In Nederland was enkele weken terug heel wat commotie over het regeerakkoord rond homohuwelijken. Gemeentelijke ambtenaren krijgen voortaan gewetensvrijheid bij het bezegelen van een homohuwelijk. Indien het voltrekken van een homohuwelijk niet strookt met hun geweten, hebben ze het recht dat te weigeren.
André Rouvoet, vicepremier en Minister van Jeugd, verdedigt de nieuwe beleidsmaatregel die zijn partij ChristenUnie in het regeerakkoord invoerde. Volgens hem blijft de wet onveranderd: ‘Enkel de rechtspositie van de gewetensbezwaarden wordt beschermd. Homokoppels kunnen in elke Nederlandse gemeente trouwen.’
Burgemeester van Amsterdam Job Cohen (PvdA) zegt daarentegen te betreuren dat in het nieuwe beleid geen stap vooruit wordt gezet als het gaat om homo-emancipatie. ‘We zijn nu zes jaar verder en kunnen constateren dat het homohuwelijk geheel is ingeburgerd. Dan is het op zijn zachtst gezegd jammer dat in het regeerakkoord staat dat ambtenaren mogen weigeren. Ik vind juist dat zij de wet horen te volgen.’
Het is juist de laatste zin van Job Cohen die de essentie van het debat raakt. Het gaat helemaal niet om de rechten, of de vrijwaring ervan, van welke doelgroep dan ook. Het gaat erom op welke wijze ambtenaren hun taak moeten uitoefenen, zowel in hun relatie met de overheid als met de burger. Met andere woorden, welke ruimte hebben ambtenaren om hun taak uit te oefenen?

Uitgangspunt

In het debat over de ruimte die ambtenaren hebben om hun taak uit te oefenen, moeten we een aantal uitgangspunten respecteren die de basis vormen van hun ambt.¹
. Ambtenaren voeren hun ambt uit op een loyale, zorgvuldige en integere wijze onder het gezag van hun hiërarchische meerderen. Daaruit volgt dat ze de van kracht zijnde wetten, reglementeringen, richtlijnen en deontologie van hun rechtstreekse overheid moeten naleven. Ambtenaren kiezen in de uitvoering van hun ambt niet zelf de regels die ze navolgen: die worden door hun rechtstreekse overheid opgelegd.
. De ambtenaren behandelen de gebruikers van hun dienst welwillend en zonder enige discriminatie. Iedereen heeft het recht gebruik te maken van de diensten van de ambtenaar en de ambtenaar moet iedereen ten dienste staan.
. Ambtenaren moeten vermijden dat hun gedrag en handelen het vertrouwen van het publiek in hun dienst kan aantasten - zelfs buiten de uitoefening van hun ambt. Bijgevolg mag een ambtenaar noch tijdens, noch buiten de uitoefening van het ambt - rechtstreeks of onrechtstreeks - giften, beloningen of voordelen vragen, eisen of aannemen voor zover die in verband staan met de uitoefening van het ambt.
Met de bovenstaande uitgangspunten in het achterhoofd, moeten zowel het begrip ‘ambtenaar’ als het begrip ‘openbare diensten’ zeer breed geïnterpreteerd worden.
De voorbije jaren zijn er grote wijzigingen gebeurd in het personeelsbestand van de openbare diensten. Waar het vroeger enkel om statutairen ging, zien we nu een duidelijke mix van statutaire en contractuele ambtenaren. Het is dan ook niet meer dan logisch dat de contractuele ambtenaar dezelfde regels volgt als zijn statutaire collega. En die regels worden best in de vorm van een deontologische code gegoten, opdat ze voor iedereen klaar en duidelijk zouden zijn.²

De rechtsverhouding tussen de overheid en haar personeel - statutair of contractueel - mag geen invloed hebben op de verwachtingen die de burger heeft ten aanzien van de overheid. Ongeacht wie het dossier opvolgt, de man of vrouw voor het loket verwacht even goed geholpen te worden. Toch zal het voor een contractueel personeelslid, wiens tewerkstelling een precair karakter vertoont, moeilijker zijn om weerstand te bieden aan politieke inmenging of druk vanuit een bepaalde hoek. We mogen niet te licht voorbijgaan aan het feit dat een statuut de onafhankelijkheid van de ambtenaar verzekert en dus een extra waarborg is ten voordele van de burger.
Ook de openbare diensten zelf hebben de laatste jaren heel wat wijzigingen ondergaan. Door de beleidskeuze van de politieke overheden, door privatiseringen en onder druk van een Europese regelgeving, ontstond een gevarieerd palet aan openbare diensten. Die hebben bovendien gedifferentieerde structuren en kennen verschillende rechtsvormen. Toch moeten zowel de notie ‘publieke dienstverlening’ als de notie ‘taakinvulling’ gelden als uitgangspunten voor de definitie van een openbare dienst. Waarborgen wat betreft continuïteit, toegankelijkheid en neutraliteit zijn daarbij een noodzaak.
De samenleving moet hier haar verantwoordelijkheid nemen en de overheid de nodige middelen bezorgen, zodat een kader kan gecreëerd worden waarbinnen de ambtenaren hun taken naar behoren kunnen uitvoeren.

Toepassing in een moderne samenleving

Ambtenaren moeten de wetten en reglementeringen naleven

De ambtenaren moeten de wetten - op democratische wijze tot stand gekomen - naleven en toepassen. De wet is er voor elke burger om gerespecteerd te worden. Dat is dus meer dan ook voor ambtenaren het geval. Ambtenaren zijn immers de veruitwendiging van een beleid, van een overheid en van de rechtstaat. Daaruit volgt dat een ambtenaar geen waardeoordeel mag uitspreken of laten uitschijnen over de wet. Zijn of haar persoonlijke overtuiging kan en mag nooit de toepassing van de wet in de weg staan.
Het is niet de ambtenaar die verantwoordelijk is voor de wetgeving. Dat is een globale verantwoordelijkheid van de samenleving. Daarom zijn wetten die op democratische wijze tot stand zijn gekomen niet voor discussie vatbaar door ambtenaren. Een overheid kan dus ambtenaren niet toestaan hier te schipperen. Het is noodzakelijk dat een overheid overtuigd is van de waarde van haar wetgeving. Indien dat niet het geval is, moet een overheid de moed hebben de wetgeving aan te passen.
Indien je van een burger niet aanvaardt dat hij de wet niet naleeft omdat hij het er niet mee eens is, kan je van een ambtenaar niet aanvaarden dat hij of zij de wet niet zou toepassen - om welke reden dan ook. Dit standpunt is niet conservatief of voorbijgestreefd. Het doet ook geen afbreuk aan de persoonlijke integriteit van de ambtenaar. In de kern van ons democratisch bestel veruitwendigen ambtenaren het overheidsgezag. Ze dragen het uit. We verwachten van hen dat ze op een correcte manier de democratisch tot stand gekomen wetgeving van een overheid uitvoeren.
Als een ambtenaar geconfronteerd wordt met onduidelijkheden of leemten in de wetgeving dan moet hij of zij de politieke overheid hierover interpelleren en om verduidelijking vragen. De politieke overheid kan dan gebruik maken van haar discretionaire bevoegdheid om haar beleid verder vorm te geven. Deze bevoegdheid kan en mag echter niet gedelegeerd worden naar een individuele ambtenaar.
Deze werkethiek past zowel in de langetermijnvisie over de waarde van ons democratisch denken als in de kortetermijnvisie: het imago en het vertrouwen in een overheid en haar openbare diensten gaaf houden. De houding en de wijze waarop een ambtenaar het ambt uitoefent, bepaalt het fundamentele belang van de personeelsleden van de openbare diensten. Toelaten dat een andere houding wordt aangenomen, kan leiden tot een ontmanteling van de rechtsstaat en tot desastreuze gevolgen voor de burger.

Ambtenaren moeten hun ambt loyaal uitoefenen

Ambtenaren moeten op loyale wijze hun ambt uitoefenen, zowel ten aanzien van de gebruikers van de dienst als ten aanzien van de overheid zelf. Zij moeten zich onthouden van elke daad die het vertrouwen van het publiek in hun dienst zou kunnen schaden. De loyauteit schuilt precies in het volgen van een beleidslijn, die strikt toepassen en die zo nodig uitleggen. Dat is een algemene regel die ook geldt in delicate materies. Bovendien geldt die maatregel voor iedereen, ook voor diegenen in de hiërarchisch hoge posten.

Ambtenaren maken geen onderscheid

Bij de uitoefening van hun ambt stellen ambtenaren zich objectief en correct op. Daarbij is er geen onderscheid of de ambtenaar al dan niet in persoonlijk contact komt met de gebruikers van de openbare dienst - het publiek dus. In die zin is het aan ambtenaren verboden om te discrimineren. Een gebod van integriteit is dan ook een credo.

Ambtenaren mogen het vertrouwen in de openbare diensten niet schaden

Een overheid moet onpartijdig, onkreukbaar en neutraal zijn. Het personeel van de overheid - de ambtenaar - moet dat imago in de dagelijkse realiteit weerspiegelen. Wanneer een ambtenaar daarop een inbreuk pleegt, tast hij of zij het vertrouwen in de overheid en de openbare dienst aan. Daarom hebben ambtenaren een voorbeeldfunctie. Hoe beter het voorbeeld, hoe groter het vertrouwen van het publiek. Vanzelfsprekend zullen zij die meer in de kijker lopen - onder andere door het dragen van een uniform - daarvoor dubbel waakzaam moeten zijn en zullen ze zich discreet moeten opstellen.
Daaruit volgt dat een ambtenaar zich strikt neutraal en onpartijdig moet gedragen. Een terughoudende opstelling wat zijn of haar eigen voorkeur of afkeer betreft, is voor de ambtenaar de norm. Dat betekent ook een totale bescherming van de privacy van de gebruiker van de dienst. Een ambtenaar kan en mag geen blijk geven van een politieke, filosofische of godsdienstige overtuiging. Ook de hobby’s of voor welke voetbalploeg de ambtenaar supportert, moeten niet blijken in contact met het publiek.
Ook hier zou een integriteitscode voor ambtenaren haar nut kunnen bewijzen. In Antwerpen is na het Visa-schandaal daartoe een poging ondernomen. Ze was verdienstelijk, maar ook weer - en terecht - afgeleid van de hiervoor vermelde uitgangspunten. Het vanzelfsprekende is niet zo gemakkelijk in voorbeelden te gieten.

Een ambtenaar kan geen gewetensbezwaren hebben in uitoefening van het ambt

Gewetensbezwaren in uitoefening van het ambt zijn voor een ambtenaar onmogelijk en onhoudbaar. De ambtenaar is verplicht de wet consequent te volgen. Zo moet hij bij het voltrekken van een (homo)huwelijk zijn persoonlijke overtuiging, principes of waarden voor zich houden.
Stel dat in de uitoefening van het ambt de wet alsnog in gedrang komt, dan moet de ambtenaar zijn of haar verantwoordelijkheid opnemen. Dat kan enkel op basis van de feitelijke gegevens, niet op basis van persoonlijke overtuigingen. De ambtenaar onderneemt dan de nodige stappen bij de geijkte instanties. Zo mag een postbode bijv. niet zelf beslissen publiciteit van het Vlaams Belang, Pro Vita of de voetbalclub ‘De Lustige Trappers’ al dan niet te verdelen.
In Nederland spreekt men over de rechtspositie van gewetensbezwaarden. Mooi in theorie, maar onhoudbaar in de praktijk. Want wie is gewetensbezwaard over wat? Moeten nieuwe ambtenaren dat vermelden bij hun indiensttreding, via multiple choice? Wat met de kleine besturen? Wat als elke ambtenaar in een dienst gewetensbezwaard is over hetzelfde? En wie bepaalt over wat je gewetensbezwaard mag zijn?

Een ambtenaar mag wel een klokkenluider zijn

Wat als een ambtenaar toch worstelt met het geweten? Dan moet de persoon in kwestie keuzes maken. En indien de persoonlijke overtuiging primeert, zijn of haar conclusies trekken.
Zijn er dan helemaal geen uitzonderingen mogelijk? In principe niet, maar de ambtenaar heeft vanzelfsprekend intern spreekrecht. Daarmee kan een ambtenaar het beleid evalueren en bespreken. Binnen dat intern spreekrecht telt de persoonlijke overtuiging van de ambtenaar wel. Als na grondige afwegingen het beleid wijzigt of behouden blijft, moet de ambtenaar het ook loyaal uitoefenen.
Het is echter wel belangrijk dat ambtenaren ook mistoestanden kunnen aanklagen. Klokkenluiders moeten het recht en de mogelijkheid hebben om die zonder enig gevaar voor hun positie (persoonlijk of administratief) aan te klagen. Waarborgen en rechten zijn daarvoor nodig, net zoals praktische procedures.
De postbode die opmerkt dat het blaadje van het Vlaams Belang racistische en xenofobe opmerkingen bevat, moet de mogelijkheid krijgen om via een interne procedure te reageren. Zo kan hij of zij toch de wet respecteren en wordt hij of zij niet gedwongen tot hulpeloze medeplichtigheid aan een onwettige daad, nl. het dumpen van het drukwerk in een vuilnisbak. Het is dan aan de dienst zelf om de verspreiding te stoppen om zo de ambtenaar te vrijwaren.
Ook hier moeten de vakbonden een actieve rol spelen en toezien dat er procedures en kanalen zijn voor ambtenaren om misbruiken te melden. Vanzelfsprekend moet ook de opvolging van het dossier gecommuniceerd worden.

Besluit

Misschien komt dit ouderwets over. Ik vind echter het toelaten van afwijkingen en uitzonderingen, onder het mom van een diversiteitsbeleid, geen goed idee. Een diversiteitsbeleid gaat hand in hand met een goed personeelsbeleid. Het ambtenarenkorps moet een weerspiegeling zijn van onze maatschappij. Maar ongeacht wie ook toetreedt, hoe hij of zij eruit ziet, wat zijn of haar geaardheid is, wat zijn of haar politieke of religieuze overtuiging is, in de uitoefening van het ambt zijn zij dezelfden.
Maakt dat dan van ambtenaren kleurloze en saaie figuren? Verre van! Door hun correct, objectief, klantgericht, bekwaam en toegankelijk optreden kweken zij een vertrouwenswekkend imago. Een beleid dat prioriteit geeft aan goed uitgebouwde en stevig ondersteunde openbare diensten moet hen daarin ondersteunen. Op die manier werpen we een dam op tegen politieke willekeur, tegen manipulaties allerhande en tegen verdere negatieve percepties van de openbare diensten.

Chris Reniers
Algemeen secretaris ACOD

cartoon: © Arnout Fierens

Noten
1/ Deze vinden hun oorsprong in het KB van oktober 1937 (Statuut Camu) en werden onveranderd overgenomen in de verschillende - na de staatshervormingen - afgeleide statuten. Ook in verschillende deontologische codes worden die verwerkt, onder meer in dat van het personeel van de Vlaamse Gemeenschap.
2/ Vanzelfsprekend moet bij het invoeren of wijzigen van een deontologische code overlegd en onderhandeld worden met de vakbonden. Dergelijke codes bevatten delicate onderwerpen en het is dan altijd aangewezen bedachtzaam te werk te gaan om tot een coherent reglement te kunnen komen. Het zonder enige vorm van overleg of inspraak veranderen van een jarenlang gedoogbeleid wekt altijd spanningen op (cfr. de kledingvoorschriften in Antwerpen). Vakbonden zijn het best geplaatst om de wrevel bij het personeel te ventileren en te kaderen.

ambtenaar - gewetensbezwaren

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 5 (mei), pagina 20 tot 24

• gewetensbezwaren
• ambtenaar