Log in

Een politicologische analyse van het Generatiepact

Van overleg naar consultatie

‘Het pact blijft intact’, rijmelde de premier op 26 oktober 2005. Hiermee maakte premier Verhofstadt duidelijk dat de vakbonden niet moeten rekenen op aanpassingen aan het zogenaamde Generatiepact na hun unanieme verwerping ervan. Na de massale betoging van het ABVV, de ACLVB en het ACV twee dagen later, ondersteund met stakingsacties, werd er echter opnieuw overleg gepleegd met de sociale partners (in feite: de sociale gesprekpartners). Volgens de regering viel er over de principes van het Generatiepact niet opnieuw te onderhandelen, maar over een aantal uitvoeringsbesluiten was er wel nog onderhandelingsruimte. Enerzijds leidde dit gesleutel tot een aantal ‘verfijningen’ aan het Generatiepact die vooral tegemoet kwamen aan de vakbondsbezwaren in de metaalsector.

Anderzijds werd het Generatiepact uitgebreid met allerhande maatregelen om de jeugdwerkloosheid te bestrijden en innovatie aan te moedigen. Op die manier werd aan het pact niets meer veranderd, maar werd het wel versterkt volgens de regering. De achterban van de drie vakbonden beschouwde echter het Generatiepact nog steeds als onvoldoende, maar het vakbondsverzet doofde langzaam uit. Of het pact na de vakbondsbetoging van 28 oktober 2005 ongewijzigd is gebleven, is voor interpretatie vatbaar. Wellicht heeft de federale regering gelijk dat de ‘beginselen’ die aan het Generatiepact ten grondslag liggen niet zijn veranderd. Wat het eindeloopbaandebat voor het neocorporatisme in België betekent, is echter een belangrijker vraag voor politicologen. Waarom verliep het eindeloopbaandebat zo moeilijk? Zijn er parallellen te trekken met het verleden? Waarom werpt de staat steeds meer zijn schaduw van hiërarchie op het sociale overleg? Deze en andere vragen proberen we in deze bijdrage te beantwoorden via een aantal concepten uit de neocorporatistische theorievorming.

Het neocorporatisme is dood! Lang leve het neocorporatisme!

Neocorporatisme kan het best worden omschreven als een mechanisme voor conflictbeheersing en een manier van besluitvormen waarin vakbonden en werkgeversorganisaties een belangrijke rol spelen. Deze sociaaleconomische belangengroepen delen dan de ‘politieke ruimte’ met de staat. Ze verwerven zo een semiopenbare status inzake de voorbereiding, de ontwikkeling en de uitvoering van het sociaaleconomische beleid. In ruil voor deze politieke invloed bieden ze, via het mobiliseren van hun achterban, hun maatschappelijke steun aan. Na de kwalijke reputatie uit het interbellum van zich te hebben afgeschud, werd het neocorporatisme volop in de praktijk gebracht na de Tweede Wereldoorlog. In de jaren tachtig verschenen vele publicaties over het (meestal positieve) verband tussen de graad van neocorporatisme van een land enerzijds en van de macro-economische prestaties van dat land anderzijds. In de jaren negentig werd het neocorporatisme echter dood verklaard. Processen als mondialisering, europeanisering en de-industrialisatie leken de positieve economische resultaten van landen met een neocorporatistische traditie in hoge mate te bemoeilijken. Omwille van de druk op de structuren van het neocorporatisme en de context waarbinnen het zich ontwikkelde, werd geconcludeerd dat het neocorporatisme zelf ook geen toekomst meer had. De creatie van een zekere sociaaleconomische voorspelbaarheid en stabiliteit, een van de sterktepunten van het neocorporatisme, was immers veranderd in een nadeel, namelijk een teveel aan rigiditeit. De nieuwe productiemethoden vereisen echter net flexibiliteit en het bewijs ervoor werd gevonden in de Verenigde Staten die - in tegenstelling tot de Europese economieën - er wel in slaagden voldoende economische dynamiek aan de dag te leggen.
Het vooruitzicht van de Europese Monetaire Unie (EMU) fungeerde echter als een soort katalysator voor het afsluiten van sociale pacten in de jaren negentig. Zelfs landen, zoals Ierland en Italië, die helemaal niet over neocorporatistische structuren beschikten, bekeerden zich tot het drieledige overleg. Dat het neocorporatisme ook voorkomt in landen waar niet aan de institutionele voorwaarden ervan wordt voldaan, betekent dat het neocorporatisme beter begrepen kan worden als een strategie, een politiek mechanisme van conflictbeheersing. Het verschil in problem load verklaart waarom sommige aspirant-leden van de EMU sociale pacten afsloten en waarom andere leden dit niet deden in de jaren negentig. Om aan de convergentiecriteria te voldoen, gingen aspirant-EMU-leden met een hoge problem load op zoek naar een zo groot mogelijke consensus in de samenleving. Het afsluiten van sociale pacten via drieledig overleg bleek daartoe het geprefereerde middel te zijn. Hoewel na de introductie van de euro in 1999 het momentum voor sociale pacten lijkt verdwenen te zijn, zoeken sommige EU-lidstaten voor specifieke problemen zoals arbeidsmarkthervormingen en uitdagingen die aan de verzorgingsstaat worden gesteld, opnieuw naar een consensus met de sociale partners via ad-hocconferenties voor het oplossen ervan. De zoektocht naar nieuwe institutionele antwoorden op de vraag naar flexibiliteit, in het kader van de strakke monetaire grenzen van de EMU, heeft met andere woorden de recente opkomst van nieuwe vormen van neocorporatistisch overleg ondersteund, voornamelijk, maar niet uitsluitend, in de vorm van sociale pacten. De wijdverspreide visie dat neocorporatisme en flexibilisering niet samengaan, komt dus met de revival aan sociale pacten op de helling te staan.

Op zoek naar een maatschappelijke consensus

Het Belgische eindeloopbaandebat en het daaruit voortvloeiende Generatiepact passen perfect in het hierboven geschetste plaatje. Hoewel de federale regering Verhofstadt I (1999-2003) in haar begindagen nog het zogenaamde ‘primaat van de politiek’ predikte en de sociale partners aan de kant schoof, kwam ze hier snel van terug. Ook de regering Verhofstadt II (2003-) blijft (min of meer) trouw aan de neocorporatistische traditie in België. Om de werkgelegenheidsgraad op te krikken, werden gesprekken opgestart tussen de regering en de sociale partners na de federale beleidsverklaring van 2004. Het eindeloopbaandebat aan de interprofessionele onderhandelingen koppelen lukte niet, want dit botste op een veto van de vakbondsconfederaties. In andere landen gebeurt dit wel: vakbonden aanvaarden er loonmatiging én arbeidsmarkthervormingen zonder dat er van beleidscompensatie sprake is, maar proberen via sociale pacten hun legitimiteit te versterken die door sommigen in vraag wordt gesteld. Door hun machtspositie konden de Belgische vakbondsconfederaties echter de koppeling tussen loonmatiging en het eindeloopbaandebat weerstaan. De vakbondsbetoging van 21 december 2004 maakte bovendien meteen al duidelijk hoe gevoelig het brugpensioen lag bij de achterban. Omdat het water tussen de sociale partners na het mislukte interprofessionele overleg te diep was, werd het eindeloopbaandebat begin maart met een biechtstoelprocedure op gang getrokken.
An sich is de neocorporatistische traditie echter geen voldoende noch een noodzakelijke verklaring voor de regeringspoging om een Generatiepact met de sociale partners af te sluiten. De aandacht moet daarom uitgaan naar andere verklaringen die soms bij de actoren zelf kunnen worden teruggevonden. Zo verwees premier Verhofstadt meerdere keren naar de buurlanden waar welvaartsstaatshervormingen conflictueus verliepen en hoe de federale regering dit zou vermijden door de sociale partners bij haar antwoord op de vergrijzing te betrekken. Doordat de sociale partners samen met de overheid de sociale zekerheid beheren, kunnen ze bovendien dreigen met een mogelijke blokkade van de hervormingen (Ebbinghaus en Hassel, 2000). Daarnaast moeten de hervormingen nog altijd worden geïmplementeerd en de hulp van de sociale partners kan dit vergemakkelijken. Het bereiken van een maatschappelijke consensus over onpopulaire hervormingen betekent bovendien dat de oppositie er wellicht weinig electoraal garen kan uit spinnen. Het is echter op zijn minst opmerkelijk om achteraf vast te stellen dat het vakbondsprotest geen parlementaire vertaling vond. De oppositie kraakte dan wel het Generatiepact, maar ze onthield zich bij de stemming in de Kamer. Slechts vier Kamerleden van Ecolo stemden tegen.
Vóór de parlementaire stemming was de eindeloopbaanproblematiek echter een zaak van de federale regering en de sociale partners. Toch kon dit niet verhinderen dat op 7 juni 2005 onder andere de zogenaamde ‘Canada Dry’-ontslagformules werden ontmoedigd via een unilaterale regeringsbeslissing. Meteen is hiermee ook een ander regeringsmotief aangeraakt om de sociale partners in het eindeloopbaandebat te betrekken. Het eindeloopbaandebat had immers veelal betrekking op regelingen tussen de sociale partners onderling die in cao’s zijn vastgelegd. Iedere regeringstussenkomst in deze regelingen houdt dan ook het risico in dat het op verzet van de sociale partners kan stuiten. Dit was duidelijk het geval bij het Generatiepact. Het pact doorkruiste de cao’s over brugpensioenregelingen en dit maakte de gevolgen van het pact meteen heel concreet voor de loopbaanplanning van werknemers. Beter dan de ‘ik-cultuur’ die bij werknemers zou heersen, verklaart dit wellicht grotendeels het vakbondsverzet tegen het Generatiepact. Cao’s zijn immers een onderhandelingsresultaat en dus het gevolg van machtsverhoudingen en vakbondsstrijd.
De sociale partners hebben er natuurlijk ook belang bij om op de uitnodiging van de federale regering in te gaan en om aan het eindeloopbaandebat deel te nemen. Hun deelname betekent dat ze het debat kunnen beïnvloeden, wat nauwelijks het geval is bij unilaterale regeringsbeslissingen. Toch was het voor het ABVV, de ACLVB en het ACV niet vanzelfsprekend om aan het eindeloopbaandebat deel te nemen: in eerste instantie startte het debat zonder dat er sprake was van een package deal, maar ging het louter over het tewerkstellen van oudere werknemers. Het waren arbeidsmarkthervormingen waar niets tegenover stond. Onder druk van de PS veranderde dit: het eindeloopbaandebat werd gekoppeld aan de strijd tegen de jeugdwerkloosheid, aan de discussie over de financiering van de sociale zekerheid en aan de welvaartsvastheid van de sociale uitkeringen. Via de voor-wat-hoort-wat-logica was de kans op een package deal groter, maar toch lukte het niet om een maatschappelijke consensus te bereiken. Dat de federale regering na de vakbondsbetoging van 28 oktober 2005 meedeelt dat er nog aan de uitvoeringsbesluiten kan worden gesleuteld, kan nauwelijks als een toegeving aan de vakbonden worden beschouwd, maar maakt gewoon deel uit van de neocorporatistische gewoonte in België.

Is het Generatiepact een pact?

Het eindeloopbaandebat had als uiteindelijke doel om de financiering van de sociale zekerheid te waarborgen. Het accent lag vooral op de stijgende pensioenkosten en, merkwaardig genoeg, niet op de toenemende uitgaven voor gezondheidszorg. Om de doelstelling te bereiken, werd het optrekken van de activiteitsgraad daarbij als hét middel beschouwd en wel zodanig benadrukt dat het een doel op zichzelf werd. Alternatieve financieringswijzen voor de sociale zekerheid kwamen daarentegen nauwelijks in het eindeloopbaandebat voor. Wel leidde het ABVV-voorstel van een algemene sociale bijdrage tot een (tweede) botsing tussen de sp.a en het ABVV op 1 mei 2005. Door een deel van de inkomsten van de roerende voorheffing te garanderen, voorzag het Generatiepact alsnog in een alternatieve financiering van de sociale zekerheid. Dit werd uitgelegd als een verschuiving van de lasten op arbeid naar kapitaal en moest naast de meerwaardebelasting op beleggingsfondsen - ‘merkwaardig’ hoe in dit dossier snel werd tegemoet gekomen aan de bankenkritiek - de vakbonden over de streep trekken in het eindeloopbaandebat. In de media, maar ook door sommige protagonisten zelf werd het debat verengd tot een wellens-nietes-spelletje over de al of niet verlenging van het brugpensioen tot 60 jaar. Voor de vakbonden viel het bijzonder zwaar om aan hun leden uit te leggen waarom oudere werknemers langer aan het werk moeten in tijden van hoge jeugdwerkloosheid. In zijn essentie is het oorzakelijke verband tussen een hoge activiteitsgraad van oudere werknemers en een lage jeugdwerkloosheid onvoldoende duidelijk: een correlatie tussen beide, zoals dat in sommige landen het geval is, betekent nog geen oorzakelijk verband. Ook de lastenverlagingen zonder dat er van concrete engagementen van de werkgevers sprake is, ligt moeilijk bij de vakbondsachterban. Kortom, de uitruil tussen vakbonden en werkgeversorganisaties werd door de vakbondsbasis als onrechtvaardig ervaren en verklaart het mislukken van het Generatiepact. Achteraf blijkt de impact van het pact voor het opkrikken van de activiteitsgraad gering te zijn. In zoverre zelfs dat het Generatiepact nu wordt geprezen voor (een onbewezen) ‘mentale ommezwaai’ en niet voor de inhoud ervan.
Het Generatiepact is niet het resultaat van drieledig overleg, maar wel van consultatie van de sociale partners door de federale regering. Hierdoor kan het Generatiepact bezwaarlijk een pact worden genoemd, want dit zou immers betekenen dat er een overeenkomst bestaat tussen de federale regering en de sociale partners. Op 14 november 2005 ging dan wel een werkgroep, bestaande uit de regering en de sociale partners, van start als reactie op de grote vakbondsbetoging. Maar in het bijzonder de premier wilde niet de indruk wekken dat hij opnieuw onderhandelde met de sociale partners. Het ‘verfijnde’ Generatiepact was dan ook te nemen of te laten. ACV-voorzitter Luc Cortebeeck zegt hierover: ‘Er was geen akkoord; het werd een regeringsbeslissing’ (Knack, 9 november 2005). In 1993 en in 1996 vond een vergelijkbaar scenario plaats, want ook toen verschoof het drieledige overleg naar consultatie. Het is nuttig om het Generatiepact te vergelijken met wat er precies in de jaren negentig gebeurde. Via deze inductieve benadering zijn we straks beter empirisch gewapend als we het mislukken van het eindeloopbaandebat willen interpreteren via de theorievorming over het neocorporatisme.

Telkens opnieuw: van drieledig overleg naar consultatie

Het jaar 1993 is een jaar van economische recessie. Om tot de EMU toe te kunnen treden, is het bovendien noodzakelijk dat de federale regering het begrotingstekort terugdringt en de overheidsschuld afbouwt. De maatregelen die hiervoor moeten worden genomen, hangen met andere aspecten van het sociaaleconomische beleid samen en vergen bij voorkeur een zo groot mogelijke maatschappelijke consensus. De regering Dehaene I voert daarom informele gesprekken met de sociale partners voor meer werkgelegenheid, het herstel van de concurrentiekracht en de leefbaarheid van de sociale zekerheid met als doel om een nieuw sociaal pact te sluiten. Dit drieledige overleg mislukte echter: de werkgeversorganisaties reageerden positief, maar langs vakbondszijde stemde enkel het ACV nipt voor een voortzetting van de gesprekken. Het ABVV en de ACLVB spraken zich negatief uit. Het zogenaamde Globaal Pact werd daarom een Globaal Plan. Het plan, dat onder andere een loonstop oplegde en de gezondheidsindex invoerde, ontlokte hevig en algemeen vakbondsprotest, maar dit zette weinig zoden aan de dijk. Begin 1996 probeerde de federale regering, naar Duits voorbeeld, de sociale partners te engageren voor een Toekomstcontract voor de Werkgelegenheid. Opnieuw werd dit afgewezen door het ABVV, terwijl het ACV nipt voor het ontwerpakkoord stemde. Het contract werd een Toekomstplan voor de Werkgelegenheid en via de wet van 26 juli 1996 tot bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen werd de loonnorm geïntroduceerd. Binnen dit nieuwe kader werd er onderhandeld over een interprofessioneel akkoord in het najaar. Een nationale 24-uurstaking van het ABVV die de onderhandelingen moest ondersteunen, bemoeilijkte echter het interprofessionele overleg en deed het uiteindelijk mislukken. De regering legde voor het eerst de loonnorm op.
In tegenstelling tot de huidige regering, waren de regeringen Dehaene I (1992-1995) en II (1995-1999) dus wel zo kies om de verschuiving van het drieledige overleg naar consultatie te laten weerspiegelen in de benaming: het pact of contract werd telkens een plan. Het vergelijken van het Generatiepact met de pogingen tot het afsluiten van sociale pacten in de jaren negentig levert ook nog andere vaststellingen op: de stakende vakbonden lijkt het te ontbreken aan een duidelijke doelstelling. Ook een positief alternatief voor de gewraakte passages in de pacten is quasi afwezig. De vakbonden reageren enkel defensief en zitten hierdoor met een conservatief imago opgezadeld. Een tweede vaststelling: hoewel ook endogene ontwikkelingen een rol spelen, staat de invloed van de Europese Unie op het drieledige overleg buiten kijf. In de jaren negentig bepalen de convergentiecriteria van het Verdrag van Maastricht en het Groei- en Stabiliteitspact de politieke agenda. Via het technocratische beheer van de loonkostenontwikkeling, dit is de introductie van de loonnorm, komt het interprofessionele overleg in het vaarwater van de EMU terecht. De loonnorm ‘internaliseert’ immers het Maastrichtcriterium met betrekking tot de inflatie: op basis van het rapport van de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB) onderhandelen de sociale partners over een interprofessioneel akkoord dat de maximummarge van de loonkostenontwikkeling vastlegt. Ook voor het afsluiten van het Generatiepact is de stimulans deels exogeen: hoewel het pact demografische uitdagingen als de vergrijzing van bevolking probeert op te vangen en zo de toekomst van de sociale zekerheid tracht te vrijwaren, betekent het ook een bescheiden stap in het behalen van de Europese Lissabon-doelstelling die bepaalt dat werkgelegenheidsgraad moet worden opgetrokken tot gemiddeld 70 procent tegen 2010.
Een derde vaststelling: dat de socialistische partijen, in het bijzonder de PS, tegen de vakbondsachterban ingaat, is niets uitzonderlijk. Hiervoor kunnen telkens ad-hocverklaringen worden ingeroepen die verband houden met de electorale volatiliteit van de socialistische familie of de scandalitissfeer waarin de PS in het bijzonder baadt. Dit neemt niet weg dat de verwijdering tussen de socialistische partijen en de vakbeweging van een eerder structurele aard is. Hoewel een sociologische wetmatigheid, is het streven van organisaties naar hun eigen zelfstandigheid wellicht een te gemakkelijke verklaring voor de (groeiende) kloof. Dit bewijzen de brievenacties van socialistische tenoren. Al op 3 januari hadden Frank Vandenbroucke en Johan Vande Lanotte in een open brief in De Standaard laten weten dat ze 2004 als een scharnierjaar beschouwden in de aanpak van het vergrijzingsdossier. Twee jaar en een aantal open brieven later kon de kans om een begin van oplossing voor het vergrijzingsprobleem niet meer gemist worden. Alleen het welslagen van het Generatiepact - het liefst met de instemming van de sociale partners, maar desnoods ook zonder - kon de steeds sterker wordende twijfels over de daadkracht van Paars II de kop indrukken. Wat Vlaanderen betreft, is het voor de sp.a electoraal bovendien nu eenmaal ‘rationeler’ om de middenklasse aan te spreken, dan de ‘klassieke achterban’ waarvan het belang relatief is gedaald in de welvaartsstaat.
Een vierde vaststelling: het ABVV kwam al meerdere keren in een geïsoleerde positie terecht en bij het Generatiepact was dat niet anders. Dat de vakbondsacties in 1993 niet veel uithaalden, was voor het ACV precies de aanleiding om, onder het motto ‘eerst onderhandelen, dan pas handelen’, aan de onderhandelingstafel te blijven. Het ABVV wachtte de cruciale onderhandelsronde niet af en hield een 24-uurstaking op 7 oktober 2005. Xavier Verboven, algemeen secretaris van het ABVV, blijft ervan overtuigd dat het ‘Generatiepact’ een beter pact zou geworden zijn indien het ACV had deelgenomen aan de stakingsactie (De Tijd, 14 december 2005). Het ACV is precies van het omgekeerde overtuigd. In elk geval, vakbonden die in verdeelde slagorde optreden, maken het andere partijen aan de onderhandelingstafel gemakkelijker om hun eisen door te drijven. Onder druk van de vakbondsbasis werd nadien het gemeenschappelijke vakbondsfront moeizaam hersteld. Schijnbaar werd hierdoor de geïsoleerde positie van het ABVV beëindigd, maar volgens Cortebeeck wordt het ABVV alleen nog pro forma bij de onderhandelingen toegelaten en heeft het ABVV geen invloed meer (Knack, 4 januari 2006). De toelating van het ABVV tot de werkgroep kan worden verklaard doordat de federale regering een zo ruim mogelijk maatschappelijk draagvlak voor het Generatiepact nastreefde. Van een consensuslogica was echter geen sprake meer omdat, zoals al vermeld, het drieledige overleg had plaats gemaakt voor consultatie van de sociale partners en de federale regering kon nu de vakbondsconfederaties tegenover elkaar uitspelen. Hierdoor werd de grens tussen een regeringsbeslissing op basis van consultatie met de sociale partners en een unilaterale regeringsbeslissing wel heel dun. Zowel het ABVV als de ACLVB en de ACV verwierpen het Generatiepact waardoor het maatschappelijk draagvlak ontbreekt. Het ABVV moet er echter ook rekening mee houden dat het mislukken van overleg ook kan uitmonden in een unilaterale regeringsbeslissing berustend op een meerderheidslogica, zoals het interprofessionele overleg in 2004 aantoonde. Toen het ontwerp van een interprofessioneel akkoord door een nipte meerderheid van het ABVV werd verworpen, nam immers de federale regering het akkoord integraal over omdat in globo een meerderheid van de werkgevers- en werknemersorganisaties het had goedgekeurd. Deze meerderheidslogica is bezwaarlijk een logica die past in België, een land met een neocorporatistische traditie. Om de unilaterale regeringsbeslissingen sinds de jaren negentig te verklaren, keren we terug naar de theorievorming over het neocorporatisme.

Deelbelangen versus het ‘algemene belang’

Neocorporatistische theoretici leggen vooral de klemtoon op de incorporatie van de vakbond in de sociaaleconomische besluitvorming en, bij uitbreiding, de beheerstaken die vakbonden hebben, zoals in de instellingen van de sociale zekerheid. Net deze integratieve functie van het neocorporatisme plaatst vakbonden vaak voor een dilemma: vakbonden moeten een evenwicht tussen de mobilisatie en de disciplinering van de achterban proberen te vinden. Het zijn twee verschillende logica’s van collectieve actie die tegenover elkaar worden geplaatst. Enerzijds proberen vakbonden voldoende middelen van hun leden te krijgen en in ruil daarvoor als spreekbuis op te treden, de leden te vertegenwoordigen en diensten te verlenen. Deze interactie met de leden wordt de logic of membership genoemd. Anderzijds trachten vakbonden erkenning, voordelen en toegevingen van werkgevers of de overheid te krijgen en in ruil hiervoor verzekeren ze de instemming van hun leden. Deze logic of influence wordt met andere woorden opgebouwd door de interactie met andere actoren, maar ook door wat de vakbonden zelf te bieden hebben en hun compromisbereidheid. De bereidheid van de vakbondsleden om zich bij de beslissingen van de leiding neer te leggen, is dus bepalend voor de rol die vakbonden kunnen spelen in relatie tot andere actoren.
De compromisbereidheid wordt vergemakkelijkt wanneer vakbonden encompassing of ‘omvattend’ zijn. ‘Omvattende’ vakbonden kunnen moeilijker de negatieve gevolgen van hun eisen afwentelen op anderen doordat ze veel leden tellen. Centralisatie (of het equivalent: gecoördineerde decentralisatie) van het sociale overleg kan de internalisering van negatieve gevolgen vergemakkelijken. Dit maakt bijvoorbeeld het sociale overleg in de jaren zestig duidelijk. Om de loonvorming beter te coördineren en meer zekerheid over de loonkostenevolutie te krijgen, namen de werkgevers toen het initiatief om met de vakbonden voor het eerst een sociaal programmatieakkoord af te sluiten. Maar deze horizontale coördinatie - dit is de interactie tussen de vertegenwoordigers van de vakbonden en werkgeversorganisaties - is geen garantie voor het internaliseren van de negatieve gevolgen van de eisenbundel. Integendeel. Ook de verticale coördinatie - dit is de interactie tussen de vertegenwoordigers van de vakbonden en werkgeversorganisaties met hun respectievelijke achterban - speelt een rol (Traxler, 2003). Dit hebben ook verscheidene waarnemers van het Belgische eindeloopbaandebat zo begrepen. In het bijzonder het ABVV en zijn (vermeend) gebrek aan leiderschap wordt daarbij op de korrel genomen. Het volstaat hier om even Willockx, éminence grise van de sp.a, aan te halen: ‘Binnen het ABVV wegen de baronieën van de beroepscentrales te zwaar op de interprofessionele besluitvorming. Zonder tegenwicht van sterke leidersfiguren werkt dat niet’ (Knack, 26 oktober 2005). Het valt inderdaad niet te ontkennen dat de invloed van de vakbondscentrales groot was. Het leek wel alsof ze soms zelf onderhandelden met de regering in plaats van de vakbondsconfederaties. De eenzijdige kritiek op het ABVV verstomde enigszins wanneer het Generatiepact ook door de ACV-basis werd verworpen. Voor de achterban van het ABVV en ACV was het ook belangrijk dat de verdeeldheid tussen beide vakbondsconfederaties zou ophouden. Het belang van een gemeenschappelijk vakbondsfront verklaart ook deels waarom het vakbondsverzet zich later beperkte tot symbolische acties.
Dat de basis de vakbondstop voorbij holt, kwam al meerdere keren voor in de geschiedenis van het sociale overleg in België. Het is bovendien geen kenmerk van de vakbondsconfederaties alleen. Ook aan werkgeverszijde ontbreekt het aan verticale coördinatie. Het VBO ondervindt bijvoorbeeld steeds meer moeite om de sectorfederaties te overtuigen om het interprofessionele overleg een kans te geven. Vooral Agoria, de werkgeversfederatie van de technologische industrie, laat zich opmerken. Met ronkende verklaringen vergroten regionale werkgeversorganisaties bovendien de druk op de federale onderhandelaars en profileren ze zich samen met de organisaties gericht op zelfstandige ondernemers tijdens de vakbondsacties tegen het Generatiepact. In comparatief opzicht lijkt het gebrek aan verticale coördinatie een typisch eigenschap van het Belgische neocorporatisme te zijn (Crouch, 1993). Dit kan worden verklaard door de ‘bottom-up’-besluitvorming binnen de vakbondsconfederaties en het VBO (Van Ruysseveldt, 2005). De eisenbundel op het confederale niveau wordt met andere woorden in hoge mate bepaald door de gepercipieerde sectorbelangen van de centrales of sectorfederaties. De rol die de centrales of sectorfederaties in het sociale overleg spelen, kan hen echter moeilijk verweten worden. Dit sociale overleg wordt echter steeds vaker overschaduwd door de staat, als behoeder van wat als het ‘algemene belang’ wordt gepercipieerd. Dit lijkt er op te duiden dat het gebrek aan verticale coördinatie is toegenomen: hoe kunnen we dit (inductief) verklaren?

Enkele redenen voor een toenemend gebrek aan verticale coördinatie

Vanaf 1996 is de horizontale coördinatie ontegensprekelijk toegenomen door de introductie van de wet tot bevordering van de werkgelegenheid en tot preventieve vrijwaring van het concurrentievermogen. Deze wet zette het sociale overlegmodel in België op zijn kop. Waar vroeger het interprofessionele overlegniveau aanvullend was, bepaalt het nu het kader van het sectorale overlegniveau. De opportuniteit voor de vakbondsbasis om aan de besluitvorming te participeren, kan door deze centralisering worden bemoeilijkt en de neiging van deze achterban om zich naar de bepalingen in de interprofessionele niveaus te schikken, kan er bijgevolg door afnemen. Dit lijkt echter niet het geval te zijn in België. Het is immers opvallend dat de vakbondscentrales zich houden aan de loonnorm. De overschrijding ervan kan veelal worden verklaard door externe factoren, zoals dit het geval is bij het recente CRB-rapport die op basis van zeer voorlopige cijfers de ‘ontsporing’ van de loonkosten verklaart door de inflatie die hoger was dan verwacht en lager dan de geraamde loonstijgingen in de buurlanden. Als bewaker van de loonkoppeling aan de competitiviteit heeft de vakbeweging haar achterban weinig te bieden waardoor de uitruil tussen vakbonden en werkgevers wordt bemoeilijkt. Indien de vakbondstop al te strak aan de loonnorm vasthoudt, kan dit de verticale coördinatie verder verzwakken bij een economische relance. Dit was al eerder het geval: begin de jaren zeventig was het de aanleiding tot een stakingsgolf en kwam de ‘vervreemding’ tussen de basis en de vakbondstop tot uiting. Als reactie op dit ‘doorstromingsprobleem’ betrekken de Belgische vakbonden de leden meer bij hun besluitvormingsprocessen. Dit lukt ook, want het vakbondsledenprofiel is veranderd: leden hebben meer vorming genoten en zijn mondiger geworden. De verscheidene voorstellen en al dan niet geheime nota’s die de federale regering de wereld in stuurde, maakten het de vakbondsmilitanten echter niet makkelijker om het Generatiepact te aanvaarden. Bovendien zijn de effecten van aanhoudende loonmatiging en loonlastenverlagingen op (bijkomende) tewerkstelling niet eenduidig. Daarnaast investeren werkgevers onvoldoende in vorming, want ze halen niet de globale opleidingsdoelstelling van 1,9 procent van de loonmassa. Een nieuw meetinstrument voor opleidingen, afgesproken in het Generatiepact, zou in dit laatste verandering moeten brengen doordat het ook rekening houdt met informele vormingen waarbij geen beroep wordt gedaan op externen.
Centralisatie kan de verticale coördinatie verder verzwakken omdat het overleg tussen de sociale partners er door wordt gepolitiseerd. Op lagere overlegniveaus spelen de machtsverhoudingen tussen de sociale partners veel meer een rol, dan op het interprofessionele niveau. Op dit laatste niveau neemt veeleer de invloed van ideologie op de eisen toe. Centralisatie betekent ook dat het overleg wordt gemediatiseerd, zoals dit gebeurde met het brugpensioen dat uitgroeide tot een symbooldossier tijdens het eindeloopbaandebat. Door de ontzuiling spelen de massamedia een steeds belangrijker rol voor het mobiliseren van de achterban. Tegelijkertijd betekent de ontzuiling dat informele coördinatiemechanismen, zoals Poupehan dat was in het verleden, in belang zijn afgenomen. Tijdens het eindeloopbaandebat was het bijvoorbeeld opvallend dat de socialistische partijen een beroep deden op een formeel coördinatiemechanisme - de aloude Socialistische Gemeenschappelijke Actie - om de communicatiekanalen met het ABVV open te houden.
Iets wat ten slotte veelal aan de media en andere waarnemers ontsnapt, is de toegenomen ledenconcentratie binnen het ABVV en ACV: steeds minder en relatief grotere centrales organiseren het lidmaatschap. Ook dit bemoeilijkt de verticale coördinatie: doordat de invloed van centrales meestal in functie van hun ledengrootte is, neemt door de ledenconcentratie de macht van de vakbondsconfederatie verder af. In dit opzicht is de ‘verandering in de interne structuur’ van de CMB niet alleen een historisch precedent in de socialistische vakbondsgeschiedenis (en wellicht daarom betreurenswaardig), maar ook ironisch. De CMB worstelt sowieso met een ledenachteruitgang, maar een versnippering van de metaalcentrale betekent dat haar invloed in de interne besluitvormingsstructuur afneemt. Wellicht wordt dit in eerste instantie gecompenseerd door een grotere daadkracht van vooral het Waalse CMB. Of dit op lange termijn veel zoden aan de dijk brengt, is maar de vraag. De splitsing zal wellicht wel de verticale coördinatie in het ABVV verder bemoeilijken doordat ze de soms verschillende vakbondstradities in Vlaanderen en Wallonië aanscherpt.

Besluit

Vele factoren lijken tot de verzwakking van de verticale coördinatie bij te dragen. Het feit dat centralisering van het overleg er één van is, betekent niet dat decentralisering van het sociale overleg de oplossing is. De bottom-up-besluitvormingsstructuur is namelijk de constante in het Belgische neocorporatisme. Omdat verticale coördinatie endemisch van aard is, is daarenboven het optimaliseren ervan moeilijk. Het toegenomen gebrek aan verticale coördinatie bemoeilijkt vooral het drieledige overleg in België: in de jaren negentig lukte het niet en, ook al is het Generatiepact een neologisme, ook het eindeloopbaandebat liep vast. Een patroon tekent zich daarbij af: wanneer het drieledige overleg mislukt, komen unilaterale regeringsbeslissingen of regeringsbeslissingen op basis van consultatie met de sociale partners in de plaats. Naast deze vormen van sociaal beheer blijft het tweeledige overleg min of meer overeind, al was het maar om de overheid buiten te houden. Voorspellen of er eind dit jaar een interprofessioneel akkoord uit de bus komt, is moeilijk. Na het mislukte Globaal Pact lukte het in 1994 wel, maar in 1996 greep de federale regering in. Dat de sociale partners het competiviteitsdebat niet op de spits drijven, maakt een herhaling van 1994 mogelijk.

Kurt Vandaele
Postdoctoraal onderzoeker (Vakgroep Politieke Wetenschappen - UGent)
Tine Boucké
Assistente (Vakgroep Politieke Wetenschappen - UGent)

Bibliografie
- Crouch C. (1993) Industrial relations and European state traditions. Oxford, Clarendon press
- Ebbinghaus H., Hassel A., (2000) Striking deals. The role of concertation in the reform of the welfare state. In: Journal of European Public Policy, 7, 1, pp. 44-62
- Traxler F. (2003) The contingency thesis of collective bargaining institutions. In: CESifO DICE Report. Journal for Institutional Comparisons 2, pp. 34-39
- Van Ruysseveldt J. (2005) Het eindeloopbaandebat in België. Een voorspelling met de blik op de achteruitkijkspiegel. In: Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 23, 3, pp.176-179

generatiepact - vakbond - interprofessioneel overleg

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 2 (februari), pagina 25 tot 34