Abonneer Log in

Een Europese grondwet, maar verre van perfect

Een evaluatie van de werkzaamheden van de Europese Conventie

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 6 (juni), pagina 36 tot 46

De kogel is door de kerk. Op de valreep heeft het Presidium van de Conventie, na consultatie van de verschillende componenten, de nationale en Europese parlementsleden, de Europese Commissie en de regeringsvertegenwoordigers, een akkoord bereikt dat blijkbaar breed gedragen wordt. Op het moment dat ik een punt achter dit artikel zet, heeft de Conventie nog maar een week voor de boeg. Zij dreigde haar tanden te breken op de instellingen. Op de macht, zeg maar. En dat is erg. Want, al was de opdracht van de Conventie dan ook veel breder dan de institutionele kwestie, toch zal ze afgerekend worden op haar capaciteit om over de instellingen een consensus te vinden. Als ze dat niet kan en dus keuzemogelijkheden presenteert aan de intergouvernementele conferentie, is het overduidelijk dat die IGC ook de rest van de grondwet zal ‘herbekijken’. Niets is dan nog veilig.

Akkoord op de valreep

De Conventie stond voor een verscheurend dilemma. Indien er niet dringend een oplossing gevonden werd voor de toekomstige institutionele architectuur van de Europese Unie zou ze de geschiedenis zijn ingaan als de Conventie van de gemiste kansen. Met catastrofale gevolgen, want als de Conventie geen knopen kon doorhakken over sleutelkwesties rond de rol en de samenstelling van de Europese instellingen, zou ook de intergouvernementele conferentie (IGC) van de staats- en regeringsleiders tot mislukken gedoemd zijn. Niemand gelooft immers dat die IGC betere resultaten kan afleveren dan het compromis van Nice, dat algemeen aanzien wordt als een mislukte poging om de Europese Unie klaar te maken voor de uitbreiding. Anderzijds, als de Conventie een mager compromis van het laatste moment zou sluiten; zou het eindproduct al evenmin beantwoorden aan de verwachtingen voor een democratisch en efficiënt Europa.

Het akkoord dat het presidium aan de Conventie voorlegt, versterkt de drie Europese instellingen. Er komt een kleinere Europese Commissie, maar door de invoering van ‘geassocieerde Commissarissen’ wordt de aanwezigheid van iedere Lidstaat in de Europese Commissie gewaarborgd. De Europese Commissie krijgt een sterk mandaat. Het monopolie voor het voorstellen van wetgeving wordt uitgebreid, zij stelt het meerjaren politiek programma op, geeft impulsen en voert uit. De Voorzitter van de Commissie wordt verkozen door het Europese Parlement, na de Europese verkiezingen. Hij of zij stelt de Commissie samen en verdeelt de portefeuilles. Een minister van buitenlandse zaken, aangeduid door de Europese Raad wordt vice-voorzitter van de Commissie. De Commissie wordt door het Parlement goedgekeurd.

De Commissie wordt gecontroleerd door een Europees Parlement met een redelijke omvang. Het worden er geen 700, zoals het parlement zelf voorstelde, maar het blijft 736 leden tellen, zoals in het kader van Nice en de uitbreiding is afgesproken. Dit Europese Parlement krijgt volledige wetgevende bevoegdheid. Er komt een langer durend Voorzitterschap van de Europese Raad, met beperkte bevoegdheden. Het wordt geen President van Europa, zoals sommigen gedroomd en andere gevreesd hadden. Hij of zij beschikt niet over een eigen administratie en mag de minister van buitenlandse zaken of de Commissie niet voor de voeten lopen. Op termijn wordt het zelfs mogelijk om de voorzitter van de Commissie ook voorzitter van de Europese Raad te maken. Dit interessant toekomstscenario waarbij de uitvoerende macht in Europa onder één leiderschap zou komen te staan, kreeg steeds meer steun in de Conventie. Maar het was nog niet rijp om nu al in de Grondwet ingeschreven te worden. De Raad buitenlandse zaken wordt wel voorgezeten door de Europese minister van buitenlandse zaken. Voor het voorzitterschap van de verschillende Raadsformaties wordt een beurtrolsysteem geïnstalleerd van minstens één jaar. Dat kan gevaarlijk zijn, want door het installeren van team-voorzitterschappen stelt zich de vraag wie die verschillende voorzitters onderling gaat coördineren. De tekst mag dan wel zeggen dat de werkzaamheden van de Raad gecoördineerd worden door de Raad algemene zaken; toch is het gevaar groot dat het de Europese Raad is de coach wordt van de Raadsformaties, waardoor de voorzitter van de Europese Raad zijn macht serieus ziet toenemen. Er komt ook een wetgevingsraad onder de vleugels van de Raad Algemene Zaken. Daardoor wordt de wetgevingsfunctie van de Raad - als tweede kamer naast het Parlement - netjes gescheiden van haar uitvoerende bevoegdheden, zodat transparantie van het wetgevende werk ook in de Raad gegarandeerd kan worden en het wetgevende werk beter gestroomlijnd zal verlopen. Er is ook een akkoord over de definitie van de meerderheid: de helft van de Lidstaten, die minstens 60% van de inwoners vertegenwoordigen. Alvast heel wat eenvoudiger dan de ingewikkelde formule van Nice. Het spijtige van de zaak is dat alles pas in 2009 van kracht wordt.

Impasse

Tot op de dag van nachtelijk beraad van het Presidium zat de Conventie muurvast. Het debat over de instellingen is veel te laat opgestart. Tot enkele maanden geleden werden er vooral buiten de Conventie ideeën gelanceerd over de rol en de samenstelling van de Raad, de Europese Commissie en het parlement. Blair en Aznar gooiden de knuppel in het hoenderhok met hun voorstel voor een fulltime verkozen President van de Europese Raad, die de Unie in het buitenland zou vertegenwoordigen en het politieke leiderschap van Europa zou waarnemen. Alhoewel Chirac sympathie heeft voor dit presidentieel regime, pleitte hij samen met Joschka Fischer ook voor een sterkere Europese Commissie, wiens Voorzitter zou verkozen worden door het Europese parlement. Giscard goot olie op het vuur door ook nog een volkscongres voor te stellen, waarin vertegenwoordigers van nationale parlementen en het Europese parlement niet alleen de President van Europa zouden kiezen, maar ook de politieke krachtlijnen van het Europees beleid vaststellen. De verontwaardigde reactie van zowel de kleinere landen, de Europese Commissie als het Europese parlement was dan ook terecht. Dit voorstel was een echte provocatie! Een Europese superpresident dient vooral de belangen van de grote landen en brengt de positie van de Europese Commissie als verdediger van het algemeen belang in gevaar. Bovendien is zo’n president noch aan de nationale parlementen, noch aan het Europese parlement verantwoording verschuldigd. Zo’n figuur zou immers verkozen worden door regeringsleiders, die zelf kunnen wisselen naar aanleiding van nationale verkiezingen. De balans zit dus helemaal fout. Minder democratie en meer intergouvernementeel. Het Volkscongres jaagde het Europese parlement in de bomen. Want zo’n congres kan alleen maar aan de macht van het parlement knabbelen als het reële bevoegdheden krijgt. Indien niet dan is het een overbodige nieuwe instelling die gedoemd is om een praatbarak te worden. Ook de collega’s uit de nationale parlementen moesten van dit ding niet weten. Ze verkozen een reële betrokkenheid via de garantie voor tijdige informatie en een ‘alarmprocedure’ die ze kunnen gebruiken als de Unie te ver gaat in haar ambitie. Het voorstel van Giscard werd gelukkig begraven.

Maar de kramp die daarop volgde was al even erg: 15 kleine landen en het Verenigd Koninkrijk vormden een blok onder leiding van Spanje om alles bij het oude te laten. Nice en niks anders dan Nice. Het alom verguisde compromis van Nice werd ineens een schoonheidsideaal! Toch weet iedereen nu al dat de instellingen zullen vastlopen met Nice. Dat zullen we voelen, want zelfs als de Conventie met betere oplossingen komt, blijven de regeltjes van Nice gelden tot 2009, omwille van de beloften die aan de nieuwe Lidstaten gedaan zijn bij hun toetreding. Nochtans zijn er redenen te over om te pleiten voor verandering. Een voorzitterschap van de Raad dat om de zes maanden verandert en waarbij één land zowel de Europese Raad als alle raadsformaties voorzit, garandeert onvoldoende continuïteit. In een Unie met meer dan 25 landen is het onbegonnen werk voor een premier in functie om de politieke consensus te vinden in voorbereiding van de Europese raden en om alle beleidsambities van de Unie tot een goed einde te brengen. Ook bij de Commissie moet er wat veranderen. Een uitgebreide Commissie waarbij elk land een Commissaris levert is te log om efficiënt te functioneren. Jacques Delors zei ooit dat hij ontslag zou nemen indien men hem zou opzadelen met een Commissie die meer dan 15 leden telt. Na de uitbreiding zitten we bijna aan het dubbele. In Nice hebben de grote landen elk één Commissaris ingeleverd. Eens de Unie meer dan 27 landen telt komt er een kleinere Commissie waarbij alle landen gelijke kansen op vertegenwoordiging krijgen. Maar, er wordt niet bij verteld hoe dat in zijn werk zal gaan. Hoe logisch het principe van één commissaris per land ook moge klinken, toch is het dat niet. Het betekent immers dat Malta met zijn 400.000 inwoners evenveel gewicht in de schaal werpt als Duitsland dat 82 miljoen inwoners telt. Het is ook niet de bedoeling dat de Commissie een optelsom wordt van de belangen van de lidstaten. Toch is gelijke kansen op vertegenwoordiging in de Commissie vooral voor de kleine lidstaten belangrijk. En die sluitende garantie kregen ze niet van de grote. Toen de principes van gelijkwaardigheid en rotatie in de grondwet gegarandeerd werden, konden de kleine landen zich eindelijk verzoenen met een kleinere Commissie.

Bovendien zorgde Nice er als compensatie voor dat grote landen in de besluitvorming in de Raad zo’n gewicht in de schaal werpen dat de kleinere landen gemakkelijk aan de kant geschoven worden. De hoge drempel en de ingewikkelde formule voor het bepalen van de meerderheid in de Raad maakt besluitvorming bijzonder moeilijk en ondoorzichtig. Dat Spanje zijn ‘overgewicht’ zo halsstarrig bleef verdedigen heeft alles te maken met het feit dat het langs de kassa wil blijven passeren als in 2006 opnieuw over de centen van de structuurfondsen gediscussieerd wordt. Gelukkig heeft de Conventie de moed gehad om de status-quo te doorbreken.

Beter dan Amsterdam en Nice

Het zou een dwaasheid geweest zijn, indien de Conventie zou mislukt zijn op de discussie over de Europese instellingen. Want wat er totnogtoe op tafel ligt, gaat veel verder dan wat de voorbije intergouvernementele conferenties in Amsterdam en Nice hebben afgeleverd. De methode van de Conventie heeft ongetwijfeld op een aantal terreinen haar nut bewezen.
Het product dat de Conventie aflevert is niets minder dan een grondwet voor de Europese Unie. Geen menukaart van mogelijke scenario’s, geen amendementjes op de huidige verdragen. Wel een coherente tekst, die de waarden, de doelstellingen, de bevoegdheden, de instrumenten vastlegt en de instellingen omschrijft. Het Charter van grondrechten wordt integraal als een tweede deel van de Grondwet opgenomen. Het derde deel dat de beleidsdomeinen van de Unie omschrijft, brengt de bestaande verdragen over de Europese Unie en de Europese Gemeenschap samen in één tekst. Grondig opkuis- en vereenvoudigingswerk dus, zodat de fundamentele bepalingen op basis waarvan de Unie werkt ook leesbaar en verstaanbaar worden voor gewone mensen en niet alleen voor professoren internationaal recht. Er komt één Europese Unie, met rechtspersoonlijkheid, waardoor de Unie zelf ook kan toetreden tot internationale verdragen en conventies.
Weg is de pijlerstructuur met haar ingewikkelde procedures en intergouvernementele besluitvormingsstructuren, grotendeels althans. De rechtsinstrumenten worden bovendien drastisch vereenvoudigd. In de toekomst beslist de Unie alleen nog in kaderwetten en wetten, gedelegeerde en uitvoeringsbesluiten, in de plaats van via een honderdtal verschillende instrumenten en procedures waarvan de draagwijdte vaak duister is: verordeningen en richtlijnen, richtsnoeren, beschikkingen en aanbevelingen, kaderbesluiten en besluiten, conventies en verdragen, gemeenschappelijke acties, actieprogramma’s; zij kunnen uitgaan van de Commissie, van het Parlement en de Raad, van de Raad alleen, die bovendien nu eens eenstemmig dan weer met meerderheid of met speciale meerderheid beslist.

Maar de opdracht die de Conventie zichzelf gaf, reikt verder dan alleen het noodzakelijke opkuiswerk. De ambitie was ook om de Unie in staat te stellen om met 25 en meer lidstaten efficiënt te kunnen functioneren en de verwachtingen van de burgers voor ‘meer en beter Europa’ in te lossen. Op sommige vlakken is dat ook gelukt. Zo wordt het Charter van de fundamentele grondrechten van de Unie, dat in Nice wel plechtig ondertekend werd maar door de koudwatervrees van sommige regeringsleiders geen plaats kreeg in de verdragen, nu definitief in de grondwet opgenomen. Het Britse en Ierse verzet tegen de opname heeft het gelukkig niet gehaald. Een grondwet zonder grondrechten van de burgers zou immers een hart gemist hebben. Alhoewel het Charter de Unie geen nieuwe bevoegdheden geeft, wordt het wel de toetssteen voor haar acties. En alhoewel het Charter verre van perfect is (zo ontbreekt bijvoorbeeld het recht op arbeid en het recht op inkomen) toch is het de eerste coherente bundeling van rechten, waarbij naast de klassieke fundamentele vrijheden ook sociale, economische en ethische rechten opgenomen zijn die de lidstaten en de Unie delen.
Voor de wetgeving komt er een simpele algemene regel: de Raad beslist bij gekwalificeerde meerderheid in co-decisie met het Europese parlement, op voorstel van de Europese Commissie. Een fantastische doorbraak en meer dan noodzakelijk om de Europese Unie met meer dan 25 landen nog in staat te stellen om beslissingen te nemen. Maar zoals altijd is ‘the devil in the detail!’. De algemene regel geldt maar tenzij de grondwet anders bepaalt. In praktijk wordt daardoor het vetorecht op een dertigtal nieuwe artikelen doorbroken. Vooral inzake asiel- en migratiebeleid, politie en justitie en landbouw is de vooruitgang opmerkelijk. Maar de uitzonderingen, vooral inzake buitenlands beleid, fiscaliteit, niet-discriminatiewetgeving en sociaal beleid zetten een serieuze domper op de vreugde. Want wie weet dat de Unie er 14 jaar over gedaan heeft om een eerste mager fiscaal pakket af te leveren, dat dan nog betaald is in melkquota voor de Italianen, beseft dat op fiscaal vlak niet veel te verwachten valt in een Unie met meer dan 25 lidstaten, die eenparig moeten beslissen. De ‘bruggetjes’ die het presidium in het nachtelijk akkoord voorstelde, en die voorzien dat de Raad bij unanimiteit kan overstappen naar gekwalificeerde meerderheid of naar een supergekwalificeerde meerderheid zijn maar een magere troost. Want ook vroeger waren dergelijke bruggetjes voorzien om te vermijden dat er verdragswijzigingen nodig waren om de besluitvormingsprocedure te versoepelen. Maar ze zijn altijd dode letter gebleven. Er zijn ook nog teveel wetten die gemaakt worden door de Raad alleen. Dat is een inbreuk op de democratie, want de nationale parlementen zijn hun controle kwijt en er komt geen controle vanwege het Europese Parlement in de plaats.

Spectaculaire vooruitgang is er in de zogenaamde ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’, waar de bevoegdheid aan de Unie gegeven wordt om op te treden zowel inzake asiel, migratie als inzake samenwerking van politie en justitie. Dat was hoognodig. Want alhoewel de Top van Tampere een ambitieus programma had uitgetekend, zijn de concrete realisaties een mager beestje gebleven. Dat is te wijten aan het logge intergouvernementele karakter van de besluitvorming. In de toekomst moet de Europese Raad de politieke krachtlijnen van dit beleid uittekenen. De Raad kan dan op de meeste terreinen met gekwalificeerde meerderheid en in co-decisie met het Europese Parlement beslissen over de wetgeving in dit domein. Europol en Eurojust worden versterkt en er komt een gemeenschappelijk buitengrenzenbeheer. Het Hof van Justitie oefent gerechtelijke controle uit. Voor gerechtelijke samenwerking in strafzaken en politiesamenwerking moet de Europese Commissie wel haar initiatiefrecht delen met de lidstaten. En tegen de instelling van een Europees Openbaar Ministerie, dat vervolging kan instellen tegen internationale criminaliteit of inbreuken tegen de belangen van de Unie zoals fraude of milieucriminaliteit bijvoorbeeld, was er helaas virulente tegenstand van een harde minderheid in de Conventie, zodat unanimiteit nodig blijft om een Europees parket in het leven te roepen. Maar globaal bekeken is op dit domein de grootste doorbraak gemaakt.

Waar blijft het sociaal Europa?

Het enthousiasme van de Conventie was aanvankelijk veel lauwer om het huidige communautaire beleid (de zogenaamde eerste pijler) te versterken. Uiteraard is het hier dat de Unie reeds de meest vergaande bevoegdheden heeft. Toch is ook hier de noodzaak tot verbeteringen erg groot. Want wie de huidige Verdragen leest, kan niet om de vaststelling heen dat de Unie vooral een economisch project is dat draait rond de interne markt en de eenheidsmunt. Zelfs wetgeving over gezondheidszorg, consumentenzaken of diensten van algemeen belang wordt via de interne markt geregeld én vaak ontregeld, omdat Europa in deze materie geen bevoegdheden heeft om deze voor de burgers erg belangrijke beleidsdomeinen op een positieve manier te organiseren rond sociale doelstellingen i.p.v. rond een liberaliseringsoptiek.
Het heeft heel wat voeten in de aarde gehad voordat Giscard en het presidium zwichtten voor de georganiseerde campagne, die ik samen met enkele progressieve collega’s in de Conventie heb opgezet om een werkgroep Sociaal Europa op te richten. Dankzij de steun van de vakbonden en vele organisaties van het middenveld is ons dat uiteindelijk toch gelukt. Maar de boycot bleef duren en toen het presidium de eerste grondwetsartikelen aan de Conventie presenteerde (over de waarden, doelstellingen en bevoegdheden van de Unie) was er geen spoor van ons werk te bekennen. Er was een tweede offensief nodig om de grondwet socialer in te kleuren. Met een redelijk succes.

De Unie zal niet alleen gebaseerd zijn op waarden zoals vrijheid en democratie, maar ook op gelijkheid en respect voor mensenrechten. Dat is belangrijk want die waarden dienen als toetssteen voor toetreding van nieuwe landen en het schenden van deze waarden kan ook leiden tot schorsing van lidmaatschap. De ambities van de Unie worden aangevuld met belangrijke doelstellingen als duurzame ontwikkeling, volledige werkgelegenheid, verbetering van het leefmilieu, gelijkheid van mannen en vrouwen, strijd tegen sociale uitsluiting, en voor solidariteit en sociale zekerheid. Maar Europa krijgt totnogtoe niet meer bevoegdheden en de instrumenten om die doelstellingen waar te maken. Een nieuw hoofdstuk over de participatieve democratie geeft erkenning aan de rol van de sociale gesprekspartners en aan de dialoog met het maatschappelijk middenveld. Bovendien is op de valreep een PES-voorstel voor een volksinitiatief in de grondwet opgenomen: 1.000.000 burgers uit een nog vast te stellen aantal Lidstaten kunnen de Commissie verzoeken wetgeving op te stellen.

Ook de vrouwen kunnen tevreden zijn. Gelijkheid van vrouwen en mannen wordt een algemene regel die in de toekomst niet alleen geldt voor werkgelegenheid of voor consumentenzaken bijvoorbeeld, maar ook moet toegepast worden in materies als buitenlands beleid. Dat geeft hoopvolle perspectieven van de opname van vrouwen in vredesmissies en voor de aandacht die Europa moet besteden aan de situatie van vrouwen in conflictgebieden en ontwikkelingslanden.
Gendermainstreaming zal ook het beleid inzake politie en justitie vrouwelijker inkleuren. Ook de bepalingen voor het genderevenwicht in de Europese instellingen worden versterkt en het Presidium beloofde plechtig de hele tekst van de grondwet op een gendervriendelijke wijze te herschrijven.
Toch blijven er katers over: er blijft een halsstarrig verzet tegen de veralgemening van de gewone wetgevende procedure, met meerderheidsbeslissingen in ministerraden en co-decisie met het Europees Parlement voor quasi alle sociale materies. De Conventie vertikte het ook om vooruitgang mogelijk te maken in de strijd tegen de discriminatie. Want wie gelijkheid als een fundamentele waarde aanvaardt, moet aan Europa ook de mogelijkheid geven om discriminatie te bestrijden. Bovendien zal het ook in de toekomst niet mogelijk zijn om fatsoensnormen inzake sociale zekerheid in te bouwen. Want daar blijft een vetorecht bestaan. En opnieuw ontzegt Europa zich het recht om sociale waarborgen uit te werken voor openbare diensten, want de rechtsbasis ontbreekt om te garanderen dat openbare diensten universeel zijn, voor alle burgers toegankelijk en kwaliteitsvolle dienstverlening verzekeren. Ook inzake lonen of collectieve rechten zoals transnationaal stakingsrecht is er geen vooruitgang. Onbegrijpelijk in een Unie met één interne markt die vraagt naar meer sociale regels! Het staat vast dat we daarrond tijdens de laatste weken nog een groot offensief gaan voeren.

Geen sociaal - economische regering

Bijzonder teleurstellend is het Conventiewerk i.v.m. de instelling van een sociaaleconomische regering voor de Unie. Want het is duidelijk dat vooral de landen in de eurozone een meer uitgebalanceerd beleid nodig hebben. In het kader van de euro is het monetair beleid van de Eurozone gecentraliseerd bij de Europese Centrale Bank, die een eenzijdig beleid voert dat uitsluitend gericht is op stabiliteit van prijzen en non-inflatie.
Een sociaaleconomisch beleid gericht op duurzame ontwikkeling, volledige werkgelegenheid en sociale cohesie voert de Unie nauwelijks. Het berust op erg vrijblijvende coördinatie van nationaal beleid en de aanbevelingen ter zake worden nauwelijks nageleefd. Nochtans staat de Unie er sociaaleconomisch belabberd voor. De economie geraakt maar niet uit het slop en de werkloosheid stijgt opnieuw erg onrustwekkend. Europa is een heel eind verwijderd van de ambitieuze doestelling van duurzame groei, volledige werkgelegenheid en een grotere sociale cohesie, die de Top van Lissabon in maart 2000 geformuleerd heeft. Na de uitbreiding met 10 nieuwe landen zal het ongetwijfeld nog veel moeilijker zijn om de lidstaten van de Unie op één lijn te krijgen. Daarvoor was het nodig geweest om aan de Commissie meer stuurkracht te geven bij de economische richtsnoeren, het werkgelegenheidsbeleid beter te coördineren en een convergentiestrategie voor sociale zekerheid op poten te zetten. Zonder deze instrumenten danst de EMU op één been: het monetaire. En dat been alleen kan onmogelijk zorgen voor werk en welzijn. Maar er was geen consensus te vinden in de Conventie om naast de M ook de E van de Economische en Monetaire Unie te versterken.

Er komt wel meer evenwicht tussen de coördinatie van het economisch en het werkgelegenheidsbeleid, terwijl ook de coördinatie van bepaalde sociale beleidsdomeinen, zoals de strijd tegen de armoede of de modernisering van de sociale bescherming in een zelfde Verdragsartikel wordt opgenomen. Dit is niet onbelangrijk, want hoewel deze sociale coördinatie inmiddels een verworvenheid geworden is, is er geen verdragsrechtelijke verplichting om dit in de toekomst verder te zetten. Dit maakte deze procedure erg afhankelijk van de politieke conjunctuur. Dat bleek toen onder Spaans en Deens voorzitterschap deze sociale samenwerking op een laag pitje werd gezet.
Al bij al blijven de nieuwe teksten over het sociaaleconomisch beleid voor de hele Unie een mager beestje. Gelukkig maakt de grondwet een opening naar een sterkere samenwerking voor de landen van de eurozone. Die kunnen in de toekomst beslissen om betere afspraken te maken over de coördinatie van hun macro-economisch beleid. Maar dit is nog mijlen ver verwijderd van de sociaaleconomische regering, als volwaardige politieke tegenhanger van de monetaire autoriteit, de Europese Centrale bank, waarvan ik en vele anderen gedroomd hadden.

Een Minister van buitenlandse zaken zonder tanden

Een doorbraak is er ook op het vlak van het gemeenschappelijk buitenlands beleid van Europa. Pessimisten hadden nochtans voorspeld dat de hopeloze gespletenheid van Europa in de Irak-crisis alle vooruitgang op dit terrein zou onmogelijk maken. Maar de onmacht van de Unie om met één stem te spreken in dit conflict heeft eerder als een katalysator gewerkt om flinke stappen vooruit te zetten. De lidstaten moeten zich engageren om voorafgaand te overleggen, loyaal en solidair samen te werken en geen acties te ondernemen die het gemeenschappelijke belang kunnen schaden. In internationale organisaties zoals de VN-Veiligheidsraad engageren de lidstaten zich om hun acties te coördineren en de standpunten van de Unie te verdedigen. Hadden ze dat gedaan tijdens de Irak-crisis dan had de verdeeldheid misschien kunnen voorkomen worden. Want alhoewel een grondwet natuurlijk nog niet garant staat voor de politieke wil die er moet zijn om uit een stem te spreken, kan hij wel de instrumenten en procedures uittekenen om die politieke wil te creëren. Er komt één minister van Buitenlandse Zaken, een fusie van de functie van Chris Patten in de Commissie en van Javier Solana, de hoge vertegenwoordiger van de Raad. Die minister wordt aangesteld door de Europese Raad maar wordt ook vice-voorzitter van de Europese Commissie, waardoor hij of zij ook verantwoording moet afleggen aan het Europese Parlement. Hij/zij krijgt initiatiefrecht en zit de Raad buitenlandse zaken voor. De Britten waren radicaal gekant tegen deze ‘dubbele hoed’ van de minister. Zij eisten tevergeefs dat buitenlandse zaken uitsluitend een zaak blijft van de Raad. Hun blokkering op dit punt heeft er alvast voor gezorgd dat inzake buitenlands beleid ook in de toekomst op enkele uitzonderingen na, met unanimiteit moet beslist worden. Hierdoor wordt elke ernstige vooruitgang bemoeilijkt. De minister van buitenlandse zaken wordt een figuur zonder tanden en de verdeeldheid van de Europese Unie zal wellicht ook in de toekomst blijven bestaan.

Inzake het buitenlands beleid van de Unie legt de Grondwet vooral de nadruk op politieke en diplomatieke actie. Gemeenschappelijk handelsbeleid, partnerschapsakkoorden met derde landen en ontwikkelingssamenwerking blijven voor de Conventieleden de belangrijkste instrumenten voor de Unie om haar rol in de wereld waar te maken. Toch is er in de Conventie ook steun voor de idee om een eigen Europese civiele en militaire capaciteit uit te bouwen in het kader van de zogenaamde uitgebreide Petersberg-taken, d.w.z. bij conflictpreventie en -beheersing, vredeshandhaving en ontwapeningsopdrachten. De meeste Conventieleden zijn gewonnen voor een solidariteitsclausule waarbij landen elkaar bijstaan in geval van rampen of bij terroristische aanslagen. Er is bovendien een opening gemaakt voor de oprichting van een eigen defensiezone, met die landen die wensen deel te nemen. Dat die stap belangrijk is, bewijzen de recente moeilijkheden van Europa om de nodige manschappen bijeen te krijgen om in de Balkan de vrede te herstellen of in Oost-Congo de massaslachtingen te beletten. Dit voorstel werd zeker niet op alle banken op applaus onthaald. Vooral de Britten hebben zo hun reserves omdat dit volgens hen de NATO ondermijnt. Ook de zogenaamde ‘neutrale’ landen zien dit niet zitten.
De Conventie heeft in tegenstelling tot de Top van Nice wel het lef gehad om versterkte samenwerking ook toe te laten inzake defensie. Verhofstadts verguisde plan uit de zogenaamde ‘pralinedozentop’ zoals de Amerikanen smalend zegden, krijgt dus hoogstwaarschijnlijk de noodzakelijke kapstok in de grondwet.

God

De Conventie heeft dagenlang onder zware druk gestaan om de verwijzing naar God of naar de joods-christelijke wortels van Europa in de grondwet op te nemen. Een onaanvaardbare vraag, want daardoor zou Europa een uitsluitingsproject worden ten aanzien van al wie een andere godsdienst belijdt of niet gelovig is. Het gevaar bestond ook dat de godsdienstige ijver van de conservatief-katholieke lobby ervoor zou zorgen dat fundamentele rechten in de toekomst door een religieuze bril zouden kunnen bekeken worden.
Dat is gelukkig niet gebeurd. Toch mag niemand de Conventie ervan verdenken onverdraagzaam te zijn. Integendeel zelfs. Vrijheid van godsdienst en het verbod op discriminatie omwille van religie of overtuiging staat duidelijk in het Charter van grondrechten. In de grondwet wordt bovendien erkend dat de Lidstaten het recht behouden om de status van kerken en niet-confessionele organisaties te regelen. Europa belooft om die te respecteren. Ze belooft ook om over haar beleid in dialoog te gaan met religieuze en niet-confessionele organisaties. Een aparte dialoog met de kerken is voor mij alvast een stap te ver. Confessionele en niet confessionele organisaties behoren in een gelaïciseerde samenleving tot het maatschappelijk middenveld. Het zou bijvoorbeeld ontoelaatbaar zijn als straks de Poolse katholieke kerk de gelijke behandeling van homo’s en lesbiennes zou tegenhouden in Europa. Giscard heeft de ontluikende godsdienstoorlog in de Conventie op een presidentiële wijze ontmijnd. In de preambule die hij voor de grondwet schreef verwijst hij naar de culturele, religieuze en humanistische erfenis van Europa, om te besluiten dat de samenleving van nu gebaseerd is op de centrale rol van de mens en zijn onvervreemdbare en onschendbare rechten en op het respect voor het recht. Bombastisch en plechtig zeker, maar wel een stukje literatuur dat niemand kwetst en dat is in het multiculturele Europa van vandaag een hele kunst!

Referendum!

Het resultaat van de Conventie is verre van perfect. Maar de Conventiemethode heeft veel meer vooruitgang geboekt dan de klassieke intergouvernementele conferenties van de afgelopen jaren. Na de Europese Top van Nice, eind 2000, gaven de regeringsleiders zelf toe dat de intergouvernementele onderhandelingsmethode aan het einde van haar Latijn was. De methode van de Europese Conventie moest de discussie over de toekomst van Europa in een andere context brengen. Daarin is men ook redelijk goed geslaagd. In de Conventie kwamen alle betrokkenen aan bod: nationale en Europese parlementsleden, leden van de Commissie en de vertegenwoordigers van de Europese regeringen. Maar ook vertegenwoordigers van de Europese sociale gesprekspartners en van de regio’s waren als waarnemers bij de werkzaamheden betrokken. Er was ook een direct contact met organisaties van het maatschappelijk middenveld, ook na de ietwat formele hoorzittingen. Alle teksten - voorstellen, bijdragen, amendementen - zijn publiek voor iedereen beschikbaar op de website van de Conventie. Het maatschappelijk middenveld was niet alleen vanop de zijlijn actief, maar had bovendien direct contact met de Conventieleden. Met succes overigens, want er is nog nooit tevoren zoveel samen met milieubeweging, vrouwenorganisaties of sociale ngo’s geschreven aan concrete grondwetsartikelen als nu.
Niet dat dit ineens allemaal van een leien dakje liep. Een grondwet schrijven met 105 leden en 102 plaatsvervangers en dit in volle transparantie én in dialoog met de buitenwereld is dan ook geen sinecure. In de werkgroep over de economische governance kwamen duidelijk ideologische tegenstellingen bovendrijven. Dit was ook het geval in de werkgroep over het sociaal Europa, waarvan zelfs de oprichting niet vanzelfsprekend was. Ook waren er duidelijk nationale belangen in het spel in de werkgroepen over het buitenlandse beleid of deze over subsidiariteit en de nationale parlementen. Er blijft ook het vraagstuk van de toekomst van het Euratom-verdrag, dat voor de milieubeweging zeer belangrijk is en dat niet is opgelost.

Nochtans is de gevreesde blokvorming uitgebleven. Ook al waren er duidelijk verschillende gevoeligheden, toch kan men niet spreken van diepe en onoverbrugbare tegenstellingen tussen nationale en Europese Parlementsleden; ook niet tussen afgevaardigden uit nieuwe en uit de huidige lidstaten. Wat wel duidelijk merkbaar is, is de toenemende impact van de regeringsvertegenwoordigers op de besluitvorming naarmate de werkzaamheden vorderden. Waar bij het begin van de Conventie slechts enkele regeringen door zwaargewichten vertegenwoordigd werden, was dit op het einde de algemene regel. Frankrijk, Duitsland, Spanje, Griekenland en België waren door hun ministers van buitenlandse zaken vertegenwoordigd; Polen, het VK en Roemenië vaardigden ministers af in de Conventie. Naarmate de Conventie in een cruciale fase kwam, wonnen de vergaderingen onder regeringsvertegenwoordigers aan belang. Maar de Conventie is gelukkig nooit tot een IGC verworden.
Een belangrijke rol was er ook weggelegd voor de Frans-Duitse as, die zich gelukkig hersteld heeft en van de Benelux die zijn functie van motor uitstekend gespeeld heeft. Zij vormen niet alleen het collectief geheugen, maar hun diplomatie vormt ook een ervaren netwerk om in moeilijke situaties naar oplossingen te zoeken en bemiddelend op te treden. Zij bouwden bruggen tussen de specifieke eigenaardigheden van de verschillende landen: de Britten met hun aangeboren Euroscepticisme en hun hang naar (verloren gegane) soevereiniteit, de Scandinaven met hun schrik om hun sociaal systeem te verdrinken in een Europees avontuur, de Spanjaarden die ook met de ‘grote vier’ van de Unie willen meespelen en dit als een verworvenheid van Nice beschouwen, de nieuwe Lidstaten die hun herwonnen vrijheid en soevereiniteit maar schoorvoetend willen delen met de Unie, en vaak meer in de richting van de VS dan van de EU kijken.
Ook de politieke fracties in het Europese Parlement hebben eindelijk hun rol gespeeld bij de totstandkoming van de standpunten van de ‘politieke families’ van parlementsleden en regeringsvertegenwoordigers in de Conventie. Dit was het geval zowel bij de PES als bij de christendemocraten, de liberalen en de groenen. Op dit vlak is de Conventie zeker heilzaam geweest: het was een stuwende rol in de Europese politieke partijvorming. De Conventie is wel grotendeels mislukt in haar opdracht om rechtstreeks de discussie met de burgers aan te gaan. Natuurlijk waren er conferenties en hoorzittingen in alle Europese landen, waar meer dan gewoonlijk over de toekomst van Europa is gepraat. De pers deed haar best om over de spannende momenten van de Conventie te rapporteren. Maar het grote publiek bleef onberoerd.
Het is dan ook moeilijk voor de buitenwereld om de discussies die wel een hoog politiek gehalte maar vaak ook een technische verpakking hadden te blijven volgen. Nu de grondwet af is, moeten we de moed hebben om het resultaat in een referendum aan de bevolking voor te leggen. Een grondwet voor Europa, waarin de belangrijke knopen worden doorgehakt, wordt immers niet elke dag geschreven. Een op til zijnd referendum geeft ons bovendien de kans om de discussie over het resultaat nog intenser te bediscussiëren met de mensen.

Avant-garde?

Hoe groot de vooruitgang in de Conventie ook is, het resultaat is dus verre van perfect. De Europese instellingen zijn nog lang geen federaal model. Er komt voorlopig geen sociaaleconomische regering voor Europa. En vooral de overblijvende veto’s op fiscaliteit, financiering van de Unie en het buitenlands beleid zijn storend.
Dus rijst de vraag hoe het nu verder moet in deze materies waar er onvoldoende vooruitgang is geboekt. Want ook met deze grondwet wordt Europa geen afgewerkt product. Nieuwe onderhandelingen met 25 en meer betrokken landen over een Europese grondwetsherziening laten weinig hoop voor verdieping. De herziening van de nieuwe Europese Grondwet blijft immers een moeilijke zaak. Ook al wordt de Europese Conventie geïnstitutionaliseerd als het voorbereidingskader voor zulke onderhandelingen, toch blijft de eenparigheidsvereiste in de afsluitende IGC en de ratificatie in alle parlementen, een moeilijk te nemen hindernis.

Daarom moeten er voor de toekomst openingen gemaakt worden voor een ‘light-procedure’ voor herziening van de grondwet. Zeker voor die gedeelten waarbij er geen nieuwe bevoegdheidsoverdracht gebeurt van de Lidstaten naar de Unie. Zoals Vice-voorzitter Amato terecht stelt, is het resultaat van de Conventie maar een grondwet te noemen indien ze procedures voor herziening voorziet die niet gebaseerd zijn op het klassieke internationale Verdragsrecht.
Ondertussen moet versterkte samenwerking het mogelijk maken dat die landen, die een stap verder willen zetten in het integratieproces dit ook kunnen doen en daarbij ook kunnen gebruik maken van de Europese instellingen en procedures. De grondwet heeft de mogelijkheid om zo’n avant-garde toe te laten versoepeld. Deze avant-garde mag geen ‘gesloten club’ worden, maar moet voldoende open staan om ook andere lidstaten later te doen aansluiten. Als het Europese project ondanks de hervormingen dreigt vast te lopen, mogen de voortrekkers in Europa zeker niet aarzelen om die kans te benutten. Op het vlak van het sociaaleconomisch beleid en fiscaliteit zou dat wel eens erg van pas kunnen komen.

Anne Van Lancker
sp.a - europarlementslid

Noten
- De redactie van deze tekst werd op 13 juni 2003 afgesloten.
- Alle informatie over de Conventie vind je op de website: http://european-convention.eu.int

Europa - Europese grondwet - Conventie

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 6 (juni), pagina 36 tot 46