Abonneer Log in

De sluitende aanpak ontsluierd

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 7 (september), pagina 3 tot 14

Inleiding

De jongste maanden stond het beleid rond werklozen weer nadrukkelijk in de kijker. Zo kon men in de pers uitspraken en stellingen lezen over werklozen en knelpuntberoepen naar aanleiding van de openstelling van de grenzen naar de nieuwe EU-lid-staten, een strengere en meer dirigistische aanpak vanwege de VDAB, de problematiek van de moeilijk bemiddelbare werklozen en de noodzaak om de werkloosheidsverzekering te hervormen door de uitkeringen in de tijd te beperken. Pers en politiek lijken het werkloosheidsbeleid dus te herontdekken. Maar waar staat men vandaag in Vlaanderen met dit beleid? Dit proberen we in deze bijdrage te verduidelijken. Hierbij wordt de zogenaamde sluitende aanpak van werklozen als leidraad genomen.

Van de sluitende aanpak…

Even terug in de tijd

De eerste stap naar de uitbouw van een eigen Vlaams beleid inzake de begeleiding van werklozen werd in 1989 gezet met de Weerwerkactie van de toenmalige Gemeenschapsminister van Tewerkstelling Roger De Wulf. Het betrof hier de eerste grote, publieke ‘trajectbegeleidingsactie’ voor langdurig werklozen met maatwerk, vrijwilligheid en samenwerking met ngo’s als uitgangspunten. Een belangrijk leerpunt van deze actie was de inzage in de heterogeniteit van de werklozenpopulatie. Daarom werd er ook geïnvesteerd in onderzoek naar de typologieën van langdurig werklozen. Empirisch onderzoek door het HIVA leverde vijf relevante psychosociale profielen op: de gematigd optimisten (28,3%), de wanhopige zoekers (11,2%), de ontmoedigden (13,6%), de aangepasten (16,9%) en de teruggetrokkenen (29,9%). Voor elke typologie werd de betrokkenheid bij werk, de intensiteit van het zoekgedrag en de beleving van werkloosheid in kaart gebracht en onderzocht in welke mate de Weerwerkactie een gepaste strategie inhield t.o.v. deze verschillende types. De conclusie van het onderzoek luidde dat er nood was aan een gedifferentieerde aanpak naargelang het psychosociaal profiel van de werkloze. Deze differentiatie impliceerde vooral een andere graad van begeleidingsintensiteit en een inhoudelijke variatie van dienstverlening.
Belangrijk was ook dat de weerwerkactie steunde op vrijwillige deelname. Werkzoekenden die niet deelnamen, werden hiervoor niet ‘gesanctioneerd’. De VDAB wou immers in het zog van de recente regionalisering los geraken van het controle-imago van de RVA. Deze opvatting sloot trouwens perfect aan bij het politiek denkkader naar aanleiding van de regionalisering van het beleid inzake arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. De Nationale Werkgelegenheidsconferentie van 27 november 1972, die de aanzet gaf tot deze regionalisering, stelde immers expliciet dat plaatsingsdiensten maar doelmatig kunnen zijn indien men ‘hen gewis niet de taak opdraagt van gendarme der werkloosheidsuitkeringen.’
Via de weerwerkactie werden bijna 27.000 langdurig werklozen bereikt met een schakelpercentage naar tewerkstelling van 35%. De expertise die werd opgebouwd via deze actie verdween evenwel geleidelijk vanaf 1995. Enerzijds besliste het VDAB-management om de weerwerkactie in te kapselen in de reguliere VDAB-werking wat tot een vervlakking van de specifieke aanpak leidde; anderzijds kwam in de politieke besluitvorming het accent meer en meer te liggen op een preventief beleid. Met name het federaal begeleidingsplan en de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren zorgden voor de ommezwaai naar de voorkoming van langdurige werkloosheid. Beide bewegingen versterkten mekaar zodat de langdurig werklozen in feite bijna een ‘uit-sluitende aanpak kenden’. Zij waren geen prioritaire doelgroep meer in het VDAB-beleid. Een belangrijk verliespunt was daardoor dat niet verder geïnvesteerd werd in het ontwikkelen van een gedifferentieerde aanpak in functie van de verschillende psychosociale profielen van langdurig werklozen.

De overstap naar een sluitende aanpak

De Vlaamse Minister van Werkgelegenheid, Renaat Landuyt, legde op het Vlaams Economisch en Sociaal Overlegcomité, het tripartiet overlegorgaan tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse werkgevers- en werknemersorganisaties, van 9 september 2003 een nieuw veralgemeend begeleidingsconcept voor: de zgn. sluitende aanpak om alle werkzoekenden een recht op begeleiding te garanderen zoals bepaald in het decretaal Handvest van de Werkzoekende. ‘Sluitend’ wil zeggen: dat alle werkzoekenden uit de doelgroepen door de VDAB moeten worden bereikt. In het VESOC ontstond hierrond al vlug een consensus. Dit concept stoelt op twee uitvoeringslijnen: a) een sluitende preventieve aanpak voor alle werkzoekenden, dit wil zeggen: alle kortdurige (‘nieuwe’) werkzoekenden moeten in een begeleidingssystematiek opgenomen worden; b) een sluitende curatieve aanpak van alle langdurig werklozen via enerzijds een ‘instroomsystematiek’ waarbij alle werklozen vanaf hun 37ste maand werkloosheid worden uitgenodigd en anderzijds een ‘stocksystematiek’ gericht op alle werklozen met een werkloosheidsduur van minstens 5 jaar. Via deze curatieve aanpak zouden alle langdurig werklozen over een periode van drie jaar een gepast begeleidingsaanbod krijgen. Voor de implementatie van deze sluitende aanpak ontving de VDAB een bijkomende dotatie van 33 mio euro bovenop de bestaande middelen van trajectbegeleiding en de middelen van het federaal Begeleidingsplan. Het betreft hier de belangrijkste budgettaire impuls inzake begeleiding van werklozen na de weerwerkactie.
Nauwelijks één maand later moest de Vlaamse Regering ingevolge het institutioneel samenwerkingsakkoord van 9 oktober 2003 tussen de federale regering en de diverse deelregeringen in het kader van de Nationale Werkgelegenheidsconferentie het concept inhoudelijk enigszins bijstellen. In plaats van een curatieve aanpak gebaseerd op de werkloosheidsduur kwam er een leeftijdsgebonden scenario uit de bus. Dit aangepast scenario werd vanaf 2004 door de VDAB geïmplementeerd en door de nieuwe Vlaamse minister van Werk, Frank Vandenbroucke, behouden. Wat houdt de sluitende aanpak nu juist in? De sluitende aanpak heeft als doel elke werkzoekende op tijd het meest passend aanbod te geven tijdens zijn werkloosheid. Een passend aanbod voor de werkzoekende wordt gedefinieerd als de kortste weg naar duurzame tewerkstelling. Daarom wordt een getrapt begeleidingsmodel opgezet met een stijgende intensiteit van begeleiding en met een vroegere aanpak van laaggeschoolde dan hooggeschoolde werkzoekenden. In concreto worden de laaggeschoolde werkzoekenden en de jonge werkzoekenden (- 25 jaar) na drie maanden werkloosheid systematisch onderworpen aan een telefonische screening; de andere werkzoekenden na zes maanden. Wie nog werkzoekend is en geen concrete jobobjectieven heeft, wordt uitgenodigd voor een intake en trajectbepaling. Vandaaruit wordt een individueel trajectbegeleidingsplan opgezet. De doelstelling van dit preventief getrapt model is om iedere jonge werkzoekende op te nemen in de trajectwerking voordat hij/zij zes maanden werkzoekend is en de werkzoekende ouder dan 25 jaar voordat hij/zij één jaar werkzoekend is. De curatieve aanpak houdt in concreto in dat tussen juli 2004 en juni 2005 alle langdurig werklozen van minder dan 30 jaar worden uitgenodigd voor begeleiding; tussen juli 2005 en juni 2006 komen dan de langdurig werklozen tussen 30 en 40 jaar erbij en tussen juli 2006 en juni 2007 de langdurig werklozen tussen 40 en 50 jaar. Een verder leeftijdsscenario is niet voorzien. De aanpak verloopt inhoudelijk in drie stappen. Tijdens de eerste stap wordt de werkzoekende uitgenodigd tot het volgen van het oriëntatiecentrum met aansluitend een intake. Daarna wordt een stappenplan opgemaakt in functie van het profiel van de werkzoekende. Indien nodig volgt de werkzoekende een opleiding of doet hij werkervaring op. De laatste stap is intensieve toeleiding naar werk gedurende 6 maanden. Naast de nodige middelen voor de trajectbepaling en -begeleiding werden ook middelen voorzien voor 3.000 extra opleidingsplaatsen en 800 bijkomende werkervaringsplaatsen.

Met marktwerking

Vanaf 1 januari 2006 doet de VDAB in het kader van de begeleiding van langdurig werklozen beroep op marktactoren via een zogenaamde tender (uitbesteding). Over een periode van 18 maanden worden 6.000 trajecten voor langdurig werklozen uitbesteed aan commerciële en niet-commeciële begeleidingsorganisaties. Het gaat hier inzonderheid om werkzoekenden die hetzij nood hebben aan intensieve begeleiding hetzij aan competentieversterkende acties (beroepsopleiding, opleiding op de werkvloer, sollicitatietraining,…). De VDAB is in deze tender verantwoordelijk voor de screening, trajectbepaling en toeleiding; de tenderuitvoerder staat in voor de trajectbegeleiding en de uitstroom. Bij de tender is gekozen voor twee grootstedelijke loten (Antwerpen en Gent) en vijf provinciale loten. De uitstroomparameters zijn in functie van deze regio’s vastgesteld op grond van historische gegevens. De tenderuitvoerders ontvangen een vast financieringsgedeelte verbonden aan de organisatiekosten en een variabel gedeelte afhankelijk van een positieve uitstroom. Er is bovendien een bonus voorzien wanneer een substantieel hogere uitstroomnorm (+ 3%) wordt bereikt. In de tendering is gewaakt over kwaliteitsborging via erkende organisatielabels en over garanties in hoofde van de werkzoekenden (privacy, inspraak, keuze van organisatie, verhaal). Deze tender is in feite het eerste grootschalige marktwerkingsexperiment in België op vlak van arbeidsmarktbeleid. Dit experiment wordt door een extern bureau opgevolgd en geëvalueerd. Het is de bedoeling om op grond van deze evaluatie te onderzoeken hoe dergelijke uitbestedingen na 2007 kunnen worden omgezet in het reguliere begeleidingsbeleid.

Binnen het kader van de beheersovereenkomst

De beheersovereenkomst van 18 juli 2005 tussen de Vlaamse Regering en de VDAB verplicht de VDAB niet alleen om de sluitende aanpak te waarborgen voor alle werkzoekenden via het getrapte begeleidingsmodel maar legt hierbij nog drie belangrijke uitgangspunten vast. Vooreerst moet er een oververtegenwoordiging van de kansengroepen worden bereikt in de trajectwerking (dus a fortiori in de sluitende aanpak). Dit houdt in dat de VDAB tegen 2009 voor de werkzoekenden van allochtone origine of met een arbeidshandicap een oververtegenwoordiging van 40% in de trajectwerking moet realiseren t.o.v. hun aandeel in de populatie van de niet-werkende werkzoekenden, voor de kortgeschoolden bedraagt dit 10% en voor de oudere werkzoekenden is als objectief enkel een toenemend bereik vooropgesteld. Het mag duidelijk zijn dat deze opdracht impliceert dat deze kansengroepen meer dan vroeger het principaal doelpubliek zijn van de VDAB-trajectwerking. Ten tweede stipuleert de beheersovereenkomst concrete uitstroomobjectieven per (doel)groep: de algemene uitstroomnorm bedraagt 63%, voor de kortgeschoolden is deze norm 56%, voor de allochtonen en personen met een arbeidshandicap 52%, voor de ouderen 44% en voor de langdurig werklozen 59%. Onder ‘uitstroom’ wordt zowel ‘aan het werk gaan’ verstaan als andere vormen van stopzetting van werkloosheid zoals vrijwillige stopzetting van uitkeringen, overstap naar een ander uitkeringsstelsel, vestiging als zelfstandige, studiehervatting e.d.m. Ter vergelijking: de uitstroomnormen in landen met gemengde of geprivatiseerde dienstverleningen liggen volgens een recente OESO-studie op 30 à 40% in Nederland, 50% in het Verenigd Koninkrijk, tussen 27 en 39% in Australië voor de moeilijke doelgroepen en tussen 41% en 70% voor de gemakkelijk bemiddelbare werkzoekenden. De VDAB-normen liggen dus in comparatief perspectief zeker niet aan de lage kant.
Het derde uitgangspunt heeft betrekking op het evenwicht tussen rechten en plichten in hoofde van de werkzoekende. Tegenover het recht op begeleiding dat via de sluitende aanpak gewaarborgd wordt, staat de plicht van de werkzoekende om positief mee te werken aan zijn professionele herinschakeling. Dit houdt in dat hij geen trajectbegeleiding mag weigeren, moet ingaan op elk passend werk- en opleidingsaanbod en actief moet solliciteren. Om deze aanpak afdwingbaar te maken moeten de VDAB en de RVA gegevens i.v.m. de sluitende aanpak met mekaar uitwisselen. Het samenwerkingsakkoord dat op 30 april 2004 werd gesloten tussen de federale staat en de Deelstaten onder impuls van de toenmalige federale minister van Werk, Frank Vandenbroucke, bevat een precies afsprakenkader m.b.t. welke gegevens moeten worden overgemaakt en verscherpt de controle op werklozen. Dit akkoord is een wezenlijk onderdeel van de sluitende aanpak zowel qua opvolging van werklozen als van financiering van een deel van de begeleiding. In uitvoering van dat akkoord maakten de RVA en de VDAB concrete afspraken i.v.m. de transmissie van gegevens, de opvolging van de begeleidingen en de opvolging van door de RVA genomen beslissingen i.v.m. stopzetting of schorsing van uitkeringen maar ook i.v.m. de toekenning van vrijstellingen aan werkzoekenden die studies willen hervatten of een opleiding willen volgen inzonderheid in het kader van het knelpuntberoepenbeleid. De vrijwilligheid van de weerwerkactie is daarmee wel verleden tijd. De band tussen uitkering en reële beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt is terug nauwer aangehaald. Deze verantwoording vindt zich in het gegeven dat er een effectief recht op begeleiding bestaat in hoofde van de werkzoekende en dat daarom de plicht om passend werk te aanvaarden en positief mee te werken aan de herinschakeling de verantwoorde keerzijde van de medaille is.

Met als eerste resultaten

Uit de eerste evaluatie van de VDAB-beheersovereenkomst m.b.t. de uitvoering van de sluitende aanpak blijkt dat einde 2005 in de preventieve aanpak 98% van de werkzoekenden wordt bereikt, in de curatieve aanpak 95%. Diepgaand onderzoek leert dat quasi 100% van de werklozen uitgenodigd werden door de VDAB en dat circa één vierde van de zgn. ‘niet-bereikte’ werkzoekenden nooit kunnen worden bereikt omwille van vooral opeenvolgende interimjobs. Qua oververtegenwoordiging van kansengroepen wordt voor de kortgeschoolden einde 2005 reeds het objectief 2009 van 10% bereikt; de oververtegenwoordiging van allochtone werkzoekenden bedraagt 27% en van de personen met een arbeidshandicap 33%. Van een toenemend bereik van oudere werkzoekenden is evenwel geen sprake. Alhoewel de uitstroomcijfers gestegen zijn t.o.v. 2004 bereiken ze de vooropgestelde objectieven evenwel doorgaans niet: algemeen 61,1% (norm beheersovereenkomst: 63%), kortgeschoolden 55,3% (56%), allochtonen 50,7% (52%) en langdurig werklozen 56,4% (59%). Enkel de ouderen met 48,5% (44%) en arbeidsgehandicapten met 52,1% (52%) behalen de vooropgestelde uitstroomnormen. Het aantal transmissies, d.w.z. aan de RVA overgemaakte gegevens, bedroeg in 2005 bijna 9.800 t.o.v. 7.974 in 2004. De sluitende aanpak zorgt dus voor een grotere gegevensstroom naar de RVA.
Uit de evaluatie van RVA en VDAB m.b.t. de opvolging van de begeleiding en de controle van werklozen blijkt dat het nieuwe systeem een netto-effect heeft van 7,2 procentpunten in Vlaanderen (2,5 in Wallonië, 1,5 in Brussel). Een IRES-studie raamt het globaal netto-effect op 4%. Dit effect werd berekend door een vergelijking te maken met de uitstroomkansen van een controlegroep met hetzelfde profiel doch zonder intensieve begeleiding.

Naar een ontsluitende aanpak?

Het hiervoor geschetst politiek schema dat via de beheersovereenkomst aan de VDAB werd opgedragen, kwam en cours de route onder een bijkomende druk te staan omwille van interne en externe factoren: het gebrek aan opvang- en begeleidingsmogelijkheden voor werkzoekenden met ‘niet-arbeidsmarktgerelateerde problemen’, de noodzaak om een meer gedifferentieerd begeleidingsmodel uit te bouwen in functie van typologieën van werkzoekenden, het Generatiepact dat bijkomende klemtonen legde op de integratie van jongeren en ouderen op de arbeidsmarkt en de openstelling van de EU-grenzen naar de nieuwe lidstaten voor knelpuntberoepen. Deze factoren worden nader toegelicht.

Niet-arbeidsmarktgerelateerde problemen

Bij de implementatie van het getrapt begeleidingsmodel kwam al vlug het signaal van de werkvloer, met name de werkwinkelconsulenten van Antwerpen, dat een vrij groot deel van de werkzoekenden wel kwam opdagen maar niet verder naar werk kon worden begeleid door een cumul van ‘niet-arbeidsmarkt-gerelateerde’ problemen zoals psychosociale redenen, diepe armoede, verslavingsproblemen, schuldenproblematieken, ernstige medische redenen, e.d.m. Deze groep wordt op grond van intern VDAB-onderzoek op circa 20% geraamd. De consulenten stellen vast dat deze werkzoekenden wel positief staan t.a.v. hun professionele reïntegratie maar dat zij ofwel enkel in een aangepast werkgelegenheidscircuit - al dan niet tijdelijk - terecht kunnen (arbeidszorg, sociale werkplaatsen, beschutte wekplaatsen,..) ofwel eerst moeten begeleid worden door een welzijnsorganisatie (CAW, OCMW, De Sleutel,….). De sluitende aanpak legde aldus de diepere menselijke problemen binnen de werkzoekendenpopulatie bloot, de keerzijde van onze welvaartsstaat. In plaats van deze problemen te verhullen en de betrokken werklozen over te laten aan hun lot bracht de VDAB deze thematiek op de politieke agenda. In het recent Meerbanenplan afgesloten tussen Vlaamse Regering en de Vlaamse sociale partners werd deze thematiek niet alleen erkend maar werd ook een actieplan afgesproken om hieraan te remediëren. Dit actieplan voorziet in de subsidiëring van specifieke screenings- en activeringstrajecten die in overleg met welzijnsorganisaties worden opgezet, de uitbouw van bijkomende plaatsen in het arbeidszorgcircuit en inschakelingsmogelijkheden voor personen met een arbeidshandicap. Méér dan 3000 werkzoekenden per jaar zullen hier vanaf 2007 baat bij vinden. Aldus kunnen de mogelijkheden van deze werkzoekenden ook worden ‘ontsloten’ zodat hun reïntegratiekansen verhogen.

Differentiatie naar typologieën

Enigszins voorspelbaar dook de in de weerwerkactie ondervonden differentiëringsnoodzaak weer op bij de operationalisering van de sluitende aanpak. Het getrapt begeleidingsmodel met enkel een onderscheid tussen kort- en langdurig werklozen en laag- en hooggeschoolde werkzoekenden is te ruw van opzet om gepaste begeleidingsstrategieën op te zetten. De VDAB maakte daarom zelf al onmiddellijk een vijfdeling: werkzoekenden met een problematiek niet eigen aan de arbeidsmarkt, direct bemiddelbare werkzoekenden, werkzoekenden die nood hebben aan een remediërend traject met een kwalificerende opleidingscomponent, werkzoekenden die nood hebben aan intensieve begeleiding en werkzoekenden die ‘onderhevig zijn’ aan één of andere werkloosheidsval. Deze indeling werd gebruikt om de categorieën voor de tender af te lijnen en spoort merkwaardig goed samen met buitenlandse indelingen. Ook in Nederland en Duitsland worden dergelijke profielen gebruikt in het kader van de inschatting van de ‘afstand tot de arbeidsmarkt’. De ervaring van de werkvloer leert evenwel dat zo’n indeling nodig is maar niet volstaat en moet worden aangevuld met een gedragstypologisering. In opdracht van de VDAB werd door Think/BBDO een klantentypologisch onderzoek uitgevoerd waaruit zes types voortvloeiden: hulpelozen, herstarters, doorgroeiers, autonomen, overmoedigen en kwetsbaren. Elke typologie werd op de as globaal-specifiek geplaatst naargelang de nood aan een globale dan wel meer specifieke aanpak en op de as extrovert-introvert naargelang het gevoelen van inclusie dan wel exclusie. Voor elke typologie werd het psychologisch en professioneel profiel uitgetekend alsook de van de VDAB verwachte dienstverlening. Thans wordt onderzocht hoe consulenten deze typologieën kunnen onderscheiden en hoe de intakeleidraad, de basis van het begeleidingstraject, hierin een rol kan spelen. Zo moet er effectiever kunnen worden ingespeeld op de verschillende verwachtingspatronen van werkzoekenden zodat hun talenten beter aan bod komen. In elk geval maakt dit proces duidelijk dat differentiatie in de begeleidingsaanpak nodig is. Verder valt ook het parallellisme op tussen het vroeger weerwerk-onderzoek en het huidig onderzoek. Alleen is het jammer dat er niet direct werd voortgebouwd op de eerste typologieën zodat de VDAB-dienstverlening anno 2006 reeds veel gedifferentieerder zou zijn geweest.

Het Generatiepact en zijn Vlaamse pendant

Het federaal Generatiepact bevat maatregelen om enerzijds méér jongeren tewerk te stellen en anderzijds ouderen langer actief te houden. De Gewesten en Gemeenschappen worden uitgenodigd om via hun bevoegdheden deze beleidslijnen te ondersteunen. Vooruitlopend op dat kader keurde de Vlaamse Regering vooreerst in het najaar 2005 een ‘steden- en gemeentenplan m.b.t. jeugdwerkloosheid’ goed. Dit plan voorziet een versterkte begeleiding voor jonge, laaggeschoolde werkzoekenden - complementair aan de sluitende aanpak - in 13 steden en gemeenten met een gemiddelde jeugdwerkloosheidsgraad van 20% en een kritische massa van gemiddeld 200 werkzoekende jongeren (Antwerpen, Gent, Genk, Ronse, Beringen, Maasmechelen, Mechelen, Heusden-Zolder, Oostende, Houthalen-Helchteren, Leuven, Hasselt en Aalst). De complementariteit bestaat erin dat de focus prioritair ligt op jongeren die extraondersteuning nodig hebben met name werkzoekenden zonder enige werkervaring, OCMW-werkzoekenden en jongeren in alternerend leren. Tevens wordt een vraaggerichte benadering gehuldigd; dwz dat er meer instrumenten en middelen worden ingezet om de brug te slaan naar de vraagzijde van de arbeidsmarkt: jobcoaching, jobhunting, arbeidsmarktgerichte opleidingen, inschakeling via uitzendarbeid, Jobkanaal,…Via dit plan wil men in 2006-2007 bijna 11.000 jongeren méér kansen geven. De VDAB is belast met de uitvoering ervan in samenspraak met de betrokken lokale overheid.

Verder zorgde het Vlaams Meerbanenplan van 10 februari 2006 voor een bijkomende impuls inzake de (her)tewerkstelling van ouderen. Enerzijds kwam er een tewerkstellingspremie ‘50 plus’, een aanwervingspremie ten voordele van werkgevers die een oudere werkzoekende in dienst nemen; anderzijds werd een specifiek begeleidingsconcept voor oudere werkzoekenden goedgekeurd. Dit concept houdt in dat in de schoot van de VDAB 25 regionale 50+-clubs worden opgericht waarin oudere werkzoekenden via collectieve en individuele sessies worden toegeleid naar de arbeidsmarkt. Deze toeleiding wordt gefaciliteerd met name via IBO-interim, een combinatie van uitzendarbeid en opleiding op de werkvloer als tussenstap naar duurzame tewerkstelling, en via Jobkanaal, een specifiek vacaturekanaal dat wordt ingericht door de werkgeversorganisaties VOKA - UNIZO - VCSPO met het oog op het bevorderen van de aanwerving van o.m. oudere werkzoekenden.
Door dit Generatiepact en met name de Vlaamse invulling ervan kan de sluitende aanpak enerzijds verdiept worden naar de laaggeschoolde werkzoekende jongeren en anderzijds verbreed worden naar de doelgroep van de oudere werkzoekenden. Voor beide doelgroepen nemen daardoor de inschakelingsmogelijkheden toe.

Knelpuntberoepen

Voor de grootste druk op het concept van de sluitende aanpak zorgde het thema van de knelpuntberoepen. Jaarlijks publiceert de VDAB zijn knelpuntenanalyse en hieruit blijkt dat er circa 200 knelpuntberoepen zijn op de arbeidsmarkt. Dit gegeven wordt onvermijdelijk ‘afgezet’ t.a.v. de totale werkzoekendenpopulatie. Een dergelijke wit-zwartbenadering verhindert evenwel de uitwerking van een meer doeltreffende oplossingstrategie. Daarom besliste de Raad van Bestuur van de VDAB in juli 2005 om de lijst van knelpuntberoepen te verfijnen in functie van de aard van het knelpuntkarakter (kwantitatief: tekort aan arbeidskrachten, kwalitatief: mismatch tussen vraag en aanbod; arbeidsomstandigheden) en de intensiteit van de problematiek (aantal vacatures, vervullingsgraad, vervullingstermijn) en op grond van deze verfijning dan passende oplossingsstrategieën uit te werken. Deze benadering, uitsluitend bedoeld om de VDAB-werking te optimaliseren (heroriëntering opleidingsaanbod, betere inplanning individuele beroepsopleiding, uitwerking van sectorale screeningen van werkzoekenden,…), kreeg een bijkomende elektroshock toen ze op het publieke forum bevraagd werd in het kader van de politieke discussie m.b.t. de openstelling van de grenzen naar de nieuwe EU-lidstaten. In dat verband werd immers gesteld dat de grenzen voor knelpuntberoepen moesten worden opengesteld. De meningen verschilden evenwel over de afbakening van deze knelpuntberoepen. Uiteindelijk kwam er een consensus tussen de Vlaamse Regering en de sociale partners tot stand m.b.t. een lijst van 113 knelpuntberoepen waarvoor de grenzen konden worden opengesteld. Hierbij werd principieel gekozen voor die beroepen waarvoor het Vlaamse arbeidsmarkt- en opleidingsbeleid geen voldoende oplossingen kan bieden (kwantitatieve oorzaken); de VDAB-oefening bleek in dit kader nuttig te zijn. Tegelijkertijd werd evenwel in het consensusstandpunt benadrukt dat deze openstelling helemaal niet betekent dat er geen inspanningen (meer) moeten worden geleverd om de knelpuntberoepen hier weg te werken. Voor sommige beroepen werd de noodzaak van een eigen oplossingsstrategie zelfs nog eens extra beklemtoond (vervoer, horeca, schoonmaak,…). Mede daardoor kwam er in overleg met de Vlaamse werkgevers- en werknemersorganisaties vrij vlug een VDAB-actieplan ‘knelpuntberoepen’ tot stand. Dit actieplan voorziet niet alleen bijkomende middelen - vanuit het Vlaams Meerbanenplan - om inzonderheid kwalitatieve knelpunten weg te werken via een betere screening van werkzoekenden en meer technisch kwalificerende beroepsopleidingen maar ook een ‘herinrichting’ van de hele VDAB-dienstverlening. Diverse factoren waren de oorzaak van het uiteengroeien van de werkzoekenden- en vacaturewerking in de VDAB: beide lijnen werden functioneel gescheiden in de jaren negentig, de vacaturelijn was weinig of niet geïntegreerd in de werkwinkels en werd vooral via een centraal beheersysteem aangestuurd, de doorstroom naar werk werd niet actiegericht ondersteund vanuit de beroepsopleidingscentra,…Hierbij voegde zich het element dat de VDAB - vanaf de regionalisering en door de loskoppeling met de RVA - de werkzoekende hoofdzakelijk benaderde vanuit het principe van de ‘gepersonaliseerde arbeidsmarkt’, m.a.w. vanuit de individuele verwachtingen van de werkzoekende. De koppeling met de concrete mogelijkheden van de vraagzijde, het al dan niet voorradig zijn van overeenstemmende vacatures, was geen of een onvoldoende onderdeel van de begeleidingssystematiek. De link met de RVA-criteria m.b.t. een passende dienstbetrekking was nog maar heel latent aanwezig. Daarom voorziet het nieuwe actieplan in een duidelijke koppeling van vraag- en aanbodmogelijkheden op het niveau van de individuele werkzoekende. Dit houdt in dat de werkzoekende ook geconfronteerd wordt met reële tewerkstellingsperspectieven. Indien die er niet of onvoldoende zijn, zal het jobdoelwit moeten worden aangepast wat een meer ‘dirigistische’ houding van de VDAB-consulent kan betekenen. De wettelijke criteria van de passende dienstbetrekking worden weer naar voor geschoven als leidraad voor het aanbieden van passende vacatures. Deze criteria verhinderen natuurlijk wel dat hooggeschoolde werkzoekenden naar ‘laaggeschoolde banen’ gedraineerd worden. Toch zullen én moeten werkzoekenden binnen het wettelijk kader (dat beschermingstermijnen per aangeleerd of uitgeoefend beroep voorziet) georiënteerd worden naar banen waar er een grote vraag naar is. Het is onvermijdelijk dat men dan in de vijver van de knelpuntberoepen terecht komt. Alleen zijn het voor vele werkzoekenden geen knelpuntberoepen maar - de enige - kansenberoepen omdat ze met een aangepaste opleiding effectief naar deze jobs kunnen worden toegeleid. Het alternatief is immers niet aanvaardbaar noch maatschappelijk, noch economisch: (voornamelijk) laaggeschoolde werkzoekenden structureel werkloos houden en/of banen in de industriële sectoren of aan de onderkant van de arbeidsmarkt onbezet laten. Vanuit die opvatting wordt thans de sluitende aanpak aangevuld met een vraaggerichte benadering gebaseerd op reële jobperspectieven. Een forsere toeleiding naar sectoren zoals de bouwnijverheid, de schoonmaak, de horeca, het vervoer,…is hiervan het gevolg.

Een sluitstuk nodig

De begeleidingsgaten dichten

De uitdaging van de VDAB bestaat er vooreerst in om eerst de nog bestaande ‘begeleidingsgaten’ te dichten. Zo moet de aanpak preventief én curatief 100% sluitend zijn. Vandaag zitten we daar al dicht tegen met respectievelijk 98% en 99% naargelang de preventieve of de curatieve doelgroep. Verder moet het screeningsproces worden verfijnd zodat de (potentiële) competenties van werkzoekenden beter kunnen worden afgezet t.a.v. de vraagvereisten van de arbeidsmarkt. De bedoeling hierbij is tweeërlei: aan de ene kant laat een verfijnde competentiescreening toe dat direct inzetbare werkzoekenden via de automatische elektronische dienstverlening (automatische vacaturematching via SMS, e-mail,…) onmiddellijk kunnen worden geïnformeerd over passende vacatures. In Oostende wordt momenteel een pilootproject uitgevoerd waarbij elektronisch meegedeelde vacatures onmiddellijk in real time via sms worden overgemaakt aan jonge werkzoekenden zodat een bedrijfsleider in principe binnen de 5 minuten respons kan krijgen van potentiële kandidaten. Aan de andere kant wordt het hierdoor mogelijk dat niet-direct inzetbare werkzoekenden aangepaste competentieversterkende acties (beroepsopleiding, werkervaring, IBO-interim,…) krijgen in het kader van hun persoonlijk begeleidingsplan.
Aansluitend hierop moet in de lijn van het Vlaams Regeerakkoord nog worden onderzocht hoe de sluitende aanpak vervroegd kan worden. Alle nieuwe werkzoekenden vanaf hun eerste dag werkloosheid in begeleiding nemen zoals sommigen voorstaan, is een dure ‘dead weight’-maatregel want 45% van de werklozen stroomt spontaan uit de werkloosheid tijdens de eerste drie maanden en 61% tijdens de eerste zes maanden. Maar een gerichte vervroeging van het getrapt begeleidingsmodel lijkt wel aangewezen voor werkzoekenden die weinig of geen directe jobperspectieven hebben zoals laaggeletterde werkzoekenden, werkzoekenden zonder enige startkwalificaties en jonge werkzoekenden met ‘verkeerde’ studiekeuzes. Zij zouden vanaf de aanvang van hun werkloosheid in een meer intensief begeleidingsparcours kunnen worden opgenomen. Tot slot impliceert deze aanpak ook meer publiek-privatesamenwerking op de Vlaamse arbeidsmarkt. In dat kader mag niet worden gewacht op de evaluatie van de tender maar moet en zal de VDAB volop de kaart van samenwerking trekken. Dit gebeurt op korte termijn reeds voor de aanpak van niet-arbeidsmarktgerelateerde problemen; hier zal geopteerd worden voor de uitbesteding van activeringstrajecten aan consortia van inschakelings- en welzijnsorganisaties. Zo ook wordt de IBO-interim op een lichte manier getenderd t.a.v. uitzendkantoren en zullen met name met het oog op de bevordering van de tewerkstelling van kansengroepen gerichte samenwerkingen gebaseerd op uitstroomafspraken, met private partners worden aangegaan. De heterogeniteit van zowel vraag- als aanbodzijde is immers zo groot dat de VDAB de sluitende aanpak pas echt kan waarmaken indien andere actoren hierbij vanuit hun expertises structureel betrokken worden (bijv. nicheaanpak t.a.v. bepaalde doelgroepen, kortere band met de ondernemingen, inbedding in een cluster ‘sociale economie’).

Werk!

De sluitende aanpak als grootschalige ‘activeringsmachine’ moet voor de werkzoekenden die hun kansen effectief aangrijpen, ook uitmonden in een duurzame baan. Uiteindelijk zal ‘werk’ de succesparameter, het sluitstuk moeten zijn. Dit kan enkel indien het begeleidingsproces naar werk wordt geoptimaliseerd. In principe zijn hiertoe alle ingrediënten aanwezig: opleiding, werkervaring, begeleiding, vacatures, inschakelings- en aanwervingsondersteunende maatregelen (IBO, premie 50 + , IBO-interim, activa),….ondersteuning tot op de werkvloer (jobcoaching, IBO-begeleiding, diversiteitsplan). Met de vernieuwing van Jobkanaal als wervingskanaal beschikken de werkgevers bovendien over een ‘gesloten wervingscircuit’ voor kansengroepen (ouderen, allochtonen, personen met een arbeidshandicap). De VDAB heeft zich ertoe verbonden om per Jobkanaalvacature minimum vier werkzoekenden uit deze kansengroepen te verwijzen en deze verwijzingen mee te laten begeleiden tot op de werkvloer. Het mag evenwel duidelijk zijn dat dit enkel lukt indien er ook een ‘sluitende aanpak’ is vanwege de vraagzijde van de arbeidsmarkt, d.w.z. dat ondernemingen alle werkzoekenden die over de vereiste competenties beschikken, daadwerkelijk aanwerven los van hun leeftijd, origine, geslacht, handicap. De Vlaamse economie heeft immers in het licht van de demografische én sociaal economische evoluties alle aanwezige competenties nodig. Diversiteit moet in dat kader als een troef worden beschouwd en niet als een handicap. Door de forse stimuli voor bepaalde doelgroepen enerzijds en de ‘concurrentie’ van buitenlandse werkzoekenden op de markt van de knelpuntvacatures anderzijds bestaat het risico dat met name de allochtone werkzoekenden van Marokkaanse en Turkse afkomst onderaan de aanwervingspyramide komen te staan. Daarom moet de overheid de bedrijfswereld op dat punt blijven aanspreken op zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Maar ook de overheden zullen van het creëren en stimuleren van aangepaste jobkansen blijvend werk moeten maken. Zo moet het succes van de dienstenchequesmaatregel worden aangegrepen om te zoeken naar aangepaste en budgettaire haalbare formules voor de ondersteuning van andere arbeidsactiviteiten voor lagergeschoolde werkzoekenden. Evenzeer zal zich de noodzaak stellen om het circuit van de sociale economie en de beschermde werkgelegenheid progressief uit te bouwen om werkzoekenden die (nog) niet inzetbaar zijn in het reguliere economisch circuit, toch nuttige arbeid te laten verrichten. De via het Meerbanenplan ingeslagen weg om werkzoekenden met welzijnsproblemen middels arbeidszorg en netwerking tussen de VDAB en welzijnsorganisaties te activeren, moet nadrukkelijk verder worden uitgebreid. Alleen zo krijgt professionele integratie voor hen een betekenis. Tenslotte wordt de tewerkstelling van jonge moeders gehypothekeerd door een gebrek aan (flexibele) kinderopvang vooral in de grootsteden. Ook op dit vlak is een bijkomende input noodzakelijk.
Kortom, de uitstroom naar werk vormt de achillespees van de sluitende aanpak. Men kan immers willige werkzoekenden niet eindeloos in begeleiding of opleiding nemen. Zij hebben recht op werk.

Een gezond uitkeringsstelsel

Een geoptimaliseerde sluitende aanpak met werk als sluitstuk zal de facto leiden tot een gezond systeem van werkloosheidsverzekering. Het uitkeringsstelsel zal immers beperkt zijn voor wie het beperkt kan of moet zijn: de inzetbare werkzoekenden die willen en kunnen werken (eventueel via begeleiding en opleiding), zullen (zouden) immers aan de slag (moeten) zijn en de werkzoekenden die niet willen meewerken aan hun reïntegratie, zullen door de RVA gesanctioneerd worden. Het uitkeringsstelsel zal niet beperkt zijn voor de werkzoekenden die wel willen maar (nog) niet kunnen ingeschakeld worden door gebrek aan - aangepaste - arbeid hetzij door (nog) niet geremedieerde arbeidsmarktvreemde kenmerken of een gebrek aan noodzakelijke competenties.

Fons Leroy
Gedelegeerd bestuurder VDAB 1

Noot
1/ De auteur schrijft dit artikel in persoonlijke naam

VDAB - werkloosheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 7 (september), pagina 3 tot 14