Abonneer Log in

Cancún: de polarisering voorbij

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 9 (november), pagina 38 tot 49

Reeds sedert 1964 worden na elke onderhandelingsronde over Internationale Handel steevast zeer ambitieuze en lovenswaardige principes uitgesproken.1 Na 500 jaar van stuitende wanverhoudingen en flagrante discriminatie, wil men de wereldhandel ten dienste van de ontwikkeling van de hele wereld stellen. Deze beginselen worden dan in een latere fase van detailonderhandelingen door de groep van vier sterkste partners, de zgn. Quad2, met list en leugen radicaal onderuit gehaald of selectief vergeten.

Van GATT naar Cancún: nood aan een historisch kader

Om een duidelijker zicht te krijgen3 op wat nu juist de inzet geworden is van de internationale handelsconferenties en waarom we nu juist op een scharniermoment binnen de internationale handelsbesprekingen gekomen zijn, lijkt het aangewezen een historisch overzicht te geven van de evolutie binnen deze handelsbesprekingen. Tezelfdertijd kunnen we uitklaren wat nu de letterwoorden zoals GATT, GATS, TRIPS en TRIMS eigenlijk inhouden, aangezien deze keer op keer bij de discussie van dit thema als parate kennis gelanceerd worden. De gebeurtenissen in de voorbije handelsconferentie in Cancún en de posities van de verschillende partijen kunnen enkel met deze achtergrondinformatie correct geëvalueerd worden. Heeft de EU wel het recht om een dergelijke agressieve houding aan te nemen en de ontwikkelingslanden te verwijten dat zij het onmogelijke eisen?

De eerste fase (1947-60): Systematiseren van de Noord-Zuidkloof

Na WO II wou men absoluut vermijden de economische condities voor een derde wereldbrand te creëren. Een gelijkmatige herverdeling van de rijkdom over alle landen moest voorkomen dat er nieuwe voedingsbodems zouden ontstaan voor een nieuwe kwalijke vorm van fascisme. Het bevorderen van de internationale vrijhandel werd toen gezien als één van de belangrijkste instrumenten tot het bevorderen van de nationale rijkdom. In 1947 werd in dit kader het Algemeen Akkoord over Douanetarieven en Handel (Eng. GATT) opgericht als een soort permanent secretariaat dat het stroomlijnen van de handelscontacten tussen alle leden moest bevorderen. Hoewel de GATT erin slaagde om vnl. tussen 1963 en 1979 een dynamiek van reducties van invoerrechten op gang te brengen, kon het dezelfde hervormingen in bepaalde cruciale sectoren zoals landbouw, textiel en confectie niet doordrukken. De gemiddelde importheffing op industriële producten daalde tot 6%. Deze producten maakten juist de bulk uit van de bloeiende wereldhandel in de naoorlogse periode. Kwalijk detail was wel dat deze toen meer dan hoofdzakelijk geproduceerd werden in de door de oorlog ongeschonden VS en in het zich, dankzij de massale Marshall-hulp, snel herstellende Europa. Tezelfdertijd werd een importmuur in stand gehouden tegen de producten waarvoor de ontwikkelingslanden een comparatief voordeel hadden en waarvan de internationale vermarkting eigenlijk een definitieve impuls kon gegeven hebben aan de lokale ontwikkeling van een meer gedifferentieerde economie. Doordat hierdoor de mondiale rijkdom in een relatief klein deel van de wereld geconcentreerd bleef, kon op die plaatsen een continu groeiende vraag naar duurzame consumptiegoederen in stand gehouden worden. Geostrategische belangen en historische banden leken dan ook fundamenteel bij het uitkiezen van de als gelijkwaardig te beschouwen handelspartners en bij het definitief bestendigen van de Noord-Zuidkloof.4 De razendsnelle expansie van de grootschalige industriële activiteiten in het rijke Noorden had ook een structurele impact op de organisatie van de industriële productie. De internationale mobiliteit van het kapitaal tussen de verschillende industrielanden nam hand over hand toe. Door de enorme specialisatie van de bedrijven kreeg men een sterke groei van de intra-industriële handel. Daarbij konden de toeleveringsbedrijven overal ter wereld gevestigd zijn en kon men een duidelijke internationale verdeling binnen het productieproces waarnemen. Parallel hiermee kreeg men een toenemende organisatie van deze industriële productie binnen een oligopolie. Enkele enorme moederbedrijven bepaalden al gauw het wel en wee van de vele honderdduizenden kleinere toeleveringsbedrijven. De synthese van de verschillende transformaties leverde de huidige situatie op waarbij de handel tussen de op verschillende plaatsen van deze aardbol gevestigde dochterondernemingen en de hoofdzetels van enkele enorme multinationals tot 60% en meer van de wereldhandel voor zich neemt.5

De tweede fase (1960-73): De ontwikkelingsreflex?

De enorme dekolonisatiegolf in de jaren 50 en 60 zorgde ervoor dat vele nieuwe landen de GATT vervoegden. Daarbij introduceerden ze hun eigen problematiek van economische onderontwikkeling en dwongen ze de instelling om haar denkwijze aan te passen. Het recht van ontwikkelingslanden op het instellen van importrestricties om de eigen ontluikende industrieën te beschermen en zo hun betalingsbalans te controleren werd reeds midden de jaren 50 in een nieuw artikel gegoten. Ook werd hen autonomie gewaarborgd bij het nemen van beslissingen met het oog op het in evenwicht houden van deze laatste balans. Een tweede initiatief was het opstellen van een rapport over de impact van het heersende internationale handelsbeleid op de ontwikkelingslanden. Toen al kon men duidelijk aantonen dat de schommelende prijzen voor grondstoffen en de protectionistische maatregelen van de industrielanden in de agrarische sector een voorname verklaring voor de structurele onderontwikkeling vormden. Gewapend met deze bevindingen slaagden de ontwikkelingslanden erin om binnen de belangrijke internationale fora zoals de VN, aparte denktanken over deze problematiek op te richten. In 1964 zag de UNCTAD6 het licht. Deze volwaardige VN-dochter beïnvloedde het debat binnen de GATT ingrijpend. In 1965 werd er dan ook een apart hoofdstuk over ’Handel en Ontwikkeling’ in het mandaat van de GATT opgenomen. De feitelijke impact van deze verbaal indrukwekkende verklaring was echter gering. De enige vooruitgang werd geboekt in de bepalingen over de niet automatische of niet volledige wederkerigheid van gunstregimes bij Noord-Zuidhandelscontacten. Ook hiervan was het effect minimaal omdat de sterkste partijen de onderhandelingen bleven domineren en de toegevingen slechts tijdelijk waren. Alle maatregelen faalden dan ook jammerlijk in hun ontwikkelingsstimulerende functie. Dit laat zich weer grotendeels verklaren door de onverzettelijke houding van de industrielanden in het landbouw- en het textieldossier waar de ontwikkelingslanden hun grootst comparatief voordeel zouden kunnen laten gelden hebben.
Voor hun respectieve landbouwsector verkregen de VS en de EU de mogelijkheid om hun enorme en koopkrachtige thuismarkten op efficiënte wijze af te schermen van de wereldmarkt. In de EU werkte het mechanisme van afscherming zo goed dat deze zich in deze periode opwerkte van een belangrijke importeur van landbouwproducten naar een van de grootste exporteurs van deze producten. Tot op heden is er hoogstens een nog onvoldragen consensus om een van de drie pijlers, nl. de exportsubsidies, aan een versneld tempo af te bouwen. Wat de textielsector aangaat, daar ziet men dezelfde ombuiging van de GATT-regels ten voordele van de industrielanden. In het begin werd een discriminatoir, op quota gebaseerd en restrictief handelsregime opgelegd aan efficiënte nieuwe textielproducenten zoals Japan. Op het moment dat deze laatste groep zich sterk dreigde uit te breiden met een groot aantal nieuwe ontwikkelingslanden stelden de industrielanden koudweg dat zij op onrechtmatige manier marktverstorend tewerk gingen en dat ze daarom verhoogde importtarieven moesten slikken. Plots werd het mechanisme voor marktafscherming - eigenlijk ontwikkeld om aan de ontwikkelingslanden de kans te bieden hun jonge industrieën tot wasdom te laten komen - toegepast op een sector in de industrielanden die nagelaten had zich structureel aan te passen om zo binnen de wereldeconomie efficiënt te kunnen produceren!
We mogen dan ook concluderen dat er voornamelijk op het theoretische vlak een extra inspanning gedaan werd om via de regels van de GATT de ontwikkelingslanden een kans te bieden de kloof met de industrielanden te dichten. De laksheid van de GATT t.a.v. de duidelijk ontwikkelingsbelemmerende politiek van de grote handelsblokken deed echter al deze inspanningen teniet. Ondanks de duidelijke aanwezigheid van discriminerende regels en dubbele standaarden binnen de sectoren die al binnen de GATT waren opgenomen, slaagden de industrielanden erin om een steeds groter aantal leden en thema’s binnen de GATT te integreren. De theoretische garanties op een voorkeursbehandeling die een lidmaatschap van de GATT leken in te houden, oefenden een enorme aantrekkingskracht uit op sommige ontwikkelingslanden. Voor andere, reeds meer in het circuit van de wereldhandel geïntegreerde ontwikkelingslanden, was de keuze binnen of buiten de GATT onbestaand.

De derde fase (1973-82): Dood of verrijzenis?

In de jaren 70 en tot diep in de jaren 80 raakten buiten de reeds problematische textiel- en landbouwsector ook nog andere industriële sectoren binnen de VS en de EU in de problemen. De staal- en auto-industrie raakten in slechte papieren. Hierop volgden twee, opnieuw onderling tegenstrijdige reacties. In een eerste reflex probeerde men het mechanisme van de exclusiviteit en dus van het protectionisme nog verder uit te bouwen om de kosten weer op de zwakste af te kunnen wentelen. Een tweede reactie streefde een hervorming van het hele systeem na. Daarbij werd binnen de VN gemikt op een nieuwe economische wereldorde die voor alle partijen voordelig zou zijn. Het is bijna voorspelbaar dat de eerste, primitieve reflex het makkelijk haalde van de tweede remedie die snel door de industrielanden als een naïef scenario van wereldverbeteraars naar de prullenmand verwezen werd. De kaart van de versterkte exclusiviteit nam verschillende vormen aan. In de textielsector zorgde het nieuwe Multivezelakkoord7 nu voor de nodige bescherming. Voor de andere sectoren probeerde men in toenemende mate akkoorden in de beperkte kring van de Quad te sluiten om die dan later aan de ontwikkelingslanden als reeds onderhandelde zaken op te dringen. De voordelen van dergelijke regelingen werden enkel tot de ondertekenaars van deze akkoorden uitgebreid. Op die manier zagen de ontwikkelingslanden zich wel verplicht om er zich bij aan te sluiten zonder dat ze op dat moment nog aparte clausules voor zwakkere landen konden afdwingen.
Nu het wereldsysteem in een zware crisis terechtgekomen was, zag men echter tegelijk in dat ook de economieën van de reeds ontwikkelde handelsblokken meer dan ooit expansieruimte nodig hadden om terug gezond te worden. De onderlinge concurrentie tussen die handelsblokken kwam nu, na een lange periode van dominantie van de VS, volop aan de oppervlakte. De ontwikkelingslanden die aan elk van de nu elkaar zwaar beconcurrerende blokken de voornaamste kans tot economische groei leken te bieden, stelden opnieuw hun eisen voor een nieuwe economische wereldorde. Binnen die moeilijke en ambigue context waren halfslachtige toegevingen opnieuw de uitkomst van dit hele proces.8

De vierde fase (1982-95): Verrijzenis!

Vanaf 1982 kan men binnen de GATT twee breukpunten onderscheiden. Enerzijds drongen de VS sterk aan op onderhandelingen over liberalisering van de dienstensector.9 Anderzijds streefden ze ernaar om, tegen het halsstarrige beleid van de EU in, de landbouwpolitiek binnen de GATT-discipline te brengen. In het eerste dossier was de inzet voor de VS enorm hoog. Binnen de dienstensector waren de ondernemingen met hoofdzetel in de VS op dat moment immers de absolute marktleiders. De meeste multinationale ondernemingen hadden dan ook niet nagelaten om ook een eigen dienstenpoot uit te bouwen of om in eigen land belangrijke relaties met de snel groeiende dienstenbedrijven aan te gaan. De Amerikaanse ondernemerswereld was klaar om een definitief offensief in te zetten en de zwakkere bedrijven in de andere landen te ruïneren of over te nemen. De ontwikkelingslanden worstelden nog teveel met hun koloniaal verleden om dit gevaar onmiddellijk in te zien. En toch maakten deze landen een correcte analyse van het hypocriete ontwikkelingsmodel waarop vele westerse landen hun beleid inzake handel en ontwikkelingssamenwerking baseerden: een beleid gericht op het vervullen van de eigen economische en politieke objectieven.10 De ontwikkelingslanden vreesden - niet ten onrechte - dat het kapitalisme wereldwijd op een belangrijk moment van zijn geschiedenis stond. De opname van de dienstensector bij de onderwerpen voor onderhandeling binnen de GATT hield het risico in dat de bestaande economische verhoudingen zouden worden geconsolideerd voor de volgende decennia. De ontwikkelingslanden zouden dus voor lange tijd de reële mogelijkheid verliezen om een groter deel van de wereldwijde economische activiteit op te eisen. Binnen een front van ontwikkelingslanden, de zgn. G77, slaagden ze erin om de onderhandelingen over de diensten gedurende jaren af te houden. En hoewel hun argumenten meer dan overtuigend waren, slaagden de VS erin om zoveel druk uit te oefenen dat de G77 snel tot de kleine 10 slonken.11 Andere nieuwe topics zoals de onderhandelingen over Handelsgerelateerde Investeringsregels (de zgn. TRIMS) en Handelsgerelateerde Eigendomsrechten (TRIPS) werden hoogstens binnen de relevante GATT-artikels gevat. Hierdoor bleef men op deze domeinen eigenlijk ter plaatse trappelen. Een belangrijke speler begon echter kort daarop met het verhogen van de druk om de TRIPS uit de GATT los te weken en er een aparte onderhandelingsruimte voor te creëren. De verenigde farmaceutische lobby van de VS, Europa en Japan zocht een internationale bescherming van zijn patenten. De ontwikkelingslanden beschouwden deze zet als de zoveelste aanval op hun economische soevereiniteit en als een bedreiging voor hun socio-economische ontwikkeling. Diegenen die de capaciteit en de knowhow in huis hadden om goedkope kopieën van de levensnoodzakelijke medicijnen aan te maken zouden zich immers verplicht zien die productie gedurende jaren stop te zetten. Andere landen, die die capaciteit niet bezaten, zouden continu afhankelijk worden van peperdure import van deze voornamelijk westerse medicijnen. Hoewel hun tegenstand aanvankelijk succesvol was, capituleerden de ontwikkelingslanden in 1989. Zij besloten de positie van de industrielanden, mits een beperkte uitzonderingsclausule, bijna woordelijk over te nemen. Hierdoor werd een breukpunt in het bereik van de onderhandelingen over vrijhandel bewerkstelligd. De weerstand die de ontwikkelingslanden sinds 1982 consequent hadden aangehouden werd voor een toegeeflijker houding ingeruild. Daarbij behoorden ontwikkelingsgevoelige onderwerpen die ooit taboe waren geweest plots toch tot de uitgebreide agenda van de GATT.

Tezelfdertijd waren de landbouwonderhandelingen in een volledige impasse geraakt. Vanaf 1982 was de EU erin geslaagd om structurele onderhandelingen over dit thema te vermijden. In 1986 werd er wel een compromis tussen de EU en de VS gesloten om de eisen van de ontwikkelingslanden af te houden. De onderlinge relaties verzuurden echter zo snel dat de tegenstellingen in 1988 onoverbrugbaar leken. Vanuit Latijns-Amerika kwam het signaal dat, indien er niet eerst een aanvaardbaar akkoord over de primaire sector kon bereikt worden, men er zelfs niet aan moest denken de andere onderwerpen ter tafel te brengen. Deze situatie raakte ook tegen de Ministeriële meeting van 1990 niet uitgeklaard. Pas op het moment dat de EU geconfronteerd werd met de budgettaire onmogelijkheid haar landbouwpolitiek verder te zetten, kwam er een opening. Dit vertaalde zich in een landbouwakkoord tussen… de VS en de EU. Opnieuw mochten de ontwikkelingslanden van op de zijlijn toekijken.
Om een mooi einde te brijen aan de zgn. Uruguay-ronde van de GATT-onderhandelingen werden nog twee maatregelen getroffen. Enerzijds introduceerde men de Multilaterale Handelsorganisatie (MHO) en anderzijds stelde men een voorbereidende versie van de Slotakte van de ronde voor. Met de oprichting van een nieuw orgaan wou men voornamelijk een forum voor multilaterale onderhandelingen installeren waar men ook over de zgn. nieuwe onderwerpen kon onderhandelen. Binnen het schijnbaar verouderde GATT-concept bleek daar immers geen plaats voor te zijn. De slotakte, werd een document dat louter op initiatief van de (Westerse) directeur-generaal van de GATT was opgesteld. Niet alleen figureerde hierin het concept van de MHO, maar werd er ook een kader voor het zgn. gekruist sanctioneren geschapen. Door deze maatregel konden leden, die hun markten weigerden open te stellen voor internationale concurrentie in de nieuwe sectoren zoals diensten, bestraft worden via economische sancties in de traditionele sfeer van de handel in goederen. Ook TRIPS en TRIMS werden in hun meest volledige vorm opgenomen. Dit betekent dat alle vroegere bezwaren van de ontwikkelingslanden van tafel werden geveegd. De consensusregel kon nu volop werken tegen de leden die zich door één of andere formule of zelfs formulering binnen de slotakte benadeeld voelden. Slechts bij consensus kon men immers een wijziging van de kladtekst bekomen. Enkel binnen het hoofdstuk over landbouw, waar ook de VS en de EU vragende partij voor amendering waren, konden veranderingen vlotter worden aangebracht. De uiteindelijke versie van de slotakte werd in Marakesh in 1994 als slottekst goedgekeurd. Het was een soort ultieme staatsgreep van de reeds ontwikkelde economieën tegen de nu weerloze economieën op zoek naar diezelfde socio-economische ontwikkeling. Daarenboven was het de ultieme materialisering van de ondemocratische en ontransparante besluitvorming bij ’consensus’ binnen de multilaterale handelsbesprekingen.

De vijfde fase (1995-200?): de hegemonie van de WHO?

Op deze manier werd een complete verschuiving van het paradigma voor de onderhandelingen over de vrijmaking van de wereldhandel bewerkstelligd. Daar waar de GATT zich hoofdzakelijk met de grensoverschrijdende handel in goederen bezighield, had de instelling zich altijd ver afgehouden van inmenging in de interne beleidsvoorbereiding van haar leden. De nieuwe instelling, de WHO, zou niet langer alleen meer handelen over goederen die internationaal verhandeld werden, maar ook over diensten die geëxporteerd of zelfs lokaal door de filialen van multinationale dienstenbedrijven aangeboden worden. Ook nationale regelgeving die investeringen van buitenlands grootkapitaal in de economische activiteiten zou kunnen belemmeren, werd binnen de nieuwe instelling stof voor discussie. Het pad wordt zo steeds verder geëffend om, a.d.h.v. één algemeen sanctiemechanisme, algemene regels op te stellen en afdwingbaar te maken i.v.m. transnationale investeringen, internationale bescherming van het intellectueel eigendomsrecht en het openstellen van de lokale dienstenmarkten. Op deze manier grijpt de regelgeving vanuit de WHO rechtstreeks in op de mogelijkheden tot het ontwikkelen van een eigen nationale economische politiek binnen de leden. Voor de verschillende sectoren wordt immers een nationale behandeling van de multinationale bedrijven gevraagd. M.a.w. positieve discriminatie van de eigen bedrijven om zo de nationale economie te ondersteunen wordt a priori uitgesloten.

Een andere nouveauté die door de oprichting van de WHO werd ingevoerd was de mogelijkheid om, mits de goedkeuring door een tweederde meerderheid van de leden, een nieuwe sector binnen het onderhandelingsmandaat van deze instelling te brengen. Niet coöperatieve leden konden tezelfdertijd met uitsluiting gesanctioneerd worden. M.a.w., de op dit vlak recalcitrante leden zouden ook bij het traditioneel handel drijven in goederen bij de medeleden hun recht op de voorwaarden van de meest begunstigde natie feitelijk verspelen. Ten andere, het verlaten van de regel van unanimiteit bij de beslissing om deze straf voor dergelijk onvolgzaam gedrag op een bepaald lid toe te passen, leidt tot het opblazen van het vetorecht. Daarmee had tot 1994 ieder lid, ongeacht zijn soortelijk gewicht in de wereldhandel, zich kunnen beschermen.
Op het vlak van de landbouw kan men ook een verschuiving waarnemen. Onder de GATT werd de doctrine van de minimale inmenging gehuldigd. Met het nieuwe landbouwakkoord probeert men echter een meer geïntegreerde aanpak te bepleiten voor het onontwarbaar probleem dat de handel in landbouwproducten steeds opnieuw bij de verschillende protagonisten lijkt op te roepen. De marktverstorende aspecten van invoerrechten en product- en exportsubsidies die men aan de eigen agro-industrie verschaft om de producten aan kunstmatig lage prijzen elders te gaan dumpen, worden nu ten volle onderkend. Dit alles neemt echter niet weg dat men het eigen, pluriforme karakter van de primaire sector weigert onder ogen te zien. Voor de meeste Minst Ontwikkelde Landen vertegenwoordigt deze sector immers nog steeds de grootste bron van tewerkstelling met percentages van over de 50%. Dit betekent dat we hier voornamelijk met kleine producenten te maken hebben die onmogelijk de concurrentie met de grootschalige, geïndustrialiseerde, en tezelfdertijd dikwijls zwaar gesubsidieerde landbouw uit de grote handelsblokken aankunnen. Zij zoeken dan ook niet naar marktexpansie maar juist naar voedselsoevereiniteit.12

Wat de textiel en kledij betreft, ook hier lijkt het probleem van marktopening van de rijke noordelijke markten naar de producenten uit de ontwikkelingslanden nog verre van opgelost. Hoewel er reeds dure beloftes gemaakt zijn om de helft van de quota af te schaffen na een integratieperiode van 10 jaar, schiet de hele operatie niet op. Daarenboven kunnen ook na de integratieperiode toch nog tot 12% hoge importtarieven gehanteerd worden. De industrielanden zullen ongetwijfeld de oppositie intern nog enorm zien toenemen. Ze zullen dan verwijten krijgen over het feit dat ze, via te verregaande tarifaire toegevingen, sociale kerkhoven in lokale productiecentra aanrichten. Hoogstwaarschijnlijk zal dit hen dwingen de hervormingen te vertragen of zelfs te bevriezen. Dit is trouwens ook weer duidelijk gebleken in Cancún, waar India als enorme textielproducent er alle belang bij had dat men bij de onderhandelingen over de NAMA (niet agrarische markttoegang) geen vooruitgang zou boeken. De Chinese reus, sinds 2001 medelid van de WHO, dreigt immers alle textielproducerende landen met goedkope producten te overspoelen. Het enige wapen daartegen zijn dan natuurlijk de torenhoge invoerrechten op textiel die India tot hiertoe in stand heeft kunnen houden.
Wat de instrumenten van de WHO betreft, spelen er enkele gevaarlijke tendensen. Het is zeker zo dat de Geschillenregelingscommissie binnen deze organisatie onderzoeksdaden kan stellen en de overtreders van internationale handelsregels effectief en op relatief korte termijn kan bestraffen. Dit kan ook effectief in het voordeel van benadeelde ontwikkelingslanden spelen. Toch leiden de ongelooflijk ingewikkelde procedures en de snel aangroeiende massa aan handelswetgeving ertoe dat de ontwikkelingslanden vaak niet in staat zijn een proces op te starten. Zij beschikken immers niet over de technische knowhow noch over de mankracht om een proces voor de WHO aan te spannen of om hun belangen op een goede manier te laten verdedigen. De beperkte vorm van juridische bijstand voor dergelijke landen vormt zeker geen structurele oplossing voor dit probleem. Tezelfdertijd zorgt de gegarandeerde behandeling van de klachten - in het geval dat zij in het beklaagdenbankje zitten voor het onrechtmatig afschermen van hun markten - voor nachtmerries bij dezelfde ontwikkelingslanden. In de loop van de procedures komt daarenboven de mogelijkheid van de WHO om nieuw handelsrecht, gebaseerd op de casuïstiek, te genereren helemaal tot ontwikkeling. Dit wordt natuurlijk compleet binnen de overheersende doctrine van deze internationale instelling gekaderd: de absolute primauteit van het vrijemarktprincipe. De uitvoering van de straffen voor het aanhouden van marktverstorende maatregelen zorgt tezelfdertijd weer voor een ernstig onevenwicht. De grote handelsblokken leggen de uitspraken van de WHO immers uiterst makkelijk naast zich neer. Zo lijken de VS niet echt onder de indruk van het proces dat de EU tegen hen heeft aangespannen wegens de verhoging van de tarieven voor staalimport, noch van de klacht van de grote ontwikkelingslanden tegen het verhogen van hun landbouwsubsidies. Sterker nog, de ontwikkelingslanden wier economie al op aanzienlijke manier verweven is met de economieën van de grote handelsblokken snijden slechts in hun eigen vel als ze, in navolging van de vonnissen van de WHO, de import uit de VS op hun beurt duurder maken.
Het door het rijke Noorden beoogde TRIPS-verdrag vormt niet zozeer een poging om het beleid van alle leden van de WHO terzake te uniformiseren. Het vormt wel een doelbewuste stap om het beleid en het juridisch kader van de ontwikkelingslanden inzake bescherming van het intellectueel eigendomsrecht op dezelfde hoogte te brengen als die van de grootste industrielanden. Dit gebeurde onder druk van de multinationale bedrijven van wie de hoofdzetel zich voornamelijk in het Noorden bevindt. Het verleidingsmiddel om de ontwikkelingslanden te overtuigen om mee te stappen in deze voor hen fatale logica is het uitstel van maximaal 10 jaar (voor de minst ontwikkelde landen) om de wetgeving in te voeren. Vele industrielanden en wat men ooit de Aziatische Tijgers noemde, hebben hun ontwikkelingssucces juist te danken aan het negeren van de rechten die rustten op de Westerse producten. Ze reproduceerden die daarop succesvol in een goedkopere vorm. Als men hiermee rekening houdt, beseft men ten volle de omvang van de hypotheek die het volledige onderschrijven van dit akkoord op de toekomstige groei van de ontwikkelingslanden zou leggen.

De nieuwe onderhandelingen over de vrijmaking van de handel in diensten dreigt enorm verregaande implicaties te krijgen. Het moeilijk definieerbare karakter van wat nu eigenlijk diensten zijn en het veel te brede concept dat men dan maar hanteert, zorgt ervoor dat de jurisdictie van de WHO enorm uitgebreid wordt. Daar waar het in de periode van de GATT louter over het verhandelen van goederen tussen landen ging, komt nu ook de productiewijze, de distributie, de marketing, de verkoop en de levering van de producten binnen de invloedssfeer van de WHO. Van het louter internationale toneel breekt de instelling nu stormenderhand op het nationale beleid in. Eén van de hoofdtaken van de natiestaat is immers het verzekeren van de toegang tot publieke dienstverlening. Vele concrete voorbeelden uit verre ontwikkelingslanden maar ook uit buurlanden en andere industrielanden tonen aan dat het privatiseren van de productie of de distributie van wat algemeen als publieke goederen wordt bestempeld, nl. water, energie, onderwijs, gezondheid (en medicijnen), geen garantie is voor prijsdalingen of kwaliteitscontrole, wel integendeel. De spoorwegen in Groot-Brittannië, de energietoelevering in Californië of de waterdistributie in Bolivia zijn slechts de meest gekende voorbeelden van het failliet van deze mythe. Tezelfdertijd slagen de industrielanden er voorlopig in om een voor de ontwikkelingslanden, cruciaal punt, nl. de arbeidsmigratie, zoveel mogelijk uit het dienstenakkoord te weren. Nochtans komt in deze landen normaliter juist een enorm arbeidssurplus op nagenoeg alle opleidingsniveaus voor. M.a.w. men verhindert de ontwikkelingslanden hun grootste comparatieve voordeel op de wereldmarkt in te zetten. Enkel voor hoog opgeleide kaderleden lijkt het Noorden toegevingen te willen doen. Dit kadert natuurlijk opnieuw in de wensen van de multinationals die hun best opgeleide kaderleden overal ter wereld naar hun nieuwe vestigingen kunnen uitsturen.

Slotbeschouwingen

Met de creatie van een wereldhandelsorganisatie met wetgevende en sanctionerende capaciteiten werd een stap gezet naar het consolideren van de huidige economische verhoudingen in de wereld. De GATS en de TRIPS-akkoorden die momenteel half voltooid ter tafel liggen en die het huidige kader voor de WHO als instelling vormen, duiden enkel op deze sterke drang naar consolidatie. Het TRIMS-akkoord dat in Cancún wel vakkundig afgestopt werd, zal ongetwijfeld in een latere fase de agenda van de WHO opnieuw beheersen, aangezien het de noodzakelijke sluitsteen voor het hele proces moet worden. De tijd dringt, want het kersverse lidmaatschap van de WHO van de nieuwe reuzentijger, China, dreigt met een enorm groei- en productiepotentieel deze economische verhoudingen sterk te verstoren. Het buitenlands kapitaal moet in de optiek van de gevestigde handelsblokken zo snel mogelijk een blijvende grip op dit potentieel verkrijgen vooraleer de Chinezen op meer zelfstandige basis kunnen doorgaan met het overspoelen van alle markten, waar ook ter wereld, met veel goedkopere (kopieën van Westerse) producten.13

Toch moeten we er ons voor hoeden de hoofdmotor voor dit consolidatieproces bij de nationale regeringen of bij de bestuursorganen van de grote handelsblokken te leggen. Dit proces kan immers veel beter uitgelegd worden als een direct effect van de druk die de multinationals met hoofdzetel in de industrielanden op de regeringen weten uit te oefenen om hun corporatieve belangen te verdedigen. Naarmate de politiek steeds meer plaats geeft aan het privé-initiatief bij de uitvoering van taken die eerst exclusief voor de overheid gereserveerd leken (b.v. publieke dienstverlening, veiligheid, gezondheidszorg…) zal de mogelijkheid van deze privépartners om druk uit te oefenen enkel toenemen. De druk om steeds meer regelgeving internationaal te stroomlijnen zorgt tegelijk voor een verdere uitholling van de macht van de nationale regeringen. In deze vicieuze cirkel van participatie in de processen binnen de WHO en verlies van politieke macht zijn het vooral de ontwikkelingslanden die getroffen worden. De industrielanden hebben genoeg knowhow in huis om volop te kunnen profiteren van de vele, minutieus geformuleerde uitzonderingen op de vrijehandelsregels die er binnen de steeds uitdeinende zee van regelgeving aangebracht zijn geworden.

Ook ziet de politieke macht binnen de ontwikkelde wereld de multinationals voorlopig nog als een objectieve bondgenoot, aangezien zij juist door dit bijeffect van economische consolidatie ruimschoots gecompenseerd lijkt te worden voor haar machtsverlies. De regeringen van de industrielanden blijven dan ook naar de beproefde wapens van de GATT-periode grijpen om hun belangen door de strot van de ontwikkelingslanden te rammen. Kleine groepjes ontwikkelingslanden worden nog steeds consecutief in beperkte vergaderingen met de (één of meerdere leden van de) Quad, de zgn. Green Room-onderhandelingen14, onder druk gezet om mee te helpen bij de opbouw rond de benodigde consensus voor een beleidsbeslissing. Zo wordt de groep die de beslissing steunt langzaam uitgebreid terwijl men blokvorming bij de ontwikkelingslanden vakkundig vermijdt Ook het relatieve handelsgewicht blijft spelen bij de ware forcing van de beslissingen. Het verder laten genieten van reeds verworven rechten van al dan niet preferentiële markttoegang wordt hierbij als instrument van overreding niet geschuwd. Het argument dat de WHO de meest democratische instelling ter wereld is waar ieder land, hoe arm of rijk ook, één stem heeft, moet dan ook als naïeve nonsens afgedaan worden. De derde ministeriële meeting van de WHO in Seattle (1999) is dan ook, veeleer dan op de massale protesten die we toen van de andersglobalisten zagen, stukgelopen op een onverzettelijk njet van de ontwikkelingslanden. Deze laatsten waren de spelletjes armworstelen en het gebrek aan transparantie, openheid en gelijkwaardige participatie grondig beu. Ze wilden dan ook geen deel uitmaken van de beoogde consensus die opnieuw slechts de belangen van de industrielanden zou dienen. In Cancún slaagden ze er opnieuw in om een zelfde gebaar te stellen. Toeval? Zeker niet. Juist deze context van massale en, wat tijd betreft, krap uitgemeten ministeriële conferenties zorgt er immers voor dat de Green-roomtactiek niet kan spelen. De ontwikkelingslanden slagen er dan ook beter in om er sterkere allianties aan te gaan die niet uit elkaar gespeeld worden door de delegaties van de rijke handelsblokken.

Toch mogen we de tegenstellingen binnen de WHO niet vernauwen tot een simpele Noord-Zuidoppositie. Ook tussen de rijke handelsblokken heerst grote animositeit rond bepaalde thema’s, zoals tussen de EU en de VS over het landbouwdossier en tussen Japan en de VS over de antidumpingregels. Na het debacle van Cancún komt daar nog een andere, fundamentelere ontevredenheid bij over de huidige werking van de WHO. Pascal Lamy begint zich nog meer vragen te stellen over het verder hanteren van de consensusregel. Deze geeft volgens hem een middeleeuws karakter aan deze instelling. Toch is het, zoals we reeds zagen, de enige beperkte garantie voor een zwakker lid of zwakkere leden om bepaalde voor hem/hen nefaste beslissingen te blokkeren. De VS, als intussen beruchte unilateralisten, vinden de piste van de bilaterale handelsverdragen al geruime tijd veel interessanter, aangezien ze dan veel meer druk op elke partner apart kunnen uitoefenen.

Door het inmiddels compleet geperverteerde debat over de rol van de WHO, zijn we in een bedenkelijke situatie gekomen waarvan Cancún nog een katalysator is geworden. Een scenario waarbij de rol van de WHO als creatief en ontwikkelingsrelevant multilateraal forum herdacht wordt, lijkt nu onbereikbaar ver. Erger nog, de grote handelsblokken dreigen het spel nu nog harder te zullen spelen, en dat binnen (EU) of buiten (VS) het kader van de traditionele WHO. Dit moet te allen prijze vermeden worden. Het is absoluut noodzakelijk dat de WHO als een gereorganiseerd multilateraal forum, gekenmerkt door transparantie en evenwaardige participatie van ieder lid, behouden blijft. De potentiële ontwikkelingsdynamiek die binnen de huidige handelsronde wel degelijk in theorie aanwezig is, moet zonder verder uitstel in de praktijk gerealiseerd worden. Daartoe moeten verdergaande en minder tijdsgebonden maatregelen voor positieve discriminatie en uitzonderings- en (tijdelijke) uitstapclausules voor de ontwikkelingslanden uitgewerkt worden. Dit zal van iedereen enorme inspanningen vragen en een complete en oprechte mentaliteitswijziging van de delegaties van de industrielanden vergen. De huidige economische conjunctuur en de mentale evolutie bij de partners lijken echter compleet tegen een dergelijke gewenste dynamiek in te gaan. De storm boven Cancún was dan ook meer dan te verwachten. Iedereen heeft de polarisering te ver laten komen. De ene partij had daar, blijkens het historisch overzicht, meer en zelfs betere redenen toe dan de andere.

Sander Spanoghe
Stafmedewerker studiedienst sp.a

*Noten *
1/ S.n., The history of UNCTAD, 1964-1984, New York: UN, 1985. Het valt op dat toen een gepolariseerd discours over structureel onrecht tussen Noord en Zuid nodig was om de nieuwe instelling van solidariteit met het Zuiden op de internationale scene te introduceren. Ditzelfde discours is nu opnieuw in volle opgang.
2/ VS, Europa, Canada en Japan. Zie: http://us.oneworld.net/article/view/67642/1/.
3/ Dit historisch overzicht is grotendeels gebaseerd op: S.P. Shukla, ‘From the GATT to the WTO and Beyond’, in: D. Nayar, Governing Globalization, Issues and Institutions, pp. 254-283.
4/ Volgens de analyse van de Economische Commissie voor Latijns Amerika van de VN (CEPAL) bevinden we ons hier middenin de tweede fase van globalisering, gekenmerkt door o.a. de enorme uitbreiding van handel van duurzame consumptiegoederen tussen industrielanden en een zeer beperkte mobiliteit van kapitaal en arbeid, drie factoren die een enorme concentratie van rijkdom in de industrielanden bewerkstelligen (CEPAL, Globalización y desarrollo, pp. 18-19.).
5/ Het gemiddelde douanetarief voor de import van onderdelen en componenten daalde voor de industrielanden van 5,1 tot 2,7% in de periode 1988-2001 (Global Economic Prospects and the Developping Countries, The World Bank, 2003, p. 57.) De cijfers voor de VS voor onafgewerkte fabrikaten uitgevoerd door de moederonderneming naar de buitenlandse dochterondernemingen steeg van 57 % in 1989 naar 68% in 1999, voor de handel tussen dochterondernemingen onderling: van respectievelijk 53% naar 66% (Idem, p. 60.).
6/ UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development. De naam verwijst duidelijk naar het feit dat ook binnen de VN handel op dat moment als de voornaamste motor tot ontwikkeling gezien werd.
7/ Het Multivezelakkoord reguleert sedert 1974 de quota van hoeveelheid en kwaliteit van textiel en confectie die vanuit het buitenland op de Canadese, Europese en de Amerikaanse markt mag afgezet worden. Sedert 1995 is er een volledig maar gradueel uitdoofscenario voor dit akkoord van kracht dat tegen 2005 helemaal doorlopen zou moeten worden. Door het steeds verder uitstellen van ingrijpende quotahervormingen ziet het ernaar uit dat de schok van de volledige vrijmaking enorm groot zal zijn, zowel voor industrielanden als voor ontwikkelingslanden die momenteel van quota genieten. Ook de ontwikkelingslanden binnen de WHO zullen mee in de logica van de algehele liberalisering moeten stappen. Zij lopen het risico overspoeld te worden door de producten uit monsterproducent China. Op die manier kunnen de enorme sociale offers die landen in o.a. Centraal- en Zuid-Amerika hebben moeten brengen met het oprichten van de Vrijhandelszones binnen hun nationale grenzen, helemaal voor niets blijken geweest te zijn!
8/ Uit de erna gevolgde koers is echter duidelijk op te maken dat de rijke handelsblokken eerder hoopten dat de derde wereldlanden het landbouwvraagstuk uiteindelijk als een verloren zaak zouden beschouwen.
9/ De dienstensector vertegenwoordigt in een moderne economie tot meer dan twee derde van de activiteit en omvat het breedst denkbare spectrum aan diensten zoals banken, verzekeringen, maar ook waterdistributie, milieusanering, onderwijs en gezondheid.
10/ In eigen land gaf dit beleid later aanleiding tot het oprichten van een speciale ABOS-commissie die de nestvervuiling van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking door allerlei Belgische commerciële belangen diende te onderzoeken. De vele vastgestelde misbruiken resulteerden in het opstellen van een nieuwe wet en in de complete hervorming van de Belgische Internationale Samenwerking.
11/ Twee van deze 10 landen, nl. India en Brazilië, knoopten wel simultane, geheime gesprekken aan met de EU over de liberalisering van deze sector. Hun strategie liet zich leiden door 3 principes. Ten eerste, onderhandelingen over Diensten zouden buiten de GATT gehouden worden, ten tweede zouden de Dienstenonderhandelingen in een ontwikkelingslogica ingebed worden en ten derde zouden de nationale regelingen die reeds voor de lokale dienstensector golden, gerespecteerd worden. Dit vormt dus een heel andere onderhandelingsstrategie dan de agressieve methode die de VS aanhingen.
12/ Dit betekent beknopt dat ontwikkelingslanden een beschermende politiek mogen aanhouden die toelaat de landbouwproducten van de eigen producenten ongestoord lokaal te vermarkten om zo ook bij hun de landbouw zijn historische rol als katalysator van economische ontwikkeling te laten spelen. De Noordelijke landen mogen tezelfdertijd via verantwoorde subsidiëring hun eigen landbouw blijven ondersteunen.
13/ Het sponseffect van China voor wat FDI betreft is gigantisch. (66,4 miljard dollar in 2002 ofte 41% van de investeringen in ontwikkelingslanden.) Alle andere Aziatische landen, waarvan de meeste nog lijden onder de kwalijke naweeën van de zware crisis van eind de jaren 90, moeten hemel en aarde bewegen om een aanvaardbaar pijl van dergelijke investeringen in eigen land aan te houden (allen samen kregen ze 28,7 miljard dollar in dat zelfde jaar binnen). Tezelfdertijd zien vele Aziatische landen, waaronder het andere miljardenland India, de pletwals van de Chinese productiviteit op zich afkomen (World Investment Report 2003, p. 7.).
14/ De naam verwijst naar een kleine, groen gedecoreerde kamer in het hoofdgebouw van de WHO in Genève waar de onderhandelingen in beperkte kring gevoerd worden.

economie - WTO - Noord-Zuidverhouding

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 9 (november), pagina 38 tot 49