Abonneer Log in

Naar een integriteitsbeleid voor ambtenaren

Tussen 'nieuwe politieke cultuur' en 'beter bestuur'

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 10 (december), pagina 28 tot 36

Inleiding

‘Nieuwe politieke cultuur’ (NPC) en ‘beter bestuur’ stonden de afgelopen jaren hoog op de politieke agenda. NPC domineerde het politieke debat vooral in het midden van de jaren 90. Het omvatte een bijzonder breed gamma aan beleidsvoorstellen, gaande van decumul over het referendum, tot samenwerking tussen politici over de partijgrenzen. De jongste jaren is de populariteit ervan sterk verminderd zoals recentelijk pijnlijk duidelijk werd met de lage opkomst voor een parlementaire commissie rond dit thema. Toch zijn enkele van de NPC voorstellen ondertussen gerealiseerd (bvb. wetgeving op partijfinanciering) en blijven enkele andere circuleren (bvb. referendum), al is het niet meer onder hetzelfde label. Het thema ‘beter bestuur’ of administratieve hervorming heeft in zekere zin de plaats ingenomen van NPC op de politieke agenda. In de vorige regeerperiode was het discours van een betere, efficiëntere en klantvriendelijkere overheid nog grotendeels tot politie en justitie beperkt, maar de paars-groene regeringen hebben, mede door het dioxineschandaal, het uitgebreid naar de volledige overheidssector en het meteen hoog op hun agenda geplaatst.1 De lancering van de Copernicushervorming op federaal niveau en de inzet van een tweede hervormingsgolf in de Vlaamse administratie zijn op dit moment de meest opvallende resultaten van dit ‘beter-bestuur’-vertoog.

Dit artikel poogt aan te tonen dat, terwijl alle aandacht was gericht op deze twee beleidskwesties (‘issues’), een andere kwestie wat tussen die twee stoelen is gevallen, namelijk het thema ‘ambtelijke ethiek’ of ‘ambtelijke integriteit.’ Dat dit niet onbelangrijk is wordt duidelijk als we over de landsgrenzen kijken. Steeds meer landen en regio’s (OECD 2000; OECD 1996) blijken een zogenaamd ‘integriteitsbeleid’ te ontwikkelen: een geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar geheel en het integer2 optreden van de individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen. De traditionele kern hiervan, een hoofdstuk rechten en plichten in het ambtelijk statuut en het repressieve instrumentarium van het tuchtrecht, wordt steeds meer uitgebreid met nieuwe instrumenten op basis van nieuwe visies.
Ook in België en Vlaanderen vonden recent enkele vernieuwingen in die zin plaats. In de Vlaamse administratie werd reeds in 1998 een deontologische code verspreid en recent trad de interne auditcel in werking. Op federaal niveau wordt op dit moment een uitgebreide consultatieronde afgerond die moet uitmonden in een ethische code en wordt aan een systeem van vertrouwenspersonen voor integriteitsaangelegenheden gewerkt. Aldus werden en worden wel enkele instrumenten ingevoerd en vernieuwd, maar in tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland of Groot-Brittannië is hier duidelijk geen sprake van een expliciet en coherent ‘integriteitsbeleid.’ Deze bijdrage wil in de eerste plaats, op basis van een summiere beleidswetenschappelijke analyse, nagaan hoe dat komt. In de tweede en derde paragraaf wordt ingegaan op de redenen voor zo een integriteitsbeleid in België. Immers, het feit dat het in het buitenland bestaat impliceert uiteraard niet automatisch dat het in België simpelweg moet worden overgenomen. Het impliceert wel dat het interessant kan zijn om te analyseren waarom het elders bestaat, om dan na te gaan of diezelfde redenen ook niet opgaan in de Belgische context. De laatste paragraaf presenteert dan de twee fundamentele basisopties voor een dergelijk integriteitsbeleid.

Waarom heeft België nog geen echt integriteitsbeleid ontwikkeld?

De theorie van Kingdon

Beleid ontwikkelt zich doorgaans stapsgewijs: men neemt wel voortdurend beslissingen, maar die krijgen niet echt veel publieke aandacht en volgen eigenlijk gewoon het pad van eerdere beslissingen in hetzelfde beleidsdomein. Op sommige momenten, echter, kan een bepaalde beleidskwestie de top van de beslissingsagenda bereiken, waarna het beleid helemaal wordt omgegooid: een Copernicaanse omwenteling als het ware. De politiek-wetenschappelijk georiënteerde beleidsanalyse is al lang gefascineerd door deze substantiële beleidsveranderingen en heeft hiervoor verschillende verklaringsmodellen ontwikkeld (bvb. Kingdon 1995; Baumgartner and Jones 1993). Vermits dit soort analysekaders vroeger al nuttig is gebleken ter verklaring van de verandering van het integriteitsbeleid in andere landen (bijvoorbeeld Groot-Brittannië, zie Maesschalck 1999), kunnen ze ook helpen te begrijpen waarom dat in België tot op heden niet is gebeurd. De analyses van Kingdon bijvoorbeeld, leren dat aan minstens drie voorwaarden3 moet voldaan zijn opdat een beleidskwestie de top van de beslissingsagenda zou kunnen bereiken, waar dan een substantiële beleidsverandering mogelijk is. Vooreerst moet er een duidelijk en ruim gepercipieerd ‘beleidsprobleem’ zijn. In beleidswetenschappelijke termen gaat het dan eigenlijk over een set van fenomenen waarop een probleemdefinitie is geplakt die door een groot deel van de bevolking wordt aanvaard, waardoor ‘het probleem’ een belangrijke positie op de publieke agenda heeft verworven. Schandalen of rampen (focusing events) spelen vaak een belangrijke rol in dit proces van collectieve probleemdefiniëring. Ten tweede moet op dat ‘probleem’ een ‘beleidsdomein’ geënt zijn dat bestaat uit een gamma van beleidsvoorstellen (‘oplossingen voor het probleem’) die allemaal onder één duidelijk en populair label kunnen gebracht worden. Dit beleidsdomein is dan doorgaans ruimer dan vroegere domeinen rond gelijkaardige thema’s, zodat het nieuwe beleidsalternatieven omvat die de verandering kunnen vormgeven. Tot slot moet er één of meerdere ‘beleidsentrepreneurs’ zijn (bvb. een politicus) die hun schouders onder het beleid willen zetten en het thema naar de top van de beleidsagenda willen en kunnen begeleiden.

Ambtelijke integriteit als ‘verdrukt beleidsdomein’

Wat ambtelijke integriteit betreft is in België (nog) niet aan deze voorwaarden voldaan. Zoals hoger reeds werd gesuggereerd gaat het thema enigszins verloren tussen de twee grote beleidsdomeinen ‘nieuwe politieke cultuur’ en ‘ beter bestuur’ die wel de top van de beleidsagenda hebben gehaald.4 NPC heeft zich als beleidsdomein in de loop van de jaren ’90 geënt op het, al even handig gedefinieerde, probleem van de ‘kloof tussen burger en politiek.’ Het NPC-discours realiseerde enkele maatregelen ter bevordering van de politieke integriteit die meteen ook van toepassing werden verklaard voor ambtenaren (bvb. de wet van 10/02/1999 op de bestraffing van de corruptie) of relevant waren voor ambtenaren (bvb. de deontologische code van de Vlaamse volksvertegenwoordigers), maar van een systematisch beleid ten aanzien van ambtelijke integriteit was zeker geen sprake. Raes (1997: 371) stelde dan ook vast dat de ‘[d]e kloof tussen burger en politiek al te vaak eenzijdig [wordt] gesitueerd aan de wetgevende kant van het beleid (…) en veel te weinig doorgetrokken naar de uitvoerende kant, naar de relaties tussen administratie en burger, politie en burger, zorgvoorzieningen en burger.’ Het beleidsdomein ‘goed bestuur’ of ‘administratieve hervorming,’ aan de andere kant, kreeg een enorm sterke impuls na enkele grote schandalen (vnl. Dutroux en het dioxineschandaal) die zorgden voor de probleemdefinitie van een slecht werkende, inefficiënte en klantonvriendelijke overheid. Echter, ook in dit domein (en het bijhorende discours) neemt ‘ambtelijke integriteit’ geen centrale plaats in. De aandacht richt zich vooral op hervormingen ter bevordering van efficiëntie en klantgerichtheid, en veel minder op de impact hiervan op de ambtelijke ethiek en de instrumenten die dit kunnen opvangen.
Aldus verdrukt door de twee grote broers ‘NPC’ en ‘beter bestuur’, haalde het thema ‘ambtelijke integriteit’ nooit de beslissingsagenda. Meer nog, het bestond eigenlijk niet als thema of beleidsdomein. Er was ook geen entrepreneur die echt bereid was zo een domein te helpen creëren en het op de agenda te plaatsen. Tot slot was er evenmin een collectieve perceptie dat van een echt probleem sprake was. De kloof tussen burger en politiek enerzijds en het gebrek aan efficiëntie en klantvriendelijkheid binnen de overheid anderzijds werden wel als dringende problemen beschouwd. Dat was natuurlijk niet helemaal onterecht. Die twee problemen zijn bijzonder ernstig en bovendien was er tot nu toe één stevig argument om geen prioriteit te geven aan ambtelijk ethiek: de macht en invloed van ambtenaren in België is relatief beperkt en bijgevolg is de mogelijkheid die zij hebben tot onethisch gedrag, net als de potentiële gevolgen van mogelijk laakbaar gedrag, kleiner dan in de buurlanden. Het is dan ook geen toeval dat de landen waar ambtenaren wel een grote invloed hebben (die bovendien door recente hervormingen nog sterk is toegenomen), ook die landen zijn met een sterk integriteitsbeleid (bvb. Nederland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten). Men zou dus inderdaad kunnen stellen dat NPC en administratieve hervorming in België dringender waren dan ambtelijke integriteit, vooral vermits de ruimte op de beleidsagenda nu eenmaal beperkt is. De vraag is of dat argument nu nog altijd opgaat.

Waarom een integriteitsbeleid in België?

Waarom zouden politici en ambtenaren zich zorgen maken over ambtelijke ethiek als er zoveel andere problemen zijn die onze dringende aandacht vergen? Waarom zouden geld, energie en tijd geïnvesteerd moeten worden in het soort integriteitsbeleid dat hier voorgesteld wordt, terwijl onveiligheid, armoede en de milieuproblematiek om een doordacht beleid en de bijhorende middelen schreeuwen? Het antwoord hierop kan in twee stappen geformuleerd worden. Ten eerste zijn er enkele belangrijke evoluties in de overheid die golden als de directe aanleiding voor de ontwikkeling van een integriteitsbeleid in het buitenland en, aangezien zij zich ook steeds meer in België manifesteren, ook de beleidsmakers in België kunnen motiveren tot het volgen van dit voorbeeld. Ten tweede is er, los van die directe aanleiding, een nog veel fundamentelere reden waarom een aangepast integriteitsbeleid de conditio sine qua non is voor een legitiem bestuur. We gaan hierna kort in op elk van de redenen.

Recente evoluties als directe aanleiding

In het buitenland (OECD 2000; OECD 1996) is gebleken dat talrijke recente veranderingen in de overheidssector een belangrijke impact hebben op de waarden en normen van ambtenaren en dus ook op hun integriteit. Van minstens drie belangrijke groepen van veranderingen werd een dergelijk effect vastgesteld.
Ten eerste zetten de opkomst van het Nieuw Overheidsmanagement en de introductie van allerlei technieken uit de particuliere sector in de overheidssector (vermarkting, prestatiemeting, kwaliteitsmanagement, verzelfstandiging,…) de klassieke ambtelijke ethiek onder druk. Zo rijst bijvoorbeeld de vraag in hoeverre die klassieke deontologie ook in verzelfstandigde agentschappen geldt en wat de gevolgen zijn van de gerichtheid op outputs en prestaties voor klassieke ambtelijke ‘proceswaarden’ zoals rechtvaardigheid of gelijkheid. Ook de toenemende vraag naar openheid van een steeds kritischer en mondiger wordende burger heeft een belangrijke impact op de ambtelijke deontologie, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de gestage evolutie van de zwijgplicht naar spreekrecht en in sommige gevallen zelfs spreekplicht. Meer algemeen wordt van de ambtenaar steeds meer verwacht dat hij/zij niet alleen verantwoording aflegt tegenover zijn/haar hiërarchische oversten, maar zich ook ‘horizontaal’ verantwoordt tegenover de burger aan de andere kant van het loket. Die laatste neemt steeds minder genoegen met een antwoord in de lijn van ‘dit zijn nu eenmaal de regels’ en vraagt beslissingen ‘op maat,’ die grondig gemotiveerd zijn. Tot slot leiden ook de vermaatschappelijking van de beleidsvoorbereiding en de toenemende beleidsvoorbereidende rol van ambtenaren tot nieuwe ethische dilemma’s. De nieuwe beleidsvoorbereidende taken vergen van de ambtenaren een zekere voeling met het beleidsveld en een politieke feeling die niet makkelijk te rijmen zijn met de klassieke ambtelijke deontologie die vooral betrekking heeft op neutrale beleidsuitvoering.
Aangezien dit soort veranderingen de jongste jaren ook in de Belgische en Vlaamse context plaatsvond is het duidelijk dat ook hier de nood aan een integriteitsbeleid hoog wordt. In landen als het Verenigd Koninkrijk is een dergelijk beleid maar gelanceerd na enkele schandalen die precies te maken hadden met de onduidelijkheden ten gevolge van de vermenging van publieke en private sector en de toenemende beleidsvrijheid van ambtenaren. De uitdaging voor België bestaat er nu in om niet te wachten tot dergelijke schandalen het thema ambtelijke integriteit op de agenda plaatsen, maar die schandalen van bij het begin te voorkomen door nu, tegelijkertijd met de hervormingen, al een integriteitsbeleid te lanceren. De Belgische openbare besturen hebben daarbij het voordeel dat ze kunnen leren uit de buitenlandse ervaring.

De fundamentele reden

Naast deze directe aanleiding is er een nog veel fundamentelere reden voor een degelijk integriteitsbeleid. Deze is meesterlijk verwoord door Dennis Thompson, een topexpert in het domein van professionele ethiek: ‘omdat andere thema’s belangrijker zijn dan ethiek, is ethiek belangrijker dan om het even welk ander thema’ (Thompson 1992). Ethiek is op zich geen primair beleidsdomein van de overheid zoals landsverdediging, milieubescherming of welzijn. Het is echter wel een noodzakelijke randvoorwaarde voor een rechtvaardig en kwaliteitsvol overheidsbeleid in die primaire domeinen. Thompson haalt hiervoor twee redenen aan. Vooreerst verhoogt een degelijk integriteitsbeleid de kans dat ambtenaren, van de top tot het uitvoerend niveau, beslissingen zullen nemen op de basis van de pro’s en contra’s van de beslissingsalternatieven en niet op basis van het eigenbelang of dat van (politieke) vrienden. Ten tweede helpt een integriteitsbeleid om het vertrouwen in de overheid te ondersteunen. Dat dit vertrouwen spectaculair zal stijgen na de lancering van zo een beleid is weinig waarschijnlijk, maar een substantiële versterking van het vertrouwen is heel onwaarschijnlijk als de burgers regelmatig geconfronteerd worden met gedrag van ambtenaren waarrond gerede morele twijfel bestaat. Zelfs al is dergelijk niet-integer gedrag in hun onmiddellijk voordeel, uiteindelijk versterkt het enkel een cynische vorm van vertrouwen in de individuele ambtenaar, geen fundamenteel vertrouwen in de instellingen. Kortom, ‘voorkomen is beter dan genezen’ kan gelden als de eenvoudige versie van Thompsons paradox. Als we bij voorbaat voldoende aandacht besteden aan ambtelijke integriteit dan zullen we achteraf geen veelvoud van dat bedrag moeten investeren in het vervolgen en herstellen van onrechtvaardige beslissingen of in ‘vertrouwenwekkende maatregelen.’

Waarom een ‘geïntegreerd’ integriteitsbeleid?

Waarom is het noodzakelijk om, weer eens, een nieuw beleidsdomein te creëren en daar een nieuwe modieuze term op te plakken? Volstaat het niet gewoon de klassieke instrumenten te bekijken en daar waar nodig aan te passen, zonder die ‘vernieuwingsretoriek’? Een eerste antwoord hierop werd al gedeeltelijk geformuleerd in paragraaf 1. De beleidswetenschap leert dat labels nu eenmaal belangrijk zijn omdat ze helpen bij het plaatsen van een thema op de publieke agenda en een ruim gamma aan verschillende instrumenten kunnen samenbrengen onder één noemer. Er is echter ook een wat rationeler argument dat uit de meer praktijkgeoriënteerde beleidsanalyse komt. Daar wordt voortdurend gehamerd op het belang van een expliciete en systematische formulering van beleidsdoelstellingen en van de wijze waarop de instrumenten, in hun onderlinge samenhang, daartoe kunnen bijdragen. Een dergelijke expliciete beleidsvoorbereiding moet ervoor zorgen dat instrumenten elkaar versterken, eerder dan elkaar tegenwerken, wat nogal eens gebeurt in een domein dat zo complex en subtiel is als ambtelijke integriteit. Vermits tot nu toe in de Belgische context nog geen sprake was van het domein ‘integriteitsbeleid,’ was het uiteraard onmogelijk om een systematische beleidsvoorbereiding te organiseren. Een aantal instrumenten bestaan naast elkaar, elk in hun eigen deeldomein, maar zonder systematische coördinatie: het tuchtrecht in de hoek van het personeelsstatuut, zwijgplicht en spreekrecht in de hoek van de wetgeving op de openbaarheid van bestuur, ambtelijke corruptie in strafrechtelijke hoek, de deontologische code meer in de managementhoek, etc. Door deze verschillende instrumenten uit hun, hoofdzakelijk juridische, hoek te halen en naast elkaar te plaatsen als verschillende instrumenten van een overkoepelend integriteitsbeleid dat ook uit niet-juridische instrumenten kan bestaan, wordt een veel systematischere beleidsanalyse mogelijk.

Twee basisoriëntaties voor een integriteitsbeleid

De volgende vraag is uiteraard hoe dat integriteitsbeleid er dan feitelijk wel moet uitzien. Het is hier niet de plaats om uitgebreid in te gaan op het feitelijk instrumentarium voor een integriteitsbeleid (zie bvb. Hondeghem 1998a; Hondeghem 1998b; OECD 2000), maar het kan wel interessant zijn om na te gaan welke elementaire keuzes moeten gemaakt worden bij het uittekenen van een integriteitsbeleid. In essentie zijn er twee basisopties. De ene benadrukt het belang van externe controle op het gedrag van ambtenaren. De klemtoon ligt op formele en gedetailleerde regels en procedures die specifiek definiëren wat ambtenaren moeten vermijden, wat ze moeten doen en hoe. Uiteindelijk gaat dit terug op een pessimistisch mensbeeld: de mens is in essentie een egoïstisch individu met weinig of geen intrinsieke motivatie tot ethisch gedrag dat niet meteen overeenstemt met zijn eigenbelang. Deze benadering sluit uiteraard het meest aan bij het klassieke model van de regelgerichte bureaucratische organisatie, dat nog altijd een belangrijke rol speelt in de overheidssector. Deze benadering kan de low road, compliance (zie bvb. (OECD 2000; OECD 1996) of ‘controlerende’ benadering worden genoemd. Typische instrumenten hiervan zijn wetgeving, strikte gedragscodes, controle-instanties, procedures om bvb. nevenfuncties ter goedkeuring voor te leggen, enz. De andere benadering legt de nadruk op interne controle, d.w.z. controle die de ambtenaar uitoefent op zichzelf. Vertrekkend van een veel optimistischer mensbeeld veronderstelt deze benadering dat de mens voldoende in staat is zichzelf te controleren en aldus uit eigen beweging ethisch te handelen. Die interne controle bestaat uit twee componenten. Enerzijds beschikt een ambtenaar over moreel oordeelsvermogen, dat op twee manieren kan worden aangescherpt: het zich eigen maken van de waarden en normen die moeten worden nageleefd en het ontwikkelen van vaardigheden in ethische besluitvorming om die waarden te leren toepassen in de dagelijkse praktijk. De andere component van interne controle is het ‘moreel karakter’ van de ambtenaar: de intrinsieke wil om ook effectief te handelen naar de oordelen waartoe men gekomen is op basis van de ethische besluitvorming (Hejka-Ekins 1994). Een beleid dat vertrekt van dit mensbeeld poogt via instrumenten als workshops, ambitieuze ethische codes of individuele begeleiding het moreel karakter te stimuleren en het moreel oordeelsvermogen te versterken. Dit is de high road, integrity of ‘stimulerende’ aanpak.
Hoewel beide benaderingen vaak als dé twee alternatieven worden voorgesteld gaat het in feite natuurlijk om twee ideaaltypes die gelden als de uiteinden van een continuüm. Beide extremen hebben hun voordelen, maar ook hun evidente nadelen.
De ‘controlerende’ benadering bevestigt onvermijdelijk het pessimistische mensbeeld waarop het gebaseerd is. Door een beleid dat zich richt op het voortdurend benadrukken van wat verboden is, wordt ethiek gereduceerd tot ‘uit de problemen blijven’ en blijven moreel karakter en moreel oordeelsvermogen grotendeels onderontwikkeld en in elk geval onderbenut. Regels en procedures kunnen, door hun negativistisch karakter en doordat ze de realiteit onvermijdelijk achterna hinken, niet meer dan een ethisch minimum zijn. Integriteit gaat veel verder dan het naleven van regels. Anderzijds omvat een ‘stimulerend’ integriteitsbeleid dat het moreel minimum wil overstijgen ook een aantal evidente risico’s. Zo is er een reëel gevaar dat het verzandt in een hoogdravende retoriek, bvb. met zeer ambitieuze codes die eigenlijk nauwelijks in de praktijk worden toegepast. Bovendien is er een constant risico dat de grote individuele beslissingsruimte van de ambtenaar, een onvermijdelijk gevolg van de ‘stimulerende’ aanpak, zo ruim wordt dat het primaat van de politiek en aldus de basisprincipes van het politiek systeem in het gedrang komen. Tot slot impliceert meer vrijheid natuurlijk ook meer mogelijkheden voor regelrecht malafide en illegale praktijken.

De basisopties en de praktijk

De evidente oplossing voor het dilemma tussen de twee benaderingen ligt uiteraard in een gecombineerde aanpak, een positie ergens halfweg het continuüm. Het ‘controlerende’ gedeelte zorgt dan voor het elementair wettelijk kader en garandeert de stok achter de deur die onvermijdelijk blijft om een minimaal integer gedrag te garanderen, terwijl het ‘stimulerende’ gedeelte ervoor zorgt dat men op ethisch vlak ambitieuzer is dan dit ‘moreel minimum.’ De vraag blijft dan wat in een concrete organisatie de precieze verhouding moet zijn tussen beide benaderingen. Dit moet beslist worden op basis van een delicate evenwichtsoefening tussen de visies, die bovendien op twee niveaus van detail dient te gebeuren. In de eerste plaats dienen de typische instrumenten van elk van beide benaderingen tegelijkertijd toegepast te worden: zowel een wetgevend kader en verantwoordingsysteem enerzijds als meer ambitieuze ethische instrumenten anderzijds zijn noodzakelijk. Echter, ook voor elk instrument afzonderlijk moet een soortgelijke afweging worden gemaakt. Training, bijvoorbeeld, kan louter juridisch zijn en aldus geïnspireerd op de ‘controlerende’ benadering, maar kan ook even goed een heel ambitieus ‘stimulerend’ programma van workshops en seminaries in ethische besluitvorming omvatten. Zelfs een typisch ‘controlerend’ instrument als wetgeving kan bewust vanuit een ‘stimulerende’ invalshoek ontwikkeld worden, bijvoorbeeld door de voorschriften en verboden in zeer algemene termen te formuleren. Het is in elk geval duidelijk dat er geen universeel geldend model bestaat, want de precieze verhouding tussen de twee benaderingen hangt af van een veelheid aan organisatiespecifieke factoren.

Besluit

In de eerste paragraaf werden drie voorwaarden geformuleerd voor een substantiële beleidswijziging: een ruim gepercipieerd probleem, een set van oplossingen (‘een beleidsdomein’) en een ‘entrepreneur.’ Dit artikel probeerde echter te argumenteren dat de uitdaging voor België erin bestaat om niet te wachten op integriteitsproblemen die zich onvermijdelijk zullen manifesteren ten gevolge van de op til zijnde administratieve hervormingen. Vermits aldus niet aan de eerste voorwaarde is voldaan, wordt het des te belangrijker de twee andere voorwaarden zoveel als mogelijk te maximaliseren. Een grondige inventaris van het huidige instrumentarium inzake ambtelijke integriteit en een studie van de beleidsalternatieven, zoals die onder meer in de OESO-publicaties gepresenteerd worden, kunnen de basis vormen voor een echt beleidsdomein waaruit dan kan geput worden voor het integriteitsbeleid in overheidsorganisaties in België. Een dergelijk beleid wordt echter pas echt mogelijk als ook aan de derde voorwaarde is voldaan: de aanwezigheid van één of meerdere ‘beleidsentrepreneurs’ die zich met volle kracht voor dit thema engageren. Hier lijkt een belangrijke rol weggelegd voor de politieke en ambtelijke verantwoordelijken die de huidige administratieve hervormingen op federaal en Vlaams niveau sturen. Zij zijn ideaal geplaatst om te garanderen dat de huidige hervormingsprogramma’s (die vooral gericht zijn op efficiëntie, effectiviteit en klantvriendelijkheid) gecombineerd worden met een aangepast integriteitsbeleid. Hierdoor zouden ze bovendien meteen een stevig antwoord kunnen bieden op meer conservatieve stemmen die de hervormingen verwerpen op grond van een vrees voor de teloorgang van de klassieke ambtelijke waarden.

Noten
1. Het is overigens interessant te zien hoe enkele thema’s die vroeger onder de NPC-vleugels vielen nu centraal staan in het ‘beter- bestuur’ -discours (b.v. afslanking van de kabinetten en depolitisering van de benoemingen).
2. ‘Integer,’ ‘ethisch’ of ‘deontologisch’ worden in deze bijdrage als synoniemen beschouwd. De begrippen verwijzen telkens naar gedrag dat conform is met de algemeen aanvaarde waarden en normen waarvan verondersteld wordt dat ambtenaren (of een specifieke groep onder hen) deze naleven. Uiteraard is dit een bijzonder pragmatische en reductionistische invulling van de drie begrippen, maar het bestuurskundig-beleidsgericht karakter van deze bijdrage maakt meer uitgebreide definities niet meteen noodzakelijk. De feitelijke invulling van de begrippen is tijds- en plaatsgebonden.
Meer algemeen impliceert de bestuurskundige-beleidsanalytische invalshoek van deze bijdrage dat niet wordt ingegaan op substantiële ethische oriëntaties. Er wordt enkel aandacht besteed aan het instrumentarium waardoor waarden en normen beter verspreid, gestimuleerd en bewaakt kunnen worden. Welke waarden dit zijn wordt bepaald door diegenen die het integriteitsbeleid ontwikkelen en uitvoeren.
3. Kingdon stelde vast dat ook het politiek klimaat gunstig moet zijn voor de beleidsverandering. Deze vierde voorwaarde wordt in deze summiere analyse echter niet expliciet behandeld vermits ze voor een belangrijk deel vervat zit in de tweede en derde voorwaarde. Meer algemeen is dit natuurlijk een sterke simplificatie van Kingdons complexe model. Enkel de belangrijkste elementen worden, voor zover ze nuttig zijn voor deze analyse, hier vermeld.
4. De jongste jaren was ook soms sprake van een anti-corruptiebeleid in België, maar ook dit staat als beleidsdomein nog maar in de kinderschoenen (zie bvb. Vander Beken en Carion 1999). Bovendien is het tegelijkertijd ruimer en enger dan een ambtelijk integriteitsbeleid en bijgevolg iets helemaal anders. Het bestrijkt een ruimer terrein omdat het ook private corruptie omvat en is tegelijkertijd enger omdat het zich beperkt tot het juridisch strafbare en aldus veel beperkter is dan ambtelijke integreit dat met ambitieuze ethische codes en trainingen in ethische besluitvorming veel verder gaat dan het ‘morele minimum.’

Bibliografie
- Baumgartner, Frank R. en Bryan D. Jones. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press.
- Hejka-Ekins, April. 1994. ‘Ethics in Inservice Training.’ Pp. 63-80 in Handbook of Administrative Ethics, ed. Terry L. Cooper. New York: Marcel Dekker.
- Hondeghem, Annie. 1998a. ‘Ethiek in de Openbare Diensten. Deel 1.’ Vlaams Tijdschrift Voor Overheidsmanagement 3(1):12-19.
- ———. 1998b. ‘Ethiek in de Openbare Diensten. Deel 2.’ Vlaams Tijdschrift Voor Overheidsmanagement 3(2):29-31.
- Kingdon, John W. 1995. Agendas, Alternatives and Public Policies. 2nd ed. New York: HarperCollins.
- Maesschalck, Jeroen. 1999. ‘Understanding the First Report of the Nolan Committee on Standards in Public Life. An Application of Cultural Theory and Kingdon’s Agenda-Setting Model.’ M.Sc. Dissertation. London School of Economics and Political Science, London.
- OECD. 1996. Ethics in the Public Service. Current Issues and Practices. Paris: OECD.
- ———. 2000. Trust in Government. Ethics Measures in OECD Countries. Paris: OECD.
- Raes, Koen. 1997. ‘Openbare Diensten tussen Effectiviteit en Legitimiteit. Over Ethisch Besturen.’ Tijdschrift Voor Sociale Wetenschappen 42(4):363-84.
- Thompson, Dennis F. 1992. ‘Paradoxes of Government Ethics.’ Public Administration Review 52(3):254-59.
- Vander Beken, Tom en Tine Carion. 1999. Een Geïntegreerd Anti-Corruptiebeleid voor België. Antwerpen: Maklu.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 10 (december), pagina 28 tot 36