Log in

'Ontwikkelingshulp faalt. Is participatie het redmiddel?'

Uitgelezen

Ontwikkelingshulp faalt. Is participatie het redmiddel?

Nadia Molenaers en Robrecht Renard
Acco, Leuven, 2007

Met zo’n titel kan je niet verwachten een vrolijk boek te gaan lezen. Interessant is het echter wel.
De auteurs zijn academici die werken aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer in Antwerpen. In hun boek maken ze een kritische analyse van de ontwikkelingshulp, vroeger en nu.

De auteurs zien drie grote en verschillende periodes in de ontwikkelingshulp. De eerste periode, van 1960 tot 1980, was die van de projecthulp, zo goed als volledig gedomineerd door de donorlanden. Zij waren het die projecten aanboden, meestal infrastructuurwerken, en ze ook uitvoerden. Waar het fout liep, was meestal bij de overdracht van het project aan het ontvangend land. Vandaar dat de donorlanden en de internationale instellingen stilaan gingen denken dat er op een hoger niveau geïntervenieerd moest worden en dat moest worden gestreefd naar beleidsveranderingen. Vanaf 1980 tot 2000 waren daarom de structurele aanpassingsprogramma’s (SAP) het meest dominant. Ze waren gericht op vooral macro-economische veranderingen, begrotingsevenwicht, inflatiebestrijding en marktopening. Maar ook dat mislukte, omdat de meeste programma’s nooit geheel zijn uitgevoerd zoals werd gevraagd en beloofd. In 2000 werd dan een derde paradigma ingevoerd: de PRSP’s of armoedeverminderingsstrategieën. Daarvoor hebben de auteurs niets dan lof.
De PRSP’s zijn ingevoerd door de Wereldbank en het IMF. Ze berusten op de belangrijke principes van eigenaarschap, participatie, goed bestuur en partnerschap. De logica die er achter schuil gaat, is dat een ontwikkelingsland zijn programma’s en projecten zelf moet kunnen bepalen, dat zo’n programma’s en projecten het best tot stand komen met medewerking van de civiele maatschappij, dat ze enkel goed kunnen worden uitgevoerd als het land ook een goed bestuur heeft, en dat dit alles bevorderd wordt door een partnerschap met de donorlanden. Die donoren geven dan enkel nog budgetsteun. Als ze vertrouwen hebben in de deugdelijkheid van de PRSP en de capaciteit van een land om het goed uit te voeren, dan is geen verdere controle op het gegeven geld noodzakelijk. De auteurs zijn bijzonder gelukkig met dit nieuwe hulpparadigma dat ze herhaaldelijk als het beste omschrijven.

Dit betekent echter niet dat ze ook ondubbelzinnig gelukkig zijn met de manier waarop de ontwikkelingshulp nu gebeurt en met de resultaten ervan. Hun onwrikbaar geloof in de deugdelijkheid van de theoretische benadering wordt danig op de proef gesteld door de ‘bakken kritiek’ die ze nodig vinden na een praktijkgericht onderzoek. De auteurs zijn in een aantal landen gaan kijken hoe de PRSP’s worden opgesteld en uitgevoerd en zijn helemaal niet overtuigd van hun positieve karakter.

Van eigenaarschap is niet echt sprake, aangezien de PRSP’s toch moeten worden goedgekeurd door de Wereldbank en het IMF en de donoren over de schouder meekijken naar hoe ze worden geschreven. Participatie is niet in elk land mogelijk; alles hangt af van de aard van het regime en de kwaliteit van het ‘middenveld’. Soms kan participatie zelfs schadelijk zijn, zo stellen ze vast. Goed bestuur is een erg moeilijk te beoordelen punt. Hoe belangrijk het ook wordt geacht, hoe ver kan je gaan in het opleggen van zowel technocratisch als politiek goed bestuur? Bovendien, zo wordt vastgesteld, is democratie helemaal geen voorwaarde voor ontwikkelingssucces, hoe wenselijk ze ook mag zijn. Partnerschap ten slotte komt tot uiting in een beleidsdialoog tussen het ontwikkelingsland en de donoren, maar ook hier loopt het veelal fout. Niet in het minst omdat de donoren maar zelden op één lijn zitten. Tussendoor wordt nog heel wat kritiek gespuid op de internationale en de binnenlandse ngo’s, op verticale programma’s zoals die tegen aids en op de ‘millenniumgekte’. Volgens Molenaers en Renard zijn de millenniumdoelstellingen niet noodzakelijkerwijs verenigbaar met de PRSP’s en kunnen ze zelfs in de weg staan.

Opmerkelijk is dat de auteurs niet de armoede als hoofddoel van de PRSP’s zien, maar wel de verbetering van het staatsapparaat. Volgens hen vergt ontwikkeling een ontwikkelingsstaat, en daarvoor is er in feite zelfs geen PRSP of geen participatie nodig.
Al deze kritiek bevestigt niet alleen wat al uit een grondige analyse van het ontwikkelingsdiscours kon worden afgeleid, het voegt er ook erg nuttige praktijkgerichte elementen aan toe. Het belangrijkste lijkt me te zijn dat elk land verschillend is, en dat er moeilijk algemene richtlijnen kunnen worden uitgeschreven die altijd en overal gelden.
Dit boek kan dus bijzonder nuttig zijn voor al wie zich met ontwikkeling en hulp wil bezighouden. Wat niet betekent dat er niet ook enkele kanttekeningen bij gemaakt kunnen worden.

Zo valt op dat de auteurs het ‘mislukken’ van de hulp enkel toeschrijven aan de hulpmechanismen. Over beleidscoherentie, de vier decennialang dalende grondstoffenprijzen of de ‘omgekeerde ontwikkelingshulp’ (de transfers van arme naar rijke landen) wordt niet gesproken.

Evenmin wordt aandacht besteed aan de verandering van het ontwikkelingsparadigma zelf. Armoede stond helemaal niet op de agenda vóór 1990, en ook hier heeft een ‘stille revolutie’ plaats gevonden waar de auteurs geen gewag van maken. Ze geven de indruk dat ‘groei’ voor hen de enige indicator van succes is.

Ten slotte kan bij de ‘mislukking’ zelf ook een vraagteken worden geplaatst. Bekeken over de periode 1960-2000 is Afrika inderdaad niet vooruit gekomen, maar bij een opsplitsing van die periode kan men zien dat er van 1960 tot 1980 wel degelijk groei is geweest, en dat het vooral tijdens de ‘structurele aanpassingen’ was dat de grote ellende is begonnen.
Alles bij elkaar hebben de auteurs zelf weinig aandacht voor de politieke context. Er wordt wel verwezen naar de koude oorlog en naar geopolitieke bedoelingen, maar een echt verband wordt niet gelegd. Alle donoren, zo wordt gezegd, werken met de beste bedoelingen. Dit mag waar zijn voor een grote meerderheid van nationale en internationale ambtenaren, maar er kan op zijn minst getwijfeld worden aan de politieke beslissingen die er achter schuil gaan. Beslissingen waar deze ambtenaren vaak niet eens van op de hoogte zijn.
Het siert de auteurs dat ze rotsvast blijven geloven in het belang van ontwikkelingshulp. Hun werk is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, maar ze preciseren dat ze vooral hun persoonlijke meningen en overtuigingen weergeven.

Terecht wijzen ze er op dat er nog veel te weinig onderzoek naar ontwikkelingssamenwerking gebeurt en dat een ruim debat hierover uiterst zeldzaam is. Op een ogenblik dat zowel aan de linker- als aan de rechterzijde stemmen opgaan om te stoppen met die samenwerking, is zo’n debat uiterst welkom. We moeten hopen dat hun boek een ruim publiek zal vinden en dat alle partners in de ontwikkelingssector hun werk even kritisch als de auteurs zullen willen bekijken.

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 7 (september), pagina 57 tot 58