Abonneer Log in

Zijn de gemeenschappen en gewesten overgefinancierd?

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 3 (maart), pagina 53 tot 65

1. Inleiding

Volgens de ramingen van het jaarverslag voor 2007 van de Nationale Bank van België (NBB) zouden de overheidsrekeningen vorig jaar zijn afgesloten met een licht tekort, dat wordt geraamd op 0,1% van het bbp, te wijten evenwel aan de impact van niet-structurele factoren. De schuldgraad liep verder terug tot 85,1% van het bbp, waardoor de kloof met het gemiddelde van de Euro-zone nog ‘slechts’ 17%-punten van het bbp bedraagt. In 1993 bedroeg dit verschil bijna 70%-punten. Er is dus een lange weg afgelegd. Dat vorig jaar, dat politiek niet onbesproken was, een dergelijk resultaat kon worden bereikt zonder ‘eenmalige maatregelen’ of structurele begrotingscontrole, toont eveneens aan dat de ‘rekeningen van paars’ blijkbaar toch beter meevallen dan door de toenmalige oppositiepartijen werd beweerd.1
Probleem is echter dat het nastreven van een begrotingsevenwicht onvoldoende is. De impact van de vergrijzingskosten is immers zodanig dat vanaf nu begrotingsoverschotten moeten worden opgebouwd, wil men in de toekomst drastische besparingen in de sociale zekerheid vermijden. Tussen 2006 en 2050 zouden volgens het jaarlijks verslag van 2007 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCV) deze vergrijzingsgebonden uitgaven stijgen met 6,2% van het bbp2; de pensioenuitgaven en de uitgaven voor gezondheidszorgen zouden zelfs met 8% toenemen. In het voorjaar van 2007 had de afdeling ‘Financieringsbehoeften van de Overheid’ van de Hoge Raad van Financiën (HRF) op basis van eerdere (iets meer optimistische) ramingen van de Studiecommissie een begrotingstraject uitgestippeld dat de geleidelijke opbouw van begrotingssurplussen inhoudt, namelijk van +0,3% van het bbp in 2007 tot +1,3% van het bbp in 2012 (verbetering met 0,2% van het bbp per jaar), nadien oplopend tot ongeveer 2% van het bbp in 2017-2019 waarna dit overschot geleidelijk kan worden afgebouwd tot een licht tekort zonder dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in het gedrang komt.3 Dit begrotingstraject is tot 2011 trouwens vastgelegd in de Zilverfonds-wet.
Dit betekent bijgevolg dat in 2007 een achterstand werd opgelopen op het door de HRF voorgestelde scenario, die in 2008 nog verder zal toenemen aangezien volgens dat scenario een overschot van 0,5% van het bbp moest worden bereikt. Volgend jaar zijn er bovendien (minstens) regionale verkiezingen zodat een surplus van 0,7% van het bbp in 2009 onhaalbaar lijkt. Vervelend is bovendien dat de slechte uitgangspositie zich meer dan volledig situeert bij de zogenaamde Entiteit I, die bestaat uit de federale overheid en sociale zekerheid. Het is immers deze Entiteit die in de toekomst de nodige overschotten zal moeten opbouwen aangezien zij het gros van de vergrijzingskosten zal moeten dragen.
Bij gelijke ontvangstenratio (in % van het bbp) en ondanks de verdere daling van de rentelasten (in % bbp)4 zal Entiteit I door de stijging van de vergrijzingsgebonden uitgaven de groeivoet van de overige niet-vergrijzingsgebonden primaire uitgaven5 zeer sterk moeten drukken om het HRF-scenario te realiseren, hetgeen zou neerkomen op een trendbreuk met het verleden.
Zo heeft de Nationale Bank van België berekend6 dat de jaarlijkse reële groeivoet van de primaire uitgaven van Entiteit I tijdens de periode 2007-2011 en 2011-2015 respectievelijk slechts met gemiddeld 1,1% en 0,3% mag toenemen, dan nog op voorwaarde dat de budgettaire vertrekpositie correct zou zijn geweest (quod non). Hierna volgen eveneens ter illustratie de overeenkomstige cijfers voor Entiteit II (gemeenschappen en gewesten; lokale overheden) (zie Tabel 1).

Tabel 1. Toegelaten gemiddelde jaarlijkse reële groeivoet van de overige primaire uitgaven

2007-2011 2011-2015

Entiteit I 1,1% 0,3%

G&G 1,8% 2,1%

Lokale besturen 2,1% 2,6%

Bron: NBB

De reële begrotingsmarges zijn dus nog beperkter omdat 2007 met een beperkt tekort is afgesloten (in plaats van met een overschot van 0,3% van het bbp) en voor dit jaar slechts gemikt wordt op een evenwicht (in plaats van op een overschot van 0,5% van het bbp).
Voor Entiteit I zal de achterstand op het door de HRF uitgestippelde traject in 2008 zelfs oplopen tot 0,7% van het bbp (of circa 2,3 miljard euro) vermits volgens de officiële cijfers van de federale begrotingsopmaak 2008 dit jaar bij Entiteit I een tekort zal worden opgetekend van -0,3% van het bbp, althans bij een correcte begrotingsuitvoering, in plaats van een overschot van 0,4% van het bbp zoals voorzien in het HRF-scenario.
De ramingen van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (SCV) zullen in 2008 misschien neerwaarts herzien worden omwille van nieuwe, fors gewijzigde demografische projecties.
Al deze elementen illustreren het strakke budgettaire keurslijf voor Entiteit I, zeker in de eerste helft van het volgend decennium. Het is a priori dus niet onlogisch dat naar de gemeenschappen en gewesten gekeken wordt om een bijkomende begrotingsinspanning te leveren. Uit tabel 1 blijkt inderdaad dat zij ruimere begrotingsmarges hebben dan Entiteit I. Het gros van de niet-vergrijzingsgebonden uitgaven situeert zich bovendien bij Entiteit II, zoals blijkt uit Tabel 2 (ramingen voor 2007 in miljarden euro).

Tabel 2. Totale primaire uitgaven en ‘overige’ niet-vergrijzingsgebonden primaire uitgaven

Totaal Overige

Entiteit I 95 24

G&G 40 36

Lokale besturen 22 20

Bron: INR, NBB

Het leeuwendeel van de budgettaire kosten van de vergrijzing (over de periode 2007-2050 ongeveer 93%), zowel in absolute termen als in evolutie, is bij Entiteit I gelokaliseerd. Die concentratie bij Entiteit I volgt uit het feit dat de twee belangrijkste en ook sterkst groeiende componenten van de vergrijzingskost, met name de pensioenuitgaven en de uitgaven voor gezondheidszorg, grotendeels ten laste zijn van Entiteit I. De manoeuvreerruimte is bijgevolg zeer beperkt voor Entiteit I, tenzij de belastingen zouden worden verhoogd of er zou worden gesnoeid in de vergrijzingsuitgaven zelf.
Sommigen stellen dat de oorzaak voor deze beperkte begrotingsmarges voor Entiteit I te wijten is aan de mechanismen van de bijzondere financieringswet.7 Meer bepaald zou het Lambermont-akkoord van 16 oktober 20008, dat vanaf 2002 bijkomende middelen genereert voor de gemeenschappen en de fiscale autonomie van de gewesten heeft versterkt, een nefaste invloed hebben. De gevleugelde uitspraak ‘De federale badkuip loopt leeg. Lambermont trok de stop eruit’ is in dit verband veelzeggend en noopt tot een objectief en genuanceerd debat. Tegelijkertijd wordt dikwijls geopperd dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest ondergefinancierd zou zijn.
In wat volgt, wordt dan ook nagegaan of de financieringswet evenwichtig is, wat de impact is van het Lambermont-akkoord, of het verdedigbaar is aan de gemeenschappen en gewesten een bijkomende bijdrage te vragen en waarin die bijdrage dan zou kunnen bestaan.

2. Is de financieringswet evenwichtig?

Het valt buiten het bestek van dit artikel de verschillende aspecten van de financieringswet in detail te beschrijven. In wezen betreft het een dotatiesysteem9, goed voor zo’n 70% van de ontvangsten10 van de gemeenschappen en gewesten, waarbij een gedeelte van de opbrengst van de personenbelasting en de BTW wordt voorafgenomen en doorgestort op basis van een aantal eenvoudige principes die hierna worden toegelicht.

De gewesten krijgen een gedeelte van de opbrengst van de personenbelasting (hierna PB-gedeelte genoemd). Het PB-gedeelte wordt gekoppeld aan de inflatie en de reële bbp-groei en principieel11 over de gewesten verdeeld volgens het aandeel van elk gewest in de totale opbrengst van de personenbelasting. Een gewest waarvan de opbrengst van de personenbelasting per hoofd lager ligt dan het nationaal gemiddelde, heeft recht op een solidariteitstussenkomst dat gelijk is aan een vast bedrag per hoofd (ongeveer 17,5 euro in 2007, een bedrag dat enkel wordt aangepast aan de inflatie) en per procentpunt dat men onder het nationaal gemiddelde zit. Bij een verslechtering van de fiscale draagkracht van een gewest is er bijgevolg een negatieve budgettaire weerslag voor de federale overheid.
Door het Lambermont-akkoord werd vanaf 2002 het pakket aan gewestelijke belastingen gevoelig uitgebreid. Om deze operatie initieel budgettair neutraal te houden, werd het PB-gedeelte verminderd met een zgn. ‘negatieve term’ die jaarlijks gekoppeld wordt aan de inflatie en 91% van de bbp-groei.12
Uit deze toelichting volgt dat het PB-gedeelte dat toegewezen wordt aan de gewesten normaliter een klein beetje sneller zal groeien dan de nominale bbp-groei, omwille van de negatieve term. Bij gelijkblijvende fiscale capaciteit zakken de middelen voor de gewesten die een solidariteitstussenkomst ontvangen echter omdat, zoals vermeld, het basisbedrag voor deze solidariteitstussenkomst enkel aan de inflatie gekoppeld wordt en bijgevolg in reële termen zal dalen.13

In Tabel 3 volgt een raming van de gewestelijke middelen (PB-gedeelte), met als belangrijkste hypothese dat het aandeel van elk gewest in de opbrengst van de personenbelasting stabiel blijft.

Tabel 3. Toegewezen gedeelte opbrengst personenbelasting gewesten (in % bbp)

2007 2010 2020 2030

Vlaams Gewest 1,6% 1,6% 1,7% 1,7%

Waals Gewest 1,0% 1,0% 1,0% 0,9%

Brussels Gewest 0,2% 0,2% 0,2% 0,2%

Bron: INR, NBB

Uit die tabel blijkt duidelijk dat de globale PB-middelen van de gewesten nauw aansluiten bij de economische groei. De middelen in het Vlaamse Gewest stijgen sneller dan de bbp-groei en trager in het Waalse Gewest en in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest.

Het is wel zo dat een stijging van de solidariteitstussenkomst door een (verdere) verslechtering van de fiscale capaciteit van de ‘ontvangende gewesten’ ten laste komt van de federale begroting. Zo lag de opbrengst van de personenbelasting per hoofd in Wallonië in 1990 9,4% onder het rijksgemiddelde (1999: 11,4%); in 2007 was dit opgelopen tot 13,0%. Brussel lag in 1990 nog 12,5% boven het rijksgemiddelde (1999: 3,2% onder het rijksgemiddelde) en in 2007 12,94% onder het rijksgemiddelde. De impact hiervan op de federale overheid mag evenwel niet overschat worden zoals blijkt uit Tabel 4.

Tabel 4. Solidariteitstussenkomst in % bbp

WG BHG

1999 0,24% 0,02%

2000 0,24% 0,02%

2001 0,25% 0,02%

2002 0,26% 0,02%

2003 0,27% 0,04%

2004 0,26% 0,05%

2005 0,25% 0,06%

2006 0,27% 0,05%

2007 0,23% 0,07%

Men mag hierbij ook niet vergeten dat de solidariteitstussenkomst de deelstaten hoe langer hoe minder zal beschermen tegen een terugval van hun fiscale capaciteit. Het gewicht van de sleutel personenbelasting bij de toewijzing van de bijkomende gemeenschapsmiddelen ingevolge het Lambermont-akkoord neemt immers verder toe. Voorts wordt het basisbedrag van de solidariteitstussenkomst per persoon slechts gekoppeld aan de inflatie.
Deze stelling kan als volgt geïllustreerd worden. Stel dat door een verschuiving van activiteiten het Waalse Gewest 10% van zijn belastingopbrengst (inzake personenbelasting) zou verliezen ten voordele van het Vlaamse Gewest. In dat geval zou het Waalse Gewest ingevolge het mechanisme van de solidariteitstussenkomst bijkomende middelen verwerven.14 De Franse Gemeenschap daarentegen zou die verschuiving integraal voelen. Per saldo zou er een klein verlies aan middelen zijn als men het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap samen beschouwt (berekening op basis van gegevens voor 2007). Doet men dezelfde oefening voor het jaar 2020 dan zou er voor het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap samen een verlies aan middelen zijn van ongeveer 1,9%.

Daarnaast beschikken de gewesten via de gewestelijke belastingen over een belangrijke mate van fiscale autonomie15 die vooral voor Brussel belangrijk is. De opbrengst van het gedeelte van de personenbelasting is in Brussel slechts goed voor ongeveer 28% van de ontvangsten; de eigen fiscaliteit vertegenwoordigt er maar liefst 48%. Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft dan ook ten volle kunnen profiteren van de vastgoedhausse tijdens de afgelopen jaren, waardoor de registratierechten en de successierechten veel sneller zijn toegenomen dan het bbp. Op langere termijn kan redelijkerwijze verondersteld worden dat de gewestelijke belastingen gelijkmatig met het bbp groeien. Aldus zouden tijdens de periode 2007-2011 de primaire uitgaven in Brussel gemiddeld met 1,9% per jaar in reële termen kunnen stijgen (cfr. Tabel 1 voor een vergelijking met andere entiteiten) en tijdens de periode 2011-2015 zou deze groeivoet zelfs 2,3% per jaar kunnen bedragen. Uit al deze elementen blijkt niet dat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest ondergefinancierd is.16 Wel is het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kwetsbaar voor de evolutie van de gewestbelastingen, gezien hun sterke volatiliteit, en moet ook rekening gehouden worden met de precaire financiële situatie van sommige Brusselse gemeenten.

De gemeenschappen worden gefinancierd door enerzijds een gedeelte van de opbrengst van de personenbelasting (PB-gedeelte) en anderzijds een gedeelte van de opbrengst van de BTW (BTW-gedeelte).17
Het PB-gedeelte wordt jaarlijks gekoppeld aan de inflatie en de reële bbp-groei en verdeeld volgens de sleutel personenbelasting.18 Het PB-gedeelte volgt dus gewoon de nominale bbp-groei, afgezien van het bedrag ter compensatie van het kijk- en luistergeld dat enkel aan de inflatie gekoppeld wordt (cfr. voetnoot 12).
Het BTW-gedeelte (verbonden aan de in 1989 overgehevelde onderwijsuitgaven) werd vóór het Lambermont-akkoord enkel gekoppeld aan de inflatie en aan 80% van de (de)nataliteitsevolutie van die gemeenschap waar de denataliteit het minst speelt. De verdeling van dit bedrag over de gemeenschappen gebeurt in functie van het aantal leerlingen. Vóór het Lambermont-akkoord kon men het BTW-gedeelte dan ook omschrijven als een krimpdotatie vermits het BTW-gedeelte jaarlijks niet toenam in reële termen en bijgevolg daalde in % van het bbp. Ingevolge het Lambermont-akkoord worden echter vanaf 2002 supplementaire forfaitaire middelen toegekend en wordt vanaf 2007 het BTW-gedeelte gekoppeld aan 91% van de reële bbp-groei. De bijkomende BTW-middelen, ook deze die resulteren uit de koppeling aan de economische groei, worden geleidelijk verdeeld volgens de PB-sleutel (volledig vanaf 2012), hetgeen voordelig is voor de Vlaamse Gemeenschap.
Niettegenstaande het effect van het Lambermont-akkoord oploopt tot ongeveer 1,2% van het bbp tegen 202019, blijkt dat het aandeel van de middelen van de gemeenschappen (PB- en BTW-gedeelte) in % van het bbp niet stijgt maar zeer geleidelijk afneemt (zie Tabel 5).

Tabel 5. Toegewezen gedeelte personenbelasting en BTW (gemeenschappen; in % bbp)

2007 2010 2020 2030

Vl. Gemeenschap 3,4% 3,3% 3,3% 3,3%

Fr. Gemeenschap 2,2% 2,2% 2,1% 2,0%

Het Lambermont-akkoord heeft dus enkel de terugval van de middelen van de gemeenschappen tegengegaan, zoals ook blijkt uit Grafiek 1.

Grafiek 1: Middelen gemeenschappen en gewesten in % bbp

Bovenstaande globaal gelijkblijvende of zeer licht dalende evolutie van de B.F.W.-ontvangsten20 van de deelstaten is de optelsom van verschillende ontwikkelingen tussen het Noorden en het Zuiden van het land. Deze tegengestelde ontwikkeling blijkt duidelijk wanneer men de gemiddelde jaarlijkse reële evolutie van de B.F.W.-ontvangsten bekijkt per deelstaat. De groeivoet van de ontvangsten van het Vlaamse landsgedeelte ligt iets boven de economische groei, terwijl het Franstalige landsgedeelte een lagere evolutie van zijn B.F.W.-ontvangsten kent (zie Tabel 6).

Tabel 6. Gemiddelde jaarlijkse reële groei van de ontvangsten (financieringswet)21

VG22 FG WG BHG

2007-2015 2,1% 1,5% 1,7% 2,0%
Bron: NBB

Op basis van al deze gegevens kan a priori zeker niet gesteld worden dat de financieringswet op zich onevenwichtig is, in de hypothese dat de globale ontvangstenratio stabiel blijft (waar de HRF van uitgaat). De fiscale ontvangsten die Entiteit I voor zich kan houden, nemen eerder toe in % van het bbp. In dat opzicht kan zelfs gesteld worden dat Entiteit I een (zeer) licht voordeel heeft bij de huidige financieringswet.
Het probleem situeert zich evenwel bij de uiteenlopende dynamiek van de uitgaven die de verschillende entiteiten voor hun rekening nemen. Zoals blijkt uit Tabel 2 situeert het overgrote deel van de vergrijzingsuitgaven zich bij Entiteit I terwijl dit effect bij de gemeenschappen uiteraard ook aanwezig is maar veel minder sterk speelt.23 De Gemeenschappen kunnen bovendien genieten van de verwachte denataliteit die volgens de Studiecommissie voor de Vergrijzing de onderwijsuitgaven neerwaarts zal drukken. Tevens wordt in het HRF-scenario voor de gemeenschappen en gewesten uitgegaan van een begroting in evenwicht vanaf 2011 conform de gemaakte afspraken. Een andere benadering zou overigens moeilijk verdedigbaar zijn, zeker voor de Vlaamse Gemeenschap omdat men bezwaarlijk een entiteit kan verplichten om stelselmatig activa op te bouwen.
De uiteenlopende dynamiek van de uitgaven, gekoppeld aan verplichting voor Entiteit I om begrotingsoverschotten op te bouwen, maakt dat de begrotingsmarges in belangrijke mate verschillen tussen Entiteit I en de gemeenschappen en gewesten, zoals duidelijk blijkt uit Tabel 1, en dit niettegenstaande Entiteit I kan profiteren van een verdere daling van de rentelasten. Vooral voor de periode 2011-2015 zou er zich een belangrijk probleem kunnen stellen.
Bij dit alles voegt zich voor Entiteit I nog het rechttrekken van de ongunstige uitgangspositie 2007-2008 terwijl voor de gemeenschappen en gewesten het omgekeerde geldt. Men kan echter moeilijk vragen aan de gemeenschappen en gewesten om hiervoor een inspanning te leveren.

3. Welke inspanning voor gemeenschappen en gewesten?

3.1. De zwakste schakel bepaalt de begrotingsinspanning

Op basis van hetgeen voorafgaat, kan worden verdedigd dat van de gemeenschappen en gewesten een bijkomende budgettaire inspanning gevraagd wordt, temeer omdat in het andere geval het risico vergroot dat Entiteit I (federale overheid en de sociale zekerheid) een deel van de besparingsinspanning zal doorvoeren op de vergrijzingsuitgaven, zeg maar de sociale zekerheidsuitgaven.
Maar hier stelt zich een fundamenteel probleem: hoewel de gemeenschappen en gewesten, samen genomen, een inspanning zouden kunnen doen, is dit minder evident voor de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest omdat zij een ongunstigere ontvangstendynamiek genieten. Wellicht beschikken beide entiteiten op basis van de huidige gegevens niet of amper over meer beleidsruimte dan Entiteit I, tenminste voor de periode 2007-2011. Een ketting is inderdaad maar zo sterk als haar zwakste schakel. Men zou kunnen overwegen om de periode 2007-2015 in aanmerking te nemen om het besparingsobjectief te berekenen, maar dan zouden de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest het de eerste jaren wellicht moeilijker krijgen dan Entiteit I.
Anders gesteld, indien men al zou kunnen spreken van een overfinanciering van de gemeenschappen en gewesten voor de periode 2007-2011, dan vloeit dit voort uit de gunstige ontvangstenontwikkeling van de Vlaamse Gemeenschap (inclusief het Vlaamse Gewest)24, die echter onvermijdelijk is tenzij men wil sleutelen aan de interregionale of -communautaire verdeling van de middelen. In essentie zou dit betekenen dat men de sleutel personenbelasting en het principe van de juste retour niet geschikt acht als belangrijkste parameter om de middelen over de deelstaten te verdelen.25 Zoals reeds vermeld, is het wel zo dat er zich voor Entiteit I een duidelijk probleem stelt voor de periode 2011-2015, terwijl alle gemeenschappen en gewesten tijdens die periode over ruimere begrotingsmarges beschikken.

3.2. Omvang van de begrotingsinspanning

De HRF-projectie gaat ervan uit dat elke entiteit haar initiële doelstellingen respecteert. De vertrekpositie van de gemeenschappen en gewesten is echter beter dan vooropgesteld.
Een mogelijkheid zou er dus in kunnen bestaan dat de gewesten een deel van hun opgebouwde begrotingsbuffers ‘afgeven’. Deze buffer is vooral uitgesproken voor de Vlaamse Gemeenschap, gelet op het gemak waarmee de Vlaamse regering in het kader van de federale begrotingsopmaak 2008 haar begrotingsdoelstelling kon verhogen, maar ook het Waalse Gewest en Brussel zouden betere begrotingsresultaten geboekt hebben dan afgesproken. Er zou derhalve een concreet bedrag kunnen worden afgesproken dat op een evenwichtige wijze wordt verdeeld over de gewesten en gemeenschappen.26 Dit lijkt ons in elk geval een beter idee dan te opteren voor een aanpassing van de mechanismen van de financieringswet dat op zich een evenwichtig financieringssysteem is.
Ter illustratie kan worden vermeld dat volgens voorlopige ramingen de gemeenschappen en gewesten in 2007 een overschot hebben geboekt van 0,3% van het bbp, terwijl het HRF-scenario slechts een overschot van 0,1% van het bbp voorzag. Het verschil, ongeveer 0,2% van het bbp, komt mogelijk niet volledig in aanmerking in de mate dat de Vlaamse Gemeenschap hierin een onevenredig aandeel heeft. In de praktijk kan best gekeken worden naar de situatie in het Waalse Gewest en Brussel en kan vervolgens op die basis de inspanning voor de Vlaamse Gemeenschap berekend worden. Een andere benadering zou onevenwichtig zijn.
De Franstaligen zouden overigens gevoelig moeten zijn voor een dergelijk debat, temeer omdat in het andere geval de fiscale divergentie tussen de deelstaten nog meer versterkt zal worden dan bij ongewijzigd beleid al het geval zal zijn: in Vlaanderen zal de druk immers groot zijn om de belastingen te doen dalen, indien geen inspanning moet worden geleverd, gelet op de aanwezige begrotingsruimte. Zelfs zonder uitbreiding van de fiscale autonomie en ondanks het op kruissnelheid komen van de belastingkorting in het Vlaamse Gewest, beschikt het Vlaamse Gewest trouwens nog over een fiscale ruimte, enkel en alleen op de personenbelasting, van ongeveer 900 miljoen euro in 2009.
In elk geval staat vast dat Entiteit I het leeuwendeel van de inspanning ‘intern’ zal moeten genereren.

3.3. Concrete besparingsvoorstellen

Vertrekkend van een inspanning van mogelijk 0,1% à 0,2% van het bbp tegen 201127 (zo’n 400 à 800 miljoen euro) stelt zich de vraag op welke concrete wijze de bijdrage van de gemeenschappen en gewesten moet worden ingevuld. Het is op zich niet moeilijk om een evenwichtig pakket samen te stellen. De notie ‘responsabilisering’ moet hierbij voorop staan.
Vooreerst moet worden beklemtoond dat het verstrengen van de begrotingsdoelstellingen van de gemeenschappen en gewesten geen fundamentele oplossing biedt. Het creëren van grotere overschotten verbetert weliswaar de begrotingssituatie van de gezamenlijke overheid, hetgeen belangrijk is omdat de Europese Commissie op die basis het begrotingsbeleid beoordeelt, maar is met het oog op de vergrijzingsproblematiek zinloos, tenzij die surplussen later gebruikt worden om bevoegdheden zonder de overeenkomstige middelen over te dragen. Voor Entiteit I zou het zelfs beter zijn dat dit geld besteed wordt, liefst derwijze dat een maximale return wordt gecreëerd.

Een effectieve maatregel zou er vooreerst in kunnen bestaan dat de gewesten en gemeenschappen een groter deel van de pensioenlasten van hun ambtenaren ten laste nemen zoals indertijd voorzien werd (‘bijzondere wet Vandenbroucke’28) maar nooit uitgevoerd omdat de gemeenschappen en gewesten terzake de facto over een ‘veto-recht’ beschikken. Op deze wijze wordt de financiële responsabilisering van de deelstaten onmiskenbaar versterkt vermits zij nu de weerslag van loonsverhogingen en bijkomende aanwervingen op de pensioenlasten kunnen afwentelen op de federale overheid.
Het principe van de bijzondere wet Vandenbroucke is dat de totale responsabiliseringsbijdrage gebaseerd is op een, in de tijd stijgende, bijdragevoet op de totale weddemassa die toelaat om een gedeelte van de stijging van de totale pensioenlasten van de deelstaten te dekken.29 Bovendien is voorzien in een overgangsfase waarbij men over een periode van 10 jaar (vertrekkende in 2001) naar dit systeem zou toegroeien. De toepassing van dit aangepaste financieringssysteem zou leiden tot een budgettaire opbrengst van ongeveer 100 miljoen euro in 2011, terwijl nu de responsabiliseringsbijdrage artificieel geblokkeerd is op 16,2 miljoen euro.
Daarnaast zou de federale overheid consequent kunnen schrappen in uitgaven die in essentie tot de bevoegdheid van de gewesten en gemeenschappen behoren (bijvoorbeeld het grootstedenbeleid, de interuniversitaire attractiepolen, de ondersteuning van activiteiten gefinancierd met Lotto-gelden, enz.30). Hetzelfde geldt mogelijk voor verschillende fiscale aftrekken (zoals het woonsparen), die de gewesten desgevallend kunnen invoeren. Merk op dat de federale overheid hier eventueel eenzijdig zou kunnen optreden. In dat geval kan moeilijk gesproken worden van een integrale inspanning van de deelstaten.31

Bijzondere aandacht verdient ook de responsabilisering van de regio’s voor de uitkeringen voor loopbaanonderbreking toegekend aan hun vastbenoemde ambtenaren (die ten laste zijn van het RVA-budget). Het is bekend dat het stelsel van de loopbaanonderbreking/tijdskrediet een gestage groei kent waarbij de evolutie van de inkomsten de uitgavengroei niet volgt. In de private sector worden voor werknemers volledige socialezekerheidsbijdragen betaald. Hetzelfde geldt voor de contractuelen van de overheidssector. Voor de vastbenoemde personeelsleden van de overheidssector is dit niet het geval.
Men kan zich dus terecht de vraag stellen waarom het RVA-budget moet opdraaien voor deze uitkeringen temeer omdat sinds januari 2002 de vervangingsplicht op algemene wijze werd afgeschaft. De budgettaire kost voor 2005 werd (op rudimentaire wijze) geraamd op ongeveer 60 miljoen euro (waarvan zo’n 42 miljoen euro voor Vlaanderen).
Een ander gevoelig dossier betreft de problematiek van de GESCO’s. In het kader van de regionalisering van het werkgelegenheidsbeleid werden in 1989 een aantal bestaande wedertewerkstellingsprogramma’s overgeheveld naar de gewesten. Sinds de regionalisering bepalen de gewesten volledig autonoom de toegangsvoorwaarden tot het GESCO-statuut. Dit is belangrijk omdat bij de aanwerving van GESCO’s geen werkgeversbijdragen moeten worden betaald. Bovendien is er geen enkele beperking inzake het aantal GESCO’s dat men kan werven (met RSZ-vrijstelling).
Door de massale omzetting van andere nepstatuten (TWC, DAC, …), waarvoor wel patronale RSZ-bijdragen moeten worden betaald, naar GESCO’s zijn de RSZ-vrijstellingen voor deze categorie werknemers de afgelopen jaren zeer sterk gestegen. Het is niet normaal dat de deelstaten de facto kunnen bepalen wie voor een patronale RSZ-vrijstelling in aanmerking komt.32
Het GESCO-dossier kan samen bekeken worden met het trekkingsrecht voor de wedertewerkstelling van werklozen. Het trekkingsrecht was oorspronkelijk bedoeld om aan de gewesten een financiële tegemoetkoming te geven voor elke ‘voltijds uitgedrukte arbeidsplaats’ die door de gewesten ten laste wordt genomen via de aanwerving van een werkloze. In de praktijk blijft, afgezien van enkele forfaitaire verhogingen in het verleden, dit bedrag stabiel in nominale termen. De verdeelsleutel bleef eveneens ongewijzigd. Het trekkingsrecht wordt jaarlijks ingeschreven in de federale uitgavenbegroting en kan de facto beschouwd worden als een ‘algemene’ dotatie. Overigens zijn er nog andere activerende uitkeringen33 en RSZ-verminderingen ten gunste van doel- of kansengroepen. De vraag stelt zich of en in welke mate de bevoegdheid/middelen voor deze aangelegenheden kunnen worden getransfereerd naar de gewesten (waarbij zij geresponsabiliseerd worden voor de beslissingen die zij nemen). Dit debat is bovendien een onderdeel van het ruimere debat over de regionalisering van het arbeidsmarktbeleid.

Afgezien van ‘responsabiliserende’ bijdragen vanwege de deelstaten via het verhogen van de bijdrage voor de pensioenen, het ten laste nemen van de uitgaven inzake loopbaanonderbreking voor hun ambtenaren, enz. kan uiteraard ook geopteerd worden voor de overheveling van bevoegdheden met beperking van de overdracht van de overeenstemmende financiële middelen. Men kan zich echter de vraag stellen of het in het vooruitzicht gestelde tweede luik van de staatshervorming een omvangrijke middelentransfer zal inhouden, behoudens indien een akkoord zou worden bereikt over het arbeidsmarktbeleid, hetgeen nochtans aangewezen is. Bij een dergelijke substantiële middelenoverdracht lijkt dan een algemene inperking van de middelen van de deelstaten noodzakelijk. Dit betekent evenwel niet dat er op zich minder middelen moeten worden besteed aan een activerend arbeidsmarktbeleid. Wel integendeel, het zijn net deze uitgaven die een substantiële bijdrage tot de vergrijzingsproblematiek kunnen leveren.
Inderdaad, het belang van de overdracht van bevoegdheden, onder meer op het vlak van het arbeidsmarktbeleid, mag niet onderschat worden. Een dergelijke sociale staatshervorming kan ertoe bijdragen dat de verschillende overheden over sterke en samenhangende hefbomen beschikken om een krachtig sociaal beleid te voeren. De doelmatigheid van het overheidsoptreden kan bovendien versterkt worden via het instellen van een ‘responsabiliseringsmechanisme’.34 Op deze wijze kan tevens de positie van Entiteit I versterkt worden, ook op financieel vlak.

4. Conclusie

Alle politieke en polemische beweringen ten spijt kan uit de analyses van de HRF, de Nationale Bank of bovenstaande beknopte analyse niet worden besloten dat de financieringswet aanleiding geeft tot een systematische verarming van Entiteit I (federale overheid en de sociale zekerheid) en tot een systematische verrijking van de gemeenschappen en gewesten. Evenmin vormt het Lambermont-akkoord de oorzaak voor het ‘leeglopen van de federale badkuip’, vermits alle projecties aantonen dat de dotatiestroom naar de deelstaten op lange termijn in % van het bbp stabiel blijft of zelfs, zij het zeer lichtjes, daalt.
Behoudens de mogelijke versterking van de fiscale autonomie van de gewesten via de personenbelasting35 en de introductie van een responsabiliserend mechanisme inzake het arbeidsmarktbeleid, via de invoering van een ‘bonus-malus-systeem36, zijn er weinig objectieve redenen om het systeem van de bijzondere financieringswet fundamenteel te herzien.
Als we tevens naar de uitgavenzijde kijken, is het wel zo dat Entiteit II (gemeenschappen en gewesten; lokale overheden) over meer begrotingsmarges beschikt omwille van de vergrijzingskosten die hoofdzakelijk bij Entiteit I gelokaliseerd zijn. Hier kan men bijgevolg van een onevenwicht spreken. Het opleggen van bijkomende lasten bij de deelstaten zal in de praktijk nochtans niet vanzelfsprekend zijn. Een budgettaire inspanning van de gemeenschappen en de gewesten stuit immers op het praktische probleem van de budgettaire situatie van de Franse Gemeenschap en het Waals Gewest die niet rianter lijkt dan deze van Entiteit I, althans voor de periode 2007-2011 en afgezien van de verschillende uitgangspositie 2007-2008.
Indien men al zou kunnen spreken van een overfinanciering van de gemeenschappen en gewesten voor de periode 2007-2011, dan heeft dit te maken met de gunstige ontvangstenontwikkeling van de Vlaamse Gemeenschap die echter onvermijdelijk is. Dit vloeit immers voort uit het principe dat de lokalisatie van de personenbelasting het belangrijkste criterium is om de middelen over de deelstaten te verdelen.
Gegeven enerzijds de beperkte begrotingsmarges van Entiteit I en anderzijds de praktische contraintes gesteld door de budgettaire situatie in de Franse Gemeenschap en het Waals Gewest is het verdedigbaar dat rekening gehouden wordt met de gunstige uitgangspositie van de gemeenschappen en gewesten. We bedoelen hiermee dat de Gewesten vandaag enige ruimte hebben ten aanzien van hun afgesproken begrotingsdoelstellingen. Dit kan mogelijk in rekening worden gebracht, temeer omdat aldus het risico vermindert, zij het in beperkte mate, op ingrepen in de sociale zekerheid en op een verdere divergentie in de belastingdruk tussen de deelstaten. Bovendien kan op deze wijze een gedeelte van de winst die door de gewesten geboekt wordt ingevolge de forse stijging van de in 2002 overgedragen gewestelijke belastingen, ‘teruggenomen’ worden. Deze verruiming van de gewestelijke autonomie was immers terecht opgevat als een budgettair neutrale operatie, maar speelde de afgelopen jaren in het voordeel van de gewesten.
Omtrent de wijze waarop deze bijdrage van gemeenschappen en gewesten kan gebeuren, circuleren er al geruime tijd interessante voorstellen, waaronder het pleidooi voor een ‘sociale staatshervorming’ van Frank Vandenbroucke waardoor ook de financiële positie van Entiteit I kan worden versterkt en andere maatregelen gericht op het versterken van de financiële verantwoordelijkheid van de deelstaten in het arbeidsmarktbeleid.
Gelet op de achterstand die Entiteit I heeft opgelopen op het HRF-traject bestaat echter het risico dat dit HRF-traject verlaten wordt, niet alleen op korte termijn, zoals reeds overduidelijk blijkt uit de federale begrotingsopmaak 2008. Het voor zich uit schuiven van de zich opdringende maatregelen zal dan wellicht aanzien worden als de weg van het minste kwaad.
Indien dit scenario bewaarheid wordt, zal niet alleen 2008 een budgettair verloren jaar zijn, maar zullen ook de volgende jaren dit zijn. Bovendien zou op deze wijze het gewicht van de besparingsinspanning verschuiven naar het begin van het volgend decennium, op een ogenblik dat de budgettaire perspectieven voor Entiteit I zonder meer ongunstig zijn. Op dat ogenblik zal men dan vaststellen dat de voorziene begrotingsoverschotten niet in het Zilverfonds zijn gereserveerd en dat er op dat ogenblik geen andere keuze rest dan het mes te zetten in de sociale zekerheid. Dit is vooral voor socialisten een verontrustende gedachte.

Kris De Witte
Inspecteur van Financiën 37
Jean Eliaerts
Adjunct-kabinetschef van vice-Minister-president Frank Vandenbroucke 37

Noten
1/ De overheidsfinanciën werden uiteraard de laatste jaren gunstig beïnvloed door de sterke economische groei. De reële bbp-groei bedroeg in 2006 2,9% en in 2007 2,7%. Ook de rentelasten liepen verder terug, maar aan een lager tempo dan voorheen (-0,2% van het bbp in 2006; -0,1% van het bbp in 2007).
2/ De vergrijzingsgebonden uitgaven zouden toenemen van 22,9% van het bbp in 2006 tot 29,1% van het bbp in 2050.
3/ HRF, Afdeling ‘Financieringsbehoeften van de Overheid’, Naar houdbare en intertemporeel neutrale overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing, maart 2007.
4/ Omwille van de verdere daling van de schuldgraad. Het dalingspotentieel van het impliciet rentepeil zou zeer beperkt zijn.
5/ De primaire uitgaven zijn de uitgaven ongerekend de rentelasten.
6/ NBB-nota Octopus-overleg 01/02/08.
7/ De notie ‘bijzondere wet’ houdt in dat de federale overheid deze wet niet kan wijzigen met een gewone meerderheid. Op te merken valt dat de financiering van de Duitstalige Gemeenschap wel gebeurt via een gewone wet.
8/ Het politieke Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000 werd omgezet in de bijzondere wet van 13 juli 2001 tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten.
9/ De financieringswet bepaalt weliswaar welke belastingcategorieën als gewestelijke belastingen beschouwd worden (zie voetnoot 15). Ook moet worden vermeld dat de gewesten algemene belastingvermeerderingen of -verminderingen, opcentiemen en kortingen kunnen toestaan op de personenbelasting, althans binnen zekere grenzen. Vanaf 1 januari 2004 bedraagt het maximumpercentage 6,75% van de in elk gewest gelokaliseerde opbrengst van de personenbelasting. Belangrijk is ook te vermelden dat de uitoefening van de bevoegdheden van de gewesten met betrekking tot de algemene belastingverminderingen of -vermeerderingen, de opcentiemen of kortingen moet gebeuren zonder vermindering van de progressiviteit van de personenbelasting en met uitsluiting van deloyale fiscale concurrentie.
10/ De eigen fiscale ontvangsten (zoals de gewestelijke belastingen) zijn goed voor ongeveer 20% van de ontvangsten; de overige ontvangsten zijn goed voor ongeveer 10% van het totaal.
11/ Ingevolge het Sint-Michiels- en Lambermont-akkoord is een beperkt gedeelte, verbonden aan bevoegdheden die toen werden overgeheveld, onderworpen aan een specifieke verdeelsleutel.
12/ Er moet worden aangestipt dat ingevolge het Lambermont-akkoord het kijk- en luistergeld een gewestelijke belasting is geworden (i.p.v. een gemeenschapsbelasting). De negatieve term houdt hiermee rekening maar dit gedeelte van de negatieve term wordt enkel gekoppeld aan de inflatie. In ruil hebben de Gemeenschappen recht op een speciale dotatie ter compensatie die eveneens enkel gekoppeld wordt aan de inflatie.
13/ Op te merken valt nog dat in de federale begroting een krediet is ingeschreven (het zgn. trekkingsrecht voor de wedertewerkstellling van werklozen) dat in principe geblokkeerd wordt in nominale termen. Het bedraagt nu 485,809 miljoen euro en wordt volgens een vaste verdeelsleutel toegewezen aan de gewesten (VG: 53,84%; WG: 38,14%; BHG: 8,02%).
14/ Het kan dus niet ontkend worden dat dit in 1989 ingevoerde systeem om de welvaartsverschillen tussen de gewesten af te vlakken, op zich tot een ‘overcompensatie’ kan leiden. Tenminste als men de gewesten geïsoleerd beschouwt, die bovendien betaald moet worden door Entiteit I.
15/ Naast de algemene belastingbevoegdheid die de gewesten puren uit de grondwet (bijvoorbeeld milieuheffingen) verleent de bijzondere financieringswet de gewesten een eigen bevoegdheid over de volgende belastingen: de belasting op de spelen en weddenschappen, de belasting op de automatische ontspanningstoestellen, de openingsbelasting op de slijterijen van gegiste dranken, het successierecht, het registratierecht op de overdrachten van onroerende goederen, het registratierecht op de vestiging van een hypotheek en op verdelingen, het registratierecht op de schenkingen, het kijk- en luistergeld, de verkeersbelasting, de belasting op de inverkeerstelling en het eurovignet.
16/ Uit Tabel 1 blijkt dat dit evenmin het geval is voor de lokale besturen.
17/ Daarnaast is in de federale uitgavenbegroting een krediet ingeschreven voor buitenlandse studenten (96,337 miljoen euro in 2007) dat gekoppeld wordt aan de inflatie en voor 33% aan de Vlaamse Gemeenschap en voor 67% aan de Franse Gemeenschap toegewezen wordt.
18/ Zo’n 20% van de PB-opbrengst in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest wordt toegerekend aan de Vlaamse Gemeenschap, 80% aan de Franse Gemeenschap.
19/ In 2007 bedroeg het effect ongeveer 0,4% van het bbp.
20/ B.F.W.-ontvangsten: ontvangsten ingevolge de bijzondere financieringswet (PB- en BTW-gedeelte).
21/ Bij een gemiddelde reële bbp-groei van 2,2% voor de periode 2007-2015 en een identiek verloop van de opbrengst van de personen-belasting per capita.
22/ VG: Vlaamse Gemeenschap en Vlaams Gewest samen.
23/ Uiteraard zou men binnen de niet-vergrij-zingsgebonden uitgaven nog een onderscheid kunnen maken (zo kan bijvoorbeeld gewezen worden op de gewestelijke milieuproblematiek, zoals bodemsanering, uitbouw infrastructuur waterzuivering). Buiten de dynamiek van de uitgaven stelt zich bovendien de vraag naar het grote maatschappelijk belang van bepaalde uitgaven, zoals inzake onderwijs.
24/ En het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
25/ De bijzondere wetgever van 1989 wilde via de sleutel personenbelasting een duidelijke band leggen tussen ‘het niveau van de economische activiteit in ieder deelgebied en de omvang van de toegewezen middelen’ (Parl. St., Kamer, 1988-1989, nr. 635/1). De bijzondere wetgever van 2001 heeft dit principe verder versterkt.
26/ Zoals in het verleden soms het geval was, kan het Waalse Gewest desgevallend een deel van de inspanning van de Franse Gemeenschap voor zijn rekening nemen.
27/ Afhankelijk van de definitieve rekeningen 2007 en desgevallend de vooruitzichten voor 2008.
28/ Bijzondere wet van 5 mei 2003 tot instelling van een nieuwe berekeningswijze van de responsabiliseringsbijdrage ten laste van sommige werkgevers van de openbare sector.
29/ In concreto : wanneer een bijdragevoet nodig is van 40% op de wedden op de totale pensioenlasten te dekken, ziet de formule voor de responsabiliseringsbijdrage er als volgt uit: (40% - 30% (forfaitair vastgelegd)) X 4% (initieel; om de drie jaar te verhogen met 0,1%).
30/ Zie ook Nota Verhofstadt, Verslag aan Koning Albert II over de hervorming van de instellingen in het kader van mijn informatie- en formatieopdracht. Het krediet voor de grote steden bedraagt ongeveer 40 miljoen euro; dat voor de interuniversitaire attractiepolen ongeveer 24 miljoen euro (telkens op basis van de initiële begroting 2007). Het ‘eerste luik’ van de staatshervorming waarover recent een akkoord werd bereikt, voorziet in de overheveling van het Fonds voor Collectieve Uitrustingen en Diensten (FCUD) (met bijhorende middelen) en van de middelen van het samenwerkingsakkoord sociale economie.
31/ Bij de uitwerking van het recente eerste luik van de staatshervorming werd daarentegen een andere benadering gevolgd: de middelen van het Fonds voor Collectieve Uitrustingen en Diensten (FCUD) en het samenwerkingsakkoord sociale economie zullen worden overgeheveld naar de gewesten. Dit betekent dus dat deze uitgaven onttrokken worden aan een eventuele federale begrotingsinspanning. In feite worden deze over te dragen middelen dus vergrendeld.
32/ Het toekennen van deze RSZ-vrijstelling is en blijft een federale bevoegdheid. Maar door de koppeling van de RSZ-vrijstelling aan het GESCO-statuut zijn het de facto de deelstaten die deze vrijstelling kunnen sturen.
33/ Doorstromingsprogramma’s, Sine, Activa, regionale startbanen,…
34/ Cfr. het pleidooi van F. Vandenbroucke voor een ‘sociale staatshervorming’.
35/ Het is in dit verband opmerkelijk dat de nota Verhofstadt inzake de personenbelasting enkel de afschaffing van een aantal beperkingen vooropstelt, waaronder nota bene de regel van de progressiviteit, maar wel de omvorming van de vennootschapsbelasting tot een concurrerende belasting bepleit (zodat de gewesten een eigen tarief kunnen invoeren).
36/ In functie van de evolutie van de werkloosheid of werkgelegenheid(sgraad). Volgens de Studiecommissie voor de Vergrijzing zal er een ‘spontane’ daling zijn van werkloosheidsuitgaven (in % bbp). Anders zou de globale kost van de vergrijzing nog groter zijn. Het is dus belangrijk hiermee rekening te houden bij het uitwerking van een bonus-malus-systeem.
37/ Deze tekst is de persoonlijke visie van beide auteurs.

staatshervorming - gemeenschappen - gewesten

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 3 (maart), pagina 53 tot 65