De voorwaarden voor succesvolle burgerbeleidsparticipatie

De laatste jaren lanceren de meeste Europese, en ook de Vlaamse, lokale overheden allerlei initiatieven die ‘gewone’ burgers (zij die geen politieke of ambtelijke posities bekleden) uitnodigen om mee beleid te maken en zo besluitvormers te ondersteunen bij het maken van geïnformeerde beleidskeuzes. Deze initiatieven van burgerbeleidsparticipatie (BBP) vallen op door de nieuwe verhoudingen tussen overheid en burger waaraan zij invulling moeten geven: niet hiërarchie, sturing en verplichting maar interactie, communicatie, participatie en deliberatie zijn de sleutelwoorden. Het gaat erom dat de overheid de burger als een gelijkwaardige ‘partner’ benadert, en dat beleidsvorming een zaak van ‘coproductie’ wordt (Stouthuysen 2002: 15).
Alhoewel zeer populair, kunnen BBP-fora de door hun pleitbezorgers zo enthousiast gewekte verwachtingen vaak niet waarmaken. De meeste gevalsstudies naar het functioneren en de impact van BBP-fora stemmen tot pessimisme (Abers 2003: 2000). Ten eerste blijken maar weinig gewone burgers enthousiast gemaakt te kunnen worden om deel te nemen aan BBP-fora, en dat ook een geruime tijd te blijven doen. Velen haken, eenmaal begonnen, al snel weer af. Ten tweede blijken BBP-experimenten in de praktijk meestal helemaal niet zo invloedrijk als, officieel, de bedoeling is. De doorwerking van beleidssuggesties van gewone burgers blijft meestal zeer beperkt omdat overheden niet altijd bereid of in staat zijn om suggesties of oplossingen van beleidsparticiperende burgers te overwegen of in te willigen. De deelname van gewone burgers aan BBP-fora en de door burgers aangedragen beleidssuggesties hebben, met andere woorden, de neiging om te ‘verdampen’. Hierdoor komt van de geclaimde voordelen en baten van BBP in de praktijk vaak maar weinig terecht (zie bijvoorbeeld Edelenbos en Monnikhof 2001).
Toch weten BBP-fora heel soms te ontsnappen aan participatieve verdamping. In Antwerpen, bijvoorbeeld, participeren enkele tientallen sociale huurders samen met de stedelijke sociale huisvestingsmaatschappijen (SHMs), de stedelijke overheid, het opbouwwerk en andere ‘partners’ al sinds meer dan zes jaar aan het lokale en Vlaamse woonbeleid in het PASH, het Platform Antwerpse Sociale Huurders. Deze beleidsparticipatie door Antwerpse sociale huurders is een uitzonderlijk succes. In tegenstelling tot wat vaak gebeurt is het aantal deelnemers gestaag gegroeid. Het aantal deelnemende huurdersgroepen steeg sinds de oprichting van vier tot vijftien, en participanten van het eerste uur blijven ook participeren. PASH heeft bovendien behoorlijk wat invloed en impact op het sociaal woonbeleid. ‘De minister’, zegt een voormalig kabinetschef, ‘kan het zich nu niet permitteren om iets te doen zonder eerst eens met PASH te praten.’ Beleidssuggesties van het PASH - zoals zeer recentelijk nog de Nederlandse taalstimulans voor kandidaat sociale huurders - figureren regelmatig op de beleidsagenda.
Het PASH is hiermee een van de zeer weinige ‘geslaagde’ Vlaamse BBP-fora. Begrip van wat succesvolle BBP-fora als het PASH precies zo succesvol maakt is van evident belang. Het kan helpen bij de ontwikkeling van een - nog altijd grotendeels ontbrekende - theorie van BBP die kan verklaren waarom en onder welke voorwaarden BBP kans van slagen heeft (zie Roberts 2004: 34). Een dergelijke theorie heeft allicht ook praktisch nut: wie de noodzakelijke condities voor BBP kent, kan die condities wellicht ook beïnvloeden. Op basis van onderzoek naar het ontstaan en het functioneren van het PASH stel ik in dit artikel vast dat de participatieve ontvankelijkheid van ‘geviseerde’ organisaties een dergelijke, noodzakelijke voorwaarde lijkt en illustreer ik hoe een dergelijke ontvankelijkheid blijkbaar kan ontstaan.¹
De navolgende analyse is gebaseerd op een reverse engineering van de succesvolle beleidsparticipatie door Antwerpse sociale huurders. Reverse engineering - het uit elkaar halen van een voorwerp met als doel om erachter te komen hoe dat voorwerp werkt - is een onderzoeksmethode die vaak wordt toegepast door ingenieurs die een voorwerp willen maken waarvan zij de specificaties niet kennen. Ook voor sociaal-wetenschappelijke onderzoekers kan reverse engineering een nuttige methode zijn, specifiek in die gevallen waarin zij worden geconfronteerd met een verschijnsel dat - gelet op geaccepteerde inzichten en theorieën - helemaal niet zou moeten kunnen bestaan (Bardach 1998). Succesvolle burgerbeleidsparticipatie is dus zo’n ‘bizar’ verschijnsel: het doet zich zelden voor omdat het bijna altijd ten prooi valt aan de ‘ijzeren wet’ van participatieve verdamping.
Een evident probleem bij het ‘uit elkaar halen’ van sociale verschijnselen is dat je deze niet echt zo uit elkaar kunt halen als een fysiek object. In mijn onderzoek heb ik geprobeerd dit probleem te ondervangen door gebruik te maken van een combinatie van onderzoeksmethoden - interviews, bronnenonderzoek en observerende participatie - die het ideaal van het fysiek uit elkaar halen van een object zo dicht mogelijk benaderen. Het leeuwendeel van de onderzoeksgegevens werd vergaard aan de hand van 25 kwalitatieve interviews met 35 direct betrokkenen bij de Antwerpse socialehuurdersparticipatie: sociale huurders, politici, ambtenaren, SHM-bestuurders, opbouwwerkers, cabinetards, huurdersbelangenvertegenwoordigers en academici.

Van huurderschuwheid naar partnerschap

De beleidsparticipatie door Antwerpse sociale huurders ontstond eind jaren negentig onder impuls van een handvol sociale huurdersgroepen. Deze huurdersgroepen waren enkele jaren daarvoor opgericht, veelal door huurders die in de jaren vijftig en zestig in de toentertijd nieuw gebouwde, sociale woonblokken waren komen wonen. Boosheid en verontwaardiging vormden de belangrijkste motieven voor de zelforganisatie van deze ‘eerste generatie’ huurders: vaak al wat oudere, blanke Belgen die over het algemeen een redelijk perspectiefrijk leven, een respectabele carrière, en een stabiel gezinsleven achter de rug hadden en die gehoopt hadden een rustige oude dag in de woonblokken door te brengen. Door zich te verenigen in huurderscomités en protestacties te organiseren probeerden zij de autoriteiten te bewegen tot het aanpakken van de prangende problemen die het leven als sociaal huurder in de blokken, naar hun idee althans, zeer onaangenaam dreigden te maken: de verwaarlozing van het onderhoud van de blokken, de snelle instroom van nieuwe ‘probleemhuurders’ en de samenlevingsproblemen die zij als gevolg hiervan ondervonden.²
De woede van de militante sociale huurders richtte zich in eerste instantie tegen hun SHMs, die zij primair verantwoordelijk hielden voor de verloedering van hun leefomgeving. Echter, geheel tegen de gewoonte van bekritiseerde organisaties in en in tegenstelling met het historisch gegroeide verwachtingspatroon van de georganiseerde sociale huurders, bleken SHMs al snel open te staan voor de grieven en suggesties van hun huurders. Soms bleken ze zelfs bereid tot een gezamenlijke aanpak van hun problemen. Deze onverwachte ontvankelijkheid van SHMs voor de participatie van hun huurders vormde - achteraf bezien - een essentiële stap in de totstandkoming van de succesvolle beleidsparticipatie in het PASH. Deze maakte feitelijk een einde aan de noodzaak voor sociale huurders om als ‘rebellen’ tegen de SHMs ten strijde te trekken. De ontvankelijkheid van SHMs maakte participatie op basis van gelijkwaardigheid en gezamenlijke samenwerking een veel aantrekkelijker optie, vooral omdat deze snellere en betere resultaten beloofde. Zonder de participatieve ontvankelijkheid van de SHMs zouden ook later instappende ‘partners’ als de stad en het opbouwwerk bovendien geen heil hebben gezien om tijd, geld, en energie te steken in de oprichting, uitbouw en werking van het PASH-forum.
Totdat zij vanaf midden jaren negentig plotseling open bleken te staan voor de suggesties van de eerstegeneratiehuurders, waren SHMs nooit zo enthousiast geweest voor de idee van bewonersparticipatie. Integendeel, SHMs gingen contact en gedachtewisseling met hun huurders zo veel mogelijk uit de weg. ‘Men dicteerde,’ zegt een oud-schepen, ‘en de huurders hadden dat te accepteren.’ Huurders die brieven schreven kregen vaak geen antwoord, en ook telefonisch contact werd niet aangemoedigd. ‘Naar een directeur telefoneren, dat kon niet. Dat bestond niet. Dat werd gewoon niet doorgeschakeld. Als je naar de administratie belde, dan kwam’t ge weer bij de telefoniste terecht. Maar er was dus geen directe communicatie, hè.’
Er waren verschillende oorzaken voor deze huurdersschuwheid van Antwerpse SHMs. Voor een deel was deze een soort van ongemakkelijkheid. SHMs waren in de loop der tijd, bijna letterlijk, alle contact met hun huurders kwijtgeraakt. Wat hierbij een rol speelde was dat de oorspronkelijke, opvoedende opdracht van de SHMs - die erin bestond om de sociale huurders een respectabele, burgerlijke levensstijl bij te brengen - er in de naoorlogse periode ‘helemaal uitging.’ Er was gewoonweg veel minder nood aan een dergelijke opdracht omdat er steeds minder mensen met problemen de blokken binnen kwamen. Huurders waren ook steeds minder vaak arm. Daarbij kweten andere middenveldorganisaties zoals het Vrouwengilde en de Boerinnenbond zich zo enthousiast van hun opvoedkundige taak, dat ze hiermee de SHMs eigenlijk het werk uit handen namen.
Wat ook bijdroeg tot het opdrogen van de contacten tussen SHMs en hun huurders was de verandering die zich na verloop van tijd voordeed in de huurinning. Aan de informele vorm van ‘bewonersbegeleiding’ die spontaan en bijna automatisch was gegroeid als gevolg van het feit dat SHM-medewerkers maandelijks in eigen persoon ter plekke de huren kwamen innen, kwam een einde vanaf het moment dat huurders hun huren via girorekeningen konden gaan overschrijven. Voor de SHMs werd het steeds minder nodig om nog contact te hebben met hun huurders, waardoor ze er ook steeds minder op ingesteld waren om nog benaderd te worden door hun huurders. Zo ontwikkelden ze zich tot veeleer zakelijke beheerders van vastgoed, tot bouwers en verhuurders van woningen die toevallig ook ‘sociaal’ waren (De Decker 2005; Goossens 2005).
Ook de organisatiecultuur, en meer bepaald de leiderschapsstijl, die veel SHM-organisaties kenmerkte stimuleerde huurderschuwheid. De twee termen die respondenten ter typering van de organisatiecultuur en de leiderschapsstijl binnen SHMs bijna spreekwoordelijk hanteren -‘bastions’ en ‘baronieën’- suggereren treffend wat voor soort organisaties SHMs vaak waren. De term ‘bastions’ verwijst naar de geslotenheid van SHM-organisaties. SHMs waren vaak in handen van een bepaalde politieke partij of zuil die zonder noemenswaardige inmenging van buitenaf de betreffende SHM runde. Lokale en centrale overheden hadden weinig tot geen invloed op het functioneren en het beleid van individuele SHMs. Weliswaar cumuleerden bestuursleden van een SHM hun mandaat vaak met een lokaal politiek mandaat als burgemeester, schepen of gemeenteraadslid, maar in hun eerste hoedanigheid werden zij toch vooral geacht het belang van partij of zuil in het oog te houden.
Van noemenswaardige samenwerking tussen SHMs was bovendien nauwelijks sprake. Een kandidaat huurder moest zich bijvoorbeeld bij elke maatschappij apart inschrijven. En als de Vlaamse overheid middelen beschikbaar stelde om te gaan bouwen, ging elke maatschappij voor zichzelf op zoek naar gronden. ‘Er was,’ zegt een ambtenaar, ‘geen gecoördineerd beleid van: welke buurt heeft nu nood aan sociale huisvesting, in welke buurt is er misschien al veel te veel sociale huisvesting, moeten we eerder private of sociale koopwoningen bouwen, daar of ergens anders?’ Als SHMs incidenteel al eens samenwerkten dan kwam die feitelijk vaak neer op gemeenschappelijke ‘frontvorming’ tegen de overheid. De SHM-directies kwamen af en toe wel eens samen ‘om eerst te vergaderen en eens goed samen te eten,’ maar ook deze schijnbare samenhang was altijd, weet een andere ambtenaar, ‘enkel ten aanzien van de buitenwereld, niet om zaken samen te gaan oplossen of één gecoördineerd beleid te voeren.’
Een tweede belangrijk element van de organisatiecultuur van SHMs was dat ze vaak werden bestuurd door leiders die de sterke neiging hadden zich te manifesteren als ‘baronnen.’ Wanneer ik een collage maak van de beschrijvingen en typeringen van baronnen door mijn respondenten, kom ik tot het volgende type leider. Baronnen zijn organisatieleiders die vinden dat zij geen uitleg verschuldigd zijn, niet aan hun personeel, en al helemaal niet aan de cliënten van hun organisatie; zij dulden geen tegenspraak, worden daar zelfs ‘zot’ van. Baronnen gaan er altijd vanuit dat ze het zelf beter weten en schrikken er niet voor terug om ‘agressief’ te reageren als hun status en autoriteit in twijfel worden getrokken. Zij cultiveren de schijnbare onaantastbaarheid van hun hiërarchische positie nauwgezet en zijn per definitie moeilijk aanspreekbaar of benaderbaar voor gewone stervelingen (maar als baronnen met anderen samen zijn vult hun persoonlijkheid de hele kamer). Als baronnen iets doen of betekenen voor anderen, is dat niet hun plicht of taak maar een gunst waarvoor zij gepaste dankbaarheid verwachten. Organisatieleden en cliënten hoeden zich ervoor om te tornen aan de positie van de baron omdat deze machtig is, hen dus pijn kan doen en kan krenken. Omdat de baron meestal meerdere patronagerijke mandaten cumuleert reiken zijn armen namelijk ver. De gedweeheid van zijn ondergeschikten en zijn beschikking over patronagebronnen versterken de barons ‘natuurlijke’ neiging tot gedachteongenaakbaarheid. Daarnaast koestert hij de goede contacten met en weldadig aanvoelende bescherming van collega-baronnen.

Het zal geen verbazing wekken dat de baronnen in de Antwerpse sociale huisvesting weinig voelden voor een persoonlijk, direct, op egalitaire leest geschoeid contact met hun huurders. De houding van baronnen, zegt een connaisseur van de Antwerpse sociale huisvestingssector, was gewoonweg: ‘Wij zijn verkozen, wij hebben gezag, wij hebben de machtspositie, en wij weten het beter.’
Een derde en laatste verklaring voor de huurderschuwheid van de SHMs was dat zij behalve bastions en baronieën ook bureaucratische organisaties waren: hiërarchische organisaties, met duidelijk afgelijnde taakverdelingen, wier functioneren bepaald en begrensd wordt door regels (Weber 1978: 956-8). Bureaucratische organisaties zijn typisch georganiseerd zoals ze georganiseerd zijn om te voorkomen dat bureaucraten hun klanten als personen, met hun eigen nukken en noden, behandelen. De ambtelijke gedragscode schrijft immers voor dat ambtenaren alleen met hun cliënten communiceren over zaken die officieel relevant zijn; dat zij mensen met dezelfde kenmerken hetzelfde behandelen, en dat zij zich bij hun beslissingen laten leiden door regels en kalme bedachtzaamheid, niet door persoonlijke voorkeuren en emoties (Katz and Danet 1973: 4-5). Als huurders het gevoel kregen als een nummer behandeld te worden zal dit soms minder te maken hebben gehad met het gesloten en baroniale karakter van de SHMs, alswel met het feit dat SHMs bureaucratische organisaties waren, die altijd de neiging hebben om individuen als gevallen - en dus niet als personen - te behandelen.
Wat bovendien meespeelde was dat het functioneren van SHMs in de loop der tijd steeds meer gekenmerkt werd door wat Robert Merton ooit ‘doelverschuiving’ noemde. Hiervan is sprake wanneer in een organisatie naleving van de regels niet langer een middel tot een doel is, maar sluipenderwijs een doel op zichzelf is geworden. Doelverschuiving gaat gepaard met starheid, inflexibiliteit, formalisme, zelfs ritualisme; met een onbetwiste nadruk, dus, op een zeer nauwgezette naleving van formele procedures (Merton 1952 (1940): 365-6). Ook SHMs kregen hier volgens respondenten na verloop van tijd veel last van. ‘Karikaturaal gesteld,’ zegt een voormalig cabinetard van de minister voor huisvesting, ‘zijn die bouwmaatschappijen, en ook de VHM, administraties die constant nieuwe reglementeringen uitvaardigen naar elkaar: van de VHM naar beneden, en van de SHM terug naar boven, en dan terug naar beneden. Volgens mij was dat gewoon een winkel . . . met heel veel papier. . . waar je bij wijze van spreken een papier moest invullen om naar het toilet te gaan . . . En een burger, of een groep burgers die kwam gewoon niet in beeld.’
Gezien de driedubbele neiging tot huurdersschuwheid was het niet verwonderlijk dat Antwerpse SHMs in eerste instantie niet erg gediend waren van de rebellie van militante huurdersgroepjes. Toch was er op het moment van hun agitatie iets aan het veranderen in de opstelling van een aantal onder hen. Sommige SHMs waren begonnen ‘stilletjes aan een beetje uit hun bastion’ te komen, en voorzichtig werk te maken van een dialoog met hun huurders. Zo was er een SHM die een zogeheten gentlemen’s agreement sloot met haar huurders, waarin ze zich voornam ‘voortaan als gelijken met elkaar om te gaan.’ Meer concreet en minder formeel waren er tal van kleine initiatiefjes die duidden op een minder vanzelfsprekend schuwe, autoritaire en doelverschoven omgangsvorm met huurders. Eén SHM regelde dat huurders - kort daarvoor nog ondenkbaar - direct konden bellen met iemand (‘de Peter’) van de onderhoudsdienst als zij een probleem hadden.
Een SHM-directeur kwam een keer incognito naar een poetsactie van een huurdersgroep om zich op de hoogte te stellen van ‘wie de huurders waren’ en ‘wat er aan de appartementen slecht was.’ Op sommige complexen kreeg het opbouwwerk, dat tot dan toe uit angst dat het voor ‘animatie’ zou zorgen onder de huurders veelal geweerd was uit de blokken, toestemming om met de huurders ‘te gaan werken.’ De politici uit de raad van beheer van een grote SHM zochten contact met en brachten ter plekke een bezoek aan een huurdersgroep. Antwerpse SHM-bestuurders stelden zich vanaf midden jaren negentig dus opener en gelijkwaardig op tegenover hun huurders. Zij begonnen zich, om met de organisatiesocioloog Lammers te spreken, in toenemende mate te bedienen van ‘coöpteren’, ‘marchanderen’ en ‘pacteren’ als tactieken om met hun huurders om te gaan, in plaats van hen - zoals voor die tijd - te ‘negeren’ of te ‘elimineren’ (Lammers 1993: 91-92).

Achtergronden van participatie-ontvankelijkheid

De tamelijk plotse en enigszins onverwachte participatieve ontvankelijkheid van Antwerpse SHM-bestuurders was deels een logisch gevolg van een wisseling van de wacht. Vanaf midden jaren negentig verdween een aantal baronnen-bestuurders van het Antwerpse sociale huisvestingstoneel. Een nieuwe generatie bestuurders diende zich aan en het waren vooral een paar nieuwe directeurs, een stuk jonger dan hun voorgangers, met een soms niet al te voor de handliggende opleiding en werkervaring (in de ‘sociale’ in plaats van, zoals lang gebruikelijk was geweest, in de ‘technische’ sector), die deze stijlbreuk personifieerden en doordrukten. Wat hierin ongetwijfeld meespeelde was dat deze nieuwe leiders zich met de stijlbreuk dachten te kunnen onderscheiden van hun voorgangers en, zoals een oud-opbouwwerkbestuurder suggereert, door hun charme-offensief naar de huurders hoopten ‘een eigen machtsbasis’ op te kunnen bouwen ‘tegenover de politici die traditioneel de plak zwaaiden binnen de SHMs.’
Maar daarnaast was er een objectieve noodzaak voor SHMs om zich meer ontvankelijk te tonen voor de suggesties en bijdragen van hun huurders. Samenwerking op basis van gelijkwaardigheid met hun huurders was noodzakelijk omdat de SHMs hun huurders steeds meer nodig bleken te hebben, zelfs steeds afhankelijker van hen werden. De nieuwe leiders binnen de SHMs beseften dat zij het zich niet goed meer konden permitteren om huurders tegen zich in het harnas te jagen met een onresponsieve bestuursstijl.
Dat zat zo. Tot pakweg twintig jaar geleden was het besturen van een SHM in Antwerpen een betrekkelijk gemakkelijke aangelegenheid. De sector kende nauwelijks problemen: het geld kwam als het ware vanzelf binnen, vooral door de financieel wijze investering in een bovenmodaal huurdersbestand.³ De huurders gedroegen zich bovendien meestal keurig, toonden zich respectvol tegenover het gezag van de SHM. Onaangekondigde inspecties van hun appartementen door het SHM-personeel, bijvoorbeeld, werden zonder meer aanvaard. Ook voor het feit dat SHMs de neiging hadden om renovaties te verwaarlozen en geen provisie aan te leggen voor slechtere tijden, werden zij niet afgestraft. ‘Het was té gemakkelijk,’ zegt een VHM-commissaris, ‘het geld kwam binnen . . . het gezag werd aanvaard, de huurders waren blij dat ze een sociale woning hadden, aanvaardden alles wat daar gezegd werd . . . Dat moet plezant geweest zijn toen om daar bestuurder te zijn.’ Of zoals een voormalig schepen de de facto bestuursopdracht van een typische Antwerpse SHM samenvat: ‘Instinctief moesten die SHMs niet meer doen dan bouwen. En met de normen van die tijd en de vrijheden van die tijd stelde die sociale huisvesting dus geen problemen.’
Vanaf de jaren tachtig werden de SHMs echter snel geconfronteerd met een aantal grote problemen. De belangrijkste hiervan vloeiden voort uit de instroom van nieuwe huurders. Deze troebleerde vaak de onderlinge verhoudingen tussen zittende en nieuwe huurders en leidde dus ook tot meer klachten van malcontente huurders. Omdat de berekening van de sociale huurprijzen in Vlaanderen onderhevig is aan een zogenoemd solidariteitsprincipe - ‘arme’ huurders betalen tot vier keer minder voor dezelfde woning als ‘rijke’ huurders - had de instroom van nieuwe huurders bovendien als gevolg dat de inkomsten van de Antwerpse SHMs zeer snel daalden. Ze stevenden plotseling af op een financieel debacle.
De problemen die zich voordeden in het spoor van de nieuwe instroom vertaalden zich - mede door toedoen van schandaalberichtgeving in de media - bovendien in een bedenkelijke reputatie van grootschalige sociale wooncomplexen als ‘probleembuurten’ en ‘dumpplaatsen’ voor onaangepasten en marginalen, als broeinesten van vandalisme en verloedering, sociale fraude, illegaliteit. Gemeentebestuurders begonnen zich tegen sociale huisvesting op hun grondgebied te kanten (De Decker 2004). Ook het interne functioneren van SHMs werd steeds vaker voorwerp van mediatieke controverse.⁴

Het failliet van oude oplossingen

Voor het oplossen van hun problemen hadden de SHMs geld nodig: allereerst om het hoofd boven water te houden, maar idealiter ook om iets te kunnen doen aan de ‘leefbaarheidsproblemen’ in de blokken. Een, op het eerste gezicht, voor de hand liggende manier om aan geld te komen was om te proberen relatief rijke huurders aan zich te binden: als dat zou lukken zouden SHMs immers tot vier keer meer huurgelden kunnen innen. Het probleem met deze mogelijke oplossing was dat het comfort van veel Antwerpse sociale woningen in de loop der tijd zodanig gedaald was dat weinig of geen rijkere huurders nog geïnteresseerd konden worden voor bewoning ervan.
Om rijkere huurders aan te trekken moesten de woningen dus eigenlijk eerst in een betere staat worden gebracht, maar voor het noodzakelijke onderhoud van de woningen - dat SHMs geacht werden uit eigen middelen te financieren - ontbrak het de meeste Antwerpse SHMs nu juist aan middelen. De meeste SHMs besloten dus om onderhoudswerkzaamheden ‘pakweg een jaar of tien, vijftien’ uit te stellen totdat ze konden overgaan tot renovatie, waarvoor ze wel goedkope leningen konden aangaan. Sommige maatschappijen zagen echter ook af van met goedkope leningen gefinancierde renovaties. Ze vreesden de afbetalingen op de leningen niet te kunnen ophoesten tenzij ze de renovatiekosten - via een verhoging van de basishuurprijs - zouden doorberekenen aan hun huurders (zie bijvoorbeeld Thuwis 2001). Gezien de te resulteren forse stijging van de huurlasten voor juist de rijkere huurders, zouden deze alle redenen hebben om - na een eventuele renovatie - alsnog de blokken te verlaten. Een aantal Antwerpse SHMs begon, volgens een oud-schepen, dan ook het adagium ‘renovatie, dat is faillissement’ te hanteren. Ze zagen renovaties als een (te) dure en zeer risicovolle manier om rijkere huurders aan te trekken en begonnen er liever niet aan.
Een andere manier om extra inkomsten te genereren - of nog verder dalende inkomsten te voorkomen - was door te ‘foefelen’ met de toelating. SHMs weken soms af van de reglementering om relatief ‘betere huurders’ een woning te verschaffen, en om hiermee te voorkomen dat ze ‘hoge concentraties’ kregen waardoor ze ‘binnen vijf jaar terug moesten beginnen renoveren.’ Het probleem met dit foefelen was echter dat, juist toen de instroom van nieuwe huurders zijn hoogtepunt begon te bereiken, het steeds moeilijker werd. Hiervoor waren vooral een aantal maatregelen in het zogenaamde sociaal huurbesluit (1994) van toenmalig minister De Batselier verantwoordelijk. Maatregelen als het vetorecht voor VHM-commissarissen (waarmee deze functionarissen toewijzingsbesluiten van SHMs konden blokkeren), transparantere toewijzingsregisters, en de introductie van mogelijkheden tot sanctionering van foefelende SHMs beperkten de de facto toewijzingsdiscretie van SHMs of maakten het uitoefenen van deze discretie gevaarlijker.⁵
Terwijl de problemen van de SHMs snel groter werden nam hun politieke steun tegelijkertijd snel af. De tijd van de grote baronnen bleek voorbij, en dus ook de tijd dat SHMs konden profiteren van de goede politieke connecties van deze sterke mannen. Baroniale patroons met hoge posities of goede connecties in het gemeentebestuur waren namelijk altijd zeer bruikbaar gebleken voor, bijvoorbeeld, het verwerven van goedkope en aantrekkelijk gelegen bouwgronden, het overnemen van infrastructuur, of om ‘zekere overeenkomsten te maken.’ Maar met hun gestage vertrek vanaf midden jaren negentig verloren de SHMs in korte tijd bijna allemaal hun historische, nuttige ‘link’ met het schepencollege. In hun plaats zagen Antwerpse SHMs hun raden van beheer volstromen met politieke lichtgewichten: backbenchers uit de gemeenteraad, gepensioneerde politici, mensen zonder noemenswaardige politieke ervaring en privé-aandeelhouders.
Dat de ‘toppolitiekers’ de sector verlieten had deels te maken met hun ouderdom. Maar hun vervanging door nieuwe leiders van een beduidend minder groot politiek kaliber had ook veel te maken met de evoluties in de sociale huisvestingssector zelf. De structurele hervormingen van De Batselier hadden wellicht geen definitief einde gemaakt aan de discretionaire ruimte van individuele SHM-bestuurders, maar beperkten deze wel zodanig dat van een nagenoeg ongehinderd electoraal-cliëntelistisch gebruik van de SHMs door politieke patroons geen sprake meer kon zijn. ‘Er was,’ zo vat een SHM-bestuurder de ontstane situatie bondig samen, ‘niets meer te verdienen.’ Maar ook de tijdgeest was veranderd: politieke partijen waren zich een beetje beginnen te schamen voor hun oude, op de vleugels van het cliëntelisme groot geworden, patroons. Ze pushten vanaf nu een ander type politiek leider, aan wie ‘goed bestuur’ kon worden toevertrouwd en dat ‘goed communiceerde.’
Voor politici nieuwe stijl was er daarbij weinig eer meer te behalen aan de sociale huisvesting. Met haar grote financiële en substantiële problemen en haar belabberde imago vormde zij niet bepaald een solide basis voor een glansrijke politieke carrière. Wat in Antwerpen bovendien een rol speelde in de afnemende bereidheid van sterke politici om nog energie te steken in de sociale huisvesting was de wijdverbreide idee dat de blokken sowieso al ‘verloren’ waren aan het Vlaams Blok. Degenen die, kortom, nog wilden zetelen in de raad van beheer waren in het beste geval mensen die ‘uit belangstelling en overtuiging’ kwamen, maar van wie niet kon worden verwacht dat ze over het noodzakelijke politieke gewicht en de kennis beschikten om de SHMs uit hun dal te kunnen halen.
Van een rijke, politiek populaire, relatief probleemloze sector, ontwikkelde de sociale huisvesting zich zo in korte tijd tot een ‘probleemsector’ zonder geld, met weinig politieke steun, en een schrijnend tekort aan haalbare oplossingen voor haar vele problemen. In het besef dat hun organisatie zonder geld en vrienden uiteindelijk het loodje zou leggen grepen de nieuwe leiders van een aantal Antwerpse SHMs na verloop van tijd dan maar naar één van de laatste mogelijkheden die hun nog restten: nieuwe vrienden maken. Voor de SHMs kwam de huurdersroep om inspraak, gelijkwaardigheid, partnerschap en betrokkenheid, in zekere zin als geroepen. Gezien hun grote problemen konden zij elk beetje hulp goed gebruiken. Zoals een ervaren Vlaams beleidsmaker de ontstane situatie samenvat: ‘als het water aan uw lippen staat, en er is iemand die u niet in het water wil trekken, maar u de hand wil geven, dan moet je al onnozel zijn om die niet aan te nemen. De maatschappijen waren niet meer die onaantastbare bastions die zich konden permitteren om nee te zeggen.’

Besluit: determinanten van participatie-ontvankelijkheid

De plotselinge en onverwachte participatie-ontvankelijkheid van ‘geviseerde’ Antwerpse SHMs was een essentiële voorwaarde voor het latere succes van de beleidsparticipatie in het PASH. Deze deed de sociale huurders namelijk hun rebellie tegen de SHMs staken en opteren voor samenwerking en partnerschap, ook al omdat zij geloofden zo snellere en betere resultaten te kunnen boeken. De wederzijdse bereidwilligheid van huurders en SHMs maakten ook dat de stad en het opbouwwerk wel geloofden in een forum als het PASH en bereid waren middelen vrij te maken voor de ondersteuning ervan.
Dat de SHMs zich openstelden voor de suggesties en problemen van hun georganiseerde huurders was, zoals ik illustreerde, geen vanzelfsprekende reactie. Integendeel, de participatieve ontvankelijkheid van de SHMs had alles te maken met het feit dat SHM-bestuurders beseften dat hun organisaties - deels door eigen toedoen, deels door externe ontwikkelingen waarop zij zelf geen grip hadden - met de rug tegen de muur stonden, dat zij afhankelijk waren geworden van anderen voor de oplossing van hun problemen, zelfs voor hun voortbestaan. SHMs konden alle beschikbare steun goed gebruiken en het zich niet langer permitteren om ‘beweging’ van sociale huurders per definitie als recalcitrantie te beschouwen. Tot samenwerking bereidwillige huurders konden maar beter worden gepaaid en betrokken bij de oplossing van hun problemen, dan genegeerd, afgeschrikt of bang gemaakt. De participatieve ontvankelijkheid van Antwerpse SHMs had dus weinig te maken met een plotseling ontloken liefde voor hun huurders, als wel met een eerder klinische afweging van de voor- en nadelen van hun steeds beperkter wordende handelingsalternatieven. De SHM-voorzitter ging, om het plastisch uit te drukken, niet zozeer ‘een glühwijneke drinken’ bij zijn huurders omdat hij daar zo’n zin in had, maar omdat hij moeilijk anders meer kon.
Wat kunnen we nu, in meer algemene zin, leren van deze bevindingen? Is participatieve ontvankelijkheid van bekritiseerde organisaties altijd een noodzakelijke voorwaarde voor succesvolle BBP? En wat bepaalt eigenlijk of een geviseerde organisatie zich ontvankelijk zal opstellen of niet? Wat zijn, met andere woorden, de determinanten van participatieve ontvankelijkheid? Definitieve antwoorden op deze vragen met een algemene toepasbaarheid kunnen van sociaal-wetenschappelijke reverse engineering niet worden verwacht. Daar waar ingenieurs middels reverse engineering verkregen kennis kunnen transfereren naar andere fysieke situaties die niet teveel afwijken van de onderzochte situatie, is dit voor sociale verschijnselen, uit de aard der zaak, nu eenmaal veel lastiger (Bardach 1998: 41).
Maar wat de casus van succesvolle huurdersparticipatie op zijn minst suggereert is dat de participatieontvankelijkheid van geviseerde organisaties lijkt samen te hangen met hun bronnenrijkdom: bronnenrijke organisaties die zich - zoals de SHMs van pakweg twintig jaar geleden - grotendeels of geheel zelf kunnen bedruipen en hun eigen boontjes kunnen doppen zullen doorgaans weinig te winnen hebben bij en dus niet snel geneigd zijn tot participatieve ontvankelijkheid. Hoe meer organisaties echter te kampen hebben met bronnenarmoede, hoe meer zij - zoals de Antwerpse SHMs van midden jaren negentig - genoodzaakt zullen zijn om externe steun aan te boren, allianties aan te gaan en hun organisatie open te stellen voor bereidwillige ‘participanten’, of ze dit nu willen of niet (vgl. Pfeffer en Salancik 2003 (1978)).

Bas van Gool
Wetenschappelijk medewerker - Departement Politieke Wetenschappen - Universiteit Antwerpen

Noten
1/ Voor een bespreking van andere, schijnbaar noodzakelijke condities voor succesvolle BBP/niet-verdamping die ik uit het PASH-onderzoek destilleerde, zie (van Gool 2006a; van Gool 2006b).
2/ Met ‘probleemhuurders’ doelden de militante huurders op wat Bob Cools de ‘derde generatie’ sociale huurders noemt. Deze derde generatie - die momenteel de helft tot driekwart van de sociale woningen bevolkt - vertegenwoordigt ‘in het beste geval de arbeidsreserve, maar steeds meer effectief uitgestotenen uit de arbeidsmarkt. Sommigen hebben een minderwaardige job, velen dreigen permanent werkloos te blijven’ (De Decker 2004). In Antwerpen betreft het heel vaak Marokkaanse en Turkse migrantengezinnen maar ook wel autochtone huurders, vaak overblijvers uit gebroken gezinnen: jonge moeders, alleenstaande vrouwen en eenoudergezinnen (Cools 2005: 162-3). Vanuit het gezichtspunt van de eerste generatie ‘zittende’ huurders leken deze ‘nieuwe’ huurders in niets op wie zij zelf altijd geprobeerd hadden te zijn: keurige, nette burgers in een propere, leefbare, rustige, stabiele, en respectabele woonomgeving. De zittende huurders ergerden zich onder meer aan de lakse opvattingen van de nieuwe huurders over hygiëne, hun gebrek aan respect voor de gemeenschappelijke publieke ruimte, hun ‘vrije’ opvoeding van kinderen, gebrek aan omgangsvormen en hun ‘klitgedrag’. Velen waren bang en voelden zich bedreigd ‘door wat er allemaal binnenkwam.’
3/ In de jaren vijftig en zestig oefende de sociale huisvesting een grote aantrekkingskracht uit op mensen met bovenmodale inkomens. Omdat SHMs dergelijke huurders ook graag zagen komen, voldeden eerstegeneratiehuurders zelden aan het profiel van ‘minbegoeden’ voor wie de sociale huisvesting eigenlijk werd opgericht. Zo vonden in Antwerpen veel stadsambtenaren de weg naar de blokken.
4/ Zie vooral de artikelenreeks van Douglas De Conick in De Morgen, in het voorjaar van 2001.
5/ Formeel bestond er sinds midden jaren negentig trouwens wel een mogelijkheid voor SHMs om af te wijken van de toewijzing volgens datum van inschrijving. Maar de VHM, benadrukken SHM-bestuurders, heeft de neiging om het gebruik van deze mogelijkheden niet te fiateren.

Literatuur
- Abers R. N. (2003) Reflections on What Makes Participatory Governance Happen. Pp. 200-207 in Fung A. en Wright E.O. (eds.), Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. London & New York: Verso.
- Bardach E. (1998) Getting Agencies to Work Together: The Practice and Theory of Managerial Craftsmanship. Washington D.C.: Brookings Institution Press.
- Cools H.B.( 2005) Sociale Huisvesting: Een Vergelijkend Vierstedenonderzoek rond Verdraagzaam Samenleven. Brussel: Uitgeverij Politeia, nv.
- De Decker P. (2004) Rook zonder vuur? Fragmenten van de genese van een slechte reputatie en haar gevolgen voor de sociale huursector. In Vranken J., De Boyser K. en Dierckx D. (eds.), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2004. Leuven-Voorburg: Acco.
- De Decker P. Interview met auteur. Antwerpen, 5 juli 2005.
- Edelenbos J. en Monnikhof R. (eds.) (2001) Lokale Interactieve Beleidsvorming. Een Vergelijkend Onderzoek naar de Consequenties van Interactieve Beleidsvorming voor het Functioneren van de Lokale Democratie. Utrecht: Lemma.
- Goossens L. Interview met auteur. Antwerpen, 19 april 2005.
- Katz E. en Danet B. (1973) Introduction: Bureaucracy as a Problem for Sociology and Society. Pp. 3-27 in Katz E. en Danet B. (eds.), Bureaucracy and the Public: A Reader in Official-Client Relations. New York: Basic Books, Inc.
- Lammers C.J. (1993) Organiseren van bovenaf en van onderop. Utrecht: Het Spectrum.
- Merton, Robert K. 1952 (1940). Bureaucratic Structure and Personality. Pp. 361-371 in Robert K. Merton, Ailsa P. Gray, Hockey B. en Hanan C. Selvijn (eds.), Reader in Bureaucracy. New York: The Free Press.
- Pfeffer J. en Salancik G. R. 2003 (1978). The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective. Stanford, California: Stanford Business Books.
- Roberts N. (2004) Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation. American Review of Public Administration 34: 325-353.
- Stouthuysen P. (2002) Waarom de Burgers niet meer Meedoen: De Crisis van de Democratie in Perspectief Gezet. Pp. 7-17 in Hubeau B. en Elst M.(eds.) Democratie in Ademnood? Over Legitimiteit, Legitimatie en Verfijning van de Democratie. Brugge: Die Keure.
- Thuwis G. (2001) Sociale huisvesting verhuurt met verlies. Gazet van Antwerpen, 7 april 2001.
- van Gool B. (2006) ‘In volle colère.’ Waarom ‘gewone’ burgers soms toch participeren aan beleidsvorming. Ruimte en Planning (te verschijnen).
- van Gool B. (2006) Waarom ‘gewone’ burgers soms toch succesvol participeren aan beleid: Een ‘teruguit-ontwerp’ van de beleidsparticipatie door Antwerpse sociale huurders (ongepubliceerd manuscript). Antwerpen: Universiteit Antwerpen, Department Politieke Wetenschappen.
- Weber M. (1978) Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology. Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press.

woonbeleid - participatie - sociale huisvesting

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 8 (oktober), pagina 12 tot 22

• sociale huisvesting
• participatie
• woonbeleid