Abonneer Log in

Gevraagd: een (Vlaams) luchthavenbeleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 5 (juli), pagina 12 tot 24

De luchtvaart en het luchtvaartbeleid zijn de laatste jaren in een turbulente fase terechtgekomen. Enerzijds is er de achtergrond waartegen zich de toekomst van de luchtvaartinfrastructuur in onze regio zal aftekenen. Die wordt gekenmerkt door een wereldwijde liberalisering van de luchtvaart die zich sinds het begin van de jaren tachtig heeft voltrokken. Anderzijds botst de ontwikkeling van de luchtvaart steeds meer tegen ecologische grenzen aan.

Vanaf 1987 volgde de Europese Commissie het Amerikaanse voorbeeld met een stapsgewijze liberalisering van de Europese luchtvaart. De Europese luchtvaart was voordien een zeer beschermde sector. De markten werden rigoureus afgeschermd van concurrentie. De nationale luchtvaartmaatschappijen die veelal financieel werden ondersteund door de nationale overheden, domineerde de hele ontwikkeling. Elke maatschappij exploiteerde vanaf de nationale luchthaven zijn netwerk op basis van bilaterale verdragen voor de toegang tot het nationale luchtruim.
Die ingrijpende ontwikkelingen in de luchtvaartmarkt dwingen de luchtvaartmaatschappijen om aangepaste strategieën te ontwikkelen. Dat heeft geleid tot concentraties van luchtvaartmaatschappijen in transnationale allianties en tot een toename van de concurrentie tussen luchthavens en tussen low-cost carriers zoals Virgin. De maatschappijen worden gedwongen tot schaalvergroting en marktverbreding met als gevolg een evolutie in het geregeld luchtverkeer van point to point-netwerken naar hub and spoke-netwerken, waarbij een centraal gelegen luchthaven fungeert als draaischijf voor alle verbindingen in een routenetwerk.1 Het is de verwachting dat in Europa een kleiner aantal luchthavens een groter deel van de markt voor zijn rekening zal nemen. De Europese hubs van de grote internationale maatschappijen blijken momenteel immers de sterkste groeiers te zijn.

Versnippering

Tot op heden wordt het luchthavenbeleid, zowel op Vlaams als op federaal vlak, op een gefragmenteerde en onsamenhangende wijze gevoerd. Dat heeft niet alleen te maken met de complexiteit van de materie, ook de versnippering van bevoegdheden speelt hierbij een niet te verwaarlozen rol. Als gevolg van de staatshervorming zijn de bevoegdheden inzake luchtvaart- en luchthavenbeleid uitgesplitst tussen de federale overheid en de gewesten. De uitrusting en de exploitatie van de luchthavens, met uitzondering van Zaventem, werd toevertrouwd aan het gewest waarin die zijn gelegen. Door het protocol van 1990 verkreeg de Vlaamse Gemeenschap de volledige autonomie op het vlak van exploitatie (zowel technisch als commercieel) van de regionale luchthavens Deurne en Oostende. Sinds 1992 hebben de regionale luchthavens het statuut van Dienst met Afzonderlijk Beheer (DAB) met een zekere mate van autonomie en een eigen commercieel beleid. Op federaal vlak werd in 1998 BIAC (Brussels International Airport Company) verantwoordelijk voor de uitbating van het luchthavengebouw en de exploitatie van de infrastructuur van de luchthaven van Zaventem.

De versnippering in de verdeling van de bevoegdheden voor de verschillende aspecten van het luchtvaart- en luchthavenbeleid bemoeilijkt de ontwikkeling van een duidelijk, strategisch en geïntegreerd luchtvaartbeleid (waarbij ruimtelijke, economische, sociale en ecologische aspecten met elkaar worden verbonden). Nochtans is maatschappelijke optimalisatie van onze luchthaveninfrastructuur pas mogelijk indien de overheid een duidelijke, geïntegreerde strategische visie ontwikkelt. Beslissingen inzake de ontplooiingskansen van onze luchthavens dienen met andere woorden hand in hand te gaan met de hierbij aansluitende knelpunten/uitdagingen in aanpalende domeinen zoals ontsluiting, economie, tewerkstelling, veiligheid, ecologie of ruimtelijke ordening.

Een van de voornaamste opdrachten bij de ontwikkeling van een strategische visie is te bepalen wat de (toekomstige) rol van de luchthavens en van een nationaal of regionaal luchtvaartbeleid in de mondiale en geliberaliseerde luchtvaartconstellatie moet zijn. Het debat gaat daarbij in essentie over het nut en de noodzaak van luchtvaart, over de vraag of de bestaande infrastructuur voldoende ruimte en mogelijkheden biedt om op langere termijn een positieve sociaaleconomische bijdrage te kunnen blijven leveren en over de gewenste balans tussen economie en milieu.

Afstemmen

De toenemende internationale marktderegulering heeft onder meer tot gevolg dat de functie van de luchthavens niet meer zozeer wordt bepaald door het aanbod van extra luchthavencapaciteit, maar door de omvang van de thuismarkt. Het gebruik van luchtvaartinfrastructuur zal daardoor meer en meer bepaald worden door de strategie van de luchtvaartmaatschappijen. De strategieën van de luchtvaartmaatschappijen en de rol van de nationale (en regionale) luchthaven(s) daarin kunnen op hun beurt natuurlijk beïnvloed worden door de overheid. In die context kunnen verschillende pistes worden gevolgd, afhankelijk van de opvatting over het belang van luchtvaart voor de economie en de leefbaarheid.

Luchthavencapaciteit is een schaars goed. Daarom moet de kwaliteit van de luchthavens ruimtelijk-economisch en ecologisch worden geoptimaliseerd en zou een langetermijnvisie moeten ontwikkeld worden met de nodige koppeling tussen ruimtelijke ontwikkeling, economische ontwikkeling, mobiliteitsontwikkeling, multimodaliteit, ecologie en maatschappelijk draagvlak. Nieuwe kansen maar ook nieuwe bedreigingen dienen zich bijgevolg aan. Om hierop zo optimaal mogelijk te anticiperen moet een strategische planning worden opgemaakt. Momenteel is dergelijke planning nagenoeg onbestaande. Uiteraard zal de overheid bij de ontwikkeling van een dergelijk totaalplan een aantal principiële keuzes moeten maken. Mogelijke beleidsconcurrentie tussen de verschillende bevoegdheidsniveaus moet daarbij worden vermeden. Daarom dient er onder meer een zo groot mogelijke afstemming te zijn van de normen tussen de Europese overheid, de gewesten, de provincies en de federale overheid.

Toekomstige ontwikkeling

Sommigen volgen de gedachte dat het belang van de Vlaamse economie het best gediend is bij zoveel mogelijk luchtverkeer en dus bij maximaal uitgebouwde luchthavens. Anderen stellen dan weer dat omwille van omgevingsfactoren het luchtverkeer maximaal moet worden ingeperkt. In die visie past een zo klein mogelijke plaats voor de ontwikkeling van de luchthavens in het beleid. Het antwoord is echter minder eenduidig. Zelfs vanuit puur economisch oogpunt kan men spreken van een optimale omvang van de luchthaven.

Enerzijds kan luchtvaart worden beschouwd als een instrument en een kans in de internationale concurrentiestrijd en als motor van bedrijvigheid en tewerkstelling in andere (luchthavengerelateerde) sectoren. Het accent ligt daarbij op de toegevoegde waarde van de luchtvaart voor de economie. Essentieel is echter de ontwikkeling van een algemene visie over het economisch beleid waarbinnen het luchtvaartbeleid wordt ingebed. In die benadering kan worden geopteerd voor het aanbieden van ruimte en faciliteiten voor een verdere groei van de luchtvaart. In het licht daarvan is het nodig (nieuwe) infrastructuur aan te leggen. Uitbreiding van luchthavencapaciteit kan bijvoorbeeld door middel van uitbreiding van de bestaande locaties, aanleggen van volledig nieuwe luchthaveninfrastructuur, het dubbel gebruik van militaire luchthavens of de uitbouw van multi airport systems (MAS) via de ontwikkeling van een tweede satellietluchthaven.
Regionale luchthavens zouden binnen een dergelijk concept misschien een rol kunnen spelen. Maar MAS zijn ook kwetsbaar. Kritische succesfactoren voor MAS zijn: snel en goedkoop voor- en natransport, lage ticketprijzen, hoge vliegfrequenties, aantrekken van low-cost carriers, voldoende vervoerspotentieel in het verzorgingsgebied van het betrokken luchtvaartsysteem en de beschikking over de nodige infrastructuur. Om de regionale luchthavens geschikt te maken voor de opvang van de verdergaande groei zullen zij echter moeten uitgroeien tot volwaardige luchthavens. Gelet op de eerder beperkte rol, de huidige capaciteit en infrastructuur van de regionale luchthavens, is het weinig waarschijnlijk dat zij optimaal zullen kunnen functioneren in een MAS, als alternatief voor mogelijke capaciteitstekorten op de nationale luchthaven. Het gaat hier immers ook om luchthavens met dezelfde catchment area (recruteringsgebied). Daarnaast verkiezen de dominante carriers vooralsnog concentratie boven uitsplitsing van hun dienstenpakket over verschillende luchthavens.

Beperkte groei?

Anderzijds kan men ervoor kiezen om de capaciteit van de luchthavens te handhaven binnen de huidige grenzen. Het gaat hem hier vooral om het hoogste rendement uit de luchtvaart te halen door op kwaliteit in plaats van op kwantiteit te mikken. Daarbij zal een beleid moeten worden gevoerd dat er op gericht is het gebruik van de beschikbare infrastructuur te optimaliseren en de vraag te beïnvloeden. Kiezen voor handhaving van de huidige capaciteitsgrenzen in een klimaat van groei van de luchtvaart zal beleidsmaatregelen noodzakelijk maken om de beschikbare capaciteit ten volle te benutten en de groei te beheersen. Mogelijke maatregelen om de vraag te beïnvloeden zitten bijvoorbeeld in een tarievenbeleid gedifferentieerd naar geluidsproductie en gedifferentieerd naar dag en nacht, in een beperking van korteafstandsvluchten door substitutie naar het spoor of in het opstellen van criteria en prioriteiten om de groei binnen vooropgestelde geluidszones te handhaven (bijvoorbeeld voorkeur voor vluchten met een belangrijke economische bijdrage en weinig geluidshinder).

Enerzijds zou men kunnen opteren voor een beperking van het aantal vluchten of van de vluchten die de grootste negatieve impact hebben op de omgevingskwaliteit. Anderzijds zou men kunnen opteren voor een beleid dat erop gericht is de technologische mogelijkheden voor de inperking van de negatieve invloed van het luchtverkeer zoveel mogelijk te benutten en verder te ontwikkelen. Ook een combinatie van beide benaderingen is mogelijk. Het beleid zal dus ook daar duidelijke keuzes moeten maken en naar de juiste evenwichten moeten zoeken in het kader van een duurzame ontwikkeling.

Economische ontwikkeling

Luchthavens zijn ongetwijfeld een belangrijke factor in de concurrentiestrijd tussen steden en regio’s. Een goede internationale bereikbaarheid en een gunstig vestigingsklimaat dragen bij tot economisch succes. Luchthavens bieden via een groeipoolwerking ook een positieve sociaaleconomische invloed op hun regio. De aantrekkelijkheid van een luchthaven wordt ook mee bepaald door de mogelijkheid tot aansluiting op andere modaliteiten. Luchthavens moeten met andere woorden een hoogwaardig multimodaal knooppunt vormen. Door zijn centrale ligging en zijn goed uitgebouwde verkeers- en vervoersinfrastructuur heeft Vlaanderen het potentieel om een attractiepool te zijn voor diensten en bedrijven die actief zijn in logistieke ketens. Bovendien zorgt dat op zijn beurt voor allerlei samenhangende activiteiten in industrie en dienstverlening. Daardoor leidt luchthavengerelateerde bedrijvigheid in de regio tot directe2 en indirecte werkgelegenheid.
Er kunnen drie soorten luchthavengerelateerde bedrijvigheid worden onderscheiden. Ten eerste zijn er de luchthavengebonden bedrijven, zoals afhandeling en onderhoud van de vliegtuigen, horeca, douane en hotels. Ten tweede zijn er de luchthavengebruikers. Tot die categorie behoren onder meer de distributiecentra, expediteurs en internationale zakelijke dienstverleners. Ten slotte zijn er de luchthavengevoelige bedrijven, die incidenteel gebruikmaken van luchtvervoer of worden aangetrokken door de internationale uitstraling van de regio. De luchthaven is ook een attractiepool voor bedrijven die actief zijn binnen just in time-concepten (bijvoorbeeld met betrekking tot tijdkritische goederen zoals bloemen, chemische producten, farmaceutische producten) of die (hoogtechnologische) goederen met grote toegevoegde waarde (zoals computerchips) assembleren.

Een schatting van de sociaaleconomische betekenis van Zaventem en de regionale luchthavens geeft de volgende resultaten. De directe werkgelegenheid op Zaventem bedroeg in 1998 25.753 werknemers.3 De totale indirecte werkgelegenheid (voorwaartse en achterwaartse bindingen4) komt ongeveer overeen met de directe werkgelegenheid factor 2, dus ruim 50.000 werknemers. De directe toegevoegde waarde wordt geschat op 44,2 miljard frank. De indirecte toegevoegde waarde kan worden geschat op circa bijkomende 32 miljard frank. Qua toegevoegde bekleedt Zaventem met de havens van Antwerpen (met een directe toegevoegde waarde van 251,5 miljard) en Gent (directe toegevoegde waarde van 85,5 miljard) een koppositie.

In vergelijking met Zaventem (en ook met een aantal andere regionale luchthavens in het buitenland en in Wallonië) zijn de prestaties en de sociaaleconomische impact van de Vlaamse regionale luchthavens eerder bescheiden.5 De impact van de regionale luchthavens als motors van de (regionale) economie moeten worden gerelativeerd. Dat blijkt uit de volgende cijfers: Oostende telde in 1998 112 personeelsleden. De overige tewerkstelling in de luchthavenzone beloopt circa 593. Antwerpen had 66 personeelsleden in 1998. De overige tewerkstelling in de luchthavenzone bedroeg circa 450. Eind 1998 waren op de luchthaven 56 bedrijven en verenigingen actief.6 Zaventem kent een gestage toename van het aantal passagiers, het aantal bewegingen en het vrachtvervoer. Maar ook de regionale luchthavens kennen globaal een stijging van het luchtverkeer. Vooral in Wallonië noteert men een explosieve toename, maar wellicht zijn de enorme financiële inspanningen van de Waalse overheid ten aanzien van de regionale luchthavens daar niet vreemd aan. Het verschil met Zaventem is niettemin nog steeds essentieel. Dat neemt echter niet weg dat ook de regionale luchthavens een specifieke rol kunnen vervullen.

Ruimtelijke ordening

Het beleid dient de juiste balans te vinden tussen enerzijds het stimuleren van de mogelijkheden voor de ontwikkeling van zogenaamde spin-off bedrijvigheden rond de luchthavens (omwille van de sociaaleconomische motieven) en anderzijds de relatie tussen deze economische ontwikkeling en de ruimtelijke context. De essentiële vraag daarbij is hoe het ruimtelijk ordeningsbeleid optimaal kan worden afgestemd en aangewend in functie van de ontwikkelingen in de luchtvaart en de sociale, economische en ecologische consequenties die daarmee gepaard gaan.

In de omgeving van de luchthavens zijn maatregelen nodig die de ruimtelijke indeling rond de luchthavens afstemmen op de luchtvaart en vice versa. Bijvoorbeeld door het vermijden van het bouwen van woningen of andere gebouwen (door de voorziening van voldoende bufferzones) waar dat omwille van de veiligheid of de geluidsbelasting gewenst is, of door het uitwerken van regels voor de bouw van nieuwe woningen (of andere bouwwerken)7 en voor de geluidsisolatie van bestaande bouwwerken op de locaties in de omgeving van de luchthavens waar het bouwen niet vermeden hoeft te worden. De krachtlijnen voor de ruimtelijke ontwikkelingen in Vlaanderen zijn vastgelegd in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. De nodige uitvoeringsplannen bij de bindende bepalingen ontbreken echter nog.

De regering dient bij de uitstippeling van haar beleid daarmee rekening te houden. Groei om de groei is ook bij de Vlaamse luchthavens niet wenselijk, noch mogelijk. Ook om die reden dient gekozen te worden voor een beleid gericht op kwaliteit, via beïnvloeding van de vraag naar luchttransport en de daarmee samenhangende vraag naar luchthavencapaciteit. De vraag wordt traditioneel mede bepaald door de prijs. Maar ook factoren opgelegd van overheidswege kunnen daarbij een rol spelen. Onze Noorderburen leggen jaarlijks vast hoeveel decibels er de lucht in mogen. Daarbij wegen de nachtelijke vluchten veel zwaarder door: voor één nachtvlucht kan Schiphol negen dagvluchten laten vertrekken… De keuze van de luchthavenbeheerder zal daardoor passen in het door de overheid gewenste kwalitatieve beleid.

Bereikbaarheid en ontsluiting

Luchthavens doen de vraag naar mobiliteit toenemen. Vandaar dat de mobiliteitsproblematiek van de luchthavens mee opgenomen dient te worden in het in ontwikkeling zijnde Vlaamse mobiliteitsplan. De aantrekkelijkheid van een luchthaven wordt mee bepaald door de aanwezigheid van aansluiting op andere vervoersmodaliteiten. De vervoersinfrastructuur speelt immers een strategische rol bij de vestigingsplaatskeuze van deze bedrijven. Een van de uitgangspunten van het beleid moet dan ook zijn de bereikbaarheid van een luchthaven aan de landzijde (met goede aansluitingen op het wegennet, het spoorwegnet en het stadsvervoer) te garanderen om de luchthaven en de gerelateerde bedrijfsactiviteiten optimaal te laten functioneren. Maar de bereikbaarheid botst tegen grenzen aan. De files worden alsmaar problematischer en het aandeel van het openbaar vervoer in de totale verkeersafwikkeling van en naar de luchthaven is onvoldoende. De rol van de bereikbaarheid wordt steeds kritischer en vereist daardoor een fundamentele aanpak.

In die context kan ook het potentieel van de HST nader bekeken en overwogen worden. Onderzoek heeft uitgewezen dat de HST vooral een rol zal spelen voor reizen die maximum 3 à 4 uur in beslag nemen. Met de HST is dus een mogelijk toekomstig alternatief ontwikkeld voor het vliegverkeer op welbepaalde korte routes in Europa.8 De toenemende congestie in het luchtruim is hiervoor een bijkomend argument. Anderzijds creëert een substitutie van luchtverkeer naar spoorverkeer mogelijkheden voor de luchtvaartmaatschappijen om verlieslatende korte afstandsvluchten naar het spoor over te hevelen en aldus ruimte te maken voor langere afstandsverkeer. Samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen en spoorwegexploitanten kan bijgevolg tot een win-win situatie leiden. In het kader van een multimodale benadering van de luchthavenproblematiek kunnen de Vlaamse havens een ondersteunende en versterkende functie hebben voor de luchthavens.
De ontsluitingsproblematiek stelt zich hoofdzakelijk voor de luchthaven van Zaventem. De strategie van de federale overheid ten aanzien van de ontsluiting van de luchthaven van Zaventem en met het oog op de substitutie van het wegverkeer naar het openbaar vervoer is in principe positief, hoewel vooral ten aanzien van het financieringsaspect nog veel beslist moet worden. Dat moet dan ook zo spoedig mogelijk worden uitgeklaard. Het mobiliteitsplan voor Brussel van de NMBS (met de uitbouw van een voorstadsnet, een nieuw HST-station in Schaarbeek en een betere ontsluiting van de luchthaven) wordt geraamd op 180 miljard frank.

De projecten in het kader van de ontsluitingsproblematiek zullen tot uiting moeten komen in het nieuwe tienjaren-investeringsplan 2001-2010 van de NMBS. Wanneer men bedenkt dat daarnaast ook nog andere grote en sociaaleconomisch noodzakelijke spoorwegprojecten aan de orde zijn, zoals de tweede spoortoegang tot de Antwerpse haven, mag worden gesteld dat bij de vastlegging van het investeringsplan 2001-2010 enkele moeilijke keuzes zullen moeten worden gemaakt. De privésector dient mee verantwoordelijk gesteld te worden voor de financiering van dergelijke multimodale afstemming en ontsluiting.
Een dergelijke verdeling van financiële verantwoordelijkheid zou eveneens moeten bestaan tussen de verschillende overheden. Binnen deze context blijft de politieke verdeelsleutel van 60/40 voor de verdeling van de investeringen tussen Vlaanderen en Wallonië een hinderpaal. De Vlaamse overheid dient erover te waken dat hierdoor vanuit vervoerseconomisch oogpunt geen suboptimale oplossingen worden opgedrongen. Ook moet het beleid met het oog op de ontsluiting en bereikbaarheid van de luchthavens bijzondere aandacht besteden aan de (mobiliteits)positie van de werknemers in de eigenlijke luchthavenzone. Het beleid dient de multimodale ontsluiting van de luchthavens onder andere via een geïntegreerd rollend meerjarenprogramma (voor de verschillende vervoersmodi) te realiseren.

Omgevingsproblematiek

Aan de luchtvaart zijn ook negatieve effecten verbonden in de vorm van luchtverontreiniging, geluidshinder, veiligheidsrisico’s, geurhinder, energieverbruik en ruimtebeslag. Geluidshinder en geurhinder vormen de twee belangrijkste problemen. Indien de groei van het luchtverkeer zich blijft doorzetten aan het huidige tempo, zal het naast lokale milieueffecten ook meer en meer een rol gaan spelen in de globale luchtvervuiling. Dergelijke negatieve effecten worden niet alleen veroorzaakt door luchthavens. Ook weg-, spoor- of haventrafiek brengen dat met zich mee. Daarom pleiten wij voor een globale horizontale aanpak van geluids- en geurhinder, waarvan de luchthavenproblematiek een onderdeel vormt. De normen dienen, om concurrentieverstoring te vermijden, minimaal bepaald te worden op Belgisch niveau, maar optimaal is uiteraard het Europese niveau.
Door het ontbreken van een doordacht ruimtelijk ordeningsbeleid in het verleden zijn luchthavens ingeplant in stedelijke gebieden en werden woonkernen ingeplant in de nabijheid van luchthavens. Een gevolg daarvan is dat een groot aantal mensen hinder ondervindt van deze negatieve effecten. Tevens kan worden vastgesteld dat technologische vooruitgang op het vlak van schonere motoren of geluidsproductie wordt geneutraliseerd door de algemene toename van het luchtverkeer. Een flankerend beleid ten aanzien van geluidshinder vereist voldoende financiële middelen. Ook daar kan het principe van publiekprivate samenwerking gehanteerd worden. De luchthavensector moet met andere woorden financieel bijdragen in bijvoorbeeld isolatieprogramma’s voor de omwonenden.
Het is nodig om problemen en klachten van buurtbewoners goed te detecteren en te kanaliseren. Dat kan, in navolging van de Vlaamse havens, via de oprichting van een subregionaal overlegorgaan. Via dat overlegorgaan worden de omwonenden betrokken bij het beleid van de luchthaven. Aan dat overlegorgaan kan bovendien een adviserende functie toegekend worden. De doelstelling moet zijn om met een breed maatschappelijk draagvlak een strategisch en geïntegreerd beleid uit te tekenen waar alle luchthavens bij betrokken zijn (zowel de regionale, de militaire, als de recreatieve luchthavens). De luchthavenexploitant dient een goed netwerk van contacten op te bouwen met de stakeholders (buurtbewoners).

Een kwantificering van de groei van de luchthavens dringt zich op. Concreet betekent het dat bepaald wordt met welk vrachtvolume een luchthaven (bijvoorbeeld Oostende) kan groeien. Kwantificering leidt tot een aantal voordelen: duidelijkheid voor omwonenden en werknemers, luchthavenexploitanten en gebruikers en de mogelijkheid om het gevoerde flankerend beleid te toetsen. Oplossingen zullen zowel op internationaal, nationaal als Vlaams vlak tot stand moeten komen. Recent werd op federaal niveau een aantal maatregelen genomen om de geluidsproblematiek van de luchthaven van Zaventem aan te pakken.

Het valt toe te juichen dat stappen worden gezet om de geluidsproblematiek eindelijk beleidsmatig aan te pakken. Geluidsnormen moeten in de eerste plaats afgestemd worden via de Europese normering. Voorts is er nood aan een monitoringsysteem om tijdig te kunnen signaleren of de toename van het vliegverkeer negatieve gezondheidseffecten heeft op de omwonenden. Nog op Europees niveau dringt zich een aantal maatregelen op, zoals de invoering van een kerosinetaks.

Exploitatie van de luchthaven

De privatiseringstendens bij de luchthavensector is reeds geruime tijd ingezet. BIAC is reeds voor 49 procent in privéhanden en de Vlaamse regering nam recent de beslissing om de regionale luchthavens voor te bereiden op een privatisering. Privatisering dient echter hand in hand te gaan met de invulling van universele dienstverlening. Zo moet de overheid blijvend kwalitatieve en kwantitatieve voorwaarden kunnen opleggen waaraan het vervoersaanbod moet voldoen (service, veiligheid, aanleg en onderhoud van de infrastructuur). Het beheerscontract vormt daarbij een volwaardig instrument waarin niet alleen de universele dienstverplichting wordt omschreven maar eveneens aandacht besteed wordt aan de financiering van deze universele dienstverlening. Ook hier zal de privésector haar financiële verantwoordelijkheid moeten nemen.

De rol van de overheid moet duidelijk worden bepaald. Vanaf het ogenblik dat de luchthavens beschikken over een bepaald niveau van (basis)infrastructuur en er voldaan wordt aan de voorwaarden voor de realisatie van een duurzame ontwikkeling, moet een verzelfstandiging van de exploitatie van de luchthavens worden overwogen. De voorwaarden moeten zodanig worden bepaald dat er een evenwicht wordt bereikt tussen economische groei, werkgelegenheid, leefbaarheid, veiligheid, sociale vooruitgang en ecologie. Zo zou bij de verhuur/verkoop van gronden rondom de luchthaven prioritair aandacht besteed moeten worden aan die logistieke functies die duurzame tewerkstelling creëren. Een meer doordacht toewijzingsbeleid dan de huidige strategie waarbij gronden zonder meer ter beschikking worden gesteld van de meest biedende, is daarom noodzakelijk.
De rol van de overheid in de luchtvaartconstellatie blijft evenwel fundamenteel. Zo moet de overheid blijvend kwalitatieve (en kwantitatieve) voorwaarden kunnen opleggen waaraan het vervoersaanbod moet voldoen, via het beheerscontract. Daarbovenop kan de overheid een flankerend beleid voeren op het vlak van beveiliging, verkeersleiding, ruimtelijke ordening, vestigingsbeleid en de financiering en het onderhoud van basisinfrastructuur. Intense samenwerking tussen de luchthavens en de overheden blijft noodzakelijk en zal een van de kritische succesfactoren zijn van het strategisch beleid en de optimalisatie van de luchthavens.
De Vlaamse regering heeft de mogelijkheden voor het in concessie geven van de regionale luchthavens minstens voor vijf jaar stopgezet. Het is momenteel nog niet duidelijk of de nieuwe formule een goed kader aanreikt om de ontplooiingskansen van de regionale luchthavens te optimaliseren en de regionale luchthavens te wapenen tegen de bedreigingen als gevolg van de turbulenties in de internationale luchtvaart. De vraag stelt zich dan ook in welke mate de kansen op mogelijke samenwerking tussen de luchthavens en privépartners daardoor al dan niet gevrijwaard blijven (bijvoorbeeld het aanbod van BIAC voor het verkrijgen van een exploitatieconcessie voor de luchthaven van Oostende).

In de discussie over de rol van de overheid gaat het in de eerste plaats ook om de financiële inbreng van de overheid. Er is reeds gewezen op de grote onduidelijkheid die er momenteel bestaat over de kostprijs en de financiering van het federaal akkoord voor de beperking van de geluidshinder en de multimodale ontsluiting van Zaventem. Het is duidelijk dat het binnen het huidige budgettaire kader van de overheid niet mogelijk is alle voorgestelde projecten (naast de eerder vastgelegde prioritaire projecten) tegelijkertijd te realiseren. Een mogelijke optie is het betrekken van privé-investeerders via het opzetten van publiekprivate samenwerking (PPS) voor het financieren van basisinfrastructuur. Een duidelijke bepaling en afbakening van de taken, rechten, verplichtingen en risicoverdeling tussen de privésector en de overheid is de succesfactor voor het welslagen van een dergelijke samenwerking. Publiekprivate samenwerking kan alleen maar indien de maatschappij er in zijn geheel beter van wordt.

Wallonië

In Wallonië worden veel meer overheidsmiddelen ter beschikking gesteld van de regionale luchthavens dan in Vlaanderen. De ontwikkeling van die luchthavens binnen het kader van een multimodale vervoerscorridor is de laatste jaren een absoluut speerpunt in het Waals vervoersbeleid geworden. Onderstaande begrotingscijfers illustreren deze vaststelling.

Begrotingskredieten regionale luchthavens:

Bron: SERV-aanbeveling

De kredieten geven een aanduiding van het beleid voor de verschillende jaren. Opvallend zijn de enorme verschillen van de totale overheidsinspanningen ten behoeve van de luchthavens in Wallonië en in Vlaanderen.

Opsplitsing van overheidstussenkomsten in exploitatie- en investeringstussenkomsten geeft voor Wallonië in 2000: 58 procent (of 1,035 miljard frank) investeringstussenkomsten en 42 procent exploitatietussenkomsten. Voor Vlaanderen geeft dat 70,5 procent (of 235,9 miljoen frank) investeringstussenkomsten en 29,5 procent exploitatietussenkomsten. Voor 1999 kunnen min of meer gelijkaardige verdelingen worden vastgesteld. Voor Wallonië 54 procent (of 609 miljoen frank) investeringstussenkomsten en 46 procent exploitatietussenkomsten. Voor Vlaanderen 69 procent (of 210,9 miljoen frank) investeringstussenkomsten en 31 procent exploitatietussenkomsten.

Dat wil echter niet zeggen dat vanuit Vlaanderen de Waalse politiek blindelings moet worden gekopieerd. De aanpak in Wallonië is trouwens niet zomaar transponeerbaar naar Vlaanderen omdat elke regio zijn eigen opportuniteiten heeft op het vlak van luchtvaart. De vraag is ook of de sociaaleconomische return dergelijke enorme financiële inspanningen verantwoordt. Met andere woorden, wegen de baten op tegen kosten? Het Vlaams luchtvaartbeleid moet dan ook uitgaan van de eigen opportuniteiten en daarop worden afgestemd.

Strategie

De optimale strategische keuze voor de rol van de luchthavens zal onder meer afhankelijk zijn van de marktpositie, de beschikbare luchthaveninfrastructuur, de samenstelling en de diversiteit van het vliegtuigverkeer, de geografische ligging, het recruteringsgebied (catchment area), de beschikbare ontsluitingsmogelijkheden en de vestigingsmogelijkheden voor spin off -bedrijven.
Van de vier grotere luchthavens op Vlaams grondgebied - Zaventem, Oostende, Deurne en Kortrijk-Wevelgem - is enkel Zaventem structuurbepalend op Vlaams niveau. Alleen de luchthaven van Zaventem kan een speerpuntfunctie (mainport) met een diversificatiestrategie vervullen. Dat impliceert onder meer de noodzaak van goede ontsluitingsvoorzieningen op Vlaams niveau (spoor, wegennet, openbaar vervoer) en een attractief vestigingsklimaat voor internationale bedrijvigheden rond de luchthaven. De luchthaven van Zaventem moet een dubbele functie blijven vervullen. Gelet op de positie, de rol en het potentieel van de luchthaven als Europese hub, moet de focus zowel op het passagiersvervoer als op het vrachtvervoer gelegd worden.
De huidige plannen bieden capaciteit om tot circa 2007 aan de vraag te voldoen. Maar stilaan komt de capaciteitsgrens in zicht.

Aangezien er ook beperkingen zijn aan de groei van het luchtvaartverkeer moet het beleid ten aanzien van de luchthaven van Zaventem zich tevens richten op de optimalisering van het huidige infrastructuuraanbod. Maatregelen die de vraag naar vervoer sturen en die de huidige infrastructuren beter benutten, moeten dan ook worden overwogen. Cargo heeft geen capaciteitsproblemen op Zaventem en veroorzaakt ook geen capaciteitsprobleem ten nadele van het passagiersverkeer. Het idee om vracht te scheiden van passagiers is onrealistisch omdat de meeste vracht niet met full freighters wordt vervoerd, maar met gewone passagiersvliegtuigen en gemengde vluchten. Vanuit dat gegeven en ook omwille van ruimtelijk-economische overwegingen is het uitbouwen van een nieuwe afgescheiden vrachtluchthaven bijgevolg niet opportuun.
Voor de ontwikkeling van de ruimte rond de luchthaven is er behoefte aan een zogenaamde Zaventem area development company, naar het voorbeeld van Schiphol. Die maatschappij kan zowel op het vlak van bedrijventerreinen als met betrekking tot bredere bereikbaarheidsaspecten concrete initiatieven nemen om de ruimtelijke ontwikkeling van de luchthaven van Zaventem te begeleiden. Die structuur kan opereren binnen het strategisch kader van de regering. Zowel BIAC, de provincie, de gemeenten, het gewest als privépartners dienen daarin vertegenwoordigd te zijn.

Regionale luchthavens

Ten aanzien van Zaventem spelen de regionale luchthavens een eerder beperkte rol. Over de toekomstige rol en de functie van de regionale luchthavens zullen dan ook specifieke keuzes moeten worden gemaakt. Enerzijds om te vermijden dat de luchthavens onvoldoende basis hebben om nog economisch rendabel te zijn, anderzijds om het potentieel ervan optimaal te kunnen ontwikkelen. De Vlaamse regionale luchthavens hebben momenteel elk hun eigen marktniche, met hun eigen sterkten en beperkingen. Zij kenden de laatste jaren een eerder gematigde groei. In die zin vormen de regionale luchthavens nagenoeg geen concurrentie voor de luchthaven van Zaventem. Zij hebben immers te weinig potentieel aan passagiers uit hun hinterland om een groot netwerk aan lijnvluchten uit te bouwen.
De luchthaven van Oostende behoort tot het global network van de luchtvracht en staat in de top-20 van de Europese luchthavens op vrachtgebied. Om zich te ontwikkelen als intercontinentale cargohub moet de luchthaven van Oostende zich (uitsluitend) verder blijven profileren in de markt van het vrachtvervoer (full freighter-vervoer). Binnen dat kader zou het beste een managementstrategie worden ontwikkeld die in eerste instantie gericht is op de diversificatie van de vrachttrafieken, zodat de luchthaven minder afhankelijk wordt van de schommelingen van marktgevoelige producten op de internationale markt.

Deurne heeft zijn plaats in het landschap van de regionale luchthavens op voorwaarde dat de activiteiten van de luchthaven van Deurne zich uitsluitend toespitsen op het zakenvervoer en intra-Europese lijnverbindingen. De luchthaven beschikt over voldoende potentieel om deze marktniches verder uit te bouwen en zijn positie te versterken. Daarom moet de regionale rol van beide luchthavens erkend worden. Die rol moet in het licht daarvan gevaloriseerd en geoptimaliseerd worden door de ontwikkeling van een focusstrategie, gericht op de ontplooiing van activiteiten in welbepaalde niches zoals zakenverkeer, vrachtverkeer of charterbestemmingen. Ten slotte moeten, gelet op de noodzaak van een geïntegreerd beleid, de militaire luchthavens mee opgenomen worden in het globaal strategisch luchtvaart- en luchthavenbeleid.
De luchthaven van Kortrijk-Wevelgem ten slotte moet zich verder blijven toespitsen op de zogenaamde business aviation (luchttaxi, bedrijfsvliegtuigen en charters ten dienste van de industrie), scholing en training. Een strategisch luchtvaartbeleid moet ook de rol en het potentieel van deze luchthaven grondig evalueren.

Conclusie

Luchthavens en de activiteiten op de luchthavengebieden scheppen momenteel veel werkgelegenheid en verwacht wordt dat ze dat ook in de toekomst zullen blijven doen (cfr. 1200 openstaande vacatures in Zaventem). Tot op heden slaagt de Vlaamse regering er echter niet in om een geïntegreerd beleid ten aanzien van deze economische poorten te voeren. Nochtans hebben Vlaanderen en België dringend nood aan een luchtvaartbeleid dat verder gaat dan het nemen van beslissingen over het al of niet aanleggen van luchthaveninfrastructuur. Een echt luchthavenbeleid gaat eveneens over de ontwikkeling van de aard van de trafiek, de voorwaarden van exploitatie, de ontsluitingsproblematiek (en de financiering), de veiligheids- en omgevingsproblematiek en de problematiek van ruimtelijke ordening.
We geven het toe. De opdracht is niet gemakkelijk. Niet alleen dienen beslissingen genomen te worden over verschillende departementen en bevoegdheidsniveaus heen. Het gaat daarenboven om uiterst gevoelige beslissingen omdat luchthavens nu eenmaal een grote invloed hebben op de woon- en leefkwaliteit van omwonenden en omdat veel mensen hun inkomen halen uit luchthaven- en aanverwante activiteiten. Eén ding is evenwel zeker: beter een duidelijk en goed onderbouwd beleid dan helemaal geen beleid.

Angeline Van Den Rijse - Dirk Van Evercooren 9
Adviseurs verbonden aan de Studiedienst van het Vlaams ABVV

Noten
1/ Deze evolutie geldt vooral voor het geregeld vervoer in de mainports en minder voor de regionale luchthavens waar men geen of bijna geen geregeld vervoer heeft. Bij de regionale luchthavens kan eerder een evolutie naar point-to-point verbindingen worden vastgesteld.
2/ De omvang van de directe luchthavengebonden werkgelegenheid hangt nauw samen met het passagiers- en vrachtvolume en het aantal vliegbewegingen.
3/ Bron: BIAC.
4/ Achterwaartse bindingen zijn de toeleveranciers voor de luchthaven. Voorwaartse bindingen zijn vooral nieuwe activiteiten (bijvoorbeeld distributiecentra en hotels) die tot stand komen als gevolg van de uitstralingseffecten van de luchthaven.
5/ Mede als gevolg van het ontbreken van een strategisch en accuraat luchtvaartbeleid.
6/ Bron: Administratie LIN.
7/ Bijvoorbeeld voor de hoogte van gebouwen.
8/ Dat geldt vooral voor geregeld luchtverkeer. Voor veel chartervluchten daarentegen (met dikwijls bestemmingen die niet in het HST-netwerk zijn opgenomen) vormt de HST geen volwaardig alternatief.
9/ De auteurs zijn dank verschuldigd aan Nico Milo van het SERV-secretariaat, aangezien deze tekst in grote mate voortbouwt op de werkzaamheden in het kader van de SERV-aanbeveling van 10 mei 2000.

luchthaven - mobiliteit

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 5 (juli), pagina 12 tot 24