Als journalisten mij bellen voor een reactie op een actuele bestuurskundige kwestie, vraag ik hen meestal om 'over een uurtje terug te bellen'. Dat is geen kwestie van gebrek aan parate kennis. Als ik te weinig over het onderwerp meen te weten, verwijs ik altijd door. Het is eerder een leugentje om bestwil: nog even de gedachten ordenen, want ik pas voor een snelle reactie uit de losse pols.

Eén van mijn laatste tussenkomsten was voor Het Laatste Nieuws. Voka maakte recent een oefening die moet aantonen dat we in ons land te veel ambtenaren hebben, en dat onze overheid ondanks haar omvang eigenlijk maar middelmatig presteert. Dat was aanleiding voor Het Laatste Nieuws om zelf op onderzoek te trekken. En om naar reacties te peilen. Ik ging graag op de vraag in: interessant thema, breed gelezen krant en een journalist met kennis van zaken. Maar ik weet, en begrijp ook wel: veel meer dan een paar quotes wordt het meestal niet. Er blijft dan altijd een klein beetje frustratie hangen, omdat het verhaal vaak genuanceerder is dan het in de krant gebracht kan worden. Ik ben daarom blij dat ik geregeld ook een meer uitgebreide column mag schrijven. Bij deze.

VERHAAL VAN VOKA VERDIENT NUANCE

De cijfers zijn natuurlijk wat ze zijn: we hebben een grote en complexe overheid. Er werken veel mensen in de bredere publieke sector. En onze overheid neemt een belangrijk deel van het bruto binnenlands product 'in beslag'. Dat Voka dit aangrijpt om als belangenvereniging een verhaal in de markt te zetten mag niet verwonderen. Dat is nu eenmaal hun rol. Kritiek op het functioneren van onze overheid mag en moet. Maar hun verhaal verdient wel nuance.

Ten eerste worden in het debat over de 'vele ambtenaren' nogal wat functies op een hoop gegooid. Als we het over gesubsidieerde jobs hebben, dan zijn dat zeker niet allemaal ambtenaren die in Brussel op hun bureau in het ministerie allerlei regeltjes zitten te verzinnen. Die mensen leveren trouwens een nuttige bijdrage in de beleidsvoorbereiding, dus sowieso vind ik een dergelijke framing ook al een beetje misplaatst. Het gaat ook, en vooral, om mensen die diensten leveren die we allemaal zeer waardevol vinden: leerkrachten, verpleegkundigen, maatschappelijk werkers. Of het gaat om mensen in overheidsdienst die met de laarzen in de modder belangrijke maatschappelijke uitdagingen helpen aanpakken: arbeidsmarktconsulenten (iedereen aan het werk!), politieagenten op patrouille (meer blauw op straat!), of inspecteurs van de voedselveiligheid (consumentenbescherming!). De meeste burgers komen via dit soort diensten rechtstreeks in contact met de overheid, en zijn daar trouwens heel vaak tevreden over.

Als we het over gesubsidieerde jobs hebben, dan zijn dat zeker niet allemaal ambtenaren die in Brussel op hun bureau in het ministerie allerlei regeltjes zitten te verzinnen.

Ten tweede kunnen we misschien wel van mening zijn dat er te veel mensen voor de overheid werken, maar dan moeten we ook durven doorpraten: vinden we wat die mensen doen belangrijk, of niet? De vraag naar hoe groot de overheid mag zijn, kan niet worden losgekoppeld van de vraag wat we eigenlijk van de overheid verwachten. Dat brengt ons bij het kerntakendebat, en dat is altijd een beetje lastig. Omdat kerntaken subjectief zijn - behalve een aantal 'evidente' zoals veiligheid en onderhoud van openbaar domein. En omdat het maatschappelijk en politiek gevoelig ligt om te snijden in publieke dienstverlening die breed gedragen is. Zorg en onderwijs kosten veel geld, maar we vinden het ook zeer belangrijk. Dat maakt elke (poging tot) efficiëntie-oefening - van overconsumptie in de gezondheidszorg, tot meer onderwijzend personeel voor de klas - bij voorbaat zeer gevoelig.

Ten derde is ook het begrip 'goede overheid' niet neutraal. Voka hanteert een kader met zestig indicatoren die zich hoofdzakelijk in de cluster 'efficiëntie' en 'effectiviteit' bevinden. Dat is uiteraard zeer belangrijk: we mogen van een overheid verwachten dat ze presteert, problemen (mee) oplost, op de centen let, … Maar een eenzijdige kijk verbergt andere criteria van een goede overheid: rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, procedureel correct handelen, de samenleving wapenen tegen risico's, maatschappelijk aanpassingsvermogen, zekerheid en veiligheid, … Bovendien dringt de vraag zich op of sommige criteria van goed bestuur die Voka naar voren schuift, wel te realiseren zijn zonder grote overheidsinterventie. Minder CO2-uitstoot, maar wat met regulering om dat te bereiken zoals het instellen van lage emissiezones? Een energiewende, maar wat met de subsidies voor zonnepanelen? Minder armoede, maar wat met investeringen in de sociale zekerheid of een consequente loonindexering? Met andere woorden: veel criteria van goed bestuur vergen eigenlijk een grote overheid.

De vraag dringt zich op of sommige criteria van goed bestuur die Voka naar voren schuift, wel te realiseren zijn zonder grote overheidsinterventie.

Ten vierde mogen we geen abstractie maken van het feit dat 'de overheid' uit vele verschillende entiteiten bestaat, die allemaal beter of slechter kunnen werken, of veel of weinig kunnen kosten. De zestig indicatoren worden allemaal in dezelfde pot gestopt, alsof de overheid een ondeelbare eenheid is die de maatschappelijke uitdagingen vanuit een soort centrum aanpakt. Neem de vraag naar een goed functionerende arbeidsmarkt. Dat gaat over zaken als werkzaamheid van ouderen, arbeidsongeschiktheid, (langdurige) werkloosheid, levenslang leren, … Hoeveel verschillende instanties op verschillende bestuursniveaus zijn daar niet mee bezig? Akkoord, die complexiteit is deel van het probleem (dat erken ik ook, zie verder). Maar door de overheid als één en ondeelbaar voor te stellen, miskent men dat die bestuurlijke complexiteit bijna automatisch voor een 'grote overheid' zorgt. Ook al dient een bepaalde beleidsmaatregel het doel van meer efficiëntie en effectiviteit, dan nog is de kans op neveneffecten groot, zodat het nettoresultaat kleiner dan verwacht is.

Een voorbeeld, wat kort door de bocht: de werkloosheid beperken in de tijd ('winst' voor de federale sociale zekerheid) dwingt een deel mensen naar de lokale OCMW's ('verlies' voor het lokaal bestuur wegens meer uitgaven daar). Op hun beurt zoeken OCMW's 'winst', via een strenger activeringsbeleid dat in grote lijnen een dubbel effect heeft: investeren in begeleiding van leefloners via sociale economie ('grotere' lokale overheid), en een grotere uitstroom van leeflooncliënten naar de arbeidsmarkt ('kleinere' lokale overheid). Niet-werkwilligen verliezen hun leefloon en belanden op straat ('winst' voor OCMW), met mogelijks extra sociale overlast wat tot vraag naar extra investeringen in veiligheid en justitie zal leiden (opnieuw een 'grotere' overheid).

Door de overheid als één en ondeelbaar voor te stellen, miskent men dat die bestuurlijke complexiteit bijna automatisch voor een 'grote overheid' zorgt.

Ten vijfde is er in veel analyses over de grote en dure overheid weinig aandacht voor het feit dat een deel van de inefficiëntie en ineffectiviteit ook samenhangt met het functioneren van ons politiek systeem. We kunnen het niet enkel framen als een managerial probleem dat puur bedrijfsmatig op te lossen is met de recepten van de ondernemer. Hoe ons politiek systeem precies mee oorzaak is van een minder goed functionerende overheid is lastig hard te maken, maar het speelt mee: de permanente campagne onder druk van peilingen en verkiezingen, de noodzaak aan grote coalities met lastige compromissen die uitmonden in gedetailleerde bestuursakkoorden, de druk van kabinetten op administraties, het soms te weinig responsabiliseren van leidende ambtenaren, … Het leidt allemaal tot een inflatie van beleidsmaatregelen, en ook tot een zekere terughoudendheid voor een degelijke beleidsanalyse: wat is het effect van al die maatregelen op het probleem dat moet worden opgelost?

Om een wat makkelijk voorbeeld te geven: het gratis schoolmaaltijdenbeleid, of de frigocheques. Dat kost veel, ook aan organisatie, maar het effect op het probleem (kinderarmoede, klimaat) is onzeker of onduidelijk. Er zijn wel aanzetten tot impactanalyses bij het ontwikkelen van nieuw beleid, maar dat is allemaal nog te weinig structureel en fundamenteel.

Overheden die in de publieke sector innovaties mee financieren, zorgen voor het zaaigeld dat soms tot heuse groeisectoren op de private markt leidt.

Ten slotte gaan veel analyses nog uit van de impliciete assumptie dat de publieke sector en de private sector in een soort van zero-sum game verwikkeld zijn: als de overheid groot is, dan is de private sector klein, en omgekeerd. Mariana Mazzucato leerde ons echter al lang geleden dat overheidsinvesteringen (zoals in defensietechnologie) doorsijpelen naar de private sector, die daar dan ondernemend mee aan de slag gaat. Als voorbeeld wordt vaak de smartphone genoemd, waarvoor de belangrijkste technieken (gps, internet, ...) allemaal uitvindingen zijn die door de overheid zijn gefaciliteerd. Met andere woorden: overheden die in de publieke sector (universiteiten, het leger, spinoffs) innovaties mee financieren, zorgen voor het zaaigeld dat soms tot heuse groeisectoren op de private markt leidt.

ENKEL KIJKEN DOOR BEDRIJFSBRIL IS NIET GENOEG

Ik eindig waarmee ik begonnen ben: het debat over het functioneren van de overheid is belangrijk. Goed dat velen er mee bezig zijn. Ook Voka. Zij binden mee de kat de bel aan. Goed ook dat de pers overneemt. Maar het debat blijft complex, met veel nuances. Er zijn zeker nog efficiëntiewinsten te boeken in ons bestuurlijk systeem. Door enkel met de bedrijfsmatige bril te kijken, gaan we er niet komen.

We moeten ook, en vooral, durven kijken naar een aantal fundamentele oorzaken van de grote omvang en het soms minder goed functioneren van de overheid: een gebrek aan een echt kerntakendebat, een gebrek aan beleidsanalyse, en een gebrek aan politieke doorzettingsmacht om onze complexe bestuursstructuur wat meer op orde te zetten.

• column
• overheid
• ambtenaren
• voka