Abonneer Log in

Yes Minister! Het politiek primaat tijdens en na Beter Bestuurlijk Beleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 6 (juni), pagina 45 tot 53

De Vlaamse regering heeft op 31 maart 2006 het grootscheeps vernieuwingsproject Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) principieel afgerond met de formele opstart van de nieuwe administratieve entiteiten. Iets meer dan zes jaar nadat de vorige regering BBB opstartte komt er een officieel einde aan de langdradigste hervorming in de geschiedenis van de overheid. Al beseft iedereen dat het afronden van BBB nog wel een tijdje zal duren.

Nu heb ik als auteur het probleem dat elke Vlaamse ambtenaar al lang weet waar ik het over heb, terwijl u al een bijzonder goed geïnformeerde buitenstaander moet zijn om te weten waar het letterwoord voor staat. In tegenstelling tot het beruchte federale Copernicusplan is BBB er al die jaren in geslaagd relatief laag onder de mediaradar te vliegen. BBB beschrijven met de ambitie om volledig te zijn zou echter een dwaze onderneming zijn. BBB was immers niet enkel een herstructurering van de Vlaamse administratie: van één ministerie met 7 departementen en van een dertigtal Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) tot een nieuwe structuur met 13 beleidsdomeinen met daarin een departement en in totaal zowat 65 agentschappen. BBB was oorspronkelijk ook de verzamelnaam van een hoop andere initiatieven: meer autonomie en responsabilisering van het topmanagement, een nieuw beloningsbeleid voor alle ambtenaren, projectwerking, een totale herwerking van de boekhoudregels van de overheid, nieuwe controlemechanismen (met de nieuwe figuur van controllers), het veralgemeend invoeren van beheersovereenkomsten, mandaatsystemen voor de leidende ambtenaren, een hervorming van de adviesraden en de adviesprocedures, het afschaffen van de kabinetten…
En dan is iedereen gelukkig vergeten dat in die beginjaren BBB ook nog eens werd bekeken in samenhang met een ‘kerntakendebat’ waarin de Vlaamse overheid onderzocht of haar huidige taken wel overheidstaken waren en welk bevoegdheidsniveau die taak best zou uitoefenen.
Bovendien werd de BBB-operatie in elk beleidsdomein het sein om al wat men ooit eens wou regelen maar nog niet was aan toe gekomen aan te pakken. Een aantal inspectiediensten werden verzelfstandigd, de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij bijzonder grondig hervormd, tewerkstelling van gehandicapten verhuisde van welzijn naar werk, de waterwegbeheerders herverkavelden hun territorium,… dat soort dingen. Op zijn hoogtepunt was het vernieuwingsproject BBB alles.
Laat ik er geen doekjes om winden: ik ben geen groot voorstander van BBB. De Vlaamse regering had wat mij betreft klacht tegen onbekenden moeten neerleggen omwille van dit anarchistische complot om haar administratie kapot te maken. Het is voor mij persoonlijk niet zo evident om deze kritiek te schrijven. Zwijgen is ongetwijfeld goud waard, maar wie ben ik om de redactie van Samenleving en politiek wandelen te sturen bij de vraag om als ervaringsdeskundige iets te schrijven over BBB? Gelieve vooral alles wat volgt als een kritiek te beschouwen op een proces en helemaal niet op personen. Een ambtenaar die zich tegen een bepaald veranderingsproces kant, laadt echter algauw het cliché op zich dat hij tegen élke verandering is. Dat is ook de dooddoener waarmee veel kritiek op BBB werd afgewimpeld. Niet veranderen is achteruitgaan, weet u wel. Gelukkig weten de hervormers altijd beter. Anderzijds zou het zeer goed zijn indien de redactie van Samenleving en politiek ook eens een artikel over BBB zou laten schrijven door iemand die wél een ondubbelzinnige voorstander is. Ik ben er zelf in de voorbije jaren weinig tegengekomen. Wat ook wel te wijten is aan het feit dat BBB snel ieders weeskindje geworden is. De politici die het initiatief namen, zaten de legislatuur niet uit. En de eerste architecten zagen met lede ogen aan hoe hun blauwdruk stelselmatig verwaterde. De volgende golf betrokkenen op politiek en ambtelijk niveau beschouwde BBB doorgaans als een vergiftigd geschenk dat moeilijk te beheersen viel. De term BBB is al die tijd overeind gebleven, maar zoals ik verder wil aantonen is er een niet onaardig verschil tussen de intenties en het uiteindelijke resultaat.
Ikzelf was in de periode 2000-2004 als toenmalig kabinetschef van de viceminister-president en lid van de ‘stuurgroep’ bovendien een hoofdrolspeler in BBB. In de mate dat dit artikel dan ook kritiek op iemand zou zijn, is het vooral ook zelfkritiek. We hadden BBB al lang geleden moeten stopzetten, in plaats van al die jaren er het beste van te maken en te hopen dat het allemaal wel zou meevallen. Maar daar trad het fenomeen op dat sommige politieke processen als een sneeuwbal verder rollen zonder dat ook maar iemand de kans heeft om die te stoppen. Barbara Tuchmans’ March of Folly was nooit veraf.1 Het feit dat de huidige Vlaamse regering het eerste mogelijke moment heeft aangegrepen om BBB als afgerond te verklaren is zonder meer een zeer verstandige daad. Tijd om in de eerste plaats terug aan onze klanten en de kwaliteit van onze dienstverlening te denken.
Het is natuurlijk best mogelijk dat BBB ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ niet tot problemen zal leiden in de dienstverlening omdat alle veertigduizend ambtenaren keurig en met grote inzet hun werk verder blijven doen, en elke dag opnieuw zeer pragmatisch de gevolgen van BBB proberen te beheersen. In dat geval kunnen al die Hollandse boeken over management (eindelijk) de prullenmand in waar ze thuishoren. Je kan een organisatie zes jaar lang in een doelloos dobberend veranderingsproces onderdompelen, alle intellectuele kracht van je topmanagement zes jaar lang haast exclusief mobiliseren om duizenden bladzijden die niemand las vol te pennen, geen enkel draagvlak verwerven voor de operatie, zelf het geloof in je eigen hervorming verliezen, alle andere verbeteringsprocessen al die tijd lamleggen en toch overeind blijven als dienstverlenende organisatie. Als dat lukt, is het ultieme bewijs geleverd dat al die dure theorieën over hoe je een organisatie professioneel hervormt enkel werken in de consultancybedrijven die ze uitvinden.
Maar als BBB geen ramp wordt, is dat vooral ook doordat alle mogelijke betrokkenen zes jaar lang stilletjes een restauratie hebben doorgevoerd waardoor van alle uitgangspunten er eigenlijk geen enkele gerealiseerd werd. De administratieve entiteiten kregen een nieuwe naam en een nieuw decreet, doorgaans de oude baas, en sommigen een paar nieuwe opdrachten. En verder… zoek de zeven verschillen met wat er gisteren al mogelijk en niet mogelijk was in de Vlaamse overheid.

BBB of de Vlaamse versie van

New Public Management

BBB begon als een tekst die de Vlaamse regering vanuit een Leuvens café (de symboliek ontsnapt me nog steeds) uitstuurde.
‘De Vlaamse regering nam op 19 februari 2000 een aantal belangrijke beslissingen over de reorganisatie van de Vlaamse overheid. Uitgangspunten zijn: de eindverantwoordelijkheid ligt bij de democratisch gekozenen (het politieke primaat), grotere verantwoordelijkheid voor de eigen entiteit (minder centralisme), een kwaliteitsvolle en klantgerichte dienstverlening, sturen op resultaten en transfer van de beleidsuitvoering naar verzelfstandigde entiteiten.
De huidige departementen van het ministerie zullen worden omgevormd tot kerndepartementen voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Beleidsuitvoerende taken worden in homogene pakketten samengevoegd en ondergebracht in ‘overheidsagentschappen’. Met de topambtenaren, die een mandaatfunctie krijgen, zullen beheersovereenkomsten worden afgesloten. …/… De principebeslissingen van de Vlaamse regering zullen voor einde 2000 in voorontwerpen van decreet worden geconcretiseerd.’ 2

Die vrij radicale ingreep was eigenlijk politiek merkwaardig. De regeringsonderhandelaars hadden in 1999 zeker geen grote hervorming voor ogen. Na de jaren van Luc Van den Bossche als Vlaams minister van ambtenarenzaken wilden de nieuwe regeringspartijen expliciet rust brengen in de organisatie. En de sp.a vond dat ook allemaal best. Tijdens de onderhandelingen viel het sterk op dat de meeste Vlaamse onderhandelaars federale parlementairen waren. De eerste nota’s van de onderhandelaars zelf waren daardoor een doorslagje van nuttige federale hervormingen, die in Vlaanderen vaak al vijf jaar waren doorgevoerd. Het schrijven van een stukje over ambtenarenzaken werd dan maar uitbesteed aan de Vlaamse secretarissen-generaal zelf. Veel politieke of mediatieke belangstelling was er toch niet voor, een gegeven dat de volgende jaren niet zou veranderen. Wie er het regeerakkoord van 1999 op naslaat kan dus een aantal belangrijke veranderingen lezen, maar die allemaal toch min of meer binnen de huidige structuren konden worden gerealiseerd. Het gaat er over beheersovereenkomsten, hervorming van de Raden van Bestuur, competentiemanagement, mobiliteit, mandaten, evaluaties…
De aankondiging van Copernicus (en de bijhorende volksraadpleging) scherpte de honger om ook in Vlaanderen een grote operatie door te voeren. In Leuven werd op een drafje een weinig of niet vooraf overlegde nota beslist die vervolgens als de stenen tafelen het debat zouden gaan overheersen.
BBB was op dat ogenblik de Vlaamse versie van de New Public Management-hervormingen die in het begin van de jaren negentig uit de Angelsaksische landen kwamen binnenwaaien. De overheid brengt haar uitvoerende taken onder in zelfstandige agencies die met technieken uit de bedrijfswereld worden aangestuurd door departementen. Essentieel daarbij was het invoeren van een economische boekhouding die een perfect zicht zou geven op de manier waarop de middelen werden ingezet en de resultaten die daarmee werden behaald. Ondertussen voert ook de academische wereld aan dat een dergelijke boekhouding niet echt geschikt is voor een overheid, behalve voor bedrijfsactiviteiten.3
Twee bijzondere commissarissen werden belast met het uitwerken van het concept van Leuven. De rest van 2000 werd er echter verder gediscussieerd over de fameuze scheiding tussen beleidsvoorbereiding en -uitvoering. In de meest extreme vorm zou het departement instaan voor elk inhoudelijk aspect, en het agentschap enkel nog op basis van die instructies uitvoeren. Het departement mobiliteit zou dan bijvoorbeeld de nieuwe tram- en buslijnen plannen, de nodige bussen en trams voorzien en de prijs van de ticketjes berekenen, terwijl De Lijn dan zou instaan voor het aanleggen van de tramsporen en het werven van de buschauffeurs. Uiteraard bleef het in elke tekening de bevoegde minister die zou beslissen, maar een niveau lager was er een extreme machtsstrijd over wie het document mocht opstellen waar de minister uiteindelijk zijn handtekening kon onder zetten. Ik had al de dag voor de regering naar Leuven trok mijn minister gewaarschuwd dat: ‘beleidsvoorbereiding zonder ervaring met de uitvoering op het terrein leidt tot theorieën zonder inzicht, uitvoeren zonder betrokken te zijn bij de beleidsvoorbereiding leidt tot handelen zonder doorzicht.’
Uiteindelijk werd die scheiding formeel verworpen, maar ondertussen werden wel structuren opgezet die nog steeds op dat concept gebaseerd zijn. In het kaderdecreet werd het compromis geformuleerd als: ‘Vanuit hun taakstelling inzake beleidsuitvoering leveren de agentschappen beleidsgerichte input.’4 Vandaag zijn de departementen en de agentschappen op zoek naar een modus vivendi om dat decretale compromis op het terrein te vertalen. Het vuistdikke rapport van de bijzondere commissarissen zelf werd uiteindelijk niet goedgekeurd (wegens te veel tekst) maar een aantal conclusies werden als nota van de Vlaamse regering beslist. Uit die tijd stamt de indeling in 13 beleidsdomeinen. Die 13 pakketten vormden toen al een compromis tussen een 40-tal bouwstenen die men volgens politieke voorkeur kon clusteren, en de 9 die de bijzondere commissaris vast wou instellen overeenstemmend met de toenmalige bezetting van de Vlaamse regering. Een jaar later werd de Vlaamse regering uitgebreid tot tien leden, en bleek al de zeer relatieve waarde van zo’n clustering in vooraf bepaalde domeinen.
De implementatie van de algemene principes in elk beleidsdomein werd vervolgens overgelaten aan gemengde werkgroepen van kabinetsleden, ambtenaren en her en der enkele consultants. Er was slechts een zwakke centrale aansturing. Dit resulteerde in een oefening luchtgitaar waarbij les apprentis sorciers met entiteiten gingen schuiven zonder er al te veel rekening mee te houden dat er personeel, gebouwen, informaticalijnen, enz…achter schuil gaan. In een overheid waar het vaak bloed en zweet kost om een personeelslid van de vierde naar de vijfde verdieping te verhuizen werden ware volksverhuizingen georganiseerd tussen pakweg Brussel, Mechelen en Erembodegem. Ook hier bleek de organisatie bijzonder veerkrachtig door de beslissingen in de daaropvolgende jaren zachtjes terug te laten schroeven op de punten waar ze dit wenselijk achtte. BBB bleek achteraf bekeken geen enkele beslissing ne varietur te aanvaarden. En ook de regering zelf bleek niet al te fanatiek in haar aanpak. Noch de afbakening van homogene bevoegdheden noch de aangekondigde afschaffing van de kabinetten is verder geraakt dan de tekenplank. De homogene bevoegdheidspakketten werden in een tekst van 3 juli al verduidelijkt als:
‘De Vlaamse regering hecht in het kader van de reorganisatie ook veel belang aan de één-op-één relatie tussen een minister en een homogeen beleidsdomein. Per ministerie zal dus slechts één minister functioneel en inhoudelijk bevoegd zijn…’
Merkwaardig genoeg heeft de vorige Vlaamse regering in al zijn wissels niet één keer de bevoegdheden in de richting van dit behartenswaardige principe herverdeeld. De regering Leterme heeft dat principe dan ook helemaal begraven. Daar is niemand van gestorven, maar het is illustratief voor het lot van zowat élk uitgangspunt van BBB tussen 2000 en 2006. Een restauratie die ook mogelijk geworden is door de krankzinnig lange uitvoering van BBB. En niet het minst door het gebrek aan engagement vanwege de top van de politiek en de ambtenarij over de operatie.
Luc Van den Brande (CD&V) hield een bijzonder goed geïnformeerde en haast profetische tussenkomst bij de plenaire behandeling van het kaderdecreet.
‘We stellen vast dat dit ontwerp de basis is van een enorme stap in het onbekende. Eeuwen geleden heeft men de politieke beslissing genomen om een nieuwe route naar India te ontdekken. Men is elders beland. Mijnheer de minister, we steunen een aantal doelstellingen en principes, maar het zou wel eens kunnen dat de implementatie van dit ontwerp van kaderdecreet ons doet belanden op een plaats en een situatie die u waarschijnlijk zelf niet hebt gewild. Er kan momenteel dus niet worden aangetoond dat deze grote hervorming daadwerkelijk leidt tot een betere dienstverlening. Want over dat laatste gaat het toch. Natuurlijk hebben we geen kristallen bol. Er is geen sprake van een resultaatsverbintenis.
Maar dit is een beetje de trial-and-errormethode. …/… Mijnheer de minister, we hebben het gevoel dat u publiek stelling moet innemen omdat u gebonden bent aan het proces dat is voorafgegaan en niet meer terug kunt. Ik ben ervan overtuigd dat een grote meerderheid, ook binnen de Vlaamse regering, er echt van overtuigd is dat dit op deze wijze niet zal kunnen werken.’5_ _

Gebrekkige communicatie over BBB

De vraag naar het effect op een betere dienstverlening is de hele tijd de hamvraag gebleven. Het probleem met BBB is te gronde dat men voorbij de slogans weinig harde argumenten had om aan te tonen waarvoor deze enorme hervorming nodig en nuttig was. Er is nauwelijks een poging ondernomen om draagvlak, laat staan enthousiasme te creëren voor de operatie. Aangezien men enkel over ‘beslist beleid’ wou communiceren gingen soms ettelijke maanden voorbij zonder dat er ook maar iets medegedeeld werd aan de ambtenaren. En de tonnen papier die BBB voortbracht waren vaak slechts via parallelle circuits toegankelijk voor de topambtenaren zélf. Debat werd angstvallig vermeden, en zelfs op de tweejaarlijkse seminaries voor topambtenaren was BBB hooguit een uurtje op de agenda waard. Geen wonder dat zij bij het aantreden van de nieuwe regering meer betrokkenheid vroegen en verkregen.
Voor de meeste regeringsleden was BBB verre van een prioriteit, en nieuwe ministers brachten nieuwe ‘ideetjes’, zodat veel werk kon herbeginnen. De rol van de bijzondere commissarissen werd door velen gecontesteerd, en de meeste veranderingsmanagers die elk beleidsdomein vorm moesten geven trokken zich weinig aan van hun instructies. Bij gebrek aan een echte trekkende figuur op het politieke of ambtelijke niveau deed iedereen redelijk z’n zin. Het gebrek aan commitment van de hele regering had als effect dat BBB voor de vakministers een onbekend concept was dat ze pas ontdekten wanneer een van de topambtenaren uit hun domein er over kwam klagen. Om dan bij de eerstvolgende gelegenheid de discussie over de vorige beslissingen te herbeginnen. Vaak niet eens ten onrechte overigens.
De stuurgroep waarin de politieke kabinetschefs en bijzondere commissarissen zetelden, was evenmin een actief, noch een inzake veranderingsmanagement deskundig orgaan. Ook hier werd het ene compromis na het andere gesloten, de ene keer met het Rekenhof, dan weer met de Inspectie van Financiën of het Parlement. Telkens op zich met ‘goede redenen’, maar uiteindelijk bleef er van de maatregelen om meer responsabilisering en autonomie voor de Vlaamse topambtenaren te realiseren weinig over. De structuren die de administratie vandaag controleren, inspecteren of politiek aansturen bleken niet bereid om hun eigen rol terug te schroeven. Het resultaat was tot algemene tevredenheid dat er niet veel verandert tegenover de huidige situatie, al zijn de controleprocedures in sommige gevallen zelfs logger geworden, en is de begrotingsopmaak orthodoxer.

Comptabiliteitsdecreet

Het lot van het comptabiliteitsdecreet is daarbij illustratief. De oorspronkelijke bedoeling was dat dit decreet de agentschappen een aantal instrumenten gaf in het kader van de responsabilisering. Zo zouden ze bijvoorbeeld efficiëntiewinsten door zuinig management zélf kunnen heraanwenden, of min of meer vrij kunnen kiezen tussen de werving van bijkomend personeel dan wel bijkomend materieel. Beide ideeën zijn onder druk van het Rekenhof snel ongedaan gemaakt, en minister Van Mechelen heeft pas ultiem kunnen vermijden dat de VOI’s (Vlaamse Openbare Instellingen) onder dezelfde modaliteiten van a priori visum als het ministerie moesten werken. In plaats van het ministerie de soepelheid te geven van de openbare instellingen, dreigde iedereen de zwaarste procedure opgelegd te krijgen.
Het moet ook worden opgemerkt dat dit decreet een bijzonder zware investering zal vergen in het financiële systeem van de Vlaamse overheid. Enkele jaren na de peperdure invoering van een nieuw boekhoudsysteem (kostprijs 30 miljoen euro) zou het werk moeten worden overgedaan.6 Maar uiteindelijk werd de uitvoering van het comptabiliteitsdecreet op de Griekse kalender geplaatst. Minister Van Mechelen schrijft het volgende in zijn beleidsnota 2006.
‘Daarom ook mijn terughoudendheid bij een te snelle implementatie van dit decreet. Er zijn nogal wat vragen omtrent de hoge onzekerheid van de technische uitvoerbaarheid en het hoge werkvolume, dat hiermee gepaard gaat …/… Maar deze trend is merkbaar in heel wat landen rondom ons: vele landen hebben inmiddels afgezien van de plannen en het idee, dat de invoering van de economische boekhouding de sleutel tot de oplossing is. In de meeste EU-landen - net zoals in Vlaanderen - is er wat dit betreft, een coolingdownperiode.’7
Niet dat daarmee de problemen van begroting volledig van de baan zijn. De agentschappen gingen op 1 april 2006 van start, maar moeten dit jaar nog werken met de begrotingsopmaak van de oude structuren. Opnieuw Minister Van Mechelen:
‘Met de herstructurering poogt men terecht structuren op te zetten, die naar de toekomst goed werken. Veel minder aandacht zal gaan naar de problematiek van b.v. de aanrekeningen, gedaan in vorige periodes, door organisatie-onderdelen, die niet meer bestaan, of gesplitst zijn of overgegaan zijn in andere. Zelfs als is dat begrijpbaar, het betekent dat één van de hoofdtaken van Financiën en Begroting, met name het afleggen van de rekeningen - sterk wordt bemoeilijkt.’
Vergeet ook niet dat in heel dit verhaal het budgettaire aspect nog maar zelden aan bod is gekomen. Of althans beperkt is tot de oneliner dat BBB moet worden geïmplementeerd met gesloten beurzen. Nochtans is er wel een kost verbonden aan het oprichten van een agentschap of een ManagementsOndersteunende Dienst, aan het herleggen van de ICT-infrastructuur of de wijzigende RSZ-kost ten gevolge van de herindeling van de agentschappen. BBB zal dus wellicht stiekem interen op de ‘gewone’ werkings- en personeelskredieten.
Een innovatie is zeker het veralgemeend invoeren van de beheersovereenkomsten met elk agentschap. In zo’n overeenkomst worden de opdrachten voor de komende periode nauwgezet gedefinieerd, worden de daarvoor benodigde middelen uitgetrokken en worden afspraken gemaakt over rapportering inzake uitvoering van de overeenkomst. Het probleem zit in de toekomst vooral in het gebrek aan volledige en betrouwbare beheersinformatie en indicatoren. Waar in theorie een agentschap perfect wordt opgevolgd door de rapportering over de uitvoering van een beheersovereenkomst, zal in praktijk de politiek de eerste jaren even blind varen als vandaag maar met iets minder mogelijkheden om te interveniëren. We beschikken vandaag over weinig harde instrumenten om output en outcome te meten. Maar dat wil niet zeggen dat de overheid niet een keer moet beginnen met dat instrument te werken. De ervaring met de bestaande beheersovereenkomsten leert wel dat na verloop van tijd er wel resultaten kunnen worden verwacht.

Personeelseffecten

Maar de echte focus van vele geesten en harten al die jaren ging toch naar de personeelseffecten van BBB. Voor de ambtenaren is BBB ook nooit méér geweest dan een operatie waar er ‘iets’ met hen ging gebeuren. Je hoort zelden iemand over de andere aspecten, maar de besluiten met betrekking tot nieuw beloningsbeleid, competentiemanagement en over de aanstelling van de leidende ambtenaren én de bijhorende marktconforme beloning voor het topmanagement genereerden vele intens emotionele reacties. Zeer menselijk uiteraard.
Het Nieuw Beloningsbeleid was wellicht de hervorming die voor alle ambtenaren vroeg of laat het grootste verschil met de huidige situatie kon inhouden. Men verliet immers vrij radicaal de gekende salarisprogressie via automatische baremieke verhogingen en bouwde een systeem waarbij de wedde gekoppeld wordt aan de evaluatie. De functies worden beschreven en ‘gewogen’ waarna er een salarisvork wordt aan gekoppeld. Binnen die vork gaat men vooruit in functie van zijn evaluatie. Zit men aan het plafond, dan is een soort bevordering aangewezen.
Zwak punt in deze is ongetwijfeld het evaluatiesysteem. Het blijkt van top tot basis blijkbaar aartsmoeilijk om een minimum aan objectiviteit aan te houden bij de beoordeling van de medewerkers. Het kan bijna statistisch worden aangetoond dat de ene minister (en leidend ambtenaar) al eens soepeler evalueert dan de andere. Zolang het slechts om een rapport ging, maakte niemand zich er echt héél druk om. Van zodra de evaluatie zwaar ging meespelen in het loonzakje, is een correcte evaluatie natuurlijk een absolute vereiste. Na enig gesputter van de vakbonden werd het nieuw beloningsbeleid uitgesteld tot later.
Het zou een artikel op zich waard zijn om het hele wedervaren rond de (her)aanstelling van de leidende ambtenaren te beschrijven. Men wou de hele organisatie immers herverkavelen en de leidende ambtenaren voortaan een mandaat in plaats van een vaste benoeming bieden. In de Copernicushervorming resulteerde dat in een tabula rasa. Iedereen mocht naar huis en zich kandidaat stellen voor zijn eigen job. De opeenvolgende procedures bij de Raad van State hebben er mee toe bijgedragen dat de federale hervorming niet echt afgerond kon worden. In Vlaanderen koesterde men minder radicale opvattingen. Al waarschuwde Parlementsvoorzitter Norbert De Batselier de coalitiepartners in de zomer van 2000 wel in niet mis te verstane bewoordingen voor een politisering van de benoemingen.
‘Ik wens hier echter duidelijk te beklemtonen dat de hervorming van de Vlaamse administratie onder geen beding een achterpoortje mag zijn om nieuwe functies te creëren en om zo politieke benoemingen mogelijk te maken. De onder Luc Van den Bossche ingeslagen weg om de aanwervingen en bevorderingen te depolitise­ren en te objectiveren moet worden verder gezet.’ 8
Oorspronkelijk hadden de bijzondere commissarissen het voorstel gedaan om naar Nederlands model een Algemene Bestuursdienst op te richten (ABD). Hierin zouden alle toenmalige leidende ambtenaren worden opgenomen, waarbij de ABD verder als primaire werfreserve kon fungeren voor het aanstellen van de nieuwe mandaten. Om niet echt duidelijke redenen verliet de regering deze piste, waarna het in de sterren geschreven stond dat men naar een ‘Copernicaanse’ manier van selectie zou gaan. Rond 2001 doken dan ook teksten in die zin op, waarbij men wel formules zocht om de ‘zittende pachters’ een streepje voor te geven in het selectieproces. Maar niet iedereen was persoonlijk gerust in de goede afloop van die assessmentprocedures, zodat de zoektocht verder werd gezet. In 2003 dook dan het idee van de ‘herplaatsing’ op waarbij alle leidende ambtenaren zonder meer aangewezen worden voor een nieuwe leidinggevende post. In een tweede ronde mochten de adjunct-leidende ambtenaren van de VOI’s zich kandidaat stellen voor een functie als leidend ambtenaar. En momenteel loopt de ‘derde ronde’ waarbij er een open kandidaatstelling is voor de resterende functies. De louter interne promotiekansen in de Vlaamse administratie zijn hierdoor de facto beperkt tot een bevordering in een mandaat van afdelingshoofd.

Het primaat van de politiek

Een van de slagzinnen van BBB was het herstel van het ‘primaat van de politiek’. In de perceptie van een aantal politici waren er in het verleden te vaak incidenten geweest waar de administratie of de Raad van Bestuur van een VOI te eigengereid was opgetreden of niet voldoende de beleidsopties van de bevoegde minister had uitgevoerd. Het komt me voor dat sommigen in het oude ministerie daarom in BBB een opportuniteit zagen om de VOI’s onder hun controle te brengen. De oorspronkelijke teksten vertrokken onmiskenbaar vanuit een onderschikking van de agentschappen tegenover de departementen. De topambtenaren van de VOI’s hebben in de BBB-periode echter hun informeel netwerk versterkt en zijn zonder meer als winnaars uit die strijd gekomen.
In de oorspronkelijke tekening van BBB zat een zekere logica door de beleidsvoorbereiding aan de departementen toe te vertrouwen, en de kabinetten af te schaffen. Nu bestaan beide structuren naast elkaar, en zijn de departementen eigenlijk op zoek naar een bestaansreden. Het beleidsvoorbereidende werk wordt nog steeds op de kabinetten gedaan, en de departementen dreigen in veel gevallen op dat vlak gewoon werk te dupliceren, of slechts in het begin van de beleidsvoorbereidende cyclus te mogen optreden als informatieverzamelaar. Een aansturing van de agentschappen wordt immers veel minder gecontesteerd wanneer die vanuit het kabinet van de minister vertrekt, dan wanneer een collega-ambtenaar inhoudelijke instructies zou geven.
Bij de behandeling van de basisdecreten van BBB door het Parlement vallen ook enkele nieuwe tendensen op. Het Parlement verlegt het accent enigszins van ‘controle’ tot ‘medebeheer’. Zo moeten nu alle beheersovereenkomsten door het Vlaams Parlement worden getoetst of ze conform zijn aan de beleidsnota. Er gingen zelfs stemmen op om de beheersovereenkomst te onderwerpen aan een voorafgaande goedkeuring door het parlement. Ik wil me zeker niet uitspreken over de politieke en democratische opportuniteit ter zake, maar dergelijke vragen duiden zeker op een wens van het Parlement om niet enkel de strategie te bepalen en a posteriori te controleren, maar ook a priori betrokken te worden bij de beleidsuitvoering.
Het personeelsstatuut is tot op heden steeds bij besluit van de Vlaamse regering geregeld, zonder decretale of wettelijke basis. In het kaderdecreet zijn enkele artikelen over personeelsbeleid (van de topambtenaren) ingediend als amendementen zonder syndicaal overleg en zonder voorafgaand advies van de Raad van State. Procedures die de regering uiteraard wél moet voeren. Het parlement kan daarentegen moeilijk zelf onderhandelen over een statuut. Nochtans was de verhouding werkgever-werknemer voor ambtenaren bij uitstek een materie voor de uitvoerende macht. Door nu onderdelen van het statuut bij decreet te regelen is een interessant precedent gecreëerd om die procedures te omzeilen. Anderzijds kunnen die artikelen enkel nog bij decreet worden gewijzigd, wat een soepel HRM-beleid enigszins kan bemoeilijken.
Het is nog veel te vroeg om te zeggen of deze tendensen doorgetrokken worden, maar de rol van het Vlaams parlement in de organisatie van het overheidsapparaat is onmiskenbaar versterkt in de voorbije periode.
De grootste onbekende is het effect van BBB op de samenhang van het Vlaamse overheidsapparaat. In alle landen waar de New Public Management hervormingen zijn doorgevoerd staan nu ‘Breaking down the Silo’-programma’s hoog op de agenda. Verzelfstandigde agentschappen zijn immers niet enkel autonoom, maar worden ook afgerekend op hun individuele resultaten. Stil en ongedwongen iets voor een ander agentschap doen wordt in weinig beheersovereenkomsten beloond. Nochtans is de nieuwe tendens inzake overheidsmanagement er een van ‘integrale dienstverlening’. Je mag van burgers en bedrijven immers niet verwachten dat ze zélf nagaan welk onderdeel van de federale, gewestelijke of lokale overheid verantwoordelijk is voor een (stukje van) hun probleem. Of dat ze aan elk van die administratieve entiteiten telkens weer dezelfde informatie leveren. Maar dat vergt verregaande samenwerking en gegevensuitwisseling. Dat is perfect mogelijk te realiseren met autonome agentschappen, maar op dit ogenblik moeten de formele of informele structuren nog vorm gegeven worden waarbij die samenwerking op sporen gezet kan worden. Wat gelukkig alvast wel uit BBB te leren valt is dat een hiërarchische aanpak waarbij de autonome agentschappen een regen van normen en standaarden over zich heen krijgen niet zal werken.
Wat BBB uiteindelijk nog zal opleveren is een open vraag. Het recht om de eigen organisatie vorm te geven dat de leidende ambtenaren decretaal toegewezen kregen, zullen ze wellicht in de volgende jaren ook effectief opeisen. En de beleidsraden kunnen in wezen voor het eerst voor een echte dialoog tussen de ministers en zijn topambtenaren zorgen. Als men die vergaderingen niet ook gaat bureaucratiseren tenminste. Van veel van de andere vrome intenties is niet veel overgebleven. En daar zal BBB net als effect hebben dat die initiatieven weer voor een aantal jaren de koelkast ingaan. Jammer genoeg net ook die initiatieven die de werkomgeving van de ‘gewone’ ambtenaren hadden kunnen verbeteren. Wat dan nu al doet vrezen voor het draagvlak van de haast onvermijdelijke volgende ronde hervormingen in de Vlaamse overheid.

Geert Mareels
Erekabinetschef

Noten
1/ B. W. Tuchman (1984) The march of folly: from Troy to Vietnam. Impressum.
2/ Persmededeling van de Vlaamse Regering 19 februari 2000
3/ Christiaens J. en Rommel J. (2006) Governmental Accounting Reforms: Going Back where we belong?. FEB working paper UGent, 17p.
4/ Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, artikel 4, §3.
5/ Vlaams Parlement, Handelingen Plenaire Zitting n°70 van 9 juli 2003, blz 15.
6/ Verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement Invoering van een economische boekhouding in het MVG, 19 november2003
7/ Vlaams Minister van Financiën en Begroting en Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen, Beleidsbrief Financiën en Begroting 2006
8/ De Batselier N., Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek. Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000.

Beter Bestuurlijk Beleid - BBB - overheid - overheidsdiensten - Vlaamse overheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 6 (juni), pagina 45 tot 53