Abonneer Log in

De handelspolitiek van de Europese Unie: stand van zaken

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 6 (juni), pagina 29 tot 38

In het vorige nummer van Samenleving en politiek gaf Dries Lesage een toelichting bij het Amerikaanse streven naar een continentale vrijhandelszone, de FTAA.1 Aanvullend hierop focussen we in deze bijdrage op de handelspolitiek van die andere ‘olifant’ op internationaal handelsvlak, namelijk de Europese Unie. Hoewel de academische en politieke wereld de voorbije vijftien jaar vooral aandacht hadden voor de ontwikkeling van het Europese buitenlandspolitieke en veiligheidsbeleid, kende ook het EU-handelsbeleid enkele opmerkelijke evoluties. We denken bijvoorbeeld aan de radicale omvorming van het Lomé-regime met de voormalige kolonies (de ACP-landen uit Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee), aan Europa’s ambitieuze handelsakkoorden met enkele landen uit de Latijns-Amerikaanse achtertuin van de VS (Mexico, Chili, Mercosur) en aan de EU-voortrekkersrol bij de lancering van een nieuwe WTO-handelsronde. Op intra-Europees vlak werden de regels over de Europese Gemeenschappelijke Handelspolitiek, met de verdragen van Amsterdam, Nice en de voorliggende Grondwet, telkens grondig gewijzigd. Tegelijk kwam de handelspolitiek steeds vaker onder vuur te liggen, zowel vanuit de overheden (de Europese lidstaten en parlementen) als vanuit de civiele samenleving (de anders-mondialistische protesten).

In deze eerder opiniërende bijdrage beperken we ons tot een overzicht van enkele grote trends in de handelspolitiek van de Unie, in een poging om het bos door de bomen te zien. Terloops formuleren we ook kritische bedenkingen over enkele hete hangijzers, zoals het suikerdossier, de textielsector, de evolutie van de Doha-ronde, ‘Everything but arms’ en de EU-ACP-relatie.

De EU als offensieve WTO-speler

Het handelsbeleid wordt algemeen erkend als een van de meest succesvolle voorbeelden van een gemeenschappelijk Europees extern beleid. In de context van de Irak-crisis benadrukte voormalig handelscommissaris Pascal Lamy dat de EU voor de VS enkel bestaat op handelsvlak: ‘For the rest, Europe, be it Old, New or ‘à point’, does simply not exist.’2 Duidelijk is dat de EU op handelsvlak nogal wat invloed kan uitoefenen. Net zoals de VS vertegenwoordigt de EU ongeveer een vijfde van alle import en export op wereldvlak. Ook vormt het handelsbeleid - figuurlijk en wellicht ook letterlijk de core business van het Europese internationale optreden - al een exclusieve Europese bevoegdheid sinds de oprichting van de EG. Toch moet de macht van dit beleidsdomein ook genuanceerd worden. Ondanks het aandringen van de Commissie en van meer federalistisch georiënteerde lidstaten zoals België, zorgden de verdragsherzieningen van Amsterdam en Nice slechts voor een beperkte overheveling van de zogenaamde ‘handelsgerelateerde’ kwesties naar het EU-niveau. Zo blijven de lidstaten tot vandaag op zijn minst gedeeltelijk bevoegd voor handelsbesprekingen over investerings- en concurrentieregels, over intellectuele eigendomsrechten en over bepaalde dienstensectoren. Verder geldt in sommige gevallen ook de unanimiteitsregel binnen de Raad, zodat één lidstaat in principe een gemeenschappelijk EU-standpunt kan verhinderen. De facto slaagt de Unie er echter meestal in om met één stem te spreken op handelsvlak. Bovendien krijgt de Commissie tijdens de handelsbesprekingen een relatief grote bewegingsvrijheid, al was het maar omdat ze meestal als enige EU-vertegenwoordiger aan de onderhandelingstafel zit. Hierbij werkt de Commissie nauw samen met het zogenaamde ‘comité 133’, een comité van handelsexperts uit de lidstaten. Veel concrete handelskwesties worden dan ook nauwelijks bediscussieerd in de bredere politieke arena. Opmerkelijk is overigens de quasi-machteloosheid van het Europees Parlement bij de handelsbesprekingen. Met de nieuwe Grondwet zouden zowel de EU-handelsbevoegdheden als de rol van het Parlement ietwat toenemen, al illustreert ze tegelijk de weigerachtigheid van de meeste lidstaten om hier verregaande hervormingen door te voeren.
De macht van de EU op internationaal handelsvlak wordt uiteraard ook beïnvloed door de standpunten van andere actoren. In de WTO-besprekingen blijken vooral de VS een evenwaardige handelspartner: zoals de mislukking van de Seattle Conferentie eind 1999 illustreerde, kan moeilijk enige vooruitgang verwacht worden zonder Europees-Amerikaanse overeenstemming over de belangrijkste onderhandelingspunten (zoals landbouw). Maar even opmerkelijk is dat de EU-VS-tandem op zichzelf niet langer volstaat om de multilaterale handelsbesprekingen vorm te geven. De voorbije jaren toont een groep van exportcompetitieve ontwikkelingslanden - regionale hegemonen zoals Brazilië, Zuid-Afrika, Thailand, China, Maleisië, India - zich steeds assertiever op handelsvlak. Dat deze landen voortaan een machtsfactor vormen om rekening mee te houden, bleek uit de mislukking van de WTO-top in Cancún (2003). Een nieuwe doorbraak na de post-Cancún impasse, namelijk het Juli-pakket van de zomer van 2004, kwam er na een akkoord tussen de ‘Five Interested Parties’: de EU, de VS, Australië en… Brazilië en India. Ook de moeizame Europese onderhandelingen over een handelsakkoord met Mercosur wijzen op de toegenomen macht van de grotere ontwikkelingslanden om hun eisen te stellen tegenover het Noorden. Armere ontwikkelingslanden daarentegen, zoals de meeste ACP-landen, hebben het veel moeilijker om een vuist te maken tegen de EU.
De EU kan dus als een belangrijke (cijfermatig zelfs ’s werelds grootste) handelsmacht beschouwd worden. Alleen stelt zich de vraag: waarvoor wordt deze macht aangewend? Wat zijn met andere woorden de Europese prioriteiten op internationaal handelsvlak? De uitbouw van een protectionistisch ‘Fort Europa’ of de uitbouw van een open (neoliberaal?) handelsregime? De idee om de ‘mondialisering in het gareel te houden’ - harnessing globalisation - staat centraal in het Europese handelsdiscours, maar wat houdt dit precies in en op welke manier weerspiegelt dit voornemen zich in de concrete handelspolitiek?
Een eerste opmerkelijke vaststelling is de verschuiving van Europa’s rol op internationaal handelsvlak, van een defensieve ‘zondebok’-positie naar een offensieve voortrekkersrol. In de jaren 1980 waren het de VS die de Europese Gemeenschap over de streep moesten trekken om een nieuwe handelsronde (de Uruguay-ronde) te lanceren. Op dat moment was Europa vooral bezig met zijn interne project, namelijk de voltooiing van de interne markt en ‘Europa 1992’. Tot dusver kenmerkte zijn handelsbeleid zich door een sterke focus op preferentiële bilaterale relaties met ontwikkelingslanden en met landen uit zijn nabije omgeving, eerder dan op het multilaterale handelsstelsel. Op die manier kon ook het landbouwbeleid, Europa’s achillespees tijdens de Uruguay-ronde, buiten schot blijven.
Halfweg de jaren 1990 kwam er echter verandering in Europa’s houding. Na de oprichting van de WTO in 1995 nam de Unie al snel de leiding in de nieuwe onderhandelingen over financiële en telecommunicatiediensten, terwijl de VS zich meer weigerachtig toonden. Vanaf 1998 streefden de lidstaten en de Commissie resoluut naar een nieuwe WTO-handelsronde, die verder zou bouwen op de resultaten van de Uruguay-ronde. Pas later gingen ook de VS zich achter dit objectief scharen. En in tegenstelling tot de Amerikanen pleitte de EU hierbij voor een brede agenda: niet alleen landbouw en diensten, maar ook milieu- en sociale normen, regels over de zogenaamde Singapore-onderwerpen (investeringen, concurrentie, overheidsaanbestedingen en handelsvergemakkelijkende maatregelen) en een speciale aandacht voor de ontwikkelingslanden.
Achter deze voorkeur voor een brede agenda schuilen ongetwijfeld pragmatische objectieven: op die manier kunnen onvermijdelijke toegevingen op landbouwvlak immers gecompenseerd worden door meer lucratieve resultaten op andere onderhandelingsthema’s. Toch blijft de Europese koerswijziging naar een voortrekkersrol binnen de WTO opmerkelijk, zeker in vergelijking met de voorgaande decennia. De vroegere vrees voor een Fort Europa bleek op een mythe te berusten, met een Europese Unie die zich steeds meer ging focussen op verdere liberalisering in WTO-kader. Opvallend was al dat de EU zich, hoewel de retoriek van de voorbije maanden het omgekeerde kan doen vermoeden, duidelijk geëngageerd had tegenover een liberalisering van de internationale handel in textiel en kleding. De voorbije jaren werden suggesties voor het gebruik van vrijwaringsmaatregelen zoveel mogelijk gemeden. In tegenstelling tot de VS werd het debat over de koppeling van China’s toetreding tot de WTO aan de naleving van basis-arbeidsnormen (zie ook lager) in de EU nauwelijks gevoerd. Het EU-discours pleitte ondubbelzinnig voor een ‘aanpassing’ van de Europese textielsector aan de ‘nieuwe internationale situatie’ en kantte zich tegen alle mogelijke vormen van economische bescherming. Zelfs op landbouwvlak werden de voorbije tien jaar verwoede pogingen ondernomen om uit een verdomhoekje te geraken: enerzijds voerde de EU gestage hervormingen in het landbouwbeleid door, anderzijds ging ze een meer offensief discours over de multifunctionaliteit van de landbouw hanteren. Dit laatste aspect, namelijk de idee dat de landbouwpolitiek geen business as usual is, maar ook legitieme sociale, ecologische en ontwikkelingsdoelstellingen nastreeft, kan de kleinere ontwikkelingslanden en de ngo-wereld moeilijk onverschillig laten. Al gaapt ook hier een kloof tussen de (multifunctionele) retoriek en de (vooralsnog eerder ouderwets-protectionistische) realiteit.
Dat de Unie er veel voor over heeft om de WTO-handelsronde draaiende te houden, bleek nogmaals uit haar zware toegevingen in het Juli-pakket. Met het WTO-kaderakkoord van vorige zomer boette de EU in op twee belangrijke onderhandelingsthema’s die verdere vooruitgang in de Doha-ronde gegijzeld hadden. Ten eerste zouden de exportsubsidies in de landbouwsector ‘afgeschaft’ worden - al werd geen concrete kalender voorzien - terwijl de Unie altijd voor een ‘vermindering’ gepleit had. Ten tweede werden de belangrijkste Singapore-onderwerpen (concurrentie, investeringen en overheidsaanbestedingen) van de Doha-agenda geschrapt. Mede hierdoor valt de handelsronde grotendeels terug op haar core business: landbouw en diensten.3 De Europese onderhandelingsstrategie lijkt er dan ook in te bestaan om elke hervorming van het taaie landbouwbeleid duur te verkopen op de WTO-onderhandelingstafel, met het oog op een maximale toegang voor Europese dienstenleveranciers op derde markten. Landbouw in ruil voor diensten, zeg maar. De economieën van de EU-lidstaten - inclusief de ‘landbouwlanden’ zoals Frankrijk - hebben immers veel te winnen bij een mondialisering van de dienstenhandel. Het blijft wel een vraagteken - de EU-onderhandelingsdocumenten zijn geheim - hoever de Unie zal gaan in de aan de gang zijnde WTO-besprekingen over openbare diensten.
Kortom, de voorbije tien jaar ging de Unie een voortrekkersrol spelen in WTO-kader. Dit in sterk contrast met haar eerder bilaterale en defensieve houding voordien. Betekent dit dat de bilaterale handelsbetrekkingen vandaag op het tweede plan komen? Ja en neen. De Unie blijft verder spinnen aan het complexe web van preferentiële handelsrelaties dat ze de voorbije decennia opbouwde. Recentelijk sloot ze met tal van landen en regio’s nieuwe handelsakkoorden af, terwijl enkele andere in de pijplijn zitten. In wat volgt gaan we dieper in op twee kenmerken van deze nieuwe bilaterale akkoorden, die min of meer aansluiten bij Europa’s toegenomen focus op het multilaterale WTO-regime. Ten eerste worden deze akkoorden steeds vaker op WTO-leest geschoeid, iets wat zich vooral uit in de omvorming van niet-wederkerige naar wederkerige handelsakkoorden. Ten tweede gaat het niet louter of zelfs niet in de eerste plaats om ‘klassieke’ handelsakkoorden (tarieven en quota’s aan de grenzen), maar steeds vaker om handelsgerelateerde kwesties die de Unie ook op WTO-niveau wil aankaarten.

Wederkerige vrijhandelsakkoorden: voor wat hoort wat

Een schoolvoorbeeld van het eerste, namelijk de ombuiging van niet-wederkerige naar wederkerige vrijhandelsrelaties, vormt het Cotonou Akkoord tussen de EU en de ACP-landen. Onder het Lomé-regime, dat sinds 1975 de handels- en ontwikkelingsrelaties met deze groep van voormalige kolonies bepaalde, stelde Europa zijn markt open voor producten vanuit de ACP zonder hiervoor in ruil ook markttoegang te eisen tot hun markten. Voor ‘gevoelige’ landbouwproducten golden weliswaar diverse uitzonderingen, maar toch kon de ACP-groep naar de Europese markt exporteren onder gunstiger voorwaarden dan de andere landen. De eis voor niet-wederkerige markttoegang vormde een onderdeel van de pleidooien voor een Nieuwe Internationale Economische Orde in de jaren 1970, al dient benadrukt dat dit slechts één element is van het totaalpakket dat de G77 en de UNCTAD destijds bepleitten. De grotere en niet-wederkerige markttoegang moest bijvoorbeeld ook aangevuld worden met mechanismen voor voldoende hoge en stabiele grondstoffenprijzen op de wereldmarkt. Naast zulke grondstoffenakkoorden bevatten de pleidooien voor een Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO) ook bepalingen over investeringen en ontwikkelingshulp (de fameuze 0,7%-eis). Dit eisenpakket vormt als het ware een mondialisering - namelijk met specifieke aandacht voor herverdeling tussen Noord en Zuid - van de naoorlogse ideeëngoed van het ‘ingebed liberalisme’. Het vormt een soort compromis tussen markt en staat op een mondiaal niveau, waarbij politieke overheden voldoende autonomie behouden om de economische sfeer mee te sturen in functie van maatschappelijke doelstellingen.4
Opmerkelijk is dat een aantal van deze NIEO-eisen een (weliswaar beperkte) vertaling vonden in het eerste Lomé-akkoord tussen de EG en de ACP-groep.5 Naast de bepalingen over niet-wederkerige markttoegang, denken we aan de exportverzekeringsmechanismen (Stabex en later ook Sysmin) en aan de grondstoffenakkoorden die bijvoorbeeld voor suiker in een gegarandeerde prijs en hoeveelheid export op de Europese markt voorzagen. De toenmalige invloed van de ontwikkelingslanden op dit Europese handelsregime hield uiteraard verband met hun zogenaamde commodity power in de context van de grondstoffencrisis en de oprichting van het OPEC-kartel. Naar het einde van de jaren 1970 toe nam de macht van de ACP echter af. Terwijl de Unie in de daaropvolgende Lomé-akkoorden sterker ging aandringen op politieke en economische conditionaliteit, werden de ‘NIEO-restanten’ van Lomé I nooit verder uitgebouwd, maar integendeel door onderfinanciering verder uitgehold. Door druk vanuit de VS, de niet-ACP ontwikkelingslanden en later ook de WTO kwamen ook de grondstoffenprotocols met relatief hoge en stabiele markttoegang voor ACP-producten als bananen en rijst in het gedrang.
Een radicale ommekeer kwam er met het in 2000 ondertekende Cotonou-akkoord. Stabex en Sysmin werden afgeschaft en de Unie stelde openlijk vragen bij de wenselijkheid van de grondstoffenprotocols. Bovendien zou de Unie, na een overgangsperiode tot 2008, wederkerige handelsrelaties met de ACP-landen aanknopen. Vandaar de aan de gang zijnde onderhandelingen tussen de EU en zes regio’s van ACP-landen over vrijhandelsakkoorden, de zogenaamde Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s). Tussen 2008 en 2020 zouden deze landen, weliswaar geleidelijk aan, hun markten moeten openstellen voor Europese producten. Voor wat hoort wat, zo luidt het nieuwe motto. Minder competitieve sectoren zullen het hierbij moeilijker krijgen. Tegelijk zullen ook de tarifaire heffingen als inkomensbron op de begroting van de ACP-landen afnemen. Twee ‘externe’ factoren staan centraal in de Europese motivatie om naar wederkerigheid te streven: de blijvende economische marginalisering van de ACP-landen ondanks Lomé én de noodzaak van ‘WTO-compatibiliteit’. Toch is duidelijk dat zo’n hervorming in neoliberale richting, weg van de meer interventionistische NIEO-restanten, sowieso de voorkeur wegdraagt van de Commissie en de EU-lidstaten.
Het streven naar wederkerige vrijhandelsakkoorden blijft niet beperkt tot de EU-ACP-relatie. Om een grotere toegang te krijgen tot de Europese markt dan het geval was onder het Stelsel van Algemene Preferenties (SAP) van de EU - eveneens een regime van niet-wederkerige markttoegang dat zijn oorsprong vindt in de NIEO-pleidooien van de jaren 1970 - gingen diverse ontwikkelingslanden wederkerige handelsrelaties aanknopen met de Unie. Kort vóór de ondertekening van Cotonou had de EU al zo’n vrijhandelsakkoord afgesloten met Zuid-Afrika. Verder volgden ook Mexico, Chili en enkele Zuidelijke mediterrane landen. De onderhandelingen over een vrijhandelsverdrag met de Gulf Cooperation Council en met Mercosur zijn momenteel aan de gang en recentelijk lanceerde de nieuwe handelscommissaris Mandelson het idee van een vrijhandelsakkoord met de ASEAN (Association of South-East Asian Nations).

Everything but arms: over het kind en het badwater

Eén belangrijke uitzondering op het streven naar wederkerigheid vormt het Everything but arms (EBA)-initiatief. Deze EU-verordening, die volledig vrije markttoegang voor alle producten (behalve wapens) vanuit de vijftig Minst Ontwikkelde Landen (de MOLs) voorziet, kan gerust als het paradepaardje van het Europese handelsbeleid beschouwd worden. In zo goed als elke speech over de EU-handelspolitiek wordt dit initiatief aangehaald als voorbeeld van Europa’s welwillendheid tegenover de derde wereld. Bij nader inzien rijzen hierbij echter enkele bedenkingen.
Ten eerste blijft het effect van Everything but arms op de MOL-export bijzonder beperkt. Dit heeft niet alleen te maken met de gebrekkige exportcapaciteit van deze armste landen, maar ook met de uitzonderingen voor gevoelige producten (bananen, rijst, suiker) én met de restrictieve Europese oorsprongsregels.6 Door het fenomeen van tarifaire erosie - gemiddeld gezien zijn de tarieven na de Uruguay-ronde sterk geslonken - brengt zo’n initiatief sowieso geen spectaculaire tariefvoordelen. Verder blijkt dat, in de mate dat EBA tot een hogere MOL-export leidt, dit vooral ten koste gaat van de export van enkele ACP-ontwikkelingslanden, eerder dan van Europese economische sectoren.
Tenslotte en meer fundamenteel, speelt EBA eerder in de kaart van de neoliberale trend naar vrijhandelsakkoorden. Door een meer genereuze markttoegang te reserveren voor de MOLs, wordt meteen duidelijk dat andere ontwikkelingslanden gelijkaardige marktvoorwaarden enkel via wederkerige akkoorden kunnen bereiken. Bovendien beperkt EBA zich, in tegenstelling tot de NIEO-filosofie en de sporen hiervan in het Lomé-regime, tot voorzieningen over markttoegang. Een volledig vrije markttoegang volstaat echter niet voor ontwikkelingslanden, indien de prijzen waaraan de MOLs kunnen exporteren laag en/of instabiel zijn. EBA speelt immers in op het NIEO-pleidooi voor grotere markttoegang - zij het enkel en alleen voor de MOLs - zonder de rest van het ‘totaalpakket’ (handels- en hulpmechanismen voor voldoende hoge en stabiele grondstoffenprijzen, zie hoger) mee te nemen. Enigszins lapidair gesteld: EBA gooit het kind weg om het badwater te behouden. De achterliggende logica luidt dat de wetten van vraag en aanbod op de wereldmarkt volstaan om de ontwikkeling van het Zuiden te bevorderen. Na het aanvankelijke gejuich over EBA stellen de MOLs zich dan ook meer kritisch op: wat baat vrije markttoegang, zonder garanties over exportprijzen?
Concreet stelt dit probleem zich in de suikersector. Onder EBA kunnen MOLs steeds meer suiker naar de Europese markt exporteren, maar in tegenstelling tot de ACP-begunstigden van het suikerprotocol krijgen ze geen garanties over prijzen of hoeveelheden. Meer zelfs, door EBA komt de functionering van dit protocol onder druk te staan. Nochtans gaat het hier om één van de weinige (weliswaar imperfecte) restanten van de NIEO-periode in de EU-ACP-relatie. Een meer duurzame oplossing zou erin bestaan om de MOLs toe te voegen aan de begunstigden van (een aangepaste versie van) het suikerprotocol. De Minst Ontwikkelde Landen zijn overigens zelf vragende partij voor zo’n regeling, wat een amendering van EBA zou betekenen: ‘Everything’ but arms hoeft niet echt, zolang het handelsregime meer garanties biedt dan louter de mate van markttoegang. In de op til zijnde suikerhervorming, waarbij ook de ACP-begunstigden van het suikerprotocol in de klappen zouden delen, wordt deze optie echter niet meer overwogen.
‘Een stap in de goede richting’, zo bestempelen beleidsmakers uit de diverse politieke strekkingen én de meeste ngo’s het Everything but arms-initiatief. De vraag in welke richting EBA de Europese handelspolitiek mee stuwt, wordt echter zelden gesteld. Bij nader inzien blijkt het eerder functioneel in een neoliberaal geïnspireerde handelspolitiek tegenover ontwikkelingslanden, dan dat het een nieuwe kijk op de link tussen handel en ontwikkeling inluidt. Pleidooien om de waarde van de voorstellen voor grondstoffenakkoorden uit de jaren 1970 te herbekijken, die bij de Unctad7 en ook bij enkele academici8 opnieuw opgang maken, blijven vooralsnog in dovemansoren vallen. Ook de Franse President Chirac lanceerde in 2003 een oproep om de introductie van handelsmechanismen met het oog op stabiele prijzen en exportverzekeringsmechanismen opnieuw te overwegen. Voorlopig leidde dit slechts tot enkele mededelingen vanuit de Commissie, die niet veel verder gaan dan neoliberaal geïnspireerde recepten voor de grondstoffenproblematiek. Meer markttoegang en minder subsidies staan hier centraal, met de katoenproblematiek (niet toevallig een dossier waarin de VS momenteel kop van jut zijn) als voorbeeld, maar de mogelijke waarde van meer interventionistische maatregelen wordt hier niet overwogen. Vandaag lijkt de politieke haalbaarheid van een ‘NIEO II’ dan ook nihil, zelfs al is de grondstoffenkwestie opnieuw wat meer actueel. Overigens moet ook worden opgemerkt dat de machtigste en exportcompetitieve ontwikkelingslanden zoals Brazilië, China of Thailand weinig belang hebben bij dit soort handelsregimes. Doorgaans hebben zij veel te winnen bij een verdere liberalisering tout court, zonder veel interventionistische franjes.

Het mag nog iets meer zijn: naar ‘WTO-plus’-akkoorden

Een tweede kenmerk van de recente bilaterale handelsakkoorden is dat het, net zoals de Amerikaanse FTAA-onderhandelingen, gaat om zogenaamde ‘WTO-plus’-akkoorden. Wanneer landen zoals Canada of Singapore bij de Commissie kwamen aankloppen om een vrijhandelsakkoord af te sluiten, luidde de reactie dat zulke ‘ouderwetse’ onderhandelingen in de 21ste eeuw weinig zin hebben. Wie houdt zich vandaag nog bezig met de liberalisering van tarieven en quota’s aan de grenzen? De handelspolitiek gaat integendeel steeds meer over thema’s die rechtstreeks verband houden met regelgeving binnen de nationale grenzen - wat overigens de toegenomen controverse rond dit beleidsdomein verklaart. De rif-theorie stelt deze evolutie aanschouwelijk voor: doordat het tariefniveau (‘de waterspiegel’) daalde, duiken meer en meer gevoelige nationale materies (‘riffen’) op. Deze toegenomen intrusiviteit verklaart trouwens mee waarom de handelspolitiek het voorbije decennium steeds meer onder vuur kwam te liggen.
Interessant is dat deze verbreding van de handelsagenda zich ook voordoet in Europa’s handelsverdragen met ontwikkelingslanden. Het EU-Chili-vrijhandelsakkoord van 2002 voorziet weliswaar in een liberalisering van de handelsstromen, maar belangrijker is dat het akkoord hiernaast ook tal van handelsgerelateerde thema’s omvat. Bijzonder opvallend is dat Europa’s WTO-stokpaardjes hier uitgebreid aan bod komen, zoals toegang tot diverse dienstensectoren (zoals pensioenfondsen), afspraken over de Singapore-onderwerpen (investeringen, concurrentie, overheidsaanbestedingen), intellectueel eigendom en geografische aanduidingen. Binnen de Unie wordt dit handelsakkoord met Chili als een ‘precedent voor de toekomst’ en een ‘model voor handelsrelaties in de 21ste eeuw’ beschouwd. Ook tijdens de aan de gang zijnde EU-Mercosur- en EU-ACP-onderhandelingen komen deze handelsgerelateerde thema’s aan bod. De ACP-landen vrezen niet alleen de nadelige gevolgen van de shift naar wederkerigheid (zie hoger), maar staan ook argwanend tegenover het Europese streven om in de EPA’s ook bepalingen op te nemen over investeringen, concurrentie, overheidsaanbestedingen en diensten.
Via zulke ‘WTO plus’-akkoorden poogt de Unie haar brede WTO-agenda in te voeren op bilateraal handelsvlak. Tegelijk kan ze haar eigen Europese regelgeving voor een stuk ‘exporteren’ naar andere werelddelen, wat haar economische sterkte op internationaal handelsvlak ongetwijfeld versterkt. Het EU-discours heeft het vaak over de export van het ‘Europese model’, inclusief de vereiste voor regionale samenwerking.
Maar wat houden die regels dan wel precies in? Een definitieve evaluatie van Europa’s ‘WTO-plus’-akkoorden is vandaag onmogelijk: het EU-Chili-akkoord is pas in werking getreden, terwijl de EU-Mercosur- en de zes EPA-verdragen met de ACP-landen nog in onderhandeling zijn. Toch lijkt de Unie vooral marktbevorderende regels na te streven - of om Lesages karakterisering van de FTAA te parafraseren, een ‘bilaterale grondwet voor de vrije markt’ - eerder dan meer interventionistische handelsmechanismen. Kenmerkend is bijvoorbeeld dat de sociale bepalingen uit de recente EU-akkoorden met Chili, Mexico of Zuid-Afrika nauwelijks iets voorstellen. Ook in Cotonou blijven de verwijzingen naar de link tussen handel en arbeidsnormen relatief vrijblijvend - ze worden dan ook nauwelijks toegepast.
Enerzijds heeft dit alles te maken met de weigerachtigheid van de ontwikkelingslanden om arbeidsnormen een plaats te geven in het handelsregime, uit vrees voor protectionistisch misbruik vanuit de Unie. Anderzijds lijkt ook het engagement vanuit de EU voor een zogenaamde ‘sociale clausule’ relatief gering. Niet dat de Europese beleidsmakers geen belang hechten aan dit punt - speeches doen vaak zelfs het tegenovergestelde vermoeden - maar als we het prioriteitenlijstje van de EU-handelspolitiek analyseren dan blijkt het eerder om ‘probleem nummer 177’ te gaan. Zowel in bilaterale handelsbesprekingen als op WTO-niveau blijkt de Unie veel minder politieke energie te besteden aan deze sociale kwestie dan aan andere handelsthema’s die óók gevoelig liggen bij ontwikkelingslanden, zoals de liberalisering van sommige dienstensectoren en de Singapore-onderwerpen. Al geruime tijd vóór de WTO-top van Doha had de EU haar eis opgegeven om arbeidsnormen toe te voegen aan de agenda van de nieuwe handelsronde, terwijl het nog duurde tot het Juli-pakket van 2004 (zie hoger) vooraleer de EU haar vraag voor de opname van de Singapore-onderwerpen liet varen. Op bilateraal vlak kunnen we niet enkel verwijzen naar de bescheiden bepalingen in Europa’s recente vrijhandelsakkoorden, maar bijvoorbeeld ook naar Lamy’s uitgebreide uiteenzetting over Europa’s diverse objectieven in de ‘WTO-plus’-akkoorden, zonder evenwel de kwestie van arbeidsnormen ter sprake te brengen.9 Op unilateraal vlak is er het SAP-regime van niet-wederkerige preferenties: hier bleek de koppeling tussen de naleving van arbeidsnormen enerzijds en extra tariefkorting vanuit de Unie anderzijds beperkt, nauwelijks toegepast en ondermijnd door andere Europese en meer marktgerichte handelsmaatregelen.
Het geringe Europese engagement tegenover de ‘sociale clausule’ - gedefinieerd als elke link tussen arbeidsnormen en handelsbetrekkingen - houdt trouwens ook verband met langdurige onenigheid binnen de EU over de wenselijkheid hiervan. In die context moet ook worden benadrukt dat de Europese Unie en haar lidstaten ook op intern vlak, namelijk wat betreft de ratificatie (en in sommige gevallen zelfs de naleving10) van de internationale basis-arbeidsnormen, helemaal geen indrukwekkende staat van dienst kunnen voorleggen. De bevoegdheid hieromtrent blijft overigens vaak bij de nationale lidstaten, niet bij de Unie zelf. Of hoe Europa’s externe handelsagenda ook de intra-Europese politieke constellatie weerspiegelt.

Een ‘Europese’ visie?

Het voorbije decennium ontpopte de EU zich dus van een eerder defensieve en op bilaterale handelsrelaties gerichte actor, naar een offensieve speler op internationaal handelsvlak. Geen Fort Europa dus, maar integendeel de grootste voortrekker van een nieuwe WTO-handelsronde. Haar complexe web van bilaterale tariefakkoorden weerspiegelt deze evolutie, eerder dan ertegen in te gaan. We wezen meerbepaald op de recente omschakeling naar wederkerige vrijhandelsakkoorden (in plaats van het Lomé-akkoord en het SAP-stelsel) én op de brede invulling van deze ‘WTO-plus’-verdragen met bijvoorbeeld de Singapore-onderwerpen (in plaats van een loutere focus op tariefverlaging).
Hiermee duiken ook tal van gelijkenissen op met het Amerikaanse streven naar de FTAA, zoals Lesage dit in het vorige nummer uiteenzette. Meteen rijst ook de vraag of de EU in haar externe handelspolitiek wel zo verschillend is als de VS? Zijn de Mars- versus Venusdichotomie en alle andere post-Irak karakteriseringen van de transatlantische verschillen aan de handelssfeer voorbijgegaan? In ieder geval lijken de handelspolitieke opties van de EU en de VS minder uiteenlopend dan sommigen misschien vermoeden; telkens merken we, zowel op multilateraal als op bilateraal vlak, een engagement tegenover verdere liberalisering van de internationale handel met een focus op marktbevorderende initiatieven.
De ondertitel van een recent boek over Europees ontwikkelingsbeleid luidde ‘from model to symbol11. Deze conclusie geldt kennelijk ook voor de handelspolitiek. Waar de Unie in de jaren 1970 een vernieuwend model à la NIEO op poten zette - alle kritieken en beperkingen ten spijt - lijkt ze zich vandaag zo goed als volledig in te schakelen in de internationale WTO-consensus. In plaats van een alomvattend hulp- en handelsregime na te streven dat via meer interventionistische mechanismen de ontwikkeling van het Zuiden poogt te bevorderen, ligt de focus vandaag veel enger op verdere liberalisering en blijkt het harnessing globalisation-discours in de praktijk vooral marktbevorderende regels te impliceren.
Dit besluit is uiteraard onder enig voorbehoud. De huidige onderhandelingen met de ACP-landen over de EPA’s kunnen als een lakmoesproef beschouwd worden voor de richting die de EU wil inslaan op internationaal handelsvlak. Zoals gezegd zullen deze vrijhandelsakkoorden tussen de EU en de zes ACP-regio’s vanaf 2008 in werking treden. Hier zal blijken hoever de Unie haar streven naar wederkerige liberalisering effectief zal doorvoeren én in welke mate ze de Singapore-onderwerpen en dienstensectoren in de nieuwe akkoorden wil opnemen. Toch doet de huidige stand van zaken vermoeden dat we hier, in tegenstelling tot het Europese Lomé I-regime dat exact drie decennia geleden in werking trad, weinig creatieve oplossingen mogen verwachten.

Jan Orbie
Vakgroep Politieke Wetenschappen Universiteit Gent

Noten
1/ Lesage D. Neoliberalisme in een multipolaire wereld. In: Samenleving en politiek, 12, 5, 2005.
2/ Lamy P. The Convention and trade policy: concrete steps to enhance the EU’s international profile. Speech, Brussels, 5/2/2002.
3/ Wel blijven ook tariefverlagingen voor industriegoederen een belangrijk onderhandelingsthema. Hierdoor zouden vooral exportproducten uit industrielanden een grotere toegang krijgen tot de markten in het Zuiden.
4/ Voor enkele bedenkingen omtrent deze historische dimensie, zie Orbie J., Internationale handel en de WTO: zorgen voor morgen? In: Wereldbeeld, 28 (127), 2004, pp.16-21.
5/ Vanuit een regulatieperspectief bestempelt Gibb het Lomé-regime als de internationale dimensie van het Fordistische regulatiesysteem, wat een ‘internationaal ontwikkelingsbeleid gebaseerd op interventie en economische en sociale bescherming’ impliceert. Hij benadrukt dat Lomé aanvankelijk beschouwd werd als een ‘radicaal en progressief’ akkoord, een systeem van collectieve onderhandeling op internationaal vlak met de bedoeling om de ‘anarchistische trekjes van ongereguleerde markten’ te verminderen. Interessant aan Gibbs karakterisering is dat hij de link legt met de binnenlands-politieke dimensie van de naoorlogse consensus die we als het ‘ingebed liberalisme’ bestempelden. Gibb R., Post-Lomé: the European Union and the South. In: Third World Quarterly, 21(3), 2000, pp.457-81.
6/ Oorsprongsregels leggen vast in welke mate producten uit een bepaald land (i.c. de MOLs) afkomstig moeten zijn, om nog in aanmerking te komen voor tariefkorting (i.c. tariefvrije toegang onder EBA). Zo zou het kunnen dat kledij die Bangladesh naar de EU exporteert, maar eigenlijk voordien al deels in China geproduceerd werd, niet in aanmerking komt voor de MOL-korting onder EBA. Volgens diverse studies zijn de Europese oorsprongsregels te restrictief, waardoor slechts de helft van de producten die in aanmerking zou moeten komen voor tariefreductie, hiervan ook effectief gebruik maakt. Het probleem is dus niet zozeer dat het de MOLs ontbeert aan exportcapaciteit, maar eerder dat zelfs de bestaande export weinig gebruik mag maken van de tariefkorting en aan de EU-grenzen het volledige tarief betaalt.
Zie bv. Inama S., Market access for LDCs. Issues to be addressed. In: Journal of World Trade, 36 (1), 2002, pp.85-116; Brenton P., Integrating the least developed countries into the world trading system: the current impact of EU preferences under Everything But Arms. World Bank, Policy Research Working Paper 3018, April 2003, 36p.
7/ Na vast te stellen dat marktgerichte oplossingen in de grondstoffenkwestie grotendeels gefaald hebben, denkt een UNCTAD-rapport uit 2003 voor het eerst sinds lang opnieuw expliciet in de richting van exportverzekeringen en grondstoffenakkoorden. Het falen van vroegere initiatieven in die richting heeft meer te maken met politieke wil dan met technische haalbaarheid, zo stelt het rapport. UNCTAD, Economic development in Africa. Trade performance and commodity dependence. New York/Genève, UN. UNCTAD/GDS/AFRICA/2003/1, 2003, 84p.
8/ Voor een interessante analyse, zie bijvoorbeeld: Sneyd A., Globalizing Embedded Liberalism: Some Lessons for the WTO’s ‘Development’ Round from the New International Economic Order (NIEO), Toronto, York University, 2003. http://robarts.info.yorku.ca/files/wto-pdf/wto\_globalembedliberal.pdf.
9/ Lamy P., Stepping stones or stumbling blocks? The EU’s approach towards the problem of multilateralism vs regionalism in trade policy. In: The World Economy, November 2002, 25 (10), pp.1399-413.
10/ Voor een kritische analyse, zie: Novitz T., ‘A human face’ for the Union or more cosmetic surgery? EU competence in global social governance and promotion of core labour standards. In: Maastricht Journal of European and Comparative Law, 9 (3), 2002, pp.231-61.
11/ Arts K., Dickson A. K. (eds.) (2004) EU development cooperation: from model to symbol. Manchester: Manchester University Press.

Europa - handel - handelsbeleid - internationale handel - EU

Samenleving & Politiek, Jaargang 12, 2005, nr. 6 (juni), pagina 29 tot 38