Abonneer Log in

Europeanen aller landen, verenigt u!

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 4 tot 14

1 mei 2004: Wat valt er in Polen en in Europa te vieren?

Nog enkele weken aftellen en het is het zover. Op 1 mei 2004 zal de Europese Unie (EU) uitbreiden met tien nieuwe lidstaten, waarvan acht voormalig communistische landen uit de Centraal- en Oost-Europese regio (verder COE: Estland, Letland, Litouwen, Polen, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Slowakije en Slovenië en twee landen uit het Middellandse-Zeegebied (Malta en Cyprus). Vijfenzeventig miljoen Europeanen komen erbij, negen nieuwe talen (of tien: mits Cyprus herenigd wordt, ook het Turks). Dit is een nog nooit geziene operatie in de geschiedenis van de Europese integratie. Het feest van de arbeid zal dit jaar dan ook een extra betekenis krijgen. 1 mei 2004 zal wellicht de geschiedenis ingaan als de dag waarop het Europese continent na meer dan een halve eeuw herenigd werd. Dat deze onderneming niet over een nachtje ijs is gegaan, spreekt voor zich.
Europa, zowel het oostelijk als het westelijk deel, heeft het laatste decennium niet stilgezeten. Sinds het einde van de jaren tachtig is het bestaan van de COE-burger ingrijpend veranderd. Na de revolutionaire gebeurtenissen van 1989 kwam bijvoorbeeld de modale Pool terecht in een maalstroom van hervormingen (onderwijs, sociale zekerheid, enz.), die de overgang van een plan- naar een markteconomie, van een autoritair naar een democratisch bestel, en de toenadering van Polen tot de EU moesten bewerkstelligen. Ook de EU-burger was de afgelopen jaren onderhevig aan tal van wijzigingen. De opeenvolgende Europese verdragen (Maastricht, Amsterdam, enz.) verdiepten de Unie en brachten een rist vernieuwingen met zich mee. Deze waren - met uitzondering van de invoering van de euro en de voorbereiding van de uitbreiding - misschien niet altijd even bewust voelbaar voor Jan met de pet, maar daarom niet minder belangrijk.
Niet alle hervormingen werden even positief onthaald door de bevolking. Het is te snel gegaan voor de meeste Europeanen, met angst- en twijfelgevoelens als gevolg. Zal de Unie met vijfentwintig nog wel bestuurbaar zijn? Zal ze niet overspoeld worden door goedkope arbeidskrachten uit de COE? Parallel hieraan vertonen ook de Oost-Europeanen een steeds groter wantrouwen tegenover Europa. Naarmate 1 mei 2004 naderde en de voorwaarden en kosten van lidmaatschap concreter werden, ruimden gevoelens van hoop (op meer welvaart, betere rechtsstaat, beter milieu, minder corruptie, minder werkloosheid, minder grenscontrole, meer vrijheid, enz.) plaats voor onzekerheid (faillissementen, grotere concurrentie, prijsstijgingen, soevereiniteitsverlies, enz.). Dit speelde in de kaart van eurosceptische partijen, die eind jaren negentig vooral in Polen een aanzienlijk aantal zetels in het parlement verwierven.
Enkele weken voor de toetreding is het tijd om de balans op te maken van wat 1 mei 2004 zal betekenen. Wordt louter de kroon op het werk van de voorbije jaren gezet of liggen er nog een rist van hervormingen in het verschiet, die het dagdagelijkse leven van de oude en nieuwe Europeanen ingrijpend (positief dan negatief) zullen veranderen? Voorliggend artikel zal deze vraag beantwoorden met een beperkte selectie van de belangrijkste tendensen, waaraan de gemiddelde Pool zich na 1 mei mag verwachten. Het artikel koos voor deze invalshoek omwille van diverse redenen. De Poolse Republiek overtreft de andere COE-landen in grote mate qua inwoners en oppervlakte. De 40 miljoen Polen vertegenwoordigen meer dan de helft van de nieuwe EU-burgers. Mede omwille hiervan, stelde het land zich totnogtoe uitzonderlijk moeilijk op in de toetredingsonderhandelingen met de Unie, waardoor het in Europa het imago van lastpost kreeg. Tegelijkertijd hinkt het land, met een bnp gelijkwaardig aan dat van België, economisch achterop. Het worstelt momenteel met de hoogste werkloosheidspercentages (20%) van alle COE-landen, eerder lage economische groeicijfers en stelt een aanzienlijk deel van haar bevolking (25%) te werk in de landbouw. Al deze factoren hebben ervoor gezorgd dat de Polen gepercipieerd worden als de toekomstige probleemkinderen van de EU. Daarom is het niet slecht de uitbreiding eens te bekijken vanuit hun standpunt. Wat valt er op 1 mei voor hen te vieren? Zonder hierover in detail te treden zullen ook enkele sociale en economische uitdagingen, die de uitgebreide EU te wachten staan, worden aangestipt.

Van passieve overname tot actieve deelname aan het Europese project

Een eerste belangrijk recht dat de Polen en de rest van de Centraal- en Oost-Europeanen verwerven met ingang van 1 mei is hun democratische vertegenwoordiging in de EU-instellingen. Gedurende de pretoetredingsfase had de Poolse burger geen stem in deze organen en nam hij niet deel aan de Europese besluitvorming op het supranationale niveau. De Poolse afgevaardigden waren uitsluitend geconcentreerd op de overname van het acquis communautair (meer dan tachtigduizend pagina’s regelgeving, die het EU-beleid definieert) op het nationale niveau. Het acquis zelf, zoals het ontwikkeld werd door de EU-lidstaten voorafgaand aan de toetreding, en dus zonder enige inbreng van de kandidaat-lidstaat, was niet onderhandelbaar. Enkel over het aantal en de duur van overgangsperiodes (tijdelijke derogaties aan het acquis uit economische of sociale redenen) kon gediscussieerd worden.
Vanaf 1 mei verandert deze passieve ‘te-nemen-of-te-laten’-situatie en krijgen de Poolse burgers hun vertegenwoordigers in de instellingen (o.a. het Europese Parlement, Europese Commissie, Raad van Ministers, Sociaal en Economisch Comité, Comité van de Regio’s, Rekenhof). Sinds de ondertekening van het toetredingsverdrag in april 2003, maar ook al eerder naar aanleiding van het conventiedebat, worden deze vertegenwoordigers als waarnemers (met stem, zonder stemrecht) betrokken bij de Europese besluitvorming. Niettemin is het pas vanaf 1 mei dat hun stem echt zal meetellen. De huidige interim-vertegenwoordigers uit de COE-landen werden niet rechtstreeks verkozen, maar afgevaardigd uit de nationale parlementen. Hieraan komt een einde met de Europese parlementsverkiezingen van 10-13 juni. Dan zullen alle EU-burgers rechtstreeks hun europarlementsleden verkiezen, wat de legitimiteit van de samenstelling van het Europese Parlement zal vergroten. In dit opzicht past de toetredingsdatum van 1 mei perfect in het Europese tijdsschema, omdat aldus de halfslachtige interimperiode tot een minimum wordt beperkt.
In tegenstelling tot de meerderheid van de oude Europeanen aan wie de vraag nooit werd gesteld, hebben de COE-burgers zich bij referendum kunnen uitspreken voor of tegen lidmaatschap van de EU. Alle kandidaat-lidstaten hebben de beslissing tot toetreding in extremis overgelaten aan het volk, met uitzondering van Cyprus. Deze volksraadplegingen die hand in hand gingen met grootschalige informatiecampagnes, hebben ervoor gezorgd dat de nieuwe Europeanen in het algemeen beter geïnformeerd zijn dan de oude over wat Europa concreet betekent. Een Pool heeft in zekere zin bewust gekozen voor het Europese project, terwijl een Belg zonder het goed te beseffen voor een voldongen feit stond.
Ondanks dit verschil is het bewustmakingsproces ook in COE niet geslaagd. Ook hier lijkt Europa ver van zijn burgers af te staan en dreigt het democratische failliet dat West-Europa kenmerkt, althans in de perceptie. Volgens de laatste opiniepeilingen van februari 2004 weet 86% van de Polen dat hun land in 2004 lid wordt van de EU, maar slechts 36% dat ze nog dit jaar naar de Europese stembus moeten trekken. Dit is opmerkelijk omdat de voorbereidingen van de verkiezingen (opstellen van kieslijsten enz.) in Polen totnogtoe met de nodige controverses en media-aandacht zijn verlopen. De groeiende desinteresse ten aanzien van Europa kan zich in juni vertalen in lage opkomstcijfers, of in een ongunstige uitkomst voor de pro-Europese regering. De peilingen voorspellen dat de eurosceptische oppositiepartij ‘Zelfverdeding’ 25% zal halen van de voor Polen gereserveerde Europese parlementszitjes. De partij van de notoire populist Andrzej Lepper heeft in het Europese Parlement aansluiting gevonden bij het ‘Europa van Democratieën in Diversiteit’ (EDD), die klein is in omvang en geïsoleerd staat van de Europese Volkspartij en de Partij van Europese Sociaal-Democraten, die samen een doorslaggevende meerderheid hebben.

Invloed op het EU beleid: een minimum voor meer of een maximum voor minder?

Wat ook de aard van de Poolse vertegenwoordiging in de Unie zal zijn na de juniverkiezingen, de Europese grondwet zal het eerste belangrijke project vormen, waaraan ze actief zullen deelgenomen hebben. De constitutie had eigenlijk al tot stand moeten komen, maar de stugge houding van Polen en Spanje omtrent de stemmenweging in de Raad veroorzaakte een impasse, die het Italiaanse voorzitterschap niet wist te doorbreken. Recente berichten echter wijzen in de richting van een mogelijk vergelijk. Door o.a. de regeringswissel in Spanje lieten niet alleen de Spaanse vertegenwoordigers, maar ook de hierdoor geïsoleerde Poolse afgevaardigden hun koppigheid varen, zodat een compromis in het verschiet ligt, misschien nog voor het einde van het huidige Ierse voorzitterschap.
De Poolse burger zal na 1 mei dus niet enkel zijn stem krijgen in de EU-organen, maar ook een nieuwe Europese grondwet, waarin hij zijn zeg zal hebben gehad. Inspraak in de EU-instellingen is een belangrijke verworvenheid die volgt uit lidmaatschap. Landen die buiten de Unie blijven, zoals Zwitserland en Noorwegen, genieten dit recht niet. In de praktijk zijn ze met het oog op hun handelsbelangen echter wel verplicht om rekening te houden met de richtlijnen die de EU-lidstaten zonder hen (doch vaak na consultatie) opgesteld hebben. De Europese constitutie zal geratificeerd moeten worden door alle oude en nieuwe lidstaten. Stemmen gaan op om dit aan een algemeen of beperkt Europees referendum te onderwerpen. Dit zou niet zonder risico (negatieve uitkomst) zijn door het bestaande euroscepticisme, maar zou tegelijkertijd, mits vergezeld van een brede informatiecampagne, precies de burgers kunnen sensibiliseren en dichter bij Europa brengen.
Het feit dat de kandidaat-lidstaten totnogtoe geen inspraak hadden in de Europese besluitvorming en gedwongen werden tot passieve overname, betekent niet dat ze niet gewogen hebben op het beleid, zij het onrechtstreeks. Alle beslissingen van de laatste tien jaar (o.a. over budget, regionale politiek, buitenlands beleid, landbouwbeleid) zijn genomen in het licht van de nakende uitbreiding. Hoewel de Unie van in het begin elke eventuele invloed van de uitbreiding op de verdieping heeft willen uitsluiten (‘verbreding niet ten koste van verdieping’), wordt pas nu duidelijk in welke mate het perspectief op uitbreiding de voorbije jaren impulsen heeft gegeven tot hervorming. Het constitutionele debat, de herziening van het landbouwbeleid en de structuur- en cohesiefondsen zijn hiervan voorbeelden.
Ondanks deze stroomversnelling die bewijs geeft van het tegendeel, leeft niettemin in West-Europa de vrees dat de opname van acht nieuwe landen met een aanzienlijke achterstand tot verlamming zal leiden. Velen zijn ervan overtuigd dat de EU met vijfentwintig leden nog verder zal staan van de uitbouw van een sociaal of groener Europa. Om dit scenario te vermijden werd alvast het principe van versterkte samenwerking terug op de Europese agenda geplaatst. Het lijdt geen twijfel dat de nieuwe lidstaten, die reeds nu grote moeilijkheden ondervinden om het milieu-acquis te implementeren, zich in de toekomst tegen nog striktere regels zullen verzetten. De vrees van stilstand in deze dossiers na 1 mei lijkt dan ook gegrond, tenminste op korte termijn.
Toch dringt zich hierbij een kanttekening op. Door landen als Polen op te nemen, dwingt de Unie hen om op termijn (mits overgangsperiodes) de Europese milieu- en sociale normen, die een pak hoger liggen dan die van de rest van de wereld, over te nemen en te implementeren. Is het geen enorme verdienste dat de buurlanden van de EU, die gedurende vijftig jaar amper een milieupolitiek (de transnationale problematiek bij uitstek!) gevoerd hebben, nu gedwongen worden tot een actief beleid? De laatste tien jaar is de water- en luchtverontreiniging in COE al aanzienlijk verminderd. Deze tendens zal zich voortzetten, zodat ook de Polen in de toekomst van een gezonder leefmilieu kunnen genieten. Zou dit de groenen niet eerder tot tevredenheid, dan tot onzekerheid moeten stemmen? Zouden op hun beurt de socialisten de uitbreiding niet gunstig gezind moeten zijn, omdat aan vijfenzeventig miljoen nieuwe Europeanen weldra een deel van de sociale rechten gewaarborgd wordt, die voor de gemiddelde Belg vanzelfsprekend zijn (o.a. recht op sociale dialoog, bestrijding discriminatie op de werkvloer, minimale arbeidsvoorwaarden, toereikende sociale bescherming, enz.)? Zullen deze verworvenheden niet opwegen tegen de kost van, of het risico op nog meer vertraging in bepaalde dossiers? Een toekomstig gebrek aan bereidwilligheid tot verdere communautarisering zal overigens niet (enkel) te wijten zijn aan de nieuwe lidstaten. Het Verenigd Koninkrijk staat hier al langer sceptisch tegenover. Wat verkiest Europa: binnen afzienbare tijd minimale - doch redelijk hoge - normen van toepassing op een grotere Unie, of maximale normen van toepassing op een kleiner (kern-)Europa. Anders gezegd: een minimum (niet minder dan het huidige!) voor meer of een maximum voor minder?
Hierbij aansluitend stelt zich de vraag of het acquis zoals we het voorgeschoteld hebben aan de kandidaat-lidstaten wel een adequaat antwoord geeft op hun prioritaire noden. De uitdagingen waar de COE-regio voor staat, zijn vaak van een andere orde dan die van West-Europa. Is de export van de Europese regels dan wel opportuun? Zal Europa na de opname van de nieuwe leden niet meer soepelheid aan de dag moeten leggen, zonder dat dit daarom tot minder beleid, desintegratie of verwatering moet leiden? Wat het milieu betreft, heeft COE meer nood aan een waterzuiveringbeleid, een beleid inzake kernenergie, afvalrecyclage en -verwerking en sensibilisatie van de burgers, dan aan acties ter bestrijding van het broeikaseffect. De COE-landen hebben immers (voorlopig!) weinig problemen om de internationale normen omtrent dit laatste te halen. Zelfs na het aflopen van de overgangsperiodes inzake milieubeleid die de EU royaal heeft toegekend aan de kandidaat-lidstaten (de langste duurt tot 2017), lijkt het reeds nu duidelijk dat enkel een ander, meer gediversifieerd beleid de milieuvraagstukken van de verschillende regio’s zal kunnen oplossen, tenminste toch nog voor enige tijd.
Dit mogelijke toekomstscenario houdt verband met de mate van financiële hulp die de EU aan de COE-landen zal bieden. Hoe minder/meer solidariteit de Unie de nieuwe lidstaten in het vooruitzicht stelt, hoe trager/vlugger ze de normen zullen halen en hun achterstand zullen inhalen. En hier lijkt nu net het schoentje te wringen. De Unie heeft er totnogtoe alles aan gedaan om de kosten van de uitbreiding tot een minimum te beperken. Zo heeft ze een lange overgangsperiode voorzien inzake landbouwsteun, zodat de Poolse boeren in de eerste jaren van toetreding een pak minder subsidies van de EU zullen krijgen dan hun Franse collega’s. Op gelijkaardige wijze heeft ze de structuur- en cohesiefondsen voor armere regio’s zo lang mogelijk in het westen gehouden. Wat de financiële vooruitzichten van de uitgebreide Unie voor de periode 2007-2013 betreft, lijken de rijke lidstaten (nettobetalers) allerminst bereid om meer af te dragen aan de gemeenschapspot. Integendeel, ze willen de bijdragen terugschroeven. Met andere woorden, de hoge (en dure) eisen die Europa aan de arme COE-landen stelt (inzake milieu, bestrijding corruptie, enz.) lijken niet hand in hand te zullen gaan met de noodzakelijke financiële hulp. Meer nog, er is sprake van een omgekeerde logica: vanaf 1 mei zal de Britse korting gefinancierd worden mede (!) door de bijdragen van de COE-landen aan het Europese budget.
Ook op sociaaleconomisch gebied lijken een aantal aanpassingen binnen een uitgebreide Unie aangewezen, omdat de knelpunten van de postcommunistische economieën niet altijd parallel lopen met die van de oude leden. Totnogtoe beperkt het Europese sociale beleid zich tot een aantal normen en regels in bepaalde domeinen (arbeidsduur, recht op dialoog, veiligheid op de werkvloer, enz.). Dit pakket zullen de nieuwe lidstaten mits overgangsperiodes moeten overnemen. Hier kan niet aan geraakt worden. De verdere invulling van het sociale luik valt echter nog grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten. Dit vertaalt zich onder meer in zeer uiteenlopende Europese systemen van sociale zekerheid. Is het aangewezen (of haalbaar met het beperkte EU-uitbreidingsbudget) om de dure Franse of Belgische verzorgingsstaat te exporteren naar Polen? De COE-landen zijn alvast geen vragende partij. Zijn deze systemen op zich niet aan herziening toe, nu niet alleen de uitbreiding met haar mogelijke migratie-effecten (zie verder), maar ook de algemene vergrijzing in Europa de druk op de ketel vergroot? Recent economisch onderzoek heeft Duitsland erop gewezen dat het dringend zijn sociale welvaartstaat moet herdefiniëren in anticipatie op het nieuwe Europa. Het is in Duitslands belang, dat dit zich op korte of middellange termijn zal voltrekken, al dan niet binnen een omkaderd Europees beleid. Volgens een gelijkaardige logica zal ook de Lissabonstrategie aangepast moeten worden aan de toekomstige realiteit. Het is nu al zeker dat de transitie-economieën uit de COE-regio andere prikkels zullen nodig hebben dan de West-Europese. Ook de Europese landbouw- en regionale politiek zullen meer dan totnogtoe het geval was afgestemd moeten worden op de specifieke behoeften van de nieuwe en oude staten. Eerder dan de uitbreiding als een bedreiging te zien, moet die aangegrepen worden om solidair (ook op financieel vlak!) en in samenspraak orde op zaken te stellen in de interne Europese keuken, zodat die de uitdagingen van de 21e eeuw aan kan. Als dit scenario bewaarheid wordt, staat de Europeaan de komende jaren nog tal van wijzigingen te wachten, die mogelijk nog ingrijpender zullen zijn dan die van de laatste vijftien jaar.

Vrij verkeer van goederen en diensten: verdere liberalisering en invloed op de prijzen

Het is mede onder invloed van de hierboven vermelde hogere sociale en milieunormen dat de Pool zich vanaf 1 mei mag verwachten aan graduele prijsstijgingen. Het respecteren van de EU-regels brengt dure maatregelen met zich mee, die gedeeltelijk doorgerekend zullen worden aan de consument. Een tweede factor die prijsveranderingen zal veroorzaken, is de verdere en volledige liberalisering van de handel tussen de EU en COE. Ten gevolge van de Europa-akkoorden (met Polen gesloten in 1991, van kracht sinds 1994) werd dit handelsverkeer al in grote mate stapsgewijs geliberaliseerd. Niettemin betroffen deze akkoorden amper de levensmiddelen- en dienstensector. Op dit gebied zijn er dus veranderingen te verwachten die de Pool nu eens dieper dan weer minder diep in zijn portefeuille zullen doen tasten na 1 mei 2004.
De prijzen voor voedingswaren zoals melk en suiker en alle producten die hiervan afgeleid zijn zullen met 25 procent de hoogte in gaan. Doordat de EU de melk- en suikerproductie sterk limiteert, liggen de prijzen ervan veel hoger dan op de wereldmarkt. Ook varkensvlees zal duurder worden. Dit heeft dan weer te maken met het feit dat vele Poolse slachterijen niet in staat zullen zijn de Europese sanitaire normen te halen, en hierdoor gesloten zullen worden, wat zich zal vertalen in een kleiner marktaanbod en dus een hogere prijs. De accijnzen op sigaretten en brandstof zullen tevens onderhevig zijn aan stijgingen. Om negatieve zijeffecten als tabaksmokkel tot een minimum te beperken, zal dit gradueel gebeuren. Toch zal dit voelbaar zijn voor de Poolse, niet-kapitaalkrachtige consument. Ook rijst en bananen zullen hem meer kosten, omdat alle kandidaat-lidstaten vanaf 1 mei verplicht zijn om hun huidige handelspolitiek volledig af te stemmen op het EU-beleid. De EU heft o.a. zware tol op rijst uit Azië en bananen uit Centraal-Amerika om de eigen Italiaanse en Spaanse rijstproducenten en de in productie duurdere bananen uit de voormalige Europese kolonies te beschermen.
Niet alles zal echter duurder worden voor de Poolse burger. Integendeel, sommige producten zullen een pak goedkoper worden, graan en meel bijvoorbeeld met 20 procent. Voor whisky uit Engeland, cognac uit Frankrijk, en Spaanse, Franse en Italiaanse wijnen zal de Pool tot 30 procent minder betalen na toetreding. De zware tol die hierop totnogtoe geheven werd ter bescherming van de Poolse wodka’s en bieren, zal wegvallen. Dit kan zich op termijn vertalen in nieuwe consumptiepatronen (een lager wodkagebruik), waarvan de Poolse stokerijen en brouwerijen mogelijk negatieve schokken zullen ondervinden. Auto’s uit de Verenigde Staten, Japan en andere niet-EU-landen zullen met een derde goedkoper worden. De politiek die de Unie de laatste jaren gevoerd heeft inzake de opheffing van staatsmonopolies in de telecom- en luchtvaartsector zal ook in Centraal- en Oost-Europa gevolgd worden en zich vertalen in meer vrije markt, scherpere concurrentie en prijsdalingen. Nog even geduld en de Poolse EU-ambtenaren vliegen aan Ryanair-prijzen op en af naar Brussel. Toch is nog maar de vraag of de prijsdalingen in verhouding zullen staan tot de prijsstijgingen. Het is mogelijk dat dezelfde bevolkingsgroepen die reeds aan levenskwaliteit moesten inboeten ten gevolge van eerdere aanpassingsmaatregelen verder naar verpaupering en marginalisering zullen afglijden. Het gaat hier om de zgn. transitie- en integratieverliezers: arbeiders ten gevolge van herstructureringen in zware industrie, bejaarden en zieken ten gevolge van snoeien in sociale zekerheid, landbouwers ten gevolge van daling van subsidies en productie. Dit kan betekenen dat met de uitbreiding niet alleen de sociale tegenstellingen binnen de Unie tussen oude en nieuwe lidstaten zullen toenemen, maar ook binnen de toetredende landen zelf, met alle negatieve gevolgen van dien.
Met de uitbreiding verschuiven de grenzen van de Europese vrijhandelszone. Polen zal hierdoor de verantwoordelijkheid krijgen om de langste buitengrens van de Unie te controleren (Finland heeft er een van gelijkaardige lengte, maar het handelsverkeer is er veel beperkter). Hiertoe werden 1700 douanebeambten aangeworven, en nieuwe computersystemen geïnstalleerd en aangeleerd, zodat tolwijzigingen of restricties meteen van Brussel naar de grens zullen kunnen doorgegeven worden. Vanaf 1 mei zal aldus een vrachtwagen, die de Oekraïns-Poolse grens oversteekt en daar al de noodzakelijke formaliteiten vervult, zonder verdere controle tot in Portugal kunnen doorrijden. Althans, dat is de bedoeling. Opdat dit systeem tijdig en correct in werking kan treden, moet het Poolse parlement er nog steeds een aantal wetsartikels doorjagen. Moest dit niet gebeuren, dan kan de Unie zich beroepen op vrijwaringclausules en worden de huidige controles en tolheffingen aan de Pools-Duitse grens behouden. Dit moet kost wat kost vermeden worden, omdat dit Polen gedeeltelijk zou uitsluiten van de gemeenschappelijke markt, wat zeer nadelig zou zijn voor de Poolse economie.
De nieuwe grenzen van de Europese vrijhandelszone voor goederen en diensten mogen niet verward worden met die ten gevolge van het Schengen-akkoord, dat o.a. vrij verkeer van personen, justitiële en politiële samenwerking, de bestrijding van drugs en het SIS-informatiesysteem omvat. De grenzen van Schengen blijven behouden zolang de nieuwe landen niet beantwoorden aan de criteria. Verwacht wordt dat dit ten vroegste in 2013 zal zijn. Een en ander heeft te maken met de beslissing die genomen werd aangaande het vrije verkeer van personen met de nieuwe lidstaten. Hoewel dit een basisprincipe van de Europese Unie is, zal dit recht niet meteen verleend worden aan de burgers van de toetredende COE-landen.

Vrij verkeer van personen: geen onmiddellijke liberalisering, toch kans op een potentiële

youth-

en

braindrain

Na lange en harde onderhandelingen kwamen de kandidaat- en de EU-lidstaten tot het volgende compromis aangaande het vrij verkeer van personen (dat enkel op de acht COE-landen van toepassing is en niet op Malta of Cyprus): de lidstaten kunnen (ze zijn niet verplicht) hun huidige wetgeving met betrekking tot werknemers uit derde landen gedurende twee jaar na uitbreiding nog verder blijven toepassen. Daarna zal de Europese Commissie, na raadpleging van alle betrokken instanties en sociale partners, een verslag neerleggen. De lidstaten kunnen dan opteren voor een verlenging met drie jaar van hun nationale wetgeving. In geval van ernstige verstoring op de arbeidsmarkt kunnen de landen die niet langer hun nationale wetgeving toepassen in deze tweede periode een vrijwaringclausule inroepen. De vijf jaar kunnen nogmaals verlengd worden met maximum twee jaar, indien er zich een ernstige verstoring van de arbeidsmarkt voordoet en de lidstaat in kwestie dit voorafgaandelijk meedeelt. Bijgevolg is er een liberalisering van het personenverkeer mogelijk met ingang van 1 mei 2004, of twee, vijf of maximaal zeven jaar na toetreding.
Verwacht wordt dat buurlanden als Duitsland en Oostenrijk de maximale termijn zullen hanteren mits ze geldige redenen kunnen voorleggen, terwijl andere landen hun grenzen vlugger zullen openen. Tijdens de onderhandelingen gaven verschillende lidstaten immers al te kennen dat zij een overgangsperiode niet nodig achten. Zowel Nederland, Groot-Brittannië, Denemarken, Zweden, als Ierland beloofden directe liberalisering. Achteraf werden deze beloften niet ingelost. Enkel Ierland zal misschien (nog niet zeker) vanaf 1 mei volledig haar grenzen openstellen. De Britten, Denen, Nederlanders en Zweden zullen dit slechts beperkt doen door quota, voorwaarden of restricties te hanteren. Zo zullen de COE-werknemers in het Verenigd Koninkrijk de eerste twee jaar geen aanspraak kunnen maken op bepaalde sociale rechten, die de Britten genieten (o.a. werkloosheidsuitkering en sociale huisvesting). Feit is dat de concrete regels die de lidstaten hieromtrent zullen hanteren anderhalve maand voor toetreding nog niet officieel bekend zijn. Alleszins is nu al quasi zeker dat de mogelijkheden voor de Poolse arbeider, die in België aan de slag wil, nauwelijks zullen veranderen vanaf 1 mei.
Dat geen enkele lidstaat van de EU happig is om zijn arbeidsmarkt volledig open te stellen en de eerder gemaakte beloften uiteindelijk ingetrokken werden tot grote ontgoocheling van de kandidaat-lidstaten, is eerder geïnspireerd door de politieke gevoeligheid van het onderwerp dan door feitenmateriaal. De studies van de voorbije jaren kunnen de bestaande populaire angst voor een invasie van goedkope arbeidskrachten of sociale profiteurs uit COE-landen niet rechtvaardigen. Integendeel, de instroom zal beperkt blijven. De meeste Centraal- en Oost-Europeanen, die dat ambieerden, werken overigens al (il)legaal in de EU. Alleen al in Brussel zou het gaan om een groep van 25.000 of meer (gebrek aan juiste cijfers) Poolse zwartwerkers, terwijl er slechts 6.319 mensen van Poolse nationaliteit officieel aangemeld zijn in heel België (cijfers van 2000).
In dezelfde studies wordt telkens het positieve effect benadrukt dat de uitbreiding op de West-Europese economieën kan hebben, waar sinds de jaren zestig sterk dalende geboortecijfers de vergrijzing hebben ingezet. In de COE-landen deed dit proces zich met twintig jaar vertraging voor, in de jaren tachtig. Hierdoor hebben zij een groter potentieel van jonge arbeidskrachten, die de huidige tekorten op de EU-markt kunnen invullen en de EU van nut kunnen zijn om in de komende jaren haar economische groei op peil houden. Het zijn deze motieven die bepaalde lidstaten aanvankelijk voorstanders van directe liberalisering maakten.
Niettemin wordt er in het laatste overzichtsrapport van de Europese Commissie inzake arbeidsmigratie gewezen op een mogelijk tendens, die vooral verontrustend is voor de nieuwe lidstaten, hoewel ze ook de oude lidstaten ernstig zou kunnen raken. De cijfers voorspellen een potentiële youth en braindrain van twee of drie tot vijf procent in COE in de eerste vijf jaar na toetreding, waarna dit zal afnemen en zich stabiliseren. De COE-landen riskeren meer dan tien procent van hun studenten te verliezen. Niet alleen veel jonge laaggeschoolden, maar ook hoogopgeleiden gaven in enquêtes te kennen dat ze ernstig overwegen om na de toetreding hun geluk in het westen te gaan beproeven. Oorzaken hiervoor zijn onder meer de hoge werkloosheidscijfers onder de arbeidersklasse (ten gevolge van herstructureringen in de industrie en landbouw), en onder de jong afgestudeerden (ten gevolge van hoge geboortecijfers in het verleden), het gebrek aan betaalbare woningen in COE, de grotere mobiliteit van jonge mensen, en familieherenigingen.
Enerzijds zou de directe liberalisering van het personenverkeer dus voor de kandidaat-lidstaten positief zijn, niet het minst voor Polen dat met de hoogste werkloosheidspercentages van alle COE-landen en lage economische groeicijfers kampt. Als hun laagopgeleide arbeiders elders (b.v. tijdelijk als seizoensarbeider, zoals nu het geval is in Nederland en Duitsland) aan het werk kunnen, vermindert dit niet alleen hun sociale kosten (uitkeringen, enz.), maar heeft dit ook een positief effect op de inkomens, consumptie en marktvraag op de thuismarkt. Reeds nu zorgen (il)legale arbeiders in bijvoorbeeld Brussel voor een economische heropleving in hun respectievelijke Poolse thuishavens.
Anderzijds, als de uitbreiding effectief gepaard zou gaan met een braindrain, zou dit een ernstige hypotheek leggen op de toekomst van Polen. Dit zou betekenen dat de gemaakte investeringen in onderwijs voor de samenleving verloren zouden gaan. Polen heeft in haar geschiedenis al verschillende migratiegolven gekend, die vaak gepaard gingen met een beperkte intellectuele aderlating. Sinds 1989, maar ook al eerder, zijn verschillende academici ingegaan op aantrekkelijke aanbiedingen van buitenlandse universiteiten. Volgens dezelfde logica hebben topambtenaren het afgelopen jaar geprobeerd een rijkelijk betaald postje bij de Europese instellingen te krijgen. Een reële braindrain zou nefast zijn voor een land, waar sowieso het percentage hoogopgeleiden (8%) beduidend lager ligt dan het EU-gemiddelde. Meer dan ooit heeft Polen, nu de toetreding voor de deur staat, nood aan specialisten en universitair geschoolden, die met hun kennis en knowhow de Poolse administratie en economie in het algemeen slagvaardiger kunnen maken binnen de EU.
De effecten van de eventuele migratiestroom zouden ook voelbaar zijn in de West-Europese lidstaten. Enerzijds zou het voor hen voordelig zijn. Ze zouden immers de vruchten kunnen plukken van de investeringen in menselijk kapitaal van de COE-landen. Anderzijds zouden de migranten uit COE de lokale werknemers uit de markt kunnen duwen, omdat hoogopgeleiden wellicht in ruil voor een westers loon onder hun niveau aan de slag zouden gaan, en laagopgeleiden op hun beurt meer voor minder zouden presteren. Deze tendens werd al ingezet in het voorbije decennium.
Toch is het niet zeker of de potentiële intellectuele aderlating waarvan sprake in het rapport werkelijkheid zal worden. In 2001 heeft de Duitse regering geprobeerd om 10.000 computerspecialisten vanuit Polen aan te trekken, slechts 87 zijn effectief op het aanbod ingegaan. Op gelijkaardige wijze hebben de Scandinavische landen getracht verpleegsters uit COE aan te trekken, maar tal van barrières (taal, cultuur, afstand van thuisland, enz.) hebben ervoor gezorgd dat slechts weinigen ingegaan zijn op het aanbod. Veel zal afhangen van het verschil in woon- en werkomstandigheden tussen het thuis- en het gastland. Als dit minimaal zal zijn, zullen mensen niet geneigd zijn tot emigratie, omdat dan de voordelen (meer loon, betere behuizing) niet op zullen wegen tegen de nadelen (isolatie van familie, andere cultuur en taal, enz.)
Een andere tendens die zich de afgelopen jaren ingezet heeft, is het aantrekkelijker worden van de nieuwe lidstaten voor migranten uit Azië. In plaats van door te trekken tot Frankrijk of Groot-Brittannië blijven ze hangen in Warschau omdat het nakende EU-lidmaatschap een positiever toekomstperspectief schijnt te beloven. Polen blijft alsnog een netto-emigratieland, maar de balans begint over te hellen. Naast een aanzienlijke (tijdelijke of definitieve) emigratie naar het westen werd Polen in de jaren negentig geconfronteerd met een groeiende immigratie vanuit het oosten. Er wordt geschat dat er momenteel een half miljoen illegale vreemdelingen in Polen verblijven. Ook hier is de homogene samenleving van weleer multicultureel aan het worden. Fort Europa schijnt zich met andere woorden te verschuiven. Polen gaan (il)legaal aan de slag in Europa, Russen, Chinezen en andere nationaliteiten (il)legaal in Polen.
Naast de in dit beknopte artikel aangestipte wijzigingen staat de Poolse en Europese politieke elite en burger in de nabije toekomst nog heel wat meer te wachten. Denken we maar aan de ingrijpende veranderingen in het dagdagelijkse bestaan van de Poolse landbouwer die 25% van de bevolking vertegenwoordigt (opname in het IACS-systeem, aanvraag van subsidies, concurrentie met de zwaarder gesubsidieerde Europese collega’s, naleving van de EU-regels, mogelijke faillissementen, enz.); aan de Poolse nationale begroting/staatskas, die ernstig in de problemen dreigt te komen (door o.a. bijdrage aan de EU-begroting, gedeeltelijke en voorafgaande financiering van de structuur- en cohesiefondsen, bijfinanciering van de directe inkomenssteun aan de boeren, verdere hervorming van de administratie, implementatie van de milieu- en sociale normen, nastreven van de convergentiecriteria voor opname in de Eurozone, enz.); aan het debat over de financiële vooruitzichten van de EU voor de periode 2007-2013 (meer of minder solidariteit met COE, eventuele herziening van de Britse korting); enz.

De eindbalans: Vooruit, op naar een verenigd Europa?

De laatste vijftien jaar heeft het Europese continent aanzienlijke inspanningen geleverd die de hereniging van Oost en West hebben voorbereid. Dit gebeurde stapsgewijs om nadelige effecten te voorkomen (geleidelijke liberalisering van de handel, implementatie van Europese normen en regels, van outsider over waarnemer naar insider in de EU-organen, enz.) In dit opzicht zal 1 mei de kroon op het werk zetten. De kandidaat- en de Unie-lidstaten hebben in afdoende mate de minimale voorwaarden voor toetreding/uitbreiding ingevuld; een enorme prestatie en een reden tot het heffen van het glas.
Dezelfde graduele aanpak zal ook in de toekomst voortgezet worden (overgangsperiodes voor de liberalisering van het vrije verkeer van personen, implementatie van het milieu-acquis, absorptie van steun- en structuurfondsen, enz.). Niettemin is het onzeker of deze overgangsmaatregelen zullen volstaan. Zeker voor Polen, maar ook voor de Unie, zullen de eerste jaren de moeilijkste zijn. Het is niet ondenkbaar dat de toetreding, alle verzachtende regelingen en voorbereiding ten spijt, negatieve schokken zal veroorzaken, die de Poolse maatschappij mogelijk nog erger dan de afgelopen jaren zal raken (verdere liberalisering, grotere concurrentie, faillissementen, prijsstijgingen, verscherping van sociale tegenstellingen, potentiële vrijwaringclausules en braindrain met hun negatieve effecten op de Poolse economie, enz.). Ook voor Europa en haar burgers kan de opname van COE tot ongunstige ontwikkelingen leiden (verlamming van het beleid, onbestuurbaarheid, stijging van (il)legale arbeidsmigratie, enz.).
Maar dit scenario hoeft geen realiteit te worden. Hiertoe zal de Unie nog meer dan in de voorbije jaren haar beleid (niet het minst haar begroting!) in vraag moeten durven stellen en aanpassen aan de nieuwe realiteit. Sociale uitdagingen als migratie, vergrijzing, economische groei en burgerbetrokkenheid, die zich mede door de schaalvergroting nog schriller zullen stellen, zullen een passend antwoord moeten vinden in een innovatief supranationaal beleid. De aanwezigheid van de nieuwe lidstaten in de EU-instellingen met hun specifieke behoeften en ervaring kan hiertoe een verrijking vormen. Enkel een gemeenschappelijk Europees beleid, dat het evenwicht vindt tussen institutionele daadkrachtigheid, financiële slagvaardigheid en voldoende diversiteit zal de tegenstellingen kunnen overbruggen.
1 mei moet dus geen feest ter afsluiting, maar ter inhuldiging worden van een ander Europees beleid. Na het heffen van de glazen is het zaak om met hernieuwde moed en nog gedurfder als voorheen het werk voort te zetten. Het is te hopen dat de lidstaten dit tijdig inzien, want enkel zo zal een kater vermeden worden. Enkel zo zullen de positieve langetermijneffecten die het uitbreidingsproject Europa in het vooruitzicht stelt (meer én betere welvaart, meer én beter milieu, meer én beter sociaal beleid) voelbaar worden. En enkel zo zullen alle Europeanen binnen dit en twintig jaar met tevredenheid terugdenken aan het feest van de arbeid anno 2004, dat pas dan daadwerkelijk de geschiedenis zal ingaan.

An Schrijvers
Aspirant FWO Vlaanderen - Universiteit Gent, Vakgroep Politieke Wetenschappen

Europa - uitbreiding EU

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 4 tot 14