Deze bijdrage geeft eerst een korte beschrijving van de Washington Consensus, de voornaamste promotoren ervan en de historische context waarin hij groeide. Daarna komt de inhoudelijke heroriëntering ervan aan bod. De analyse van het Argentijnse drama toont aan hoe de herziene Consensus in de praktijk werkt. Om te besluiten wordt een korte uitstap gemaakt naar het werk van Stephen Gill. Deze auteur situeert zich in de neomarxistische en neogramsciaanse hoek.

De Washington Consensus: wie, wat, waar, wanneer?

De Washington Consensus ontstaat op het einde van de jaren 80. Centraal in deze ideologie staat de terugtrekking van de staat uit de economie. Dit komt op het eerste gezicht dus ongeveer overeen met hetgeen wij kennen als neoliberalisme. Een hele reeks maatregelen zijn onder deze Consensus terug te brengen: vrijmaken van handel en investeringen, privatisering van staatsbedrijven, evenwichtige staatsfinanciën en vaste wisselkoersen. Daarnaast komt ook nog privaat bezit, openheid voor buitenlandse investeringen en lidmaatschap van de belangrijkste internationale economische instellingen als Wereldbank, Internationaal Monetair Fonds (IMF) en Wereldhandelsorganisatie (of toen nog General Agreement on Tariffs and Trade) (Moon 2000,187-188). De beide reeksen maken ontegensprekelijk deel uit van de canon van de Consensus. Het doorslaggevend verschil met het vlagje ‘neoliberalisme’ is dat onder dit laatste ook meer controversiële maatregelen vallen. Men kan hierbij denken aan Thatchers beleid om de vakbondsmacht en -invloed te ondergraven. Een ander voorbeeld is hoe zij en Reagan de welvaartsstaten hebben uitgekleed. Om het contrast op een andere wijze te schetsen: de Europese Derde Weg kan meegaan met de Washington Consensus, maar heeft het moeilijker met het residu dat overblijft ná de rekenoefening ‘neoliberalisme min Washington Consensus’. In Belgische context kan men grofweg stellen dat de Washington Consensus kan rekenen op de steun van het grootste deel van de politieke elite. Ditzelfde beweren over het neoliberalisme is gewoonweg foutief.

Het neoliberalisme en de Washington Consensus hebben dus veel met elkaar gemeen, maar zijn niet identiek. Het belichten van de verschillen is om twee redenen onmisbaar. Ten eerste: alhoewel het verwarrend lijkt, geeft het ons de kans de zaken beter te onderscheiden en duidelijker bij naam te noemen. Om het voorgaand voorbeeldje te herhalen: heel wat sociaaldemocraten hebben niet al te veel moeite met de Washington Consensus. Diezelfde mensen zonder meer neoliberalen noemen, is handig omdat het gemakkelijker spreekt. In deze tekst zou dit onjuist zijn omwille van het verschil tussen beide. Ten tweede, door dit onderscheid kunnen we twee verschillende lagen van contestatie schetsen. Een eerste richt zich zowel tegen de Washington Consensus als tegen het neoliberalisme. Makkelijkerwijze kan men naar (de extremere delen van) de antiglobaliseringsbewegingen verwijzen. De tweede laag van oppositie richt zich in eerste plaats tegen het neoliberalisme zonder daarbij de Washington Consensus in vraag te stellen. Deze oppositie is in het algemeen ook in meer gevestigde politieke middens terug te vinden.

Wat heeft Washington nu te maken met die Consensus? Heel eenvoudig: de grootste fans en promotoren van de Consensus zijn in de jaren tachtig terug te vinden in de in Washington gesitueerde internationale instellingen IMF en Wereldbank. Daarnaast zijn er de regeringen Reagan en Bush senior. De Amerikaanse regering is doordrongen van de Consensus. Zij verspreidt de ‘Blijde Boodschap’ niet alleen in de Verenigde Staten zelf, maar ver daarbuiten. De aanhangers zijn echter niet enkel in Washington terug te vinden. Dit is gemakkelijk te illustreren. Alle frivoliteiten terzijde geschoven, is geen enkele van de Belgische regeringen sinds die periode gekant tegen de maatregelen die hierboven zijn opgesomd. Er wordt dan wel eens gebekvecht over de privatisering van staatsbedrijven, maar de Consensus is sterker dan het gebekvecht. Meer algemeen: overal ter wereld zijn regeringen, think-tanks, lobbygroepen en academici doordrongen van de Washington Consensus. Zij proberen actief deze maatregelen te implementeren of het beleid zo te sturen dat het deze maatregelen doorvoert. De Consensus beperkt zich echter niet tot deze groepen, hij is ook in de algemene zienswijze op economie en samenleving terug te vinden.

Ging het hierbij om een soort van collectieve waanzin? Als men ideologisch geïnspireerde actie als waanzin definieert, dan wel. Een wat minder gechargeerd antwoord is terug te vinden in de historische context van de jaren tachtig. Het gedachtegoed verlaat in deze periode zijn academische biotoop en wint aanhang in politieke en beleidsmiddens zoals de Reagan- administratie en Thatcher-regeringen. Op het einde van de jaren zeventig en tijdens de jaren tachtig teistert een economische recessie zowel de ontwikkelings- als industrielanden. De oude ideologische modellen blijken niet meer bruikbaar: ze bieden geen oplossing voor de bestaande problemen. In de westerse wereld lijkt reeds in de jaren zeventig het Keynesiaanse model, dat de vrije markt en de welvaartsstaat combineert, niet meer te werken. In het bijzonder het fenomeen van stagflatie (de combinatie van hoge inflatie, hoge werkloosheid en stagnerende vraag) vroeg om nieuwe recepten. Als men kijkt naar de economische situatie van ontwikkelingslanden in het begin van de jaren tachtig, ziet men dat velen gebukt gaan onder zware schulden. Hun ‘oud model’ bestaat op dat moment uit een beleid gekenmerkt door onder meer importsubstitutie, beschermde markten en/of subsidies voor basisproducten. Het doel ervan is economische en sociale ontwikkeling teweeg te brengen. Het gewenste resultaat wordt echter niet bereikt en de schuldenlast maakt dit beleid voor vele ontwikkelingslanden onhoudbaar. Op zo’n crisismomenten zijn nieuwe modellen beloftevoller dan de oude. Men mag niet vergeten dat de aanhangers van de Washington Consensus de boodschap verspreidden een mirakeloplossing te hebben gevonden voor de toenmalige dramatische economische situatie.
Geheel terzijde: deze mirakeloplossing is inderdaad ‘allervoordeligst’ voor de ondernemers en de financiële wereld. Zoiets is natuurlijk geen toeval. Toch is de context waarin de neoliberalen en de aanhangers van de Washington Consensus hun verhaal vertellen van uitermate groot belang, al was het maar om het succes ervan te begrijpen.

Langzame inhoudelijke aanpassing

De Washington Consensus heeft zich breed weten te verspreiden, zelfs buiten zijn oorspronkelijke economisch liberale biotoop. Wie echter anno 2002 naar de websites van Wereldbank, IMF of European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) surft, ziet daar geen zuivere Washington Consensus meer: men vindt er referenties naar armoedebeleid, duurzame ontwikkeling, grassroots organisaties en vooral good governance. Er is dus ‘iets’ gebeurd. Het woord ‘IMF-riots’ geeft aan waar het om gaat.
Op dit punt is het belangrijk in te zoomen op de inhoudelijke wijzigingen van de Washington Consensus die een antwoord zijn op de bestaande contestatie. Deze inhoudelijke verandering staat in een dynamische relatie met de historische gebeurtenissen. Hierbij wordt in de eerste plaats gefocust op de gevolgen van de Consensus voor de ontwikkelingslanden. Dit mag dan wel maar de helft van het verhaal zijn, de resultaten zijn scherper en dus duidelijker in deze landen.
De consequenties van de Consensus op internationaal vlak kunnen niet direct positief geëvalueerd worden. De omschrijving van de jaren tachtig als ‘het verloren decennium van de ontwikkeling’ geeft nog eens aan dat het mirakelmiddel niet werkt(e) voor de ontwikkelingslanden. In vele gevallen lijkt het medicijn erger te zijn geweest dan de ziekte. De Wereldbank en IMF, steunpilaren voor de Washington Consensus, verbonden aan hun leningen voorwaarden die op de Consensus geïnspireerd zijn. Het geheel van lening plus voorwaarden noemt structurele aanpassingsprogramma’s (SAPs). Voorbeelden van voorwaarden zijn hoger terug te vinden in de twee opsommingen met betrekking tot de Washington Consensus.
De structurele aanpassingsprogramma’s van de jaren tachtig waren vooral macro-economisch (monetaristisch) geïnspireerd. De groei van de export en sanering van de openbare financiën moesten de betrokken staten er financieel bovenop helpen. Vanaf 1986 zijn het IMF en de Wereldbank dan wel begonnen met het openbaar maken van de resultaten van hun SAPs. Zij beperkten zich in hun eigen evaluatie echter tot economische indicatoren zoals economische groei en groei van de export. Tegelijkertijd werd echter een verslechtering van de sociale indicatoren vastgesteld. Om deze reden eiste UNICEF sinds 1987 structurele aanpassingen met een menselijk gezicht (Tetzlaff 1993).
De resultaten van de SAPs in de ontwikkelingslanden zijn omstreden. Het staat wel vast dat niemand wil tekenen voor de sociale gevolgen ervan want charmant zijn deze niet te noemen. Zoals altijd: het succes heeft vele vaders, de mislukking is een stiefkind. De financiële instituties wijzen de regeringen in de betrokken landen aan als schuldigen voor het debacle en de regeringen doen het omgekeerde (of wijzen hun voorgangers als schuldigen aan). De argumentatie in zowel internationale financiële instellingen als bij gelijkgestemden luidt dat de mislukking van de SAPs te wijten is aan de corruptie en de inefficiëntie van de betrokken regeringen. Het is in deze context dat good governance of goed beheer naast democratisering naar voor komt. De inhoudelijke aanpassing is vooral op deze begrippen gebaseerd en is ook gekend als ‘politieke conditionaliteit’. Deze staat dan naast de economische voorwaarden van de SAPs.

De politieke conditionaliteit komt niet uit de lucht gevallen. Er werd namelijk vastgesteld dat ‘de meest voorkomende reden voor het falen van de SAP, was dat de betrokken regeringen politiek niet in staat waren de maatregelen te implementeren of ten val werden gebracht omdat ze op het punt stonden onpopulaire maatregelen uit te voeren’ (Tetzlaff 1993, 435, eigen vertaling). De aanpassingprogramma’s faalden dus omwille van de zwakke regeringen in de betrokken landen. Deze wilden of konden de maatregelen opgenomen in de SAPs niet doorvoeren. Democratisering zou aan dit euvel verhelpen. Goed beheer is dan weer het antwoord bieden voor een ander probleem: een goed werkende markteconomie heeft nood aan een hele reeks van afdwingbare regels en andere randvoorwaarden. Het gaat hier onder meer over bescherming van privaat bezit, transparante overheidsadministraties, goed werkende rechtbanken en relatieve voorspelbaarheid van administratieve en rechterlijke procedures. De politieke conditionaliteit is er dus op gericht in de betrokken landen de juiste voorwaarden voor de werking van het bestaande economische systeem te creëren.

Tijdens de tweede helft van de jaren negentig zet zich een aanpassing van de Consensus op het internationale niveau door, waarbij goed beheer en democratie met de Washington Consensus verbonden worden. Deze combinatie heb ik hier de ‘Washington Consensus plus’ gedoopt. De Washington Consensus plus maakt van de Washington Consensus en van de maatregelen ter bevordering van democratie, mensenrechten en efficiënte staatsinstellingen één onlosmakelijk geheel. Enkele uitspraken kunnen een dergelijke verbondenheid illustreren. Bij voorbeeld: ‘zonder vrijhandel is democratie niet mogelijk.’ Of: ‘vrij ondernemerschap is een fundamentele vrijheid.’ Of nog: ‘op de markt zijn staatsbemoeienissen onaanvaardbaar want zij tasten de fundamentele vrijheden aan.’ De geciteerde uitspraken en het gedachtegoed waarop ze steunen, zijn enkel te begrijpen in de specifieke historische context van de jaren negentig. Wat we nu zeker niet uit het oog mogen verliezen zijn de historische gebeurtenissen op het einde van de jaren tachtig en aan het begin van de jaren negentig: de revoluties in Oost- en Centraal-Europa. De ineenstorting van het Sovjetblok heeft tenslotte een niet geringe bijdrage geleverd tot de Consensus en heeft hem zeker versterkt. Het sovjetmodel, als hét tegenmodel par excellence, verdween over nacht. Bovendien doet het discours van mensenrechten en democratie het goed in een periode waarin totalitaire regimes vallen.

Deze stap naar de Washington Consensus plus verklaart de hernieuwde acceptatie van de Consensus door delen van de linkerzijde. In het westen had gevestigd links¹ al geen problemen met de Washington Consensus. Het echte succesmodel op internationaal niveau is ook in deze middens niet langer de Washington Consensus, maar de Washington Consensus plus. De combinatie van Washington Consensus met democratie en goed beheer is perfect. Het betekent een nieuwe consensus die boven links en rechts uitstijgt. Er zijn niet te onderschatten parallellen met de Derde Weg. Zoals in het Derde-Wegverhaal is er naast dit overstijgen van de ‘oude’ ideologische links-rechtstegenstellingen de aanvaarding van het dominante economische en politieke model.² Beleid moet zich onderwerpen aan de almacht van de markt. Beleidsmakers moeten het ‘de markt’ zo aangenaam mogelijk maken. Opvallend hierbij is de verandering in de relatie tussen sociaal beleid en economie op het nationale niveau: ‘het sociale beleid [is] ondergeschikt aan de eisen voor een grotere arbeidsmarktflexibiliteit en sociale uitgaven [worden] veeleer beschouwd als productiekosten dan als bron van de binnenlandse vraag’ (Devos et al. 2001, 28). De staat heeft nog steeds sociale verantwoordelijkheden, maar wat de economie betreft kan hij maar best de ‘juiste voorwaarden’ creëren. Dit laatste is vergelijkbaar met, maar niet identiek aan, de politieke conditionaliteit. Hebben wij dan ongemerkt een Derde Weg op internationaal vlak? De Washington Consensus plus is een verhaal dat ideologische eenheid of gewoon een pensée unique creëert … in het westen. Het is de Derde Weg in ‘t groot.

Er is echter een klein detail: wat met de ontwikkelingslanden? Tenslotte zijn zij naast de vroegere communistische landen en de andersglobalisten het andere marktsegment dat van dit alles moet overtuigd worden. Kent onze perfecte combinatie, die bij de westerse politieke en intellectuele elite op zo veel goedkeuring kan rekenen, evenveel steun in de derdewereldlanden? Om deze vraag te exploreren zullen twee verschillende invalshoeken gebruikt worden: Argentinië als eerder polemisch voorbeeld, daarna komt een wat abstracter verhaal dat zich niet tot de Derde Wereld beperkt.
Zoals vele andere ontwikkelingslanden heeft Argentinië de overstap gedaan naar een vrije markteconomie. Dit gebeurde in het kader van een structureel aanpassingsprogramma. Afhankelijk van de bron betekent dat ‘onder begeleiding van’ of ‘onder dwang van’ het IMF. Argentinië stond lange tijd bekend als dé voorbeeldleerling van de Washington Consensus of ‘the IMF’s star pupil’ (Gill 2002).³ Een land dat dankzij liberalisering en deregulering van de markt mooie groeicijfers én een stijgende welvaart wist te behalen. Dit laatste gold echter niet voor iedereen, want de sociale ongelijkheid - kenmerkend voor de Amerika’s - waren en bleven een probleem. De huidige situatie is ons bekend van radio en televisie: sinds meer dan een jaar heerst er een economische recessie met zéér ernstige sociale gevolgen. Argentinië is niet langer in staat zijn schulden terug te betalen. Deze dramatische financiële toestand komt bovenop de hoge werkloosheid: de Argentijnse staat heeft dus geen of nauwelijks speelruimte om het leed van zijn bevolking te verzachten.
Het is hier niet de bedoeling om de zoveelste maal het Argentijnse drama en de oorzaken ervan te definiëren en te analyseren. Het opzet is om de gedefinieerde oorzaken te analyseren. Wat zijn de oorzaken van de crisis volgens bijvoorbeeld de journalisten? Daar Argentinië reeds de overstap naar een vrije markteconomie had gemaakt, kan men daarover niet lamenteren. Onrechtstreeks zijn er soms verwijzingen naar deze overstap in de klaagzang over de globalisering en de gevolgen ervan voor Argentinië. Tenslotte heeft Argentinië de vrije markt vrij spel gegeven. De globaliseringsuitleg is echter oppervlakkig: het is een gemakkelijke verklaring die géén bijkomende uitleg vraagt. Interessanter zijn de zogenaamde diepgaande analyses in de pers: de oorzaken van de Argentijnse crisis zijn slecht beheer en corruptie in Argentinië zelf. Hier komt de perfide ‘perfectie’ van de Washington Consensus plus naar voor. Terwijl één ieder die twee maal nadenkt, inziet dat de positie van Argentinië in de internationale economie én de corruptie van haar elite samen verantwoordelijk zijn voor het debacle, blijkt het argument van corruptie en slecht beheer wél voldoende overtuigingskracht te hebben voor de brede publieke opinie en in het bijzonder het IMF.
De oplossing is al even diepgaand: good governance of goed beheer.⁴ Het is nogal moeilijk tegenstander te zijn van goed werkende rechtbanken en transparantie. Vraag is enkel: goed beheer voor wie? Om de bevolking meer welzijn te bezorgen of om de Argentijnse staat in staat de stellen om de schulden terug te betalen? Om de gewone Argentijn een beter leven te geven of om de internationale financiële instituties tevreden te stellen? Is de hervorming van het gerecht er voor de burger in Argentinië of voor de buitenlandse investeerders? Hoe positief goed beheer is, hangt af van de doelstellingen die men er wil mee bereiken.

Hier is een uitstapje naar een iets abstracter verhaal wel interessant. Stephen Gills werk kan enig licht werpen op de doelstellingen van dat ‘goed beheer’. Hij plaatst de Washington Consensus plus in het kader van de voortdurende uitbreiding van het kapitalistisch systeem. Deze is volgens Gill tijdens de jaren negentig een nieuwe fase ingegaan. De staat voldoet niet langer om deze expansie te ondersteunen. Daarom maken de belanghebbenden van het kapitalistisch systeem gebruik van internationale instellingen. Het gaat hierbij om de Wereldbank, het IMF, maar ook de Europese Unie. Volgens Gill gaat het om de voorwaarden verbonden aan de structurele aanpassingsprogramma’s of om de roemruchte Maastrichtnormen. Politieke elites werken deze maatregelen uit en passen ze toe omdat ze overtuigd zijn van de Washington Consensus (plus). Door een beleid dat aan deze voorwaarden tegemoet komt, voeren zij de disciplinering van hun maatschappij door in functie van het kapitalistische systeem. Het gaat hierbij om een beleid dat in samenwerking met of onder dwang van deze internationale instellingen wordt gevoerd. Om een lang verhaal kort te maken: voor Stephen Gill worden democratie en mensenrechten, wat op zich hoogstaande doelstellingen zijn, geperverteerd in functie van de kapitalistische expansie. Deze analyse zal de iets oudere lezer bekend in de oren klinken. Men kan wel zeggen van Gills boeken dat zij zo ver naar links hellen dat ze van de boekenplank dreigen te vallen, toch dwingt de inhoud ervan om dieper na te denken over de Washington Consensus plus.

De essentie van de Washington Consensus plus: ‘a spoon full of sugar makes the medicine go down’

Het verhaal van goed beheer is overtuigend. Het stelt ons gerust: we zijn af van die Washington Consensus. Het geeft ons het gevoel dat het uiteindelijk allemaal wel zal goed komen. Als de ontwikkelingslanden en ons eigen landje nu eens goed beheerd werden, dan leefden we morgen in een ideale wereld. Dan zijn al die economische en sociale crisissen als bij toverslag de wereld uit. Zo’n dromen zijn mooi.
We zijn de Washington Consensus niet kwijt gespeeld ergens in de loop van het laatste decennium. De Consensus heeft zich enkel wat aangepast aan de nieuwe omstandigheden. Goed beheer mag dan wel goed klinken, de essentie van de Washington Consensus plus blijft dezelfde als die van de Washington Consensus. De onbeantwoorde, maar noodzakelijke centrale vraag blijft: goed beheer ten voordele van wie? Het good-governanceverhaal heeft heel wat potentieel om tot positieve politieke veranderingen te komen. Het is echter niet het wondermiddel voor sociale en economische problemen. Het fundamentele recht op vrije meningsuiting is bijvoorbeeld bijzonder waardevol, maar doet niet zo veel terzake voor mensen die niet eens in hun elementaire behoeften kunnen voorzien. Hoe groot en hoe sterk de Consensus ook moge zijn, de sociale en economische moeilijkheden vragen een actief internationaal beleid. Dit kan zich niet beperken tot wat sleutelen aan de spelregels van staat, politieke vertegenwoordiging en rechterlijke macht.

Elisabeth De Zutter
Doctoraatsbursaal - Vakgroep Politieke Wetenschappen - Universiteit Gent

Noten
1/ Met gevestigd links bedoel ik hier de socialistische en sociaaldemocratische partijen met regeringsdeelname.
2/ Hierbij verlaat de linkerzijde niet zonder meer haar oud sociaal bewustzijn, maar ‘[v]olgens haar adepten is de Derde Weg een gemoderniseerde en vernieuwde sociaaldemocratie die ernaar streeft de neoliberale klemtoon op economische efficiëntie en vitalisme te verzoenen met de traditionele linkse bekommernis om gelijkheid en sociale cohesie’ (Devos et al. 2001, 25).
3/ Sinds 1983 heeft Argentinië met het IMF reeds negen structurele aanpassingsprogramma’s afgesloten. (Gill 2002)
4/ In Argentinië werd de democratie in 1983 hersteld na zeven jaar militaire dictatuur.

Korte bibliografie
- Booth, K., Dunne, T. & Cox, M. (Eds.) (2001) How Might We Live?: Global Ethics in the New Century, Cambridge University Press, New York.
- Devos, C., Boucké, T., De Vos, P. & Dries, L. (2001) ‘De stille revolutie van de globalisering en de Derde Weg’. In: Demokritos. Mededelingen van de Vakgroep Politieke Wetenschappen, 2001, 4.
- Dunne, T., Cox, M. & Booth, K. (1998) The eighty years’ crisis : international relations 1919-1999, Cambridge university press, Cambridge.
- Gill, S. (1995) ‘Globalisation, market civilisation, and disciplinary neoliberalism’ In: Millennium-Journal of International Studies, 24, 3, 399-424.
- Gill, T. (January 15, 2002) ‘The IMF’s delinquent pupil’. In: The Guardian,http://www.guardian.co.uk(22 August 2002).
- Krugman, P. (1996) De borreltafeleconomie: drogredeneringen over globalisering, Spectrum, Utrecht.
- Moon, B. E. (1999) Ideas and politics In Trade politics : international, domestic and regional perspectives(Eds, Hocking, B. and McGuire, S.) Routledge, London, pp. 40-51.
- Moon, B. E. (2000) Dilemmas of international trade, Westview Press, Boulder.
- Tetzlaff, R. (1993) ‘Strukturanpassung - das kontroverse entwicklungspolitische Paradigma der Nord-Süd Beziehungen’ In Handbuch der Dritten Welt. Grundprobleme, Theorien, Strategien, Vol. 1 (Eds, Nohlen, D. and Nuschler, F.) Verlag J.H.W. Dietz Nachf., Bonn, pp. 420-445.
- Wachtel, H. M. (2000) ‘World Trade Order and the Beginning of Decline of the Washington Consensus’ In: Politik und Gesellschaft online, 2000, 3.

andersglobalisme - antiglobalisme - Derde Weg - Washington Consensus - actieve welvaartsstaat

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 2 (februari), pagina 26 tot 32

• actieve welvaartstaat
• andersglobalisme
• antiglobalisme
• Derde Weg
• Washington Consensus