Log in

Een charter tussen kabinetten en administraties

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 10 (december), pagina 45 tot 49

De relaties tussen kabinetten en administraties zijn een oud zeer. Recente grootscheepse hervormingen van de administraties wilden er ten gronde iets aan doen. Zowel federaal met Copernicus als op Vlaams niveau met BBB (Beter Bestuurlijk Beleid) werd de quasi afschaffing van de kabinetten vooropgesteld. Ministers zouden nog slechts over een beperkte eigen staf medewerkers beschikken en voor het overige vooral een beroep doen op de beleidsvoorbereiding door de administratie en dan vooral via de ‘kerndepartementen’. De inspiratie kwam vooral uit de school van New Public Management (NPM), met praktische toepassing onder meer in noordelijk Europa. Een paar symbolische ingrepen niet te na gesproken, werd het een maat voor niets.

De kabinetten floreren als nooit te voor, zowel op federaal als op Vlaams niveau. Zelfs in het Verenigd Koninkrijk, een voorbeeld van sterke inbreng van de civil cervants bij de beleidsvoorbereiding, duikt het laatste decennium het fenomeen op van een behoorlijke ruime bestaffing van ‘persoonlijke adviseurs’. Tot ongenoegen van de administratie. Professor Geert Bouckaert, tevens lid van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie, stelde op het colloquium van het MOVI (het netwerk voor management in de Vlaamse overheid) van 11 mei 2007 onomwonden dat het een illusie is dat de kabinetten ooit zullen worden afgeschaft. Tijdens de slottoespraak op ditzelfde colloquium stelde Norbert De Batselier, als erevoorzitter van het Vlaams Parlement, daarom de noodzaak van een duidelijk charter tussen kabinetten en administratie voorop.
Laten we er dus maar beter mee leren leven. Ongetwijfeld. Maar hoe kunnen we dit ook beter leefbaar maken?

Waarom zijn kabinetten politiek zo belangrijk?

De lippendienst inzake de wenselijke afschaffing van de kabinetten, of dan toch de sterke afslanking ervan, wordt nochtans herhaaldelijk beleden door de politieke klasse. Wat verklaart dan toch die volgehouden ‘verslaving’ aan uitgebreide kabinetten?

Om te beginnen is er een zeer voor de hand liggende en nobele verklaring: een minister moet zijn beleidsopties in concrete acties kunnen vertalen. Een ministeriële functie is meer dan goed bestuur of gedegen rentmeesterschap. Hervormen op een principiële basis vergt de inzet van vertrouwelingen en die kiest een minister liever zelf.
Dat vertrouwen is er blijkbaar te weinig ten aanzien van de administratie. Enerzijds is dat het gevolg van een lange traditie van politisering van de leiding van administraties (en voordien van nog ettelijke lagen onder het leidingsniveau). De leidinggevende ambtenaren worden dus veelal verdacht tendentieus te zijn, laat staan onbekwaam zonder meer. Een gevolg dat de politiek enkel aan zichzelf te verwijten heeft.
De recente administratieve hervormingen maken het echter moeilijker om onbekwame leidinggevenden te benoemen. Ze moeten immers minstens als ‘geschikt’ een externe assessment hebben doorstaan. De lat zou echter ter zake nog wel een stuk hoger mogen worden gelegd.

Het politieke milieu heeft ook de neiging om te stellen dat de meeste administraties niet in staat zijn om aan degelijke beleidsvoorbereiding te doen. De competentie zou ontbreken, wat dus zou moeten worden gecompenseerd door kabinetsmedewerkers. Veelal is dit een overschatting van de competentie van het ‘eigen volk’ en een onderschatting van het kunnen van de administratie. Bovendien is competentie in belangrijke mate het resultaat van een leerproces: al doende leert men.

Herman Daems, voorzitter van de investeringsmaatschappij GIMV en gewezen kabinetschef, stelt dat volgens zijn ervaring belangrijke hervormingen (onder meer bij de VRT) er nooit zouden zijn gekomen als de ideeën louter vanuit de administraties moesten zijn gegenereerd (De Tijd). Ministers moeten de vrijheid hebben hun eigen experts aan te wijzen. Daems stelt dit dan wel ruimer aan eigen kabinetsleden, maar ook ‘externe gespecialiseerde strategieconsultants, advocatenkantoren en headhunters’. Administraties worden met andere woorden als te weinig innovatief en creatief ervaren.

Geert Bourgeois is dan weer van mening dat de uitgebreide kabinetten op Vlaams niveau het gevolg zijn van de staatshervorming, die aan de Vlaamse regering de regel van de consensusbeslisssing oplegt (De Standaard, 4 juni 2007). Dit zou de Vlaamse ministers immers dwingen tot veel onderlinge controle, hetgeen de inzet van kabinetsmedewerkers vereist. De vraag is dan hoe het komt dat op federaal niveau - waar dezelfde consensusregel niet geldt - de kabinetten evenzeer uitgebreid zijn. Feit is wel dat de coalities met meerdere partijen tot meer onderlinge ‘transactiekosten’ leiden, hetgeen een belangrijk deel van de kabinetstijd opslorpt.

Het fenomeen van bureaucratische tendensen bij de administratie kan in deze evenmin veronachtzaamd worden. Niet zodanig in de zin van een teveel aan administratieve rompslomp. Veeleer in de sociologische betekenis van ‘bureaucratie’, namelijk het fenomeen dat eigen belangen, eigen agenda’s, eigen territoria beginnen te primeren, ten dele los van de mandaatgever, in casu de ministerieel verantwoordelijke. Het kennen van de administratieve regeltjes is hiertoe een perfecte hefboom. In de Britse tv-serie - Yes Minister - wordt dit fenomeen overigens zeer raak geschetst.

Dat kabinetten bovendien een eigen ministerieel dienstbetoon toelaten - al was het maar onder de vorm van interessante tewerkstelling - is van relatief belang geworden. Ook al is dit zeker handig in tijden van verkiezingscampagnes.
Veel belangrijker is het feit dat kabinetten voor politieke partijen ‘politieke kweekvijvers’ vormen. Een soort uitbreiding van de eigen studiediensten. Belangrijk voor de professionalisering van de partijen, maar ook belangrijk voor het vormen van nieuw politiek talent. Dit is echter niet zonder risico’s voor deze talenten want een degelijk carrièrepad kan hen door de politiek steeds minder gegarandeerd worden.

Kabinetten op ‘overgewicht’

Veel zaken dus die pleiten voor het kabinettenfenomeen. Zijn er dan geen redenen om zich hierover druk te maken? Toch wel, de kabinetten lijden aan ‘overgewicht’.
Veel valt te verklaren vanuit een eerder maximalistische invulling van concepten als ‘primaat van de politiek’ of ‘ministeriële en politieke verantwoordelijkheid’ voor het doen en laten van overheidsdiensten. Eenvoudig gesteld wordt algemeen onderschreven dat ‘beleid’ een zaak is voor het politieke niveau en ‘beheer’ een zaak is voor de administratie. De vraag is natuurlijk: waar eindigt het eerste en begint het tweede?
De huidige invulling van de parlementaire controle op de regering leidt ertoe dat ministers vrij snel verantwoordelijk worden geacht voor wat er mis kan lopen in de praktijk van overheidsdiensten. Zo ontstaat de ministeriële neiging om ook heel wat materies en dossiers uit te roepen tot ‘beleidsbelang’, voor het geval ze hierop ter verantwoording worden geroepen. Een dergelijke maximalisering van de ministeriële verantwoordelijkheid leidt niet tot de goede functionering van de overheid.
Kabinetten laten zich immers verleiden tot ‘micro-management’ van dossiers die in feite door overheidsdiensten moeten worden beheerd en er ook afdoend op worden afgerekend. Het potentieel gevaar van (ook goed bedoeld) amateurisme van niet altijd in alles ervaren kabinetsleden leidt regelmatig tot slecht in mekaar gestoken beslissingen en slechte regelgevende teksten. Het gevaar van grote en kleine ‘vriendendiensten’, van politiek cliëntelisme is ook verre van weggeëbd. Bovendien geeft dat allerminst betere resultaten bij een meerpartijencoalitie. Dossiers worden als het ware onnodig ‘gepolitiseerd’.

Ten slotte geldt het voormeld bureaucratisch fenomeen bij de administratie ook voor de kabinetten zelf. Eigen agenda’s, eigen belangen, eigen dossiers en territoria (eventueel gemakshalve ten koste van de administratie) spelen meer mee dan de ministeriële verantwoordelijke als individueel ‘mandaat’ van een kabinetslid voor ogen heeft. Dit alles werkt allerminst motiverend voor de administratie.
Kortom, vooral de omvang van kabinetten zijn een ballast geworden voor de goede werking van de overheid. De politiek moet zich tegen zichzelf beschermen.
De recente OESO-doorlichting1 van de overheidsadministraties in ons land komt trouwens tot dezelfde conclusie: de (te) grote kabinetsstructuren creëren talrijke inefficiënties in het overheidsbestuur.2

Naar een spoil systeem?

Onder meer in de Verenigde Staten wordt de nodige vertrouwensband tussen regering en administratie vrij drastisch opgelost door aan de nieuwe president en zijn regering toe te laten om alle federale leidend ambtenaren te mogen herbenoemen en dan liefst met lieden van de eigen partij. Zelfs de ambassadeurs vallen onder dit systeem. Dit staat bekend als het spoil systeem.

Voor een kleine regio, met relatief kleine administraties, is een veralgemeende invoering van dit systeem echter niet zinvol te bepleiten. Voldoende stabiliteit en continuïteit hebben immers ook hun merites. Niet alleen in het belang van de betrokken overheidsdiensten, maar ook voor de noodzakelijke attractiviteit van de job van leidend ambtenaar. In heel wat Europese landen wordt echter een zachtere vorm van het spoil systeem in de praktijk toegepast. Dit gebeurt onder het motto van de wenselijke regelmatige rotatie van leidend ambtenaren. Zo worden leidend ambtenaren met een minder aantrekkelijk geworden politieke signatuur op minder strategische posten gezet of op bijzondere projecten, enz.

Binnen de Belgische of Vlaamse context is volgende optie het overwegen waard: het voorzien van een spoil systeem op het niveau van de ‘kerndepartementen’, die in principe de beleidsvoorbereiding als eerste taak hebben. Als een nieuwe minister ook de leidend ambtenaar van zijn departement kan benoemen, dan zal deze zoniet als zijn rechterhand dan toch als zijn linkerhand beschouwd worden. Tegelijk vergroot de controle en dus ook het vertrouwen in de rol van deze departementen bij de beleidsvoorbereiding. De noodzaak om het gebrek aan vertrouwen te compenseren met omvangrijke kabinetsbestaffing kan zo in belangrijke mate worden weggenomen.
Een dergelijke opzet vereist voor deze functies meer soepele mobiliteitsregels vanuit bijvoorbeeld agentschappen of rechtstreeks vanuit de privésector of een uitgebouwde pool aan leidend ambtenaren (zoals veelal het geval in het buitenland). Een voldoende professionele competentie blijft in ieder geval te waarborgen.
Dit alles is niet meteen in lijn met de recente Copernicus- en BBB-hervormingen en de hieruit voortvloeiende statuten voor de leidend ambtenaren. Maar waar een wil is, is een weg. Ook al is deze optie nog erg controversieel. Zo pleit ook Geert Mareels, gewezen kabinetschef, voor het spoil systeem bij de beleidsvoorbereidende departementen, maar dan eerder ter afschaffing van de kabinetten (De Tijd, 12 oktober 2007).

Een charter tussen kabinetten en administraties

Als kabinetten voor de toekomst onvermijdelijk zijn, dan liefst wel met een beduidend kleinere omvang. De Copernicus- en BBB-hervormingen doen alsof de kabinetten niet meer (zullen) bestaan. Dit is niet realistisch en geeft aanleiding tot schijnvertoon (bijvoorbeeld in de functiebeschrijvingen en procedures bij de administratie). Administraties en kabinetten moeten hun rol beter kunnen inschatten en er zich ook aan houden. Er is met andere woorden nood aan een nieuw en vooral realistisch haalbaar evenwicht tussen kabinetten en administraties. Die zou onder meer het best vertaald worden in een soort onderling contract: een ‘charter’, zoals bepleit door Norbert De Batselier.

Met welke basiselementen?

Om te beginnen een meer eenduidige afbakening van de werkterreinen ‘beleid’ versus ‘beheer’. Dit vertoont veel gelijkenissen met wat in de managementsconcepten rond good governance van bedrijven worden geponeerd. Met name met betrekking tot de taakverdeling tussen een Raad van Bestuur versus het Dagelijks Management.
Het systeem van Beheersovereenkomsten tussen een minister en zijn overheidsdiensten hoort hierbij, maar is zelden voldoende voor de regeling van de onderlinge relaties. Er moet ook de wederzijdse bereidheid zijn om hier ordentelijk en soepel mee om te springen. Een deontologische code is een noodzakelijk onderdeel van het charter: wederzijdse loyaliteit (eenzijdige loyaliteitsverwachtingen werken zelden), vertrouwelijkheid van de verkregen informatie, tijdig en reëel overleg, regels bij publieke verklaringen, enz. Het hoort er allemaal bij en het kan best zo concreet mogelijk gemaakt worden.
Elementair is dat voor belangrijke hervormingen een correcte wederzijdse consultatie wordt ingebouwd en toegepast. Belangrijke interne wijzigingen binnen een overheidsdienst moeten met het kabinet tijdig gecommuniceerd en zelfs doorgepraat worden. Omgekeerd is het ondenkbaar dat nieuwe regelgevende kaders met een reële impact op een overheidsdienst niet voorafgegaan worden door een afdoende consultatie bij deze dienst zelf. Het lijkt misschien vanzelfsprekend, maar dat is het in de dagelijkse praktijk niet.
Nieuwer zou moeten zijn dat de publieke verantwoording, onder meer naar het parlement toe, een gedeelde verantwoordelijkheid wordt. Voor beheersaspecten zouden de leidend ambtenaren verantwoording en duiding moeten kunnen afleggen. Dit neemt niet weg dat de middelen en regelgevende kaders, die ter beschikking worden gesteld van een leidend ambtenaar, wel degelijk een beleidsverantwoordelijkheid zijn waarvoor een minister of een hele regering verantwoording moet afleggen.
Volgens Norbert De Batselier mag loyauteit bij de leiding van een administratie niet meer eng partijpolitiek gericht zijn, zodat heel wat vroegere grenzen richting administratie vervallen.

Kan het werken?

Als een dergelijk charter beperkt blijft tot een statisch document met vrome intenties zal het voornamelijk ‘verticaal geklasseerd’ worden. Het charter zou deel moeten uitmaken van een nieuwe regeerverklaring en als het ware de waarde aannemen van een ‘ondertekend contract’, een richtsnoer voor kabinetten en administraties. De realisaties op het terrein zouden enerzijds deel moeten uitmaken van de jaarlijkse evaluaties van de leidend ambtenaren en anderzijds zou een jaarlijkse externe evaluatie het behoorlijk gedrag van de kabinetten ter zake onder de loep moeten nemen. Dergelijke (semi) publieke rapportering ligt voor de ministers alvast erg gevoelig. Het zal dus mee moeten evolueren met de nieuwe praktijkinzichten tijdens een regeringsperiode. Wil dit lukken voor de nieuwe Vlaamse legislatuur vanaf 2009, dan kan hier best nu al werk van gemaakt worden.
De kwaliteit van het overheidsfunctioneren, de motivatie van het overheidsapparaat, maar niet in het minst de geloofwaardigheid van de politiek zelf kunnen er behoorlijk bij gebaat zijn.

Paul Zeeuwts
Leidend ambtenaar van het Vlaams Agentschap IWT en ex-kabinetschef 3

Noten
1/ Public Employment and Management Working Party. OECD review of government human resource management in Belgium (13/07/07).
2/ In realiteit zijn kabinetten nog groter dan de officiële cijfers. De facto vertoeven sommige ambtenaren immers op een kabinet zonder dat zij ten laste worden genomen van de kabinetskredieten.
3/ Het IWT heet voluit Instituut voor de Aanmoediging van Innovatie door Wetenschap en Technologie in Vlaanderen. Paul Zeeuwts schrijft deze bijdrage in eigen naam.

ambtenaar - administratie - kabinet

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 10 (december), pagina 45 tot 49