Abonneer Log in

Eerste proef in de tienkamp voor gelijke onderwijskansen: de financiering

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 10 (december), pagina 6 tot 16

Een tienkamp voor gelijke kansen op uitstekend onderwijs

Kansen op middelmatigheid zijn geen gelijke kansen. Jonge mensen die thuis niet over het sociale, culturele of financiële kapitaal beschikken waarmee ze gemakkelijk op de maatschappelijke ladder klimmen, dié jonge mensen die onderwijs nodig hebben om verder te geraken dan hun ouders, hebben uitstekend onderwijs nodig. Ze worden niet geholpen door middelmatig onderwijs. Daarom spreek ik over een ‘tienkamp voor gelijke onderwijskansen’: het gaat om gelijke kansen op uitstekend onderwijs. En dat zal heel wat inspanning vragen, op elke sport van de onderwijsladder, van in de kleuterklas tot in de aula’s van hogescholen en universiteiten. En het is een heuse tienkamp, omdat we voor uiteenlopende proeven en disciplines moeten slagen. Kort samengevat luiden de proeven:
1. Richt de hele financiering van het onderwijs van laag tot hoog op ‘gelijke kansen op uitstekend onderwijs’.
2. Vraag onderwijsinstellingen om inspanningen én resultaten te leveren: centen zijn een voorwaarde, wat telt is de aanpak.
3. Zorg ervoor dat méér kleine kleuters in kleinere klassen zitten, en verplicht minstens één jaar in een Vlaamse kleuterklas.
4. Schep ouderbetrokkenheid: geef ook ouders een warm welkom op school, maar eis tegelijk minimale contactbereidheid.
5. Peil de taal: organiseer taaltoetsen, zowel bij scharniermomenten in de schoolloopbaan, als bij een overstap van de ene naar de andere school.
6. Breng de taal op peil: vraag aan elke school een taalbeleid waarin elke leerkracht een rol speelt.
7. Overtuig jongeren én hun ouders van een goede en tijdige studiekeuze, begeleid hen daarbij en zet alle experts in, in de eerste plaats de Centra voor Leerlingenbegeleiding (CLB’s). Bestrijd ondoordachte overgangen en shopping.
8. Leg de lat geleidelijk hoger en zorg dat de sporten van de onderwijsladder niet te ver uit elkaar staan; vermijd dat mensen meteen onmogelijk hoog willen of moeten springen.
9. Leer van elkaars ervaringen, verspreid goede voorbeelden en veranker positieve experimenten structureel in de dagelijkse werking.
10. Bestrijd vooroordelen en discriminatie op de arbeidsmarkt. Anders staan alle resultaten van de vorige proeven op de helling.
De eerste proef is een drieluik: in drie onderwijsniveaus - het volwassenenonderwijs, het hoger onderwijs en het leerplichtonderwijs - hervormen we nu de financiering. Ik bespreek hier de laatste twee hervormingen: de nieuwe financiering voor de hogescholen en universiteiten en de nieuwe financiering van de werkingsmiddelen voor scholen van basis- en secundair onderwijs. Ook de tweede en de negende proef van de tienkamp komen in deze bijdrage kort aan bod.

Financiering op basis van het sociale schoolprofiel

De Schoolstrijd is definitief voorbij

In de geschiedenis van het Vlaamse onderwijs is het woord ‘gelijk’ in zijn vele betekenissen een sleutelbegrip. Toen na de Schoolstrijd het Schoolpact werd afgesloten, kreeg het katholiek onderwijs toegang tot publieke financiering. Vanaf dat moment startte vanuit het katholiek onderwijs ook de strijd voor een ‘gelijke’ behandeling van haar scholen in vergelijking met die van het rijksonderwijs, later gemeenschapsonderwijs. Voor de personeelsomkadering werd die gelijke behandeling geleidelijk gerealiseerd en bestaan er vandaag, enkele marginale dossiers niet te na gesproken, eigenlijk geen echte verschillen meer tussen scholen van verschillende netten. De gelijke financiering van de werkingsmiddelen bleef tot vandaag echter een heet hangijzer. Het Tivoli-akkoord bepaalde in 1998 voor de werkingsmiddelen een na te streven verhouding tussen de onderwijsnetten: 100 voor het Gemeenschapsonderwijs, 75 voor het gesubsidieerde (officiële en vrije) onderwijs. Zoals afgesproken werd die 100-76-verhouding in 2006 ook in de realiteit bereikt. Dat werd toen beschouwd als een tussenstap op weg naar ‘de gelijke lat’.
De legitimiteit van gelijke behandeling staat buiten discussie. Voor socialisten heeft elk kind, ongeacht het net waartoe zijn of haar school behoort, evenveel recht op goed onderwijs. De overheid moet alle scholen in Vlaanderen zo financieren dat alle kinderen er kwaliteitsonderwijs kunnen genieten, ongeacht of dat nu gemeenschapsscholen, officieel gesubsidieerde scholen ingericht door steden en gemeenten, of vrije katholieke scholen zijn. De noden van elk kind staan centraal. Het Vlaamse regeerakkoord van 2004, door socialisten mee onderhandeld, kondigde een radicale breuk aan met redeneringen die louter vertrokken van verhoudingen tussen onderwijsnetten. Scholen in gelijke situaties zouden in de toekomst over gelijke middelen moeten beschikken. Men sloot wel niet uit dat er financiële verschillen zouden worden gemaakt tussen netten, maar die moesten dan objectiveerbaar zijn. De behoeften van de kinderen zouden centraal staan om de situatie van een school in te schatten.

Sociaal rechtvaardige gelijkheid betekent dus niet ‘hetzelfde voor iedereen’. Integendeel, het kan nodig zijn verschillende situaties ook verschillend te behandelen. Op 14 november 2007 heb ik met de onderwijskoepels en het gemeenschapsonderwijs een akkoord bereikt over een nieuwe financiering die deze gelijke behandeling (met erkenning van objectieve verschillen tussen netten) ook echt realiseert. Vanaf 2009 zullen de scholen voor hun werkingsmiddelen zo gefinancierd worden dat alle kinderen met vergelijkbare noden ook gelijke middelen genereren, waardoor elke school in een vergelijkbare situatie ook gelijke middelen ontvangt.
Dat is een historische doorbraak. Er worden twee aantoonbare, objectieve verschillen tussen netten erkend: de verplichting die geldt voor de officiële lagere scholen om op vraag van de ouders meerdere levensbeschouwelijke vakken aan te bieden enerzijds, en de verplichting die geldt voor de scholen van het gemeenschapsonderwijs om de vrije keuze in Vlaanderen te garanderen anderzijds. Daarmee is een oud dispuut in het Vlaamse onderwijs eindelijk beslecht. Het (on)evenwicht tussen netten is niet meer de hoofdbekommernis van het onderwijsbeleid. De Schoolstrijd is definitief voorbij, alle energie kan gaan naar de tienkamp voor gelijke onderwijskansen.

Gelijkekansenfinanciering: de echte betekenis van gelijke behandeling

Echte gelijkheid spoort met een aangepaste behandeling van ongelijke situaties. Dat is het uitgangspunt voor de differentiële financiering voor de scholen van het leerplichtonderwijs. Differentiële financiering bestaat al in enkele buitenlandse onderwijssystemen. Vaak baseert men verschillende financiering op kenmerken van de zone waarin scholen gelegen zijn. Wanneer een zone hoog scoort op achterstandsindicatoren, dan leidt dat tot méér middelen voor de scholen die in die zones liggen. Dit is een te ruwe benadering, die ook geen recht doet aan de vaak grote verschillen tussen nabijgelegen scholen in Vlaanderen. Beter uitgewerkte vormen van differentiële financiering baseren de middelen op de kenmerken van leerlingen. Sociologisch inzicht in de reproductie van ongelijkheid door het onderwijs leert immers dat we leerlingenkenmerken met een sterke invloed op schools succes kunnen onderscheiden en vertalen in ‘indicatoren’. Het uitgangspunt luidt dan: als kinderen op deze indicatoren ‘aantikken’, geef dan bijkomende middelen waarmee de scholen van deze kinderen acties kunnen ondernemen om de impact van deze kenmerken te compenseren.
In Vlaanderen is, voortbouwend op eerdere ervaringen met het onderwijsvoorrangs- en zorgverbredingsbeleid, in 2002 het ‘Gelijke OnderwijsKansen’(GOK)-decreet tot stand gekomen, dat op basis van individuele kenmerken van leerlingen extra omkaderingsuren geeft aan scholen. Die kunnen daarmee een gelijkekansenbeleid voeren. Het gaat echter om een beperkte hoeveelheid bijkomende omkadering, niet om het differentiëren van de financiering zelf op basis van leerlingenkenmerken. Toen Marleen Vanderpoorten het GOK-decreet lanceerde, reageerde SP-voorzitter Patrick Janssens dat dit een goed, maar veel te bescheiden initiatief was en dat eigenlijk de gehele financiering van scholen op kansarmoede-indicatoren moest worden afgestemd. Vijf jaar later zijn we zover: de werkingsmiddelen voor de scholen zullen vanaf 2009 verschillen naargelang de leerlingen van die scholen op een aantal indicatoren scoren. In 2011 zal, als het van ons afhangt, ook de omkadering van scholen volgens leerlingenkenmerken variëren.

Het nieuwe model voor de financiering van werkingsmiddelen voor scholen zal een zeer krachtige impuls geven aan het gelijkekansenbeleid. Niet minder dan 14% (en na enkele jaren 15,5%) van de werkingsmiddelen van het basisonderwijs, en 10% (groeiend tot 11%) van de middelen van secundaire scholen zullen worden bepaald door het sociale profiel van de schoolbevolking. Bij een totaal budget van meer dan 400 miljoen euro voor het basisonderwijs en ongeveer evenveel voor het secundair onderwijs, zijn het grote budgetten die zo in beweging worden gebracht voor leerlingenkenmerken.
Wetenschappelijk onderzoek leert dat vier kenmerken van leerlingen hun schools succes sterk bepalen: (1) het opleidingsniveau van de moeder; (2) de taal die de leerling thuis spreekt; (3) de materiële situatie thuis; en (4) het sociale kapitaal in de wijk waar een leerling woont (in bepaalde wijken hebben jongeren veel meer schoolse achterstand dan in andere wijken). We zullen dus scholen méér middelen geven als ze relatief veel leerlingen tellen met een laag opgeleide moeder, veel leerlingen die thuis een andere taal dan het Nederlands spreken, veel leerlingen die uit gezinnen komen met een laag inkomen en daardoor recht hebben op een schooltoelage, of veel leerlingen die in buurten wonen waar de gemiddelde leerachterstand hoog is. Zo kunnen zij acties ondernemen om deze barrières te overwinnen.
Let wel, deze bijkomende middelen vormen geen individuele rugzakjes voor de leerlingen die ‘aantikken’ op deze indicatoren. Deze leerlingen ontlenen er ook geen individuele rechten op bijkomende zorg of ondersteuning aan. Essentieel is het profiel van de gehele school. Leerlingen die op indicatoren aantikken, wijzen op een sociale problematiek waarmee de hele school in belangrijke mate te maken heeft. Ze duiden op een breder schoolprofiel waar bijzondere uitdagingen mee samenhangen. Die leerlingen zijn als het ware ‘meetpunten’ voor dat schoolprofiel. Voor elk van de vier sociale schoolkenmerken verdelen we een vast budget over de scholen volgens het aantal ‘aangetikte’ leerlingen.1
Dit model levert aanzienlijke financiële verschillen op tussen de scholen. Dit is het gevolg van grote verschillen tussen scholen in leerlingenbevolking. In feite kunnen we nu met cijfers de sociale segregatie tussen scholen in heel Vlaanderen vaststellen. Uit eerder onderzoek weten we dat de vrije schoolkeuze, die in Vlaanderen een quasi-markt in onderwijs heeft gecreëerd, tot grote verschillen in schoolbevolking heeft geleid. In de PISA-resultaten voor Vlaanderen zien we dan ook in internationaal perspectief een zeer aanzienlijke between-school variance in onderwijsresultaten en een zeer grote impact van sociaaleconomische en sociaal-culturele determinanten op leerresultaten. Deze verschillen worden nu zichtbaar in de financiering. Scholen met leerlingen die sterk scoren op de vier indicatoren kunnen daardoor ettelijke tientallen procenten méér middelen ontvangen dan andere scholen. De vergelijking met vandaag is niet altijd eenvoudig, omdat scholen van het gesubsidieerd onderwijs (met name het katholiek, gemeentelijk en stedelijk, en provinciaal onderwijs) ook door de gelijke behandeling meer middelen krijgen en omdat we ook een aanzienlijke budgettaire inspanning doen: 85 miljoen euro extra voor het basisonderwijs en 40 miljoen euro voor het secundair onderwijs. Ter illustratie: we schatten dat de Antwerpse scholen samen ongeveer 30% meer werkingsmiddelen krijgen, een stijgingspercentage dat ongeveer het dubbele is van het Vlaamse gemiddelde. Dat is ook terecht wanneer je kijkt naar de ernst van de onderwijsuitdaging met hoge anderstaligheid en veel kinderen uit kansarme gezinnen en buurten.
Centen zijn belangrijk: ze geven de school de mogelijkheid een gelijkekansenbeleid te voeren. Maar ze garanderen geen gelijkekansenbeleid. Ze zijn zeker niet zaligmakend. Essentieel is de aanpak in de school: de onderwijscultuur, de betrokkenheid van ouders en leerlingen, de aspiratie die hoog wordt gehouden. Scholen moeten dat extra geld resultaatgericht gebruiken, met de hoge lat van uitstekend onderwijs voor ogen. Gelijke kansen op middelmatigheid in het onderwijs creëren immers geen gelijke kansen in de samenleving.
Financiering op basis van leerlingenkenmerken vormt ook tegengas tegen de segregatie tussen scholen zelf. Scholen die geen leerlingen tellen die aan indicatoren beantwoorden, hebben voortaan een belang om toch actief op zoek te gaan naar deze leerlingen. Tegenover subtiele en vaak verborgen vormen van negatieve selectie van kansarme leerlingen, die maken dat de ene school wel en de andere school niet in deze groepen rekruteert, kan dit bijdragen tot meer gemengde scholen. Om die reden heb ik ook voorzien in aftopping van de impact van deze leerlingenkenmerken in scholen waar ze al sterk aanwezig zijn. Scholen die al hoge percentages van dergelijke leerlingen tellen, mogen er geen financieel belang bij hebben dat deze groep zo aangroeit dat ze 100% concentratiescholen worden. Een meer evenwichtig gespreide schoolbevolking is niet gemakkelijk te realiseren, maar blijft toch een streefdoel.
Hoewel een doelgerichte aanpak cruciaal is, gaat het toch niet om ‘gekleurd geld’. Het is niet mijn bedoeling met zware administratieve controles na te gaan of scholen deze middelen ook effectief aan gelijke kansen besteden. Ik ga ervan uit dat élke school een gelijkekansenschool is, waar alle talenten van alle leerlingen tot hun recht komen. Dat wordt een cruciaal aandachtspunt bij toekomstige schooldoorlichtingen. Als de inspectie bij een doorlichting vaststelt dat het gelijkekansenbeleid onder de maat is, dan zal ze kritisch kijken naar het gebruik van eventuele extra’s die de school krijgt dankzij de kenmerken van haar leerlingen. Tegenover autonomie van de school staat ook verantwoordelijkheid voor het resultaat en kritisch onderzoek van de beschikbare middelen bij gebrek aan resultaat.
Ik verwijs naar de tweede proef in mijn tienkamp: ik wil dat scholen ook resultaatgericht aan gelijke kansen werken. En nogmaals, gelijke kansen is geen nivellering. Dat màg zelfs niet. Leerlingen moeten op school ook kunnen uitblinken in datgene waarin ze goed zijn. Dat maakt de uitdaging voor iedere school nog zoveel groter. Scholen doen er daarom goed aan met andere scholen samen te werken: dat is het thema van de negende proef. In sommige proeftuinen worden al erg interessante aanpakken en werkvormen ontwikkeld. Die goede praktijkvoorbeelden kunnen inspirerend zijn voor andere scholen. Hechte samenwerking op het niveau van steden en gemeenten kan scholen toelaten gemeenschappelijke problemen met meer kracht aan te pakken. Ik verwijs opnieuw naar Antwerpen, waar de ambitie groeit om een eigen onderwijstienkamp uit te schrijven.
Deze differentiële financiering zal worden toegepast in het gewoon onderwijs, niet in het buitengewoon onderwijs. Ouders van kinderen met een leerstoornis, zoals dyslexie, begrijpen soms niet goed waarom we ons beperken tot sociale kenmerken die we individueel meten, terwijl we geen extra’s voorzien voor leerstoornissen die evengoed individueel kunnen worden vastgesteld in gewone scholen en die ook de schoolloopbaan beïnvloeden. We gaan er echter van uit dat leerstoornissen ad random (volgens het toeval) verspreid zijn in de bevolking en in principe in alle scholen op vergelijkbare wijze opduiken. We moeten er dus voor zorgen dat àlle gewone scholen over voldoende middelen beschikken om goed om te gaan met leerstoornissen die geen al te zware aanpassing van de onderwijsomgeving vergen. De oplossing daarvoor zoeken we niet in een stelsel van differentiële financiering van de werkingsmiddelen van gewone scholen op basis van individuele stoornissen of beperkingen, maar wel in voldoende basisfinanciering en -omkadering in alle scholen, én aanvullende mogelijkheden om kinderen in gewone scholen te ondersteunen wanneer een leerstoornis dat vereist (cf. het huidige GON). Om kinderen met ernstige stoornissen of beperkingen op te vangen, is er ook het buitengewoon onderwijs. Deze complexe uitdaging schetsen we in het dossier Leerzorg. Het sociale profiel van een school duikt anderzijds niet toevallig op: het heeft te maken met de ligging van een school, de geschiedenis en het imago van de school: hier geldt geen verdeling ad random, vandaar de structurele differentiatie in de basisfinanciering.

Een tweede democratiseringsgolf in het hoger onderwijs

De uitdaging van gelijke kansen in het hoger onderwijs is deels gelijklopend, deels verschillend. Hogescholen en universiteiten zijn ook andersoortige instellingen dan basisscholen en secundaire scholen. Ik wil hen sterker dan in het leerplichtonderwijs responsabiliseren voor hun resultaten en de kwaliteit van onderwijs en onderzoek. Dat kan door de financiering meer afhankelijk te maken van de resultaten van onderwijs en onderzoek.

Resultaatgedreven onderwijsfinanciering

De eerste democratiseringsgolf, die tijdens de jaren 1960 en 1970 op gang kwam, heeft een zeer grote rol gespeeld bij de ontwikkeling en modernisering van Vlaanderen. Uitstekend onderwijs, niet middelmatigheid, was toen al het recept.
Bij die eerste democratiseringsgolf lag het accent op de materiële toegankelijkheid tot de toen nog elitaire universiteiten. Aan die democratisering danken we vandaag de lage inschrijvingsgelden, zeker laag in internationaal perspectief. Bovendien hebben we een uitgebreid systeem van algemene en selectieve sociale voorzieningen. Overigens trek ik in de loop van deze legislatuur de financiering van de sociale voorzieningen van de hogescholen gelijk met deze van de universiteiten. En dan is er ons stelsel van studiefinanciering. Momenteel krijgt 23% van de studenten een studietoelage. Ik vermeld het percentage, omdat sommigen menen dat dit aandeel over de jaren heen is gedaald. Nadere analyse van de cijfers spreekt dat tegen: de daling in de eerste helft van de jaren 1990 was het gevolg van het doelmatiger en sociaal rechtvaardiger maken van het stelsel (door het invoeren van een filter m.b.t. het Kadastraal Inkomen). De democratisering zette daarmee geen stap achteruit. Dit gezegd zijnde: ik zie die 23% niet als een plafond. Ik wil niet liever dan dat het percentage stijgt, maar dan wel om de juiste redenen: níet door het stelsel minder inkomensselectief te maken, wél door meer studenten aan te trekken uit die doelgroepen die moeilijk de weg naar het hoger onderwijs vinden.
Toch volstaan deze instrumenten van laagdrempeligheid niet. De eerste democratiseringsgolf heeft de sociale selectie niet volledig weggespoeld en is stilgevallen. De instroom in het hoger onderwijs blijft sociaal gekleurd. We laten nog steeds talenten onbenut. Dus moeten we het democratiseringsconcept rijker maken. De tweede democratiseringsgolf heeft een drieledige opdracht:
· het aantal studenten in het hoger onderwijs verder doen stijgen,
· de participatie bij minder vertegenwoordigde groepen sterk opdrijven,
· en het succes in het hoger onderwijs verbeteren.
Om een tweede democratiseringsgolf in het volgende decennium structureel en duurzaam te ondersteunen, heb ik elk van deze drie opdrachten in de nieuwe financiering voor het hoger onderwijs verankerd.
Wat de eerste opdracht betreft, meer studenten in het hoger onderwijs, is de relatie met het nieuwe financieringssysteem zonneklaar: meer studenten leiden in de toekomst tot meer centen voor hogescholen en universiteiten. Het rekenmodel is complexer dan de eenvoud van mijn boodschap laat uitschijnen (open-end financiering maar met een kliksysteem; financiering op basis van aantal studenten maar elke instelling vertrekt wel met een ‘sokkel’). Het vraagt ook een aanloop om op volle kracht te komen. Maar de breuk met de vroegere gesloten en bevroren enveloppe van de hogescholen en het grote forfaitaire deel in de oude financiering van de universiteiten is radicaal. Een zeer groot deel van de middelen wordt variabel en niet via de sokkel verdeeld. Instellingen zullen niet verstikken wanneer een tweede democratiseringsgolf meer studenten aanvoert.
De stijging van de studentenaantallen mag de aandacht echter niet afleiden van de tweede opdracht: de participatie van ondervertegenwoordigde groepen. Het aantal studenten zal er pas écht op vooruit gaan indien we erin slagen meer studenten aan te trekken uit die groepen die we vandaag nog te weinig in het hoger onderwijs aantreffen. Die studenten zullen niet vanzelf komen. Instellingen moeten actief en gericht rekruteren. Ook dat moedigt de nieuwe financiering aan. Zo voorzie ik in een sterke prikkel voor instellingen die verstandig omgaan met de flexibilisering, met name door speciale programma’s voor werkstudenten. Flexibilisering biedt kansen aan kwetsbare studenten en nodigt instellingen uit om nieuwe doelgroepen in flexibele trajecten aan te boren. Flexibilisering is ook een ambivalent gegeven, dat risico’s op studievertraging en uitstelgedrag inhoudt en van de instellingen de nodige omkadering vergt. We moeten er dus behoedzaam mee omgaan, en er vooral een instrument voor opwaartse mobiliteit van maken.
Zeer ingrijpend is de weging van de beursstudenten: de studiepunten die een beursstudent opneemt en verwerft, tellen bij de financiering van de instelling aan 150%. Die weging beloont instellingen die actief zoeken naar studenten uit gezinnen met een bescheiden inkomen. De beursstudent is natuurlijk een brede groep. Dat is een bewuste keuze. Ik ga er niet van uit dat beursstudenten ipso facto ‘leerbedreigd’ zijn. Maar vermits bescheiden inkomen statistisch samenhangt met weinig opleiding, betekent succes van beursstudenten in het hoger onderwijs dat we opwaartse mobiliteit in de samenleving tot stand brengen. Instellingen die daar sterk toe bijdragen, mogen daarvoor beloond worden. Net zoals bij de financiering van het leerplichtonderwijs, gaat het hier om het profiel van instellingen, en niet om individuele rugzakjes voor individuele studenten.
Een instelling met veel beursstudenten telt ongetwijfeld ook relatief meer studenten uit de brede waaier van groepen die in het hoger onderwijs om socio-culturele redenen ondervertegenwoordigd zijn. Sociale achtergrond van studenten blijft een zeer sterke rol spelen bij instroom en succes in het hoger onderwijs, maar de impact is minder rechtstreeks dan bijvoorbeeld in het basisonderwijs. Sociaal bepaalde studiekeuze, studievertraging of problematische schoolloopbanen hebben zelf een bijkomende invloed. Anders dan in het leerplichtonderwijs voeren we dus geen differentiële financiering in op basis van fijnmazige studentenkenmerken die wijzen op ‘leerbedreiging’. Instellingen moeten een breed beleid ontwikkelen voor de rekrutering van studenten uit minder opgeleide gezinnen en hun succes in het hoger onderwijs. Binnen dat brede instellingsbeleid moet er natuurlijk wél aandacht zijn voor de ‘leerbedreiging’ die samenhangt met kenmerken die specifieker zijn dan ‘beursgerechtigd’. Die kenmerken moeten worden onderkend en aangepakt. Het uitgesproken voorbeeld daarvan is het streven naar participatie van allochtone Vlamingen, waar nu verschillende instellingen gericht op werken.
Naast de beursstudent worden ook de studenten met een functiebeperking en in de toekomst ook nog de werkstudenten aan 150% gewogen. Het aandeel van het globale budget dat ingezet wordt voor deze differentiële financiering is vergelijkbaar met wat we doen in het leerplichtonderwijs: bij de universiteiten wordt dit aandeel op 8% begrensd, bij de academiserende hogeschoolopleidingen op 10% en bij de professionele opleidingen aan de hogescholen op 15%. De differentiële impact op de instellingen van het hoger onderwijs is in verhouding wel veel minder groot, omdat de profielen van de instellingen niet zo uiteenlopend zijn op basis van de hier toegepaste indicatoren (studietoelage, handicap, werkstudent) als de profielen van scholen op basis van de daar toegepaste indicatoren (schooltoelage, opleiding moeder, taal, buurt). Maar de indicatoren brengen wel een even krachtige prikkel tot stand.
Het derde luik van de opdracht gaat over succes. Meer participatie heeft geen zin als we daarmee alleen overbevolking in het eerste jaar organiseren en er niet in slagen meer studenten succesvol te laten afstuderen. Precies daarom heeft resultaatfinanciering - een betere term dan ‘outputfinanciering’ - een plaats in de nieuwe financiering. We zullen hogescholen en universiteiten financieren op basis van behaalde credits en diploma’s, uitgezonderd voor het eerste jaar. Die uitzondering is wel bijzonder belangrijk: in de cruciale eerste fase van de studentenloopbaan worden instellingen niet ‘gestraft’ wanneer ze minder kansrijke studenten rekruteren. Door resultaatfinanciering in te voeren zodra studenten over de horde van de eerste 60 studiepunten zijn, wil ik ­de instellingen aanmoedigen om het studiesucces over de hele studieloopbaan op te voeren. Instellingen moeten worden uitgedaagd om béter onderwijs te organiseren, waardoor méér getalenteerde studenten slagen. Aan vele instellingen is nog ruimte voor verbetering. Dat blijkt uit de slaagpercentages, die onderling verschillen en weinig verband houden met kwaliteit. Instellingen die er beter dan anderen in slagen studenten naar succes te begeleiden, zullen financieel beloond worden.
Daarvoor hoeft de kwaliteit van het onderwijs níet naar beneden. Sommigen menen dat er weinig verbetering mogelijk is in slaagpercentages of dat die enkel kan door de lat lager te leggen. Ik ben het daarmee ten gronde oneens. Er zijn zovele voorbeelden in de wereld waarbij men stellig beweerde dat onderwijssucces niet weggelegd was voor deze of gene groep en waarbij dit achteraf volkomen onzin bleek. De steile opmars van schools succes bij de zwarte bevolking in Zuid-Afrika, de afro-americans en hispano-americans in de Verenigde Staten, de duizelingwekkende cijfers in India en China: het zijn telkens opnieuw voorbeelden van de enorme omvang van talentenreservoirs als men die echt wil zien en ze daadwerkelijk aanboort.
Ik pleit dus voor meer pedagogisch optimisme in het hoger onderwijs. Als we het goed aanpakken, kunnen we beduidend meer halen uit de vele studenten die vandaag falen. Ik reken erop dat instellingen daar ook echt mee aan de slag gaan. Elke instelling kan daarin zijn eigen weg en profiel zoeken, met zeer gerichte en contextspecifieke projecten. Met een Aanmoedigingsfonds, waarin ik 6 miljoen euro wil investeren, wil ik dergelijke projecten laten kiemen. Zodat we bovenop het algemene, brede instellingsbeleid rond gelijke kansen nog bijkomende winst kunnen boeken. Deze projecten en initiatieven kunnen ook als goede praktijken inspirerend werken naar andere instellingen.
Tegenover deze inspanningen vanwege de instellingen en de overheid staat ook de verantwoordelijkheid van de student. Het leerkrediet, waarbij elke student met een rugzak van 140 punten vertrekt, is geen hardvochtig systeem maar wel een pedagogisch signaal. Het combineert het recht op proberen en falen dat je aan jonge mensen moet gunnen, met een vraag tot verantwoording tegenover de samenleving. Zorgzaamheid voor de kansen van jonge mensen uit zich ook in de verwachtingen en de eisen die we hen stellen. Ik ben een tegenstander van onderwijsconsumentisme, dat zeker een risico is in een geflexibiliseerd onderwijssysteem. Studenten zijn geen passieve consumenten van onderwijs maar actieve participanten die ook zelf een verantwoordelijkheid dragen. Een verhaal van gelijke kansen is altijd ook een verhaal van aspiratie, een verhaal van inspanning.

Resultaatgedreven onderzoeksfinanciering, ook voor de humane wetenschappen

Ook voor onderzoek rekenen we de universiteiten af op hun resultaten. In het nieuwe model wordt 45% van de financiering gericht op wetenschappelijk onderzoek, te verdelen over de universiteiten via een onderzoekssokkel en een variabele financiering volgens onderzoeksoutput. Die 45% spoort met het wezen van een moderne universiteit: een instelling die mensen in een kennisintensieve omgeving opleidt en nieuwe kennis tot stand brengt. Onderzoek en onderwijs zijn niet elkaars tegenpolen of concurrenten; in een ambitieuze universiteit moeten beiden op hoog niveau ontwikkeld worden. Uitstekend universitair onderwijs is enkel mogelijk met grensverleggend onderzoek als voedingsbodem. Ook hier geldt dat middelmatigheid op termijn dodelijk is voor gelijke kansen. Ik huiver van een toekomst waarin enkel rijkere Vlaamse jongeren aan een topuniversiteit kunnen studeren omdat die alleen in het buitenland te vinden is.
Voor het variabele deel van de onderzoeksfinanciering maken we gebruik van resultaatindicatoren die al jarenlang in de verdeling van het Bijzonder OnderzoeksFonds (BOF) - dat niet tot de basisfinanciering van de universiteiten behoort - gebruikt worden. Deze sleutel is door de universiteiten zelf ontworpen. We passen deze resultaatfinanciering nu ook toe op de basisfinanciering. Een forfaitair verdeelde onderzoeksfinanciering, zoals in het verleden, waarbij iedereen ongeacht zijn of haar resultaten dezelfde basismiddelen krijgt, beknot de mogelijkheden van actieve en uitstekende onderzoekers om hun onderzoek via de andere financieringskanalen uit te bouwen.
De discussie die vandaag vooral in de humane en sociale wetenschappen gevoerd wordt, gaat over de vraag of we de goede indicatoren hebben voor onderzoekskwaliteit. De meetinstrumenten die we vandaag hanteren, voornamelijk het aantal doctoraten en publicaties en citaties in internationaal erkende, wetenschappelijke kwaliteitskanalen, zijn momenteel de best mogelijke, maar volgens sommigen nog niet goed genoeg. De kritiek draait vooral rond het luik ‘citaties en publicaties’, waardoor de indruk ontstaat dat de héle onderzoeksfinanciering daarop gebaseerd is, terwijl die maar voor 30% van de variabele onderzoeksfinanciering meetelt.
‘Publicaties en citaties’ verwijst naar bibliometrie. Bibliometrie is internationaal erkend als een relatief betrouwbaar instrument om onderzoekskwaliteit te meten. Er is een fundamentele reden waarom bibliometrie onmisbaar is: wetenschappelijke vooruitgang gebeurt door tegensprekelijk debat over onderzoeksmodellen en onderzoeksresultaten. Wetenschap vereist publiek debat. De publicatie van onderzoek ten behoeve van vakgenoten is dus cruciaal in eender welke vorm van wetenschappelijke activiteit, en dit is vandaag niet anders meer denkbaar dan in een mondiaal forum. Daarvoor is uiteraard een goed georganiseerd publicatiesysteem noodzakelijk. Bibliometrische indicatoren maken het gebruik van dit systeem doorzichtig, en maken kwaliteitsmeting mogelijk. Zij laten immers toe om vast te stellen welke impact een instelling heeft op het publieke wetenschappelijke debat, in de relevante (mondiale, nationale, regionale) fora. Bibliometrie moet vanzelfsprekend genuanceerd opgebouwd worden. De wijze waarop ‘publieke impact’ in een wetenschappelijk domein tot stand komt, verschilt van domein tot domein. Dat verschil bestaat niet alleen tussen exacte en humane wetenschappen, maar ook binnen de exacte wetenschappen. En bibliometrie is in de praktijk natuurlijk niet perfect. Sommige vormen en producten van wetenschappelijk onderzoek zijn minder goed zichtbaar. Voor sommige geesteswetenschappen stellen er zich nog problemen voor wat betreft de dekkingsgraad van de databanken. En laat me heel duidelijk zijn: voor bepaalde disciplines verdienen lokale, regionale en nationale publicaties vanuit wetenschappelijk oogpunt evengoed een plaats naast internationale publicaties. En, los daarvan, de inzet van onze wetenschappers in het maatschappelijke debat in Vlaanderen is ook bijzonder belangrijk.
Dat bibliometrie niet perfect is, mag geen voorwendsel zijn om volledig af te zien van resultaatindicatoren. Een financieringssysteem moet uitdagen, de lat hoog leggen en bovenal geen vrijgeleide voor mediocriteit zijn. Waarmee ik niet gezegd heb dat het onderzoek in de humane en sociale wetenschappen kwalitatief minder goed zou zijn. Integendeel, ik ben overtuigd dat verschillende onderzoeksgroepen in die disciplines uitmuntend werk leveren. Een reden te meer om daar mee uit te pakken, ook internationaal. Want waarom zou de academische wereld geen waardevolle conclusies kunnen aantreffen in onderzoek over de Vlaamse ontvoogding als zij het zinvol vindt om aan, bijvoorbeeld, de Annales de Bretagne et des pays de l’ouest of aan de Rassegna Storica del Risorgimento hele tijdschriften te wijden?
Daarom houd ik toch vast aan bibliometrie als één van de parameters voor de verdeling van de basisfinanciering van de universiteiten. Voor een verdeling op Vlaams niveau, tussen de universiteiten dus, vormen de onvolkomenheden van het instrument immers geen onoverkomelijk beletsel. Vermits we op instellingsniveau meten, geven de bibliometrische gegevens een goed beeld van de onderzoekscultuur en het algemene kwaliteitsniveau van de instelling. Gegevens en parameters die gebruikt worden om financiële stromen tussen instellingen te verdelen, mogen echter niet zomaar gebruikt worden om stromen tussen faculteiten en disciplines te bepalen. Het zomaar overplanten van rekenmodellen van het ene naar het andere aggregatieniveau is helemaal niet vanzelfsprekend. Binnen een instelling is een eigen, aan de specifieke context aangepast allocatiemodel nodig.
Dat neemt niet weg dat het van zeer groot belang is dat de bibliometrische instrumenten verder verfijnd en ontwikkeld worden. Zoals gezegd, ben ik de eerste om dit te erkennen, maar voeg daar meteen aan toe dat de bal daarbij wel degelijk in het kamp van de universiteiten en de betrokken wetenschappers zelf ligt. De disciplines zelf moeten het over kwaliteitscriteria en publicatielijsten eens worden, de overheid zal die dan meenemen. Op middellange termijn, zeg maar 2011, zouden we moeten kunnen overschakelen naar een Vlaams Bibliografisch Bestand, net zoals landen als Noorwegen en andere. Zolang de voorgestelde indicatoren en parameters gedreven worden door kwaliteit, zal ik die dankbaar overnemen. In afwachting van deze structurele verbetering van onze bibliometrische instrumenten ben ik bereid een overgangsregeling te voorzien die garanties biedt aan de humane en sociale wetenschappen. Op termijn moeten zij echter in een open ruimte kunnen functioneren zoals alle andere disciplines. Het kan niet de bedoeling zijn sommige wetenschappen een beschermde ruimte te blijven bieden. Het is juist goed voor de emancipatie van de humane en sociale wetenschappen dat zij net als de andere wetenschappen uitgedaagd worden om hun kwaliteit ook internationaal te bewijzen.
Gelijke kansen eisen dat onderzoekskwaliteit in dergelijk internationaal perspectief wordt geplaatst. Jonge mensen moeten in Vlaanderen de kans krijgen om opgeleid te worden in een omgeving waar internationaal erkend toponderzoek gebeurt. Dit geldt voor heel ons onderwijsbestel, en dus ook voor de humane en sociale wetenschappen. Ik weiger gelijke kansen gelijk te stellen aan provincialisme in wetenschappelijk onderzoek.

De tienkamp is begonnen, nog niet gewonnen

Met de nieuwe financiering van het onderwijs vatten we de eerste proef aan van de tienkamp. Ik kan het echter niet genoeg herhalen: voldoende centen en een rechtvaardige verdeling ervan vormen een voorwaarde voor gelijke kansen maar geen garantie voor gelijke kansen. Negen proeven volgen nog. Met die proeven schrijven we een verhaal over onderwijs dat uitdagend moet zijn voor de sterken, maar ook sterk voor de zwakken. Een verhaal van warme instellingen, die de lat hoog leggen maar jonge mensen helpen om over die hoge lat te geraken. Een verhaal van brede scholen, die bondgenoten vinden in de samenleving.
Ik ben socialist geworden, niet omdat ik geloof dat mensen gelijk geboren zijn. Ze zijn geboren met zeer verschillende talenten. Ik ben socialist omdat ik vaststel dat de samenleving zeer onrechtvaardig omgaat met die rijkdom aan talenten en met het verschil in talent. Alle talenten laten bloeien, van elk talent het beste maken: dat is de kern van het socialisme. Dat is ook het meest robuuste antwoord op de sociale ongelijkheid van de 21ste eeuw. De tienkamp voor gelijke onderwijskampen is een socialistische tienkamp bij uitstek.

Frank Vandenbroucke
Vlaams Minister van Werk, Onderwijs en Vorming

Noot
1/ Door deze techniek is het niet belangrijk of we een ‘strenge’ (d.w.z. zeer selectieve) indicator kiezen voor een bepaald sociaal kenmerk, dan wel een alternatieve, minder strenge indicator, op voorwaarde dat de strenge indicator goed correleert met de alternatieve, minder strenge indicator. Vermits we voor elk van de vier sociale kenmerken een vast budget verdelen op basis van de indicatoren zal een ‘strenge’ indicator een groter gewicht in euro’s hebben dan een ‘minder strenge’. Maar als ze met elkaar correleren, dan maakt het voor een school met een bepaald profiel niet uit of (weinig) leerlingen aan een strenge indicator (met een zwaar gewicht) beantwoorden, dan wel of (veel) leerlingen aan een minder strenge indicator (met een lichter gewicht) voor hetzelfde sociale kenmerk beantwoorden. Het financiële resultaat voor de school is gebaseerd op de relatieve verdeling van de leerlingenpopulatie op dat kenmerk over Vlaanderen als geheel en zal dus in beide gevallen gelijkaardig zijn. We rangschikken scholen op basis van hun relatieve profiel en bedelen hen zo meer of minder werkingsmiddelen toe. Op basis van onze gegevens kunnen we bijv. een strenge of een minder strenge indicator opstellen van een ‘anderstalig thuismilieu’. Het blijkt dat de keuze tussen deze alternatieve indicatoren van thuistaal weinig verschil maakt voor de scholen, hoewel het ‘gewicht’ van ‘aangetikte leerlingen’ bij deze alternatieve indicatoren in het model (de extra euro’s die een ‘aangetikte leerling’ genereert voor het werkingsbudget van zijn school) sterk verschilt. Het euro-gewicht van de indicatoren vormt dus géén individueel rugzakje voor de betrokken leerling.

onderwijs - gelijke kansen - scholing

Samenleving & Politiek, Jaargang 14, 2007, nr. 10 (december), pagina 6 tot 16