Abonneer Log in

U zit erop te wachten: een Europese grondwet

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 10 (december), pagina 3 tot 11

Europese toppolitici ontwerpen momenteel een Europese grondwet. Tegelijk groeit in ons land de kritiek op Europa. Zeuren over Europa is in. Het gaat om een algemeen onbehagen, maar de grondwet-in-wording is de eerste kop van jut. Sp.a-kopstukken verkondigen dat ze nog niet weten of ze wel voor de nieuwe grondwet zullen stemmen. Deze bijdrage begint met enkele bedenkingen bij de kritiek op Europa. Vervolgens bekijken we het ontwerp van Europese grondwet meer in detail.

Zeuren over Europa

Rond Europa heerste bij ons vele jaren een permissieve consensus.1 Europa kon geen kwaad en politici die voor méér Europa pleitten, werden niet teruggefloten. Integendeel, want ze kwamen in aanvaring met Margaret Thatcher en dat vonden we best dapper. Voor het overige hielden we geen inhoudelijk debat. Wij bemoeiden ons niet met Europa en Europa bemoeide zich niet met ons. Dat dachten we althans.

Intussen wordt stilaan duidelijk dat Europa zich niet enkel bezig houdt met boterprijzen en exotische dossiers zoals de subsidiëring van uitwisselingsstudenten of de pensioenopbouw van grensarbeiders. Europa beslist hoe lang een vrachtwagenchauffeur achter het stuur mag zitten, in welk lettertype op een pakje sigaretten moet staan dat roken erg onverstandig is, hoe hoog het Belgische overheidstekort mag zijn, hoeveel nitraat er in onze rivieren mag zitten, dat auteurs recht hebben op een leenvergoeding en dat de Antwerpse Leien niet mogen worden opengebroken zonder een fatsoenlijk milieueffectenrapport op te stellen.

En sinds kort is het bon ton om tegen Europa te zijn. Het klinkt door in de kritiek van minister Vande Lanotte op het ontwerp van Europese grondwet en het zit in de editorialen van kranten en tijdschriften. Mathias Danneels had het in Het Nieuwsblad over de Europese treitermachine (23 oktober 2003), Rik Van Cauwelaert vergeleek in Knack de Europese machthebbers met een elite bureaucraten en een kransje politici louter begaan met de eigen carrière (29 oktober 2003). Na een jarenlange kritiekloze aanvaarding van Europa slaat de slinger in de andere richting. Het wordt plots onzeker tot welk resultaat een eventueel referendum over Europa in ons land zou leiden.

De vaak nogal eenzijdige kritiek op Europa heeft deels te maken met onwetendheid. Mensen ergeren zich aan de liberaliseringen en de regelneverij, weten dat er flink gefraudeerd wordt met Europese subsidies en vinden dat Europa een mal figuur slaat in de wereld. Er zijn dikwijls heel goede redenen om zich zorgen te maken, maar het wordt allemaal wel wat simpel voorgesteld. Europa promoot niet de blinde en ongecontroleerde liberaliseringen op zijn Brits en schrikt er niet voor terug om de machtigste bedrijven ter wereld te beboeten als de concurrentieregels worden overtreden, achter de honderden regels (hoe absurd die op het eerste zicht vaak lijken) zit meestal wel een goede logica en een belangrijke oorzaak van de fraude met Europese gelden zit in een gebrekkige controle door de lidstaten en een tekort aan Europese ambtenaren. Nogmaals, veel kritiek is terecht, maar ze moet in het juiste perspectief gezet worden. Om het wat straffer te zeggen: veel goedbedoelende critici weten niet helemaal waarover ze praten. Waardoor het stuk kritiek dat terecht is, verdrinkt in de onzin waarmee het gelardeerd wordt.
Bovendien lijkt niemand te weten dat Europa zich ook en vaak doortastend bezig houdt met volksgezondheid en consumentenbescherming, dat er een heel arsenaal aan serieuze Europese milieuregels bestaat, dat wetenschappelijk onderzoek door Europa gepromoot wordt, dat ontwikkelingslanden een bevoorrechte toegang krijgen tot onze markt, dat Europa een belangrijke donor is van humanitaire hulp of samenlevingsopbouw ondersteunt in conflictgebieden. Dat er daarnaast ook een batterij aan Europese sociale regels bestaat, is nog minder bekend. Nochtans zijn er wel degelijk Europese normen gericht op het bestrijden van discriminatie en het garanderen van fatsoenlijke arbeidsomstandigheden. Wij merken daar misschien niet zoveel van omdat wij al behoorlijk uitgebouwde sociale wetten kennen. Maar als Poolse vrachtwagenchauffeurs voortaan ook rusttijden moeten respecteren, als Oost-Europese arbeiders die met gevaarlijke stoffen werken, een deftige bescherming moeten krijgen of als Zuiderse schippers hun bemanning correct moeten behandelen, dan heeft dat alles met Europa te maken. Er wordt over Europa bovendien een hoop nonsens verteld. Een klassieker die het erg goed blijft doen in debatten heeft te maken met het Europees Parlement. Dit zou een droevige praatbarak zonder invloed zijn. Al ruim 10 jaar beschikt dit parlement echter in steeds meer domeinen over medebeslissingsrecht, waardoor het op gelijke voet komt te staan met de Ministerraad. Het is waarschijnlijk het enige parlement in Europa waarvan de macht in de loop van de voorbije decennia is blijven toenemen.

Het continent van melk en honing?

Alle gezeur ten spijt, is Europa een succesverhaal. Het is niet toevallig dat de Unie een aantrekkingskracht uitoefent op buurlanden die erbij willen of asielzoekers die erin willen. Het ineenklinken van de economieën heeft ertoe geleid dat elke oorlog tussen lidstaten ondenkbaar is geworden. De kans dat Europese conflicten nog op de IJzervlakte beslecht zullen worden, is miniem en het idee dat de Polen met een colonne tanks naar het Schumannplein trekken om meer landbouwsubsidies te eisen, is betrekkelijk lachwekkend. De Unie is een zone van welvaart en staat garant voor stabiliteit. Man en vrouw hebben er gelijke rechten en de beste sociale bescherming ter wereld vindt men in EU-lidstaten. Het is niet slecht om hier even aan te herinneren.

Maar we moeten er ook geen karikatuur van maken. Het is niet al vrolijkheid in Europa en er is nog net teveel werkloosheid en armoede om over het continent van melk en honing te mogen spreken. Ondernemers hebben zeker geen vrij spel in Europa, maar het liberaliseren (wat ons economisch weliswaar geen windeieren heeft gelegd) verloopt een stuk vlotter dan het corrigeren. Lezers van dit blad hebben wellicht goede argumenten om de Unie niet sociaal of groen genoeg te vinden. Op elke Europese wet kan terechte kritiek worden gegeven en nog meer kritiek verdient de vaststelling dat in sommige beleidsdomeinen (b.v. belastingen) een doortastend Europees beleid ontbreekt. En op buitenlandspolitiek vlak gedraagt Europa zich nogal schizofreen2: we zijn de grootste donor van ontwikkelingshulp, maar willen ons niet engageren wat de 0,7%-norm betreft. Europa doet aan schuldherschikking, maar niet bepaald doortastend. Met veel tromgeroffel delen we voedselhulp uit, maar dit is soms ordinaire dumping van onze overschotten, waardoor lokale markten ontwricht worden. En dan is er de machteloosheid, bijvoorbeeld in het Midden-Oosten. Nochtans kan Europa als sterke economische speler een meer actieve rol spelen (bijvoorbeeld via handelssancties). Tegenover Zimbabwe durven we nog scherpe kritiek leveren, maar bij vele lidstaten ontbreekt de moed om even consequent te zijn tegenover Israël, Rusland of China. En in de (weinige, maar niet onbelangrijke) beleidsdomeinen waar de macht van het Parlement beperkt is, kan de besluitvorming best wel wat transparanter en democratischer verlopen (hoewel er vandaag niemand de nationale parlementen verbiedt om meer controle uit te oefenen op wat ministers uitspoken in de Ministerraden).

Anders gezegd, we doen het zo slecht niet op dit continent, maar het kan allemaal wel wat beter, consequenter en doortastender. Maar wie met zijn kritiek meteen de hele Europese constructie in vraag stelt - en dat is wat vandaag in groeiende mate gebeurt - gaat wel erg kort door de bocht. Wie het niet eens is met het beleid van de Vlaamse regering stelt toch niet het Vlaamse bestuursniveau als dusdanig in vraag?

Waarom Europa nodig is …

In de sfeer van kritiek en gezeur die vandaag rond Europa hangt, zou men zich beginnen afvragen of we de zaak niet beter sluiten. Gedaan met Europa, elk land voor zich (en Amerika voor allen?). Voor het Schumannplein vinden we wel een andere bestemming (een locatie voor het Brusselse openluchtzwembad?), van de gebouwen van de Commissie maken we tegen 2016 het atletenhotel en Europese ambtenaren krijgen hun uitwijzingsbevel. Instinctief voelen ook de grootste critici aan dat dit een brug te ver is. Het is nuttig om ons de fundamentele vraag expliciet te stellen: waarvoor dient Europa eigenlijk?
Boeren overleven bij de gratie van Europese subsidies, ondernemers kunnen hun producten kwijt op een enorme markt, toeristen reizen vlot en verliezen geen tijd in wisselkantoren, grensarbeiders hebben geen probleem met hun pensioen en onze uitwisselingsstudenten kunnen in Thessaloniki kennismaken met de zon en eventueel het Griekse onderwijs. Maar wat zit erin voor u en voor mij?
De belangrijkste meerwaarde van de Europese integratie zit in het feit dat de EU een uniek en redelijk succesvol experiment vormt in transnationaal beheer. Vele hedendaagse problemen hebben een grensoverschrijdende dimensie. Neem de milieuproblematiek: water- en luchtvervuiling houden niet op aan staatsgrenzen, de opwarming van de aarde raakt niet enkel zij die hier verantwoordelijk voor zijn en het gat in de ozonlaag situeert zich niet pal boven gebruikers van spuitbussen en oude koelkasten. Terrorisme is een ander, meer trendy voorbeeld van een probleem dat nog onmogelijk geïsoleerd kan worden aangepakt. Effectieve antwoorden vragen om een geïntegreerd beleid.

Bovendien is er de globalisering: de deterritorialisering van economische, culturele, technologische processen. Nationale overheden hebben weinig greep op deze processen, die sterk gelinkt zijn met de werking van de vrije markteconomie. Toch wordt die markteconomie door de meeste staten verdedigd, ook al leidt dit tot een zeker machtsverlies, volgens sommigen het einde van het primaat van de politiek. Aan de werknemers van Ford moet niet uitgelegd worden dat investeringsbeslissingen die worden genomen in de hoofdzetels van transnationale ondernemingen een impact hebben op het leven van vele duizenden mensen: op hun inkomen, op hun tewerkstelling, op hun gezondheid, op het leefmilieu in hun buurt, etc. Overheden anticiperen hier ijverig op: het creëren van een vriendelijk ondernemingsklimaat wordt de rode draad in het beleid. Hoewel de gretigheid om bedrijven te plezieren waarschijnlijk overdreven is, is het vaak erg moeilijk voor een individuele staat om een geïsoleerd beleid te voeren en unilateraal spelregels op te leggen die verband houden met sociale rechtvaardigheid, met milieubescherming, met fiscaliteit etc. ‘Nationale soevereiniteit’ is tegenwoordig in vele opzichten een illusie; een mythe die het nog goed doet in politieke retoriek, maar er na een ernstige toets nogal zwak uitkomt.

Het enige democratische antwoord op de economische globalisering is dan ook een politieke globalisering: het bepalen van spelregels op een hoger niveau dan dat van de traditionele staat. Sterke internationale en supranationale instellingen kunnen internationale processen sturen en reguleren, daar waar de afzonderlijke staten tekort schieten. In een ideaal scenario kan het hier gaan om mondiaal beheer: global governance, bijvoorbeeld binnen het raamwerk van de Verenigde Naties. Maar daar zijn we nog lang niet. Binnen Europa begint het wél al te lukken. De EU is vandaag een interessant ‘laboratorium’ voor mondiaal beheer. Het beleid van de EU speelt in op de globaliseringstrend (de creatie van een interne markt met vrij verkeer van kapitaal en goederen etc.), maar beslist tegelijk ook over een batterij regels (milieu, sociaal, ethisch, …) om de ongebreidelde concurrentie in toom te houden. We hebben eerder gezegd dat dit inderdaad vaak (te) aarzelend gebeurt, maar dit is geen reden om een stap terug te zetten. Dit zou een totale capitulatie zijn voor de markt. En op die manier zouden we het enige politieke instrument dat we hebben, opgeven. Er is niets in de plaats. Zo simpel is het.

… maar nooit het Europa van mijn dromen wordt.

Europese integratie heeft dus echt wel zin. En het is alvast constructiever om Europese besluitvorming te beïnvloeden dan er zich van af te keren. Wat Europese besluitvorming zo interessant maakt, is namelijk dat het een heel open proces is, waarop via diverse kanalen invloed kan worden uitgeoefend. Het is gewoon onzin om te stellen dat het enkel de banken, de multinationals of god betert de wapenproducenten zijn die de Europese regels bepalen (zoals in een klassiek links discours al wel eens wordt volgehouden). Europa is niet hermetisch. Nog voor een voorstel tot Europese wet officieel in de besluitvormingsmachine terechtkomt, hebben niet alleen de administraties van de lidstaten, maar ook alle geïnteresseerde belangengroepen en experten hun zeg kunnen doen.
We moeten uiteraard niet naïef zijn: niet elke stem klinkt altijd even luid (alsof dat in België wel het geval is en de klanten van Poverello een even vlotte toegang tot de premier hebben als de CEO’s van de grootste bedrijven). Vaak staan lobby’s die zich organiseren rond specifieke belangen sterker dan groepen die meer diffuse belangen verdedigen. Ze hebben bijvoorbeeld meer middelen (hoewel de Commissie via subsidies ook minder kapitaalkrachtige ngo’s sponsort). Maar nog afgezien daarvan blijkt het makkelijker om te mobiliseren als er specifieke kosten of baten in het geding zijn (zoals meer of minder winst) dan wanneer het gaat om diffuse baten of kosten, zoals de opwarming van de aarde (de poolkappen zullen onze tijd nog wel meegaan) of de redding van de reuzenpanda in een Chinees bamboewoud waar wij per slot van rekening niet veel verloren hebben. En toch is Europa een groot verdediger van het biodiversiteitsverdrag en hebben we in verband met Kyoto moedige beslissingen genomen, ondanks zwaar verzet van machtige bedrijven. Anders gezegd, in de Europese besluitvorming domineren niet uitsluitend de sterkste stemmen of de grootste landen. Ook de publieke opinie kan druk uitoefenen, net als kleinere groepen met goede argumenten.

Bovendien moet elke Europese wet uiteindelijk worden goedgekeurd door de ministers van de lidstaten en in de meeste gevallen door het Europees Parlement. Europa is echter een continent met veel verschillende culturen, interesses en belangen. Finse houthakkers, Duitse bankiers, Franse daklozen, Griekse reders en Schotse doedelzakspelers hebben allemaal hun visie en willen die allemaal vertaald zien in het eindproduct. Wie onderhandelt over Europese beslissingen zit aan tafel met Berlusconi’s en Aznars. Dus is Europese politiek per definitie compromissen maken. Blijkbaar begint dit wezenlijke kenmerk van elke democratie een groeiend aantal mensen te ergeren. Als een Europese beslissing niet 100% aan de eigen verwachtingen beantwoordt, leidt dit tot afkeer van Europa. Zoals een kleuter begint te mokken omdat de Sint niet het hele verlanglijstje bracht (terwijl de helft van het lijstje misschien wél onder de schoorsteen ligt).

Met andere woorden, als we onze verwachtingen ten opzichte van Europa formuleren, kunnen we de lat niet hoger leggen dan realistisch gesproken mogelijk is. En dat geldt ook voor de grondwet-in-wording, waarrond het debat zich sinds kort kristalliseert. Natuurlijk is die niet ideaal. Maar wat voor mij de zwakte van de tekst is (zie verder), maakt voor Denen en Britten precies de sterkte ervan uit. Wie verkondigt dat hij alleen maar vóór is als er precies instaat wat hij wil, draait de mensen een rad voor de ogen. Dit discours creëert de valse indruk dat het mogelijk is om over de hele lijn je gelijk te halen. Als sociaaldemocraten, links-liberalen of groenen hun gedroomd Europa willen realiseren, moeten ze ook regeringen met conservatieve, neofascistische, xenofobe, ultraliberale of nationalistische partijen over de streep zien te trekken. Dit betekent dat het debat moet worden aangegaan, constructief, maar zonder schroom. Eurosceptici moeten niet altijd het monopolie hebben op lastig zijn. Democratie is strijd en wie meedoet beïnvloedt het eindproduct, maar moet weten dat dit een compromis zal zijn. Vanuit een bepaald perspectief is het op zich al wonderlijk dat er überhaupt een Europese Unie is die meer is dan een vrijhandelszone. De vraag die men zich moet stellen als men de nieuwe grondwet beoordeelt, is dus niet of die ideaal is. Het antwoord is evident neen. Wel moet men nagaan of het een stap vooruit is, meer in de richting van het gedroomde Europa (wat dat ook moge zijn) en dus beter dan het status quo.

De ontwerpgrondwet …

Verdragen zijn de grondvesten van de Europese integratie: ze leggen de doelstellingen vast, de terreinen waarop Europa actief mag zijn en de spelregels die instellingen en lidstaten moeten respecteren als ze Europese wetten (zoals richtlijnen of verordeningen) maken of toepassen. Het wijzigen van de verdragen is een complexe zaak. Europese verdragen worden dus niet vaak geamendeerd. Het EEG-verdrag dateert uit 1957 en werd pas een eerste keer grondig gewijzigd in de jaren tachtig, om de interne markt mogelijk te maken. De tweede grote wijziging kwam er in Maastricht (1991): de euro werd ingevoerd en de Europese actieradius breidde uit (maar dit was vooral de formele bevestiging van wat in de praktijk al aan de gang was). In Amsterdam (1997) moest de Unie op de uitbreiding worden voorbereid. Dit werd een slag in het water en het besef groeide dat de klassieke methode om verdragen te wijzigen niet goed meer werkte: een besloten onderhandeling tussen vijftien chefs is niet de goede setting om een fundamenteel debat te voeren. Onderhandelingen worden een oefening in vliegen afvangen van tegenstanders en iedereen is uiterst waakzaam. Terwijl de uitdagingen groter worden, worden de verdragswijzigingen beperkter en zijn ze voornamelijk gericht op het herverdelen van de macht tussen de lidstaten. De slopende discussies over het stemgewicht in de Ministerraad of het aantal zitjes in het Europees Parlement zijn typerend. Niet bepaald wervend en waarschijnlijk niet hetgeen waar het publiek op zit te wachten. In 2000 kende deze methode een triest hoogtepunt. Na vier dagen en vooral nachten onderhandelen had de berg een verschrikkelijke muis gebaard: het Verdrag van Nice.

Die ochtend in Nice werd al beslist dat er snel een nieuwe verdragsherziening moest komen, die op een meer transparante manier moest worden voorbereid. Een jaar later werden in de Verklaring van Laken een heleboel pertinente vragen gesteld en werd een Conventie opgericht. Vertegenwoordigers van regeringen zouden met vertegenwoordigers van nationale parlementen, het Europees Parlement, de Commissie en een rits waarnemers meer dan een jaar discussiëren over Europa’s toekomst. In de zomer van 2003 werd min of meer een consensus bereikt rond een ontwerpgrondwet die de bestaande verdragen zou vervangen. De staats- en regeringsleiders hebben uiteindelijk het laatste woord. Wanneer dit artikel geschreven wordt, zijn deze finale onderhandelingen nog aan de gang.

… gewikt en gewogen

Het is onbegonnen werk om een volledige appreciatie te geven van de ontwerpgrondwet. Ik licht er enkele opvallende punten uit en begin met het goede nieuws. Vorige verdragswijzigingen hebben het democratisch gehalte van de Unie telkens opgekrikt, en de ontwerpgrondwet bewandelt dit pad verder. Zo zullen er voortaan nog maar weinig domeinen zijn waarin de inspraak van het Europees Parlement minimaal is. De medebeslissingsprocedure wordt de standaardprocedure. Dit betekent dat Parlement en Ministerraad bij het maken van Europese wetten op voet van gelijkheid staan: ze kunnen allebei amendementen voorstellen of hun veto stellen en moeten finaal overeenstemming bereiken over eenzelfde eindtekst. Lukt dit niet, dan is de wet verworpen.

En dan de nationale parlementen. Hun invloed op Europa is momenteel erg beperkt maar dit ligt voor een groot stuk aan deze parlementen zélf. Niets verbiedt nationale parlementsleden om ‘hun’ ministers ter verantwoording te roepen vooraleer ze naar een Europese Ministerraad trekken. Dit gebeurt in ons land quasi nooit. De ontwerpgrondwet voorziet nu in een bijkomende mogelijkheid voor de parlementen om hun stem te laten horen: een alarmbelprocedure. Als een aantal nationale parlementen van oordeel is dat Europa teveel de regelneef uithangt en op die manier het subsidiariteitsbeginsel schendt, dan kunnen ze aan een alarmbel trekken en is de Commissie verplicht om de zaak opnieuw in overweging te nemen. Aanpassingen van de Europese Grondwet kunnen bovendien voortaan altijd worden voorbereid door een Conventie, waarin de vertegenwoordigers van parlementen een belangrijke stem hebben. Een andere nieuwigheid waarin de ontwerpgrondwet voorziet, is het ‘volksinititiatief’: wie meent dat Europa in een bepaalde kwestie dringend moet optreden en hier een miljoen handtekeningen rond kan verzamelen, kan de Unie min of meer dwingen om een voorstel uit te werken. Daarnaast valt op dat de verdragstekst zelf misschien niet zo vlot leesbaar is als Pietje Puk, maar over het algemeen toch wel in een opmerkelijk begrijpelijke taal is opgesteld. Meer in het algemeen wordt een fikse vereenvoudiging voorgesteld en zal het Europese jargon meer aansluiten bij ons taalgebruik. In plaats van verordeningen en richtlijnen zullen we voortaan bijvoorbeeld spreken over wetten en kaderwetten.

Er is ook het voorstel om een grondrechtencharter in de Europese grondwet op te nemen. Dit charter legt een aantal politieke, sociale, culturele grondrechten vast. Op zich lijken ze niet zo spectaculair. Ze zijn vooral een herhaling van bestaande grondrechten. Maar toch mag het belang niet onderschat worden. Als onderdeel van de grondwet kan het Hof van Justitie er een oordeel over vellen en dit kan voor sommige lidstaten ingrijpende gevolgen hebben. Onze grondrechten zijn vrij goed verankerd, maar in sommige nieuwe lidstaten of zelfs in Groot-Brittannië is dat niet voor elke bepaling even evident. Daarnaast heeft het charter vooral symbolisch belang: voor alle Europeanen is er voortaan een tekst waarin een aantal basisrechten duidelijk opgesomd zijn.

Van cruciaal belang is ook dat er opnieuw enkele veto’s sneuvelen. Het is al langer duidelijk dat de Europese integratie stokt in die domeinen waar de unanimiteitsregel geldt. Het is vandaag uiterst moeilijk om met 15 lidstaten vooruitgang te boeken in deze domeinen. Het behoeft geen tekening dat het met 25 onmogelijk wordt: er zal altijd wel een lidstaat zijn die dwars ligt en de boel blokkeert. De ontwerpgrondwet hevelt onder meer grote delen van het asiel- en migratiebeleid over naar de stemming bij gekwalificeerde meerderheid. Het is een beleidsdomein dat schreeuwt om een gemeenschappelijke aanpak en dit wordt eindelijk mogelijk gemaakt.
Maar hiermee belanden we meteen bij de ontgoochelingen van de ontwerpgrondwet. En dat zijn precies de veto’s die overeind blijven. Eigenlijk niet eens zo veel, maar wel in cruciale domeinen. Wat het buitenlands beleid betreft, was dit voorspelbaar. Verschillende lidstaten, met vooraan degene die de illusie koesteren dat ze nog een halve wereldmacht zijn, weigeren om dit deel van hun soevereiniteit af te staan. In de Wereldhandelsorganisatie en op grote multilaterale conferenties (bijvoorbeeld inzake milieu) lukt het nog net om met één stem te spreken, maar er is geen sprake van een ernstig gemeenschappelijk standpunt ten opzichte van brandhaarden in de wereld, laat staan van een gemeenschappelijk optreden. Ook in beleidsdomeinen zoals belastingen en onderdelen van het sociaal beleid (sociale zekerheid, collectieve belangenverdediging) blijken sommige lidstaten niet bereid om stemming bij meerderheid toe te laten. Met 25 lidstaten die in deze domeinen een veto kunnen stellen, is gemeenschappelijke vooruitgang ondenkbaar. Ook de instrumenten om een echt Europees tewerkstellingsbeleid te voeren, blijven ontbreken. Een klein lichtpunt is de passerelle-clausule: het wordt mogelijk om beleidsdomeinen over te hevelen naar de stemming bij gekwalificeerde meerderheid. Hiervoor moeten de lidstaten wel een unanieme beslissing nemen, maar een slopende verdragsherziening is voortaan niet meer nodig. Even belangrijk is dat een eventuele avant-garde (een groep lidstaten met de politieke wil en ambitie om in controversiële dossiers verder te gaan dan de rest) ook kan beslissen om met meerderheidsstemming te werken.

Ten slotte zitten in de ontwerpgrondwet een aantal zaken waarvan onduidelijk is waartoe ze in de praktijk zullen leiden. De Europese president, bijvoorbeeld, die het zesmaandelijks roterend voorzitterschap zal vervangen: wordt dit een marionet van de lidstaten (die hem (of haar) immers zullen aanduiden?) of wordt het een sterke figuur, die een nieuwe dynamiek in de Europese integratie brengt? Er is ook sprake van een minister van buitenlandse zaken, maar wat zal zijn verhouding zijn met de president en welke plaats krijgt hij in de Commissie (een ‘mol’ van de lidstaten of een bruggenbouwer)? Hoe de Commissie precies zal worden samengesteld, is evenmin duidelijk. De ontwerpgrondwet pleit met goede argumenten voor een kleine, krachtige Commissie, maar hoe zal een beslissing van de Commissie onthaald worden als er geen Franse, Duitse of Britse commissaris is die meebeslist?
De ontwerpgrondwet is niet perfect. Er zitten goede elementen in, er zijn bepalingen waarover nog veel vaagheid hangt en er zijn ontgoochelingen. Niet omdat er een stap achteruit gezet wordt, maar wel omdat de kans gemist wordt om vooruit te gaan. Maar het ontwerp is alleszins beter dan het Verdrag van Nice. En daar gaat het om als we een beoordeling moeten maken: houden we het bij Nice of aanvaarden we iets nieuws? Bovendien is de tekst van de Conventie waarschijnlijk het best denkbare compromis. Alle analisten zijn het erover eens dat ingrijpende amenderingen alleen maar kunnen leiden tot een zwakkere tekst. Het is bijvoorbeeld ondenkbaar dat de sociale en fiscale veto’s nog zullen verdwijnen. Niet alleen voor de Britten zijn dit red line issues. Er zijn veel redenen om aan te nemen dat de tekst van de Conventie het best haalbare resultaat is.

Besluit

Wie vroeger kritisch stond tegenover Europa was een rariteit, goed voor Afrit 9. Een kritiekloze, passieve aanvaarding van wat van Europa komt, is ongezond. Vandaag ligt Europa plots moeilijk. Het is op zich niet slecht dat er gezeurd wordt. Er is ten minste debat en dat hoort zo in een democratie. Het is bovendien een goede gelegenheid om de raison d’être van de Europese integratie even in herinnering te brengen. Ik heb trachten aantonen dat Europa nodig is, meer dan ooit. Als men dit aanvaardt, wordt het belangrijk voor ministers en parlementsleden, maar ook voor maatschappelijke groepen om volop deel te nemen aan de Europese besluitvorming, er een stempel op te drukken. Europese politiek wordt gemaakt door mensen. Maar de tafel waaraan Europese beslissingen worden genomen is erg groot en niet iedereen heeft dezelfde agenda, prioriteiten en verlangens. In een democratie betekent dit dat compromissen nodig zijn.

Het Europese schip zal dus niet 100% onze richting uitvaren en zeker niet zo snel als we willen, maar het zal ook niet stranden. Of iedereen aan boord blijft, is een andere vraag. Recente referenda in Zweden, Ierland en Denemarken hebben aangetoond dat het geloof in Europa niet overal even groot is. En ook bij ons brokkelt dit geloof blijkbaar af. Het meest dramatische is dat de Europese gezagsdragers er zelf maar nauwelijks in slagen om enthousiasme op te wekken. Clichés en misverstanden over het grijze, saaie, niet-democratische en technocratische Europa worden nauwelijks weerlegd. Als Prodi een toespraak houdt, sukkelt na drie minuten de ene helft van het publiek in slaap, terwijl de andere helft naar de bar verhuist. Solana staat evenmin bekend als een vrolijke Frans en het is al ver gekomen als slechts Berlusconi nog voor wat frisheid in het debat zorgt. Er is iets grondig fout met de perceptie van Europa (‘Europa is niet op te leuken3) en dat is tegenwoordig nefast.
De nieuwe grondwet lost dit fundamentele probleem niet op, daar is veel meer voor nodig. Wel wordt een stapje in de goede richting gezet door Europa meer slagkracht te geven en door de sterke nadruk op transparantie en democratie. Het kan beter, zelfs veel beter. En er is meer nodig om het tij te keren, maar het zou een tragische vergissing zijn om de grondwet te verwerpen en het bij de regels van Nice te houden.

Hendrik Vos
Professor Europese Politiek - Vakgroep Politieke Wetenschappen - Universiteit Gent

Noten
1/ Voor een genuanceerde kijk op wat de permissieve consensus wel en niet inhield, zie Beyers, Jan, ‘Permissieve consensus, maatschappelijk debat en het draagvlak van de Europese Unie bij de Belgsiche maatschappelijke organisaties’, in: Res Publica, vol. 40, nr. 2, 1998, pp. 247-272; Bursens, Peter, ‘De Belgische publieke opinie en de Europese Unie’, in: Samenleving en politiek, vol. 6, nr. 4, 1999, pp. 3-11.
2/ Voor een interessante en meer uitgewerkte analyse, zie: Orbie, Jan, ‘EU Development Policy Integration and the Monterrey Process: A Leading and Benevolent Identity?’, in: European Foreign Affairs Review, vol. 8, nr. 3, 2003, pp. 395-415
3/ Zie Jansen, Eppo, ‘Opleuken van Europa is onbegonnen werk: het verhaal van de beeldschone prinses’, in: Internationale Spectator, juli-augustus 2002, pp. 369-373.

Europa - Europese grondwet

Samenleving & Politiek, Jaargang 10, 2003, nr. 10 (december), pagina 3 tot 11