Abonneer Log in

De strijd om de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen

Het politieke getouwtrek en de onmacht van de valbonden

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 8 (oktober), pagina 4 tot 16

Vanaf hun geboorte in 1987 is er over de Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen (pwa’s) al flink wat inkt gevloeid, maar sinds een jaar of wat is de belangstelling geluwd. Toen het Belgisch Staatsblad op 20 april 1999 afkondigde dat de pwa’ers voortaan een echt arbeidscontract zouden krijgen, in plaats van hun werklozenstatuut te bewaren tijdens hun pwa-werk, haalden de vakbonden hun slag thuis en leek het pleit beslecht. Schijn bedriegt evenwel.

Het verhaal over de politieke strijd rond de pwa’s geeft ons inzicht in de verhoudingen tussen de overheid en de vakbonden in een recent en zeer concreet sociaaleconomisch dossier dat verband houdt met de Nieuwe Sociale Kwestie. De Nieuwe Sociale Kwestie verwijst naar de toenemende dualisering tussen laag- en hooggeschoolden, zowel sociaaleconomisch als wat attitudes en opinies betreft. Het is een thematiek die in de komende jaren steeds vaker op de politieke agenda zal belanden. Nu het stof is gaan liggen, kunnen we een balans opmaken. Boekten de vakbonden met het pwa-arbeidscontract inderdaad een belangrijke overwinning of was die louter symbolisch? In hoeverre zijn de vakbonden erin geslaagd om hun visie en doelstellingen op de agenda te plaatsen? Hebben zij het pwa-systeem mee gevormd zoals het nu is, of is het stelsel er eerder ondanks hen gekomen? Allemaal vragen die opborrelen nu de pwa’s definitief hun bestaansrecht lijken te hebben verworven.
Kortom, we willen hier een bij uitstek politieke vraag beantwoorden: hoe verliep de besluitvorming over de pwa’s en wie trok daarbij aan het langste eind? Door de pwa-strijd te reconstrueren, kunnen we de onderlinge krachtverhoudingen tussen de overheid, de vakbonden, werkgevers en politieke partijen op objectievere wijze inschatten. Dat moet ons helpen om genuanceerde uitspraken te doen die de verhalen over ‘vakbonden in crisis’ in een juist perspectief plaatsen.

Voorlopers

Het idee om werklozen te activeren via lokale initiatieven is hoegenaamd niet nieuw. Al in de jaren dertig koppelde de overheid met het systeem van de ‘tewerkgestelde werklozen’ maatschappelijke behoeften aan de werkloosheidsreserve. Het ging hier om verplichte tewerkstelling bij gemeentelijke hulpwerken en de gemeenten die niet meededen werden door de centrale overheid bestraft. De vakbonden waren fel gekant tegen deze vorm van verplichte en gedwongen arbeid die feitelijke lastercampagnes jegens de werklozen waren.
Ook later neemt de overheid bijzondere maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid: het Bijzonder Tijdelijk Kader (BTK) uit het plan-Spitaels eind jaren ’70 en het Derde Arbeid Circuit (DAC)1 begin jaren ’80, leidden tot de vervulling van maatschappelijke behoeften door de inschakeling van werklozen die via zogenaamde nepstatuten werknemers werden. Nog later volgden de Gesubsidieerde Contractuelen (Gesco’s). Het waren telkens antwoorden op snel aanzwellende werkloosheidcijfers waarbij de overheid via de RVA middelen vrijmaakte voor de inzet van werklozen in allerlei maatschappelijk nuttige taken (normale arbeidsovereenkomst maar RVA-inschrijving bleef).

De vakbonden waren sterk betrokken in de beleidsvorming, maar waren toch niet onverdeeld gelukkig. De nepstatuten zorgden er wel voor dat een reeks werklozen vrijwillig en voor vaak lange tijd aan de slag kon, maar langs de andere kant bleven het werklozen en werden er eerder parallelle arbeidsdeelmarkten gecreëerd van waaruit de integratie in het reguliere circuit niet bevorderd werd. Voor de vakbonden bleef het doel reguliere tewerkstelling met een arbeidscontract en een normaal loon. In tegenstelling tot de jaren ’30 ontstonden die initiatieven echter vanuit het overleg tussen vakbonden en de overheid. De werkgevers stonden langs de zijlijn omdat de beoogde tewerkstelling zich in de publieke en non-profit sector situeerde.
De inzet van de werkloosheidsvergoeding als loonsubsidie was dus geen nieuw idee. De uitkering werd geactiveerd en de werkloze ook: in de jaren ’30 verplicht, later vrijwillig. De activering leidde echter niet tot een reïntegratie in het reguliere circuit. Dat was zelfs geen expliciete doelstelling. De leniging van een aantal maatschappelijke behoeften was dat wel.

Geboorte

In 1987 nam toenmalig PSC-Minister van Tewerkstelling en Arbeid Michel Hansenne een zoveelste initiatief tegen de werkloosheid. Geïnspireerd door de interesse die de Oeso vertoonde voor de economische rol van het lokale niveau, zette hij met het KB van 19 juni 1987 de pwa’s op. Achter het pwa-idee schuilen 3 grote motieven: invulling van een aantal maatschappelijke behoeften (vooral in de zorgsector); bestrijding van het zwarte gelegenheidswerk; activering van langdurig werklozen om die via gelegenheidswerk naar het reguliere arbeidscircuit te laten doorstromen. De doorstromingsgedachte werd expliciet verwoord. De pwa’s zouden functioneren als een bijzondere vorm van uitzendbureaus en dienden als gangmakers voor een gemeentelijk tewerkstellingsbeleid.

Vanaf september 1987 kregen de gemeentebesturen de mogelijkheid om via een vzw (of gemeentelijke commissie) werklozen die langer dan één jaar werkloos waren, gelegenheidswerk te laten uitvoeren dat men in het reguliere circuit niet terugvond en dat voor privépersonen, verenigingen of openbare besturen, die daarvoor betaalden.2 De oprichting was met andere woorden facultatief en de ondersteuning was bovendien voor rekening van de gemeenten. De vzw (of gemeentelijke commissie) moest de gemeentelijke politieke verhoudingen weerspiegelen maar voorzag niet expliciet in de vertegenwoordiging van de sociale partners. Dat laatste werd weliswaar door de Minister aanbevolen. De relatie tussen de pwa’s en de gebruikers enerzijds, en de pwa’er anderzijds was niet arbeidsrechterlijk. Die bleef zijn statuut van werkloze behouden, net als zijn werkloosheidsvergoeding. Daarbovenop kreeg hij een extra vergoeding voor zijn prestaties.

Succes

Eind 1988 heeft al een kwart van de gemeenten (140 van de 589) een pwa opgericht, maar de regionale cijfers verschillen sterk. De Waalse gemeenten (37 %) zijn sneller dan de Vlaamse (11 %), Brussel ligt daartussen. Het Waalse enthousiasme is volgens Johan Quintelier (ACV) ten dele te wijten aan de remmende voorsprong van een al sterker uitgebouwde non-profit sector in Vlaanderen, waardoor een deel van de vraag naar zorgarbeid al werd opgevangen. Hans Bonte (SP) suggereert daarnaast de meer dramatische toestand van de Waalse arbeidsmarkt als voornaamste stimulans. In de meerderheid van de vzw’s (of gemeentelijke commissies) zijn de sociale partners afwezig: vakbonden en NCMV zaten in veel gemeenten niet mee rond de tafel.
Begin jaren ‘90 baarde de economische toestand de regering weer ernstig zorgen. Nadat de sociale partners niet tot een interprofessioneel akkoord waren gekomen, vatte de regering Dehaene I in 1993 met haar Globaal Plan de koe zelf bij de horens. Naast de invoering van de loonstop die op breed vakbondsprotest stuitte, werd er een hele reeks maatregelen genomen met het oog op de creatie van tewerkstelling voor laaggeschoolden in de reguliere arbeidsmarkt. In brede kring werd er toen ook gesproken over het opzetten van buurtdiensten. Het onbekend zijn van de vraag naar zulke diensten stond de uitbouw van een gestructureerd aanbod echter in de weg: een vicieuze cirkel.

Toenmalig CVP-Minister van Tewerkstelling en Arbeid Miet Smet besloot de cirkel te doorbreken door het pwa-systeem te gaan gebruiken als gestructureerd aanbod. Met de Sociale Programmawet van 30 maart 1994 maakte zij de invoering van een pwa voor elke gemeente verplicht en bovendien verplichtte zij langdurig werklozen om zich als pwa’er in te schrijven. Het kabinet zag dat ook nu weer als een maatregel naast vele andere in de moeizame strijd tegen de langdurige werkloosheid. De betaling geschiedde voortaan met een pwa-cheque die voor de gebruikers fiscaal aftrekbaar is, de doelgroep werd geherdefinieerd, de pwa’ers bleven het werklozenstatuut behouden en een uitkeringschorsing van 13 tot 26 weken dreigde voor de verplicht ingeschrevenen bij weigering van een ‘passende betrekking’. Het statuut van de pwa’er zorgde voor RIZIV-verzekering, pensioenopbouw en mogelijkheid tot ontvangen van kinderbijslag.
De verplichte invoering van de pwa ging gepaard met de introductie van de autonome vzw, met daaronder een Raad van Beheer en een Algemene Vergadering die evenveel vertegenwoordigers van de gemeenteraad (proportionaliteit meerderheid-minderheid) als van de sociale partners (ACV, ABVV, ACLVB, VBO, NCMV en Boerenbond) moest tellen. De zetels van de sociale partners zijn niet paritair verdeeld zodat wanneer een organisatie afwezig blijft, een andere diens plaats kan innemen. Binnen een bepaald wettelijk kader gold er voortaan gemeentelijke autonomie over de activiteitenlijst en de vergoeding. Ter ondersteuning kwam de federale overheid nu bovendien tussen in het ter beschikking stellen van personeel en de betaling van een deel van de vergoedingen.

Uitbouw

Het aantal gemeenten met erkende pwa’s ging snel omhoog. In Wallonië is het cijfer indrukwekkend: in 1995 had 93,5 % van de gemeenten daar een pwa, een cijfer dat stagneerde vanaf 1996 op 98 %. In Brussel lag dat cijfer vanaf 1997 zelfs op 100%. Vlaanderen volgde met 53,5 % in 1995 en dat cijfer steeg tot 85 % in 1997. Vanaf 1995 begon de consolidatie van het pwa-stelsel door een combinatie van maatregelen: het Meerjarenplan van de regering (stadswachters; vrijstelling en artikel 80; nieuwe jobs), het KB van 30 maart 1995 (vergoeding tijdens arbeidsongeschiktheid), KB van 5 april 1995 (mogelijkheid toetreding bestaansminimumtrekkers), enzovoort.
Het succes van de pwa’s bleek uit de gestage stijging van de gepresteerde uren. De vraag naar lokale gelegenheidsarbeid bleek zelfs het aanbod te overtreffen zodat de regering in 1997 besliste om de verplichte inschrijving reeds in te stellen na twee in plaats van na drie jaar werkloosheid. Daarnaast moesten de vzw’s voortaan een kwart van hun werkingsmiddelen investeren in opleidingen voor pwa’ers. Het MB van 1 juli 1997 zorgde er ten slotte voor dat een pwa’er voortaan een contract kreeg, hoewel hij het statuut van werkloze behield.
Vanaf augustus 1999 veranderde het statuut van de pwa’er op sterk aandringen van de vakbonden van ‘werkloze met een pwa-contract’ in ‘werknemer met een deeltijds arbeidscontract van onbepaalde duur’. De wet van 3 juli 1978 betreffende arbeidsovereenkomsten is echter niet van toepassing op de pwa-overeenkomst. Het pwa-kantoor is voortaan de werkgever en zowel voor het kantoor als voor de pwa’er gelden een aantal rechten en plichten. Er wordt een pwa-inkomensgarantieregeling uitgebouwd ten laste van de RVA (voor de werklozen) of het OCMW (voor de bestaansminimumtrekkers).
De beperkingen qua gepresteerde uren en activiteiten blijven, net als de wettelijke voorwaarden om arbeidsprestaties te kunnen verrichten. Om de soepelheid van het systeem te bewaren, worden de verrichte prestaties vrijgesteld van sociale bijdragen en dit terwijl de werknemer zelf sociaal beschermd blijft door het behoud van zijn werkloosheidsuitkering. Het deeltijdse contract is maandelijks variabel op basis van de vraag naar pwa-arbeid, maar geeft niettemin een soort vast patroon aan de pwa’er.
De Kabinetten van Hansenne en daarna Smet hebben het pwa-stelsel gemaakt tot wat het nu is. Hansenne lanceerde het stelsel op facultatieve basis, Smet verplichtte en faciliteerde het. Smet vocht daarbij een stevig robbertje uit met toenmalig Vlaams Minister Leona Detiège (SP) die in de pwa’s niet onterecht een uitgelezen tewerkstellingsinstrument (arbeidsbemiddeling) zag en het opeiste voor de gewesten. Smet loste haar kind echter niet en het pleit werd definitief ten voordele van het federale niveau beslecht door het Arbitragehof in haar arrest van 12 juli 1995.
Hiermee hebben we een kort overzicht gegeven van het pwa-stelsel. Na vele wijzigingen en bijsturingen is het systeem in zijn definitieve plooi gevallen: in maart 2000 waren er volgens de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid ,,ruim 183.000 werklozen in de pwa ingeschreven, waarvan zowat 46.000 effectief pwa-activiteiten verichtten’’. Laten we nu het politieke trekken en duwen tussen de verschillende betrokken partijen eens van naderbij bekijken om te achterhalen wie het meeste het uitzicht van het beleid bepaalde.

Tegenstanders

De drie vakbonden - maar vooral ACV en ABVV - waren vanaf het prille begin radicaal gekant tegen het pwa-systeem. De associatie met de tewerkstelling van werklozen uit de jaren ’30 lag voor hen voor de hand. Ze beschouwden het pwa-systeem als een opslorpingsprogramma en schoten met scherp op het behoud van het werklozenstatuut voor de arbeidende pwa’ers terwijl die wel tegen arbeidsongevallen verzekerd waren. Bovendien vonden de vakbonden het idee van klusjes ten opzichte van ‘echte arbeid’ vernederend voor de werkloze en fataal voor de doorstroming.
Kortom, een tweederangs, minderwaardig arbeidscircuit dat een eindstation in plaats van een opstap naar reïntegratie betekende. Sommige ABVV-ers spraken over slavenarbeid voor de rijken. Het pwa-stelsel is in vakbondsogen met andere woorden een slechte én onaanvaardbare tewerkstellingsmaatregel. Toen in 1994 de verplichte inschrijving werd ingevoerd, was de maat voor de vakbonden helemaal vol: het pwa-stelsel werd zo voor hen een schorsingsmachine. In de lente van 1994 komen ACV en ABVV dan ook allebei op straat tegen de pwa’s. Als tegenvoorstel formuleren de vakbonden de buurtdiensten: een intermediaire organisatie (met maximale betrokkenheid van de sociale partners) die vraag en aanbod bij elkaar brengt, zonder verdringing van reguliere activiteiten en met een volwaardig deeltijds arbeidscontract.

Patroons

Zo eensgezind de vakbonden waren in hun verzet tegen de pwa’s, zo verdeeld waren de werkgevers. De grootste maar niet rechtstreeks betrokken patroonsorganisatie, het VBO, stelde zich neutraal op ten aanzien van het stelsel. Zij plaatste zichzelf buiten de principiële discussie over tewerkstelling van werklozen, en engageerde zich slechts in de technische discussies over modaliteiten binnen de Raden van Beheer en de Nationale Arbeidsraad.
De Boerenbond was en is een duidelijke voorstander van het pwa-systeem en was de grote pleitbezorger om de aanvankelijk tot het informele zorgcircuit beperkte activiteitenlijst uit te breiden naar de land- en tuinbouwsector.3 Daar werden de pwa’ers ingeschakeld in de seizoens- en gelegenheidsgebonden arbeid. Voor de Boerenbond mocht de pwa zelfs nog geradicaliseerd worden: uitbreiding van de doelgroep (vrijwillige werklozen vanaf zes maanden in plaats van één jaar), flexibeler aantal uren, nog minder administratie. Op één punt was de Boerenbond het met de vakbonden eens: ze verzetten zich ook tegen de verplichte inschrijving.
De middenstandsorganisatie NCMV (nu Unizo) was daarentegen fel gekant tegen de pwa’s vanuit haar vrees voor concurrentievervalsing tegenover zelfstandige ondernemers en kmo’s. Dat
zwakte later wat af toen bleek dat de meeste pwa-arbeid huishoudelijke taken betrof. Vreemd genoeg bleek het NCMV wel een voorstander van de verplichte inschrijving met eventuele schorsing. Het NCMV leek dan ook niet zozeer gekant tegen het pwa-principe (werkloosheidsuitkeringen activeren) maar eerder tegen de mogelijke concurrentievervalsing. Het door het NCMV beoogde alternatief is de dienstencheque ter bestrijding van het zwartwerk en als ondersteuning van de verdere uitbouw van het Normaal Economisch Circuit. Op 1 april 1999 werden die dienstencheques onder strikte voorwaarden ingevoerd.

Politieke partijen

De christendemocratische en socialistische regeringspartijen hebben zich nooit tegen de pwa’s zet, hoewel de SP het er vaak moeilijk mee had. De christendemocratische familie leverde met Hansenne en Smet de verantwoordelijke ministers. Dat belette CVP-Kamerlid (met ACV-wortels) Greta D’hondt echter niet om zich binnen de partij bezig te houden met de pwa’s. Binnen de SP leefde het thema veel heviger en stond men veel kritischer tegenover de pwa’s. De partij was al in 1987 bezig met het belang van het lokale niveau voor de bestrijding van de werkloosheid. Het was voor de SP dan ook veel meer een aandachtspunt dan voor haar coalitiepartner die het initiatief hiervoor bijna volledig aan haar ministers doorschoof.
Hoe zwaar de discussies binnen de regering ook waren en hoe kritisch de partij ook stond tegenover wat sommigen ,,een moderne vorm van slavenarbeid’’ noemden, het belette de partij niet om de verplichte invoering en de verplichte inschrijving met schorsing als ultieme sanctie, loyaal te steunen. Niettemin probeerde de SP, en met name SP-Kamerlid (met ABVV-wortels) Hans Bonte, om vanuit de meerderheid de pwa-werking bij te sturen.

De groene en liberale oppositiepartijen waren sterk gekant tegen de pwa’s. De groenen stonden daarbij op één lijn met de vakbonden: de pwa’s leiden naar een duale arbeidsmarkt en samenleving door de minderwaardige, vernederende aard van de activiteiten. Het hele stelsel zou bovendien eerder het eindstation in plaats van het beloofde tussenstation betekenen voor langdurig werklozen. De groenen waren zeer actief in hun parlementair verzet.
Het verzet van de liberalen tegen de pwa’s was even standvastig maar heel anders gemotiveerd dan bij de groenen. Voor de liberalen lag de kern van het werkloosheidsprobleem bij de te hoge arbeidskost en moest daar dus iets gedaan worden. Voor hen was de pwa met andere woorden een valse oplossing. Bovendien benadrukten ze - steunend op onderzoek van het Centrum voor Sociaal Beleid - dat het systeem haar doel voorbij schoot omdat het tot afhankelijkheidsvallen leidde, wat de doorstroming belemmerde. Ze sloten zich als alternatief volmondig aan bij de gedachte van de NCMV-dienstencheque.

Trekken en duwen

De start van het pwa-stuk was tekenend voor het verdere verloop: Minister van Tewerkstelling en Arbeid Michel Hansenne kwam pardoes het domein van de sociale partners opgewandeld, net nadat ze met veel moeite nog eens een interprofessioneel akkoord hadden onderhandeld (1986). Een akkoord waarmee ze hun gehechtheid aan het paritaire overleg wilden tonen en hun vastberadenheid om terug samen de sociaaleconomische bakens uit te zetten. Er was door Hansenne met de vakbonden vooraf weliswaar gesproken maar hij hield met hun veto’s duidelijk geen rekening. Dat was een trendbreuk met de voorgaande initiatieven toen de vakbonden echt bij de beleidsvorming betrokken werden (zie supra).
Na de aanvankelijke verbazing over zoveel arrogantie van de overheid, gingen ACV en ABVV onmiddellijk in het verzet. Dat verzet was aanvankelijk gematigd omdat de pwa’s facultatief waren en een maatregel naast zovele andere. Dat maakte dat het ook voor de bevriende parlementsleden in de meerderheidspartijen geen halszaak was, hoewel de SP wel al van in het prille begin meer aandacht had voor de ontwikkelingen dan de CVP. Vooral het niet verplichten van de aanwezigheid van de vakbonden in de vzw (of gemeentelijke commissie) verkleinde de kansen voor de vakbonden om de pwa te verlammen.
Zeker in Wallonië groeiden de pwa’s in die eerste jaren gestaag. De lokale invloed van het ACV speelde in Vlaanderen daarentegen ontegensprekelijk. Via contacten met lokale CVP-mandatarissen werd in een hele reeks Vlaamse gemeenten de oprichting van de pwa tegengehouden. Ook het ABVV blokkeerde in enkele gemeenten de oprichting. Het bleek snel slechts uitstel en geen afstel. Intussen ontwikkelden de eerste pwa’s zich.

Vakbondswoede

De mislukking van het interprofessioneel overleg op een moment van economische crisis, leidde tot het Globaal Plan en de verplichte invoering van de pwa door Miet Smet. Daarenboven kwam er een inschrijvingsplicht met daaraan een schorsingsanctie verbonden. Toen begrepen de vakbonden plots dat de pwa-maatregel een stelsel was dat snel veralgemeend zou worden en dat frontaal hun doelgroep trof. Het crisisoverleg in de hoogste regionen van ACV en ABVV draaide op volle toeren want de vakbonden zagen het levendig voor zich: een duale arbeidsmarkt van enerzijds echt werkenden en anderzijds in minderwaardige jobs klussende mensen, verplichte tewerkstelling van werklozen, schending van het verzekeringsbeginsel, kortom: moderne slavenarbeid. Zowel ACV als ABVV kwamen in de lente van 1994 op straat: het ACV met 1.000 mensen (18/4/94), het ABVV met slechts 100 mensen (21/4/94).4 Geen aantallen om een Minister te verontrusten.
De contacten tussen de vakbonden en het Kabinet verliepen ook stroef en afstandelijk. Nochtans zegde de Minister begrip op te brengen voor de angsten van de vakbonden en benadrukte zij dat zij de aanwezigheid van de sociale partners in de Raden van Beheer en Algemene Vergaderingen wél verplicht had gemaakt. De autonomie van de sociale partners herstellen en ze de pwa volledig in handen geven, was echter een stap te ver voor het Kabinet. Miet Smet, hierbij volledig gesteund door toenmalig Premier Dehaene, beschouwde het als de verantwoordelijkheid van de overheid om actief tussen te komen op dit terrein. Die vastberadenheid betekende echter niet dat de regering eensgezind was: de socialistische coalitiepartner keek kritisch toe en deed dat via haar Kamerfractie duidelijk voelen. Veel van de vakbondsvragen leefden ook bij de SP.
Het vakbondsverzet hield aan: de oprichting in sommige gemeenten werd door hen, ondanks de verplichting, toch tegengehouden. In de gemeenten waar er toch een pwa was, wenden ze hun - door Smet - vers toegekende strategische positie aan om de inschrijving van werklozen te controleren en de lokale besluitvorming te beïnvloeden. Het waren slechts succesjes want substantiële veranderingen konden ze niet bekomen. Hun enige echte overwinning boekten ze na lobbywerk op het Kabinet. Smet stuurde een ministeriële omzendbrief naar de gemeenten met daarin de vraag (géén verplichting) om pwa’ers vooral op vrijwillige basis aan het werk te zetten en niet te verplichten.
Buiten het NCMV - dat wel principieel met schorsing akkoord ging - wezen alle andere belangengroepen en politieke partijen deze verplichting trouwens van de hand. Geen grote doorbraak dus, temeer omdat de wetgeving intussen wel gestemd was en die natuurlijk zwaarder woog dan de omzendbrief. De momenten dat de regering de vakbonden over de pwa’s consulteerde, betroffen dan nog doorgaans enkel de technische modaliteiten van het systeem. Tot groot ongenoegen van de bonden.
Terwijl de vakbonden hevig protesteerden en het NCMV maar bleef hameren op het gevaar van de concurrentievervalsing, zweeg het VBO en juichte de Boerenbond om de uitbreiding van de activiteiten. De groene en liberale parlementsleden interpelleerden slag om slinger Minister Smet maar boekten vanuit hun minderheidspositie weinig winst. Intussen kenden de pwa’s een steeds groter succes: het aantal gemeenten met een PWA ging steil omhoog, net als de vraag naar pwa-arbeid en het aantal werklozen dat zich vrijwillig aanmeldde.

Studies

Nadat het protest tegen de pwa-veralgemening en inschrijvingsverplichting niets had opgeleverd, begrepen de vakbonden dat ze andere munitie moesten zoeken. Die gingen ze halen uit onderzoek. Als de regering geen oren had naar het verhaal van de ,,moderne slavenarbeid’’ van de bonden en dus de harde realiteit van de langdurige werklozen niet wilde erkennen, dan wilden de vakbonden het regeringsongelijk met empirisch materiaal in de verf zetten. In het voorjaar van 1996 werd er zo door het ACV een onderzoek opgezet. Het ABVV en de SP - die zoals gezegd met evenveel vragen en twijfels zat - deden hetzelfde en gaven het socialistisch onderzoeksinstituut SEVI daartoe de opdracht. De SP bedong daarnaast dat ook Minister Smet een uitgebreide studie zou laten doen en dat ze de aanbevelingen daarvan ter harte zou nemen.
De resultaten van de ACV-studie maar vooral van het diepgravende SEVI-onderzoek sloegen de vakbonden met verstomming. Het gehate pwa-systeem bleek in de praktijk hoegenaamd niet te gelijken op de nachtmerrievoorstelling die zij er zich de hele tijd van gemaakt hadden en op basis waarvan zij hun felle strijd voerden. Meer nog, het onderzoek wees uit dat het pwa-stelsel de goede verwachtingen die de regering erin had gesteld, nagenoeg volledig inloste. Er werd door de pwa aan voorheen onontgonnen maatschappelijke en persoonlijke behoeften tegemoet gekomen, en langdurig werklozen slaagden erin om met behoud van hun uitkering wat bij te verdienen en zich zo terug maatschappelijk nuttig te voelen.
In plaats van ethisch onaanvaardbare en minderwaardige moderne slavenarbeid bleek de pwa ,,een brug tussen twee werelden’’ te zijn die door de twee partijen (de veelal hooggeschoolde gebruikers met een chronisch tijdstekort en de doorgaans vrouwelijke laaggeschoolde en langdurig werkloze pwa’ers met een chronisch krap budget) erg gewaardeerd werd. Zeventig procent van de pwa’ers stond positief tegenover de inhoud en het niveau van hun werk. Bovendien bleek het overgrote deel van pwa-besturen zich expliciet te verzetten tegen gedwongen participatie, wat zich ook uitte in een verwaarloosbaar klein aandeel pwa’ers dat daartoe verplicht werd. Een schorsingsmachine was het dus in ieder geval niet.

Doorstroming

Dit positieve verhaal werd bovendien bevestigd door de studie die het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid liet uitvoeren door de RVA en Dimarso. De enige kritieken van de pwa’ers die daaruit voortvloeiden, gingen over de geringe keuze aan activiteiten, de uurbeperking en het werklozenstatuut. Daarnaast bleek ook hier de doorstroming een heikel punt.
De ACV- en SEVI-onderzoeken verstomden de vakbonden. Het pwa-systeem bereikte immers de groep van laaggeschoolde langdurig werklozen waarop zoveel andere specifieke tewerkstellingsmaatregelen zo moeilijk vat kregen. Die groep van chronisch kwetsbaren waar de vakbonden voor in de bres sprongen en die ze zo fel verdedigden omdat ze er terecht van uitgingen dat ze ook de belangen van de zwakste categorieën op de arbeidsmarkt dienden te beschermen, bleek zich helemaal niet bedreigd te voelen door het pwa-stelsel, integendeel. De vakbonden en hun achterban bleken met andere woorden al die tijd op een andere golflengte gezeten te hebben: als het systeem er niet was geweest, hadden de vakbonden het moeten uitvinden.
De enige kritieken die overbleven na lectuur van de onderzoeken, was de geringe doorstroming van de pwa’ers naar de reguliere arbeidsmarkt en het behoud van het werklozenstatuut. Hoewel belangrijk, begrepen de vakbonden dat dit niet opwoog tegen de positieve zaken die de onderzoeken reveleerden. In plaats van een wapen waar ze de pwa de genadeslag mee dachten toe te brengen, hadden ze plots een resem argumenten pro in handen. De kritiekpunten die overbleven, wezen in de richting van bijsturingen en niet van afschaffing. Moesten de vakbonden nu blij zijn of niet? Nadat eerder de regering hun terrein was opgewandeld en haar pijlen richtte op hun achterban, bleek nu die achterban tevreden te zijn met dat door hen verguisde stelsel.

Bijsturingen

Nadat de SP onder de kracht van het feitenmateriaal haar defensieve voorbehoud wilde laten varen, namen ook de vakbonden al snel een fundamentele bocht. Voortaan pleitten ze in de politieke strijd rond de pwa’s niet langer meer voor de afschaffing maar gingen ze aansturen op aanpassingen van het systeem. Zonder de grote trom te roeren, keerden ze hun kar. Het ACV sneller dan het ABVV. Dat gebeurde door het deblokkeren van de pwa-oprichting in enkele gemeenten en steden (waaronder Antwerpen) die voorheen het symbool waren van het vakbondsverzet tegen het systeem. Aandachtspunten van de bonden zouden voortaan het bedingen van het werknemerstatuut en meer middelen gericht op doorstroming zijn.
Zonder echte tegenstanders verwierf het stelsel nu definitief haar bestaansrecht. Ook het NCMV liet immers een studie uitvoeren en werd daardoor gerustgesteld inzake haar vrees voor concurrentievervalsing. Al snel volgden er een aantal bijsturingen. Om de vraag naar lokale gelegenheidsarbeid te kunnen bijhouden, stelde de regering in 1997 de verplichte inschrijving reeds in na twee in plaats van na drie jaar werkloosheid. Om de doorstroming te bevorderen, moesten de vzw’s voortaan een kwart van hun werkingsmiddelen investeren in opleidingen voor pwa’ers. Ten slotte kreeg de pwa’er voortaan een contract, hoewel hij nog altijd het statuut van werkloze behield. Die laatste aanpassing en de opleidingsaandacht konden als een overwinning voor de vakbonden gezien worden.

Arbeidscontract

Een laatste fundamentele verandering was de introductie per 1 augustus 1999 van een heus deeltijds arbeidscontract van onbepaalde duur voor de pwa’er. Een belangrijk strijdpunt voor de vakbonden die hun slag daarmee thuishaalden. Pwa’ers werden niet langer als werklozen aanzien, wat het pwa-werk valoriseerde als ,,echt werk’’ in plaats van klusjes voor werklozen. Hoewel het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid nu kon zeggen dat ze de verzuchtingen van de vakbonden ter harte had genomen, was het pwa-arbeidscontract louter een symbool en in werkelijkheid een lege doos.
De vakbonden werden met andere woorden blij gemaakt met een dode mus, want de wet op de arbeidsovereenkomsten was er niet op van toepassing. De vakbonden beseften dat. Het ging over niets meer dan een cosmetische operatie. De groene en liberale parlementairen hadden overschot van gelijk dat de term werknemer hier ten onrechte gebruikt werd. Volstond het dan voor de vakbonden dat het pwa-werk louter symbolisch opgewaardeerd werd?

Epiloog

Schrijven over macht en invloed is altijd een heikel thema omdat het zulke normatieve en tegelijk onmeetbare begrippen zijn. Interpreteren op basis van feiten, documenten en uitspraken vervangt het objectieve meten. Onze bijdrage moet dan ook zo gelezen worden: een reconstructie van de besluitvorming op basis van onze interpretatie. Maar wat leren we nu uit dit verhaal over de politieke strijd rond de pwa’s? Wat vertelt het ons over het sociaal overleg? Wat over de verhouding van de vakbonden met hun achterban?
Ten eerste dat de vakbonden op hun eigen terrein door de overheid in snelheid zijn genomen. Ze hebben de ontwikkeling van het stelsel kunnen afremmen maar nooit kunnen stoppen. Hun idee om de pwa’s te vervangen door buurtdiensten waar werklozen werknemer worden met een volwaardig statuut, heeft het niet gehaald. Dat moet de vakbonden aan het denken zetten. De regering heeft door haar autonome optreden op het sociaaleconomische terrein voortdurend de agenda bepaald. De overheid betrok de sociale partners vooral met betrekking tot de technische modaliteiten maar koos de politieke richting zelf. Ondanks het feit dat er de laatste jaren over geen enkel dossier zo hard gediscussieerd is op het hoogste vakbondsniveau als over de pwa, verloren de vakbonden al snel hun greep op de besluitvorming.
De besluitvorming rond de pwa’s is geen alleenstaand geval. In zijn terugblik op het sociaal overleg van de laatste kwarteeuw stelt voormalig ACV-voorzitter Willy Peirens dat de overheid van ,,gastheer, dan mede-acteur, daarna regisseur’’ is geworden. Er lijken geen exclusieven meer te bestaan. We zien een trend waarbij de vakbonden steeds minder het sociaaleconomische domein als het hunne kunnen opeisen. Het neo-corporatisme moet wijken voor het governance-model waarbij de overheid zelf initiatief neemt, stuurt en belangengroepen bij de beleidsvorming betrekt op basis van hun probleemoplossende capaciteiten. De vakbonden zullen hiermee moeten leren leven en hun structuren erop toesnijden.

Achterban

De tweede conclusie is dat de vakbonden en hun achterban van langdurig werklozen op een andere golflengte zaten. Het is op zijn minst frappant te noemen dat de vakbonden zo lang doof bleven voor de overwegend positieve ervaringen van hun eigen achterban. Toen bleek dat die achterban wél te spreken was over de kansen die de pwa hun gaf, konden ze niet anders dan hun achterban volgen en de pwa’s bijschaven in plaats van afschaffen. De bonden hebben voortdurend het ergste gevreesd om ten slotte te moeten vaststellen dat de overheid er in geslaagd was om de werelden van laag- en hooggeschoolden tot grote tevredenheid van beide partijen samen te brengen. Is het geen oplossing van de Nieuwe Sociale Kwestie, het blijkt in ieder geval een van de meest geslaagde antwoorden op de marginalisering van de laaggeschoolden.
De derde conclusie is dat de regering de politieke strijd rond de pwa’s won via sluipende besluitvorming. De overheid ging daarbij strategisch te werk. Vooreerst gaf ze in 1987 wel een aanbeveling maar geen verplichting tot opname van de sociale partners in de pwa-vzw. Daardoor verhinderde ze dat de vakbonden door blokkering de ontwikkeling van de pwa’s in de kiem konden smoren. Het aanvankelijke succes in Wallonië zou anders onmogelijk zijn geweest want de felste tegenstander, de FGTB, staat daar sterk. Pas toen de vzw’s na een aantal jaren goed en wel op gang gekomen waren, moesten ze zich openstellen voor de sociale partners (1994), maar toen was het al te laat. De overheid kon echter met een uitgestreken gelaat zeggen dat zijzelf altijd voor de participatie van de bonden was geweest, terwijl ze eigenlijk de spelregels zo maakte dat ze wíst dat de vakbonden er in vele gemeenten in de cruciale opstartfase niet bij zouden zijn.
Als volgende strategische zet gebruikte het kabinet de verplichte aanvaarding van jobs voor langdurig werklozen (die herinneringen opriep aan de autoritaire jaren ‘30) veeleer als een dwang tot kennismaking met het systeem (stimulans) dan als een schorsingsmachine (sanctie). Het was een stok achter de deur die moest zorgen voor voldoende instroming maar via de ministeriële omzendbrief op non-actief werd gezet. Het verzekerde echter het succes van het beleid, want nooit eerder bereikte men zoveel laaggeschoolde langdurig werklozen. Tot slot gaf de regering door de invoering van het pwa-arbeidscontract - dat substantieel niets om het lijf heeft - de vakbonden een cadeau waarmee ze hun gezicht konden redden.

Interne redenen

De vierde conclusie luidt dat de vakbonden hun magere oogst deels aan zichzelf te danken hebben: ze wilden wel een volwaardig contract maar duwden niet door omwille van interne redenen. Ze wilden wel een statutenwijziging maar ze hebben niet geknokt voor een echte arbeidsovereenkomst met een betaling door de pwa-gebruiker. In dat geval waren de pwa’ers immers niet langer verbonden aan de werkloosheidsverzekering, wat een federale materie is, maar vielen ze onder een tewerkstellingsmaatregel, een gewestelijke bevoegdheid. De vakbonden zijn traditioneel zeer gehecht aan het federale niveau en huiveren bij thema’s die de communautaire verschillen in hun organisaties naar boven kunnen brengen. Die geest laten ze liever in de fles.
Nochtans is het pwa-systeem veel meer een tewerkstellingsmaatregel voor een groep chronisch kwetsbaren dan een werkloosheidsbeleid. Bovendien situeert het antwoord op de vraag naar meer opleiding om de doorstroming en integratie te bevorderen zich ook op het gewestniveau. De vraag rijst dan ook in hoeverre de vakbonden een minder goed statuut aanvaarden enkel omdat ze de pwa’s een federale materie wilden laten? Of werd die keuze voor hen gemaakt toen Federaal Minister Miet Smet in 1995 de soms bitsige strijd won van toenmalig Vlaams Minister Leona Detiège? En werden de pwa’s toen op inhoudelijke gronden op het federale niveau gebetonneerd of eerder omwille van persoonlijke ambities? Alles doet vermoeden dat de communautaire allergie van de vakbonden in combinatie met de strijd Smet vs. Detiège, de statutenbeslissing flink heeft vertraagd en mee schuld is aan het vreemde statuut waar de pwa’ers nu mee zitten.
Onze laatste conclusie luidt dat het VBO de vakbonden niet voor het hoofd wilde stoten maar impliciet het pwa-stelsel wel steunde. Het VBO speelde dubbel spel. Het stelde zich zogezegd neutraal op, stootte zo de vakbonden niet voor het hoofd (respect voor de sociale partners) en sprak zich alleen uit over technische dossiers. Hierdoor legitimeerde de organisatie echter mee het stelsel en sloot ze zich de facto aan bij het idee van tewerkgestelde werklozen. Het VBO was met andere woorden een stille bondgenoot van de overheid, iets wat Willy Peirens typerend vindt voor de afgelopen decennia.
Eenzelfde verhaal geldt voor de Boerenbond. Haar mondelinge steun voor het vakbondsverzet tegen de verplichte inschrijving was niet meer dan een gemakkelijke manier om de relaties tussen de sociale partners te vrijwaren, want de overheid had de principiële beslissing al genomen. In wezen was de Boerenbond daar niet tegen, wat we kunnen afleiden uit haar vraag om de doelgroep serieus uit te breiden. De meest efficiënte methode daartoe was de verplichting. Het was dus eigenlijk geen echte steun voor de vakbondspositie.

Uitdagingen

Samengevat hebben de pwa’s de vakbonden met een aantal serieuze uitdagingen geconfronteerd. De grootste is het governance-model5: de overheid bepaalt zelf het sociaaleconomische beleid en consulteert de vakbonden hoofdzakelijk met betrekking tot technische modaliteiten. Het is een model dat ook in andere Europese landen opgang maakt en nu al het dominante model op het Europese beleidsniveau. Willen de vakbonden niet buitenspel gezet worden, dan zullen ze hun onderhandelingsmachine daar veel meer op moeten afstemmen. Een tweede uitdaging die het pwa-verhaal blootlegt, is het contact tussen de vakbondsprofessionelen en het chronisch kwetsbare deel van hun achterban. Dat het zeer moeilijk is om van de strijd tegen de werkloosheid binnen de vakbonden het speerpunt van de syndicale eisen te maken, is geweten. Daarnaast lijkt niettemin ook gewoon de communicatie met de langdurig werklozen mank te lopen.
De vakbonden weten al jaren dat ze zware inspanningen moeten leveren om die kwetsbare groep bij hun werking te betrekken. Het is dan toch opvallend hoezeer ook in het geval van de pwa’s de negatieve verhalen van de vakbondswoordvoerders afweken van de positieve ervaringen van de langdurig werklozen. In het licht van de kritiek dat de vakbonden vooral belangenvertegenwoordigers zijn van de werkenden, kunnen ze het zich niet veroorloven om zo geen voeling meer te hebben met hun werkloze achterban.

Noten
1. Het denken hierrond werd gepromoot door het voormalig hoofd van de ACV-studiedienst, Ignaas Lindemans, die hiervoor inspiratie vond in Canada.
2. We gaan hier niet verder in op de werklozen en gebruikers die in aanmerking komen, op de toegelaten activiteiten, de vergoeding, de uren die men mag werken, fiscale aftrekbaarheid voor de gebruikers, etcetera. We zullen daar slechts bij stilstaan voor zover het relevant is voor ons verhaal.
3. Behalve dan de sector van de tuinaanleg die in de invloedsfeer van het NCMV lag.
4. Cijfers uit het UIA-betogingenbestand van Peter Van Aelst en Stefaan Walgrave (Onderzoeksgroep Middenveld en Beleid, Dept PSW).
5. Bursens (1999) geeft een uitstekende introductie in het multi-level governance-model. Het multi-level aspect verwijst naar de verschillende overleg- en besluitvormingsniveaus in het governance-model: ook Peirens staat stil bij de toename van het aantal ,,potentiële loketten’’, wat de onderhandelingspositie van de vakbonden niet vergemakkelijkt.
6. Voor deze bijdrage werd onder anderen een beroep gedaan op interviews die Elly van den Broeck afnam van een aantal direct betrokkenen in het kader van haar eindverhandeling (september 1999). Dit onderzoek werd mogelijk gemaakt door de Federale Diensten voor Wetenschappelijke, Technologische en Culturele Aangelegenheden (IUAP IV studie naar de Nieuwe Sociale Kwestie).

Bibliografie
-
Algemeen Christelijk Vakverbond (1988), Probleemdossier: Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen, Brussel: ACV.
- Algemeen Christelijk Vakverbond (1996), Het ACV en de PWA’s. Persconferentie 12 juni 1996., Brussel: ACV.
- Bonte, H. (17 nov 1998), Interview door Elly van den Broeck met Hans Bonte, SP-volksvertegenwoordiger . Brussel.
- Bonte, H. (1997), Een offensief voor jobs voor langdurig werklozen. SP-persconferentie 7 februari 1997., Brussel: SP.
- Bursens, P. (1999), Impact van instituties op besluitvorming. Een institutioneel perspectief op besluitvorming in de communautaire peiler van de Europese Unie., Antwerpen: Departement Politieke en Sociale Wetenschappen Universitaire Instelling Antwerpen.
- Cantillon, B., Thirion, A. (1998), Wegen naar een activerende verzorgingsstaat. Tussentijdse balans van een PWA-experiment., Antwerpen: UFSIA - CSB.
- Dumont, R. (1997), ‘Het PWA: analyse van de regelgeving en eerste praktijkervaringen’, in Tijdschrift voor Sociaal Recht, 4: 541-616.
- Elchardus, M., Debusscher, M. (1996), ‘Aspecten van de nieuwe sociale kwestie’, in Samenleving en politiek, 1996, jg.3, extra nummer, pp 25-33.
- Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (2000), ‘Deel 3. Evaluatie van een aantal arbeidsmarktmaatregelen.’, Verslag van de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid. (1-46), Brussel: Hoge Raad voor de Werkgelegenheid.
- Lindemans, I. (1996), ‘Derde Arbeidscircuit voor langdurig werklozen: uitgeslotenen of zich uitsluitenden?’, in De Gids op Maatschappelijk Gebied, 87, 5: 425-440.
- Manssens, J. (2000), ‘De Nieuwe Sociale Kwestie gewikt en gewogen. Een kritische analyse van een academisch modebegrip.’, in Tijdschrift voor Sociologie, 21, 2: 159-179.
- Marx, I., Cantillon, B., Gijselinckx, C., Tan, B. (1999), ‘De sluipende marginalisering van laaggeschoolden’, in Cantillon, B. (Ed.), De welvaartstaat in de kering (175-194), Kapellen: Uitgeverij Pelckmans.
- Misplon, F. (1996), ‘Handelscheques of dienstencheques?’, in Samenleving en politiek, 1996, jg.3, oktober (nr.8), pp.29-33.
- Mok, A.L. (1986), ‘Vakbond en werklozen’, in Callens, H. (Ed.), Werklozen en vakorganisaties: een interne of externe drukkingsgroep. (5-14), Wilrijk: SUNAR - UA.
- Nationaal Christelijk Middenstand Verbond (1989), Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen, Brussel: NCMV.
- Peirens, W. (2000), ‘Vakbonden en sociaal overleg in het laatste kwart van de 20ste eeuw’, in Res Publica, 42, 1: 105-117.
- Quintelier, J. (25 sept 1998), Interview door Elly van den Broeck met Johan Quintelier, medewerker Vlaamse Bewegingsploeg Werkzoekenden en PWA/buurtdiensten ACV . Brussel.
- Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (1996), Evaluatieverslag PWA: kwantitatieve studie., Brussel: RVA.
- Van Brempt, K. (1997), De PWA’s in Vlaanderen: een brug tussen twee werelden., Brussel: SEVI.
- Van Depoelle, J. (17 nov 1998), Interview door Elly van den Broeck met Johan Van Depoelle, kabinetsattaché van Minister van Tewerkstelling en Arbeid Miet Smet . Brussel.
- Van Haegendoren, M., Doumen, P. (1994), De Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen in de periode 1987-1993: een succes?, Diepenbeek: LUC-OSW.
- Vanoirbeek, L. (5 mei 1999), Interview door Elly van den Broeck met Luc Vanoirbeek, sociaal adviseur bij de Belgische Boerenbond . telefonisch.
- Verbeeck, I. (1998), ‘Bedenkingen bij PWA’s en Smetbanen’, in De Nieuwe Werker, 53, 20: 15.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 8 (oktober), pagina 4 tot 16