkwam aan het Sportpaleis. Het besef dat een groot deel van de niet-duurzame verplaatsingen (wagens) in en vanuit de voorsteden gebeurt, en niet in de kernstad, leverde een meer evenwichtig totaalpakket op met mobiliteitsingrepen in de hele stadsregio, die ook versnippering en onoordeelkundige verrommeling tegengaan – bijvoorbeeld bij het plannen van bedrijventerreinen, nieuwe woongebieden of open, groene ruimtes. Dat kon enkel door de logica van de stad versus de ‘dorpen’ – elk ook met hun eigen verdien- en verliesmodellen – los te laten. Bij gebrek aan een groot-Antwerpse fusie of stadsgewest werd het Toekomstverbond afgeklopt op het Vlaamse bestuursniveau.

In een Duitse stad zou de dichtbevolkte Prins Boudewijnlaan in Edegem al lang een sneltram hebben die doorrijdt tot aan de rand van Kontich.

Die bredere blik kan ook oplossingen aandragen voor lokale bestuurlijke paradoxen. Een bekende paradox in het Antwerpse gaat als volgt: de randgemeente wil geen tramlijn, maar als dan een forse nieuwbouwwijk wordt aangekondigd in het hart van de gemeente (bijvoorbeeld Havenplein in Schoten) of aan grote invalswegen (bijvoorbeeld Elysia Park in Edegem), stoot die op protest met als argument: te veel auto’s. Het probleem is hier niet zozeer de schaal van de projecten, die beantwoorden aan een behoefte, dan wel het gebrek aan ontsluiting met hoogwaardig openbaar vervoer. In een Duitse stad zou de dichtbevolkte Prins Boudewijnlaan in Edegem al lang een sneltram hebben die doorrijdt tot aan de rand van Kontich, waar ook weer meer dan 20.000 potentiële reizigers wonen. Hetzelfde geldt voor de Bredabaan in de gemeente Brasschaat, waar net geen 40.000 mensen wonen. In Antwerpen blijven ‘dorpen’ van die grootte buiten het tramnet, ondanks de vervoersarmoede met sociaaleconomische impact die daaruit volgt. In het voorbeeld van mijn zoon gaat dat laatste dan over wonen, werken en onderwijs genieten.

DE GROOTSTADFUSIE ALS PROCES

Een tweede beeld belicht de fusiestad als proces. De bestuurlijke schaalvoordelen zijn inmiddels bekend: meer financiële slagkracht, meer hefbomen, meer expertise bij het analyseren van problemen en de opmaak van adviesnota’s, voldoende professioneel personeel, grotere autonomie en agency tegenover hogere bestuurslagen en agentschappen, toegenomen efficiëntie bij het opnemen van steeds meer en steeds complexere taken. Lokale besturen zijn vaak aangewezen op bovengemeentelijke samenwerking voor waterbeheer, energie, afvalverwerking, veiligheid (brandweer, politie), mobiliteit, toeleiding naar de arbeidsmarkt en zo veel meer. Een stadsgewestelijke fusie kan de wildgroei aan ondoorzichtige intercommunales terugdraaien.

Tegelijk moet de fusiestad dicht genoeg bij de leefwereld van burgers aansluiten en lokaal bestuur in de ‘dorpen’ mogelijk houden. De slecht voorbereide Antwerpse fusie van 1982 was er nog één van centralisering: alle macht verschoof naar het Antwerpse stadhuis. In 2001 werd dat gecorrigeerd met de oprichting van districten en lokale besturen binnen het grotere geheel. In het Antwerpse structuurplan van 2006 stond niet toevallig een hoofdstuk ‘Dorpen en metropool’. Tot vandaag is er een Antwerpse schepen van Decentralisatie, die moet waken over een correcte taakverdeling tussen stadsbestuur en districtscolleges, met eigen bevoegdheden, budgetten en verkozenen.

De fusie met Borsbeek is een interessante stap: bewezen moet worden dat het niet om een vijandige overname gaat. De samensmelting van klein met groot wordt al sinds vorig jaar grondig voorbereid in thematische werkbanken, om het toekomstige district Borsbeek met vijftien lokale bestuurders een goede plek te geven in het geheel, met respect voor de eigenheid ervan.

De fusie met Borsbeek is een interessante stap: bewezen moet worden dat het niet om een vijandige overname gaat.

Maar liggen de randgemeenten binnen de nieuwe fusiestad dan niet te ver af van het Antwerpse Schoon Verdiep? Niet als we vergelijken met de districtshuizen van Ekeren of Hoboken, die allebei op 6,5 kilometer van het Antwerpse stadhuis liggen, vergelijkbaar met de gemeentehuizen van Mortsel of Schoten. Of met de afstand van de gemeentehuizen van Evere en Watermaal-Bosvoorde tot het stadhuis van Brussel. Is de bevolking van Brasschaat of Schoten niet te groot om een district te zijn? Niet echt. Met telkens minder dan 40.000 inwoners zouden ze respectievelijk het achtste en negende district zijn qua inwoneraantal. Veeleer moeten we overwegen om de grote districten Deurne en Antwerpen te splitsen.

DE GROOTSTADFUSIE ALS PROJECT

Als laatste maar daarom niet minder belangrijk is er de grootstedelijke fusie als gezamenlijk project, dat het artificiële onderscheid tussen stad en rand opheft.

Dat valse onderscheid is allerminst een recent fenomeen. In 1836 scheurde Deurne zich af van Borgerhout. Het wilde niet mee betalen voor de investeringen in een industrialiserend Borgerhout en probeerde de inwijking van vreemde (toen: Kempense) arbeiders af te remmen door een taks te heffen op volkswoningen. Maar honderd jaar later telde Deurne 50.000 inwoners en was het de vestigingsplaats van zowel de stedelijke luchthaven (1920) als het stadion van voetbalclub Antwerp (1923), die voorheen op de grens van Antwerpen en Wilrijk lagen. Andere delen van de luchthaven liggen in Mortsel en Borsbeek. Het Bosuilstadion ligt dan weer vlakbij Schoten en Wijnegem, en kilometers verwijderd van de Antwerpse Grote Markt. Zo ligt ook de begraafplaats van de stad Antwerpen sinds 1921 op het grondgebied van Hoboken en Wilrijk, en vlakbij Hemiksem.

De grootste werkgever van Edegem is het Universitair Ziekenhuis van Antwerpen, waarvan iedereen denkt dat het in Wilrijk ligt. De grootste werkgever van Mortsel is Agfa-Gevaert, dat in Antwerpen had gelegen mocht Lieven Gevaert – begonnen in de Antwerpse Montignystraat – daar voldoende ruimte hebben gevonden voor zijn fabriek. De grootste werkgevers van Wijnegem zijn de urban warehouse Desco, begonnen in de Bloemstraat in Borgerhout, en het shopping center, waarvan iedereen weet dat ze vanuit hun centrale ligging een hele agglomeratie bedienen.

De grootste werkgever van Edegem is het Universitair Ziekenhuis van Antwerpen, waarvan iedereen denkt dat het in Wilrijk ligt.

De stad zal ruimtebeslag blijven zoeken in de periferie, Vlaanderen zal verder verstedelijken. Het is bestuurlijk democratischer, ruimtelijk effectiever (denk aan de spanning tussen verdichting en vergroening) en sociaaleconomisch solidairder om dit in groot verband te organiseren. Denken we maar aan het planmatig uitbouwen van woonkernen, commerciële voorzieningen, fiets- en OV-corridors, attractiepolen en landschapsparken binnen het groter geheel. Voorsteden die dankzij hun verbondenheid met Antwerpen boven hun gewicht boksen, maken intussen overigens hetzelfde mee als de huidige fusiestad: het bovenlokale handels- en ondernemingscentrum Mortsel dat de inwoners van Edegem, Hove en Boechout bedient, heeft ook geen ruimte meer voor uitbreiding van bedrijventerreinen.

METROPOOL MET VELE CENTRA

Een visie over waar we met het stadsgewest Antwerpen naartoe willen ontbreekt, bij gebrek aan bestuurlijk eigenaarschap op dat niveau. Elke gemeente heeft een eigen structuurplan, een eigen woonbeleid, eigen mobiliteitsplannen, eigen zones voor bedrijven, maar projecten uitgetekend op maat van het functioneel-ruimtelijk gebied dat daar het meest nood aan heeft en ook het best op kan inspelen zijn er nauwelijks, worden lokaal-bestuurlijk tegengewerkt of blijven weeskinderen. Deze dynamiek staat haaks op het beeld van de slimme stadsregio, van de grootstad als centrum van innovatie, waar mondigheid, kapitaal en uitzonderlijke coalities zich concentreren. Verdichtende netwerken en verbindingen leiden normaal gezien tot een groter zelfbewustzijn – denk aan onze hersenen. In het geval van de stadsregio Antwerpen zien we eerder kortsluitingen en elk-voor-zich.

De oude kern blijft het commerciële en toeristische hart, maar voortvloeiend uit het Toekomstverbond wordt de ringzone een nieuwe centraliteit.

Dat is des te jammer omdat ook binnen de stad Antwerpen zelf het zwaartepunt zich verplaatst, weg van de historische kern en opschuivend naar de districten en voorsteden. De oude kern blijft het commerciële en toeristische hart, maar voortvloeiend uit het Toekomstverbond wordt de ringzone een nieuwe centraliteit, met tal van nieuw-geplande stadswijken, zeven ringparken en vier multimodale OV-hubs. Sinds de eeuwwisseling groeide de stad met 90.000 inwoners, die hebben nood aan bijkomende scholen, crèches, verzorgingscentra, ziekenhuisbedden, werkplekken, eetgelegenheden, handelsassen, enzovoort.

De stad klapt zich daartoe open, richting de 20^ste eeuwse gordel en de voorsteden. Werden grootschalige ontwikkelingen in de jaren 1990 gepland langs de rivier en vlakbij de oude stad (Eilandje, Nieuw-Zuid), dan situeren de stadsprojecten van de toekomst zich aan de ringzone. De lijst is lang: Slachthuissite, Nieuw Oost, Nieuw Zurenborg, Luisbekelaer, Cultuurpark, Groenendaal Oost en West, Kop Jan de Voslei – ze staan allemaal opgenomen in de visie Ringstad. Regatta op Linkeroever was er al een voorbode van, Campus West vervolledigt daar de trend. Ook de strategische herlocalisering en uitbreiding van het Mastergebouw van de politiezone Antwerpen, van het Brandweer Informatie Centrum en van het stadsziekenhuis (slogan ‘ZNA Cadix verbindt de stadskern met de rand’) passen in dit plaatje.

Je merkt deze verschuiving verder aan bijvoorbeeld de zones voor bewonersparkeren. Tot april 2019 bestonden die enkel in de kernstad, binnen de ring. Maar toen werd een even groot gebied buiten de ring toegevoegd: ook daar moeten bezoekers voortaan betalen of een parkeerschijf leggen. Hetzelfde geldt voor het deelfietsensysteem Velo, dat intussen het hele grondgebied van de stad bestrijkt en gevraagd wordt in de omliggende gemeenten. Of voor het openbaar vervoersnet, met plannen voor een voorstadsnet op het ringspoor en een districtentram door de 20^ste eeuwse gordel.

De stad Antwerpen vervelt tot een metropool met vele centra, verblijfszones en aantrekkingspolen.

Ook deze transformatie doet het beeld van een centrum met voorsteden kantelen. De stad Antwerpen vervelt tot een metropool met vele centra, verblijfszones en aantrekkingspolen. Er is een fundamentele renovatio urbis aan de gang, sommige politici maken in dat verband gewag van een nieuwe Gouden Eeuw voor Antwerpen. Een fusie met de randgemeenten is een logisch vervolg hierop, en kan deze evolutie nog versterken.

• fusie
• Nieuw-Antwerpen
• Antwerpen