Abonneer Log in

De NAVO: down and out in Riga en Boekarest?

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 5 (mei), pagina 49 tot 54

Inleiding

De bijeenkomsten van de NAVO-staatshoofden en regeringsleiders in Riga (november 2006) en Boekarest (april 2008) moesten de twee ‘transformatie-toppen’ worden, die de Alliantie een nieuwe dynamiek zouden geven in de 21ste eeuw. Het draaide echter anders uit. De NAVO-top in Riga was een van de kortste ooit: na aangevangen te hebben met een diner, gingen de staatslieden ’s anderendaags na de lunch alweer naar huis. De reden: van de vele verregaande voorstellen die vooral van Amerikaanse zijde naar voren geschoven waren, werd al vooraf duidelijk dat er geen overeenkomst over bereikt kon worden, zodat er haast geen agenda meer overbleef. Een ‘global NATO’ die nauwer zou samenwerken met landen als Australië, Nieuw-Zeeland en Japan, een civiele rol voor de NAVO, gemeenschappelijke financiering van operaties: het bleek allemaal onverteerbaar voor de Europeanen. Ook de top in Boekarest was geen onverdeeld succes. De VS slaagden erin een nieuwe stap te zetten in het dossier van het anti-rakettenschild, ondanks het gebrek aan Europees enthousiasme over dit enorm dure project waarvan de effectiviteit en het nut nog niet bewezen zijn. De Europeanen blokkeerden echter de snelle toetreding van Oekraïne en Georgië, zelfs al had VS-president George W. Bush zich daar even voordien op de Oekraïense televisie zeer sterk voor geëngageerd. Beide landen kregen enkel de belofte ooit lid te mogen worden - de vergelijking met Turkije en de EU is snel gemaakt.

Dat zowel in Riga als in Boekarest de scheidslijn in hoge mate tussen Europeanen en Amerikanen liep, toont meteen de kern van het probleem aan waarmee de NAVO geconfronteerd wordt: Europeanen en Amerikanen hebben in toenemende mate een andere kijk op de wereld.

Strategie en de komst van de EU

Ook vroeger al waren er - bij wijlen heftige - meningsverschillen tussen Geallieerden aan beide kanten van de Atlantische Oceaan. Tijdens de Koude Oorlog onderschreven de Europeanen echter ten gronde altijd het leiderschap van de VS, omdat de dreiging van het Warschaupact eenheid noodzaakte. Nu die noodzaak is weggevallen, heeft Europa simpelweg meer marge de manoeuvre om de eigen prioriteiten en principes te volgen, die vaak verschillen van die van de VS. Dat betekent niet dat Europa en Amerika altijd op een andere lijn zullen zitten - vaak zullen ze in specifieke gevallen nog steeds eenzelfde aanpak voorstaan. Maar het betekent wel dat het uiteenlopen van de beide strategische visies van permanente aard is en niet zal verdwijnen als er een andere president in het Witte Huis zetelt - het is immers niet de VS, maar Europa dat veranderd is, dat mondiger en zelfbewuster is geworden. In haar Europese Veiligheidsstrategie van 2003 heeft de EU duidelijk gekozen voor een permanent langetermijnbeleid van conflictpreventie en stabilisering, via partnerschappen en multilaterale instellingen.1 Militaire macht wordt gezien als ultiem middel, in principe enkel te gebruiken met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad. Heel andere accenten dus dan de Nationale Veiligheidsstrategie van de VS (2002 en 2006), met haar nadruk op de ‘oorlog’ tegen het terrorisme, unilateralisme en preventief gebruik van geweld. Ook de meer Atlantisch gerichte landen binnen de EU zitten op die lijn, getuige de manier waarop het Verenigd Koninkrijk zich inschrijft in een onderhandelde oplossing voor het Iraanse proliferatiedossier, in tegenstelling tot de eerdere steun voor de militaire weg in Irak. Kort samengevat: voor Europa is de wereld complex, voor de VS is de wereld gevaarlijk.

Dat de EU nu haar eigen Veiligheidsstrategie heeft, duidt op een tweede, structurele verandering in de trans-Atlantische relatie: de opkomst van de EU als actor an sich, met een eigen Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Net zoals de NAVO, kan de EU nu wereldwijd vredesondersteunende operaties uitvoeren, die bovendien ingebed zijn in een handels-, ontwikkelings- en buitenlands beleid. Alleen de collectieve defensie van het eigen grondgebied blijft een exclusieve NAVO-taak. Binnen de NAVO bestaat de EU echter niet: elk lid spreekt in de Noord-Atlantische Raad voor zichzelf, waardoor de VS vanzelfsprekend de dominante actor blijft. Tegelijk is het logisch dat er concurrentie ontstaat tussen twee actoren die op veiligheidsvlak grotendeels dezelfde taken hebben. Sinds het Verdrag van Maastricht (1993) en vooral sinds de creatie van het EVDB (1999) is er dan ook een intens en vaak zeer emotioneel debat over de relatie tussen de EU en de NAVO en, bij uitbreiding, tussen Europa en de VS. Zolang de precieze aard van die relatie (en met name de mate waarin de EU een autonome actor moet zijn) niet duidelijk is, blijven de zaken binnen de NAVO moeilijk liggen, omdat elk voorstel zal worden bekeken in het licht van wat het betekent voor de EU-NAVO verhouding: wie wint en wie verliest erbij?

Naar een twee-pijler-NAVO

Nochtans hoeft dit helemaal geen zero-sum game te zijn. Voorwaarde is wel dat de trans-Atlantische relatie herbekeken wordt en evolueert naar een ‘twee-pijler-Alliantie’. De facto bestaat de NAVO nu al uit twee pijlers, de EU en de VS. Dit zijn de volwaardige internationale actoren, die beiden beschikken over alle instrumenten van het buitenlands beleid: van handel en ontwikkeling tot diplomatie en het militaire. Nu al verschuift het politieke zwaartepunt van de Noord-Atlantische Raad naar de Raad van de EU en, uiteraard, Washington.

De besluitvorming over de uitbreiding van de vredesmacht in Libanon kan als voorbeeld dienen van hoe een ‘twee-pijler-NAVO’ kan werken. Na de oorlog in 2006 verzochten de VN Europa om extra troepen. De Europeanen beraadslaagden hierover - in het kader van de EU. Daar werd de politieke beslissing genomen om ‘iets te doen’, een beslissing die geconsacreerd werd in een speciale vergadering van de Raad van Ministers waaraan toenmalig VN-Secretaris-Generaal Kofi Annan deelnam. In tweede instantie werd bekeken hoe die politieke beslissing uit te voeren. De NAVO was alvast geen optie, niet om militaire, maar om politieke redenen: in het Midden-Oosten wordt de Alliantie vooral vereenzelvigd met de VS, wat een operatie onder NAVO-vlag vandaag moeilijk verteerbaar maakt voor de landen van de regio. Ook een EVDB-operatie bleek om politieke redenen moeilijk te liggen. Dus werd ten slotte beslist dat de EU-lidstaten die wilden bijdragen dat zouden doen door Blauwhelmen te sturen naar een versterkt UNIFIL, de VN-operatie in Libanon. Die Europese bijdrage aan een VN-missie wordt echter duidelijk als een EU-bijdrage verkocht.

Dit is een pragmatisch model voor de toekomst, los van alle theologische debatten over de EU-NAVO relatie. Het politiek zwaartepunt verschuift steeds meer naar de EU, waar de politieke beslissing valt in een gegeven situatie op te treden of niet. Als dat optreden militair is, wordt geval per geval beslist onder welke vlag de operatie uitgevoerd wordt: EVDB, NAVO of VN, afhankelijk van welke organisatie het meest geschikt is in functie van de specifieke omstandigheden van elke crisis. Dat zal altijd een ad hoc beslissing zijn, omdat de EU-NAVO relatie nu eenmaal niet in een starre taakverdeling te vatten is. Als zowel Amerikanen en Europeanen troepen willen inzetten, is het evident dat de NAVO gebruikt wordt. Maar in bepaalde gevallen zullen de VS niet geïnteresseerd zijn, andere prioriteiten of geen beschikbare capaciteit hebben, en dan kan een EVDB-operatie gestart worden, of kan worden deelgenomen aan een VN-operatie.
Belangrijk is dat vredesondersteunende operaties, anders dan collectieve defensie, operations of choice zijn, die niet ondernomen worden uit een vitale noodzaak. Dus hoeft niet-deelname aan een vredesondersteunende operatie die door de andere pijler wordt voorgesteld niet te leiden tot beschuldigingen van gebrek aan solidariteit. Tegelijk blijft de NAVO dankzij artikel 5, de collectieve defensiegarantie, wel de ultieme verzekering van onze veiligheid, de brandverzekering die men hopelijk nooit nodig heeft, maar waarvan men als het ooit brandt toch blij is dat men ze heeft.

De NAVO wordt zo meer en meer een subset van een steeds belangrijker directe EU-VS relatie. Washington en Brussel blijven vanzelfsprekend elkaars belangrijkste bondgenoten, omdat ze ondanks alle meningsverschillen veel meer met elkaar delen dan met eender welke andere actor. Hun partnerschap moet echter veel verder gaan dan militaire samenwerking in de NAVO. Het klimaat, energie, de economie, de relatie met andere mondiale actoren: allemaal kwesties die samenwerking vereisen, maar waarvoor de NAVO, als militair bondgenootschap, niet het juiste forum is. Niet alleen heeft de NAVO op dergelijke domeinen geen competentie, het zou ook een verkeerd signaal sturen naar bijvoorbeeld China of India als de NAVO het orgaan zou zijn waar de EU en de VS over hen spreken, alsof we hen vooral als militaire dreiging zien in plaats van als actoren in een (in toenemende mate) multipolaire wereld waarmee samenwerkingsvormen gezocht moeten worden.

Militaire integratie in de Europese pijler

De keuze voor een ‘twee-pijler-NAVO’ heeft implicaties voor de organisatie van de Europese strijdkrachten. Die hebben alleszins een groot probleem van efficiëntie: van 2 miljoen soldaten in de 27 EU-lidstaten samen zijn er amper 200.000 inzetbaar (waarvan dus een derde op elk moment, gezien de nood aan rotatie). Het gevolg van een trage transformatie van statische Koude Oorlogslegers, gericht op defensie van het eigen grondgebied, naar expeditionaire strijdkrachten die snel overal ter wereld ontplooid kunnen worden. Tegelijk bestaan er echter nog vele nutteloze overlappingen tussen de EU-lidstaten, die op defensievlak nog veel te veel nationaal denken. Dus trachten allen een breed gamma aan capaciteiten te behouden in de nationale strijdkrachten. Wegens de kleine schaal en beperkte budgetten resulteert dat in een enorme versnippering.
Die fragmentatie wegwerken, kan middelen vrijmaken voor operaties. Nog veel meer dan nu moet Europa daarom resoluut kiezen voor integratie van de nationale strijdkrachten in Europese verbanden. Dit is geen utopie. Het Verdrag van Lissabon voert een nieuw mechanisme in, ‘permanente gestructureerde samenwerking’, dat de landen die verder willen gaan, moet toelaten om hun defensie-inspanningen samen te leggen.2 De discussies daarover beginnen nu. De EU is het logische kader voor zulke integratie. Enerzijds omdat militaire integratie haalbaarder is als onderdeel van een omvattender project, de Europese integratie. Anderzijds omdat geïntegreerde Europese capaciteiten nog steeds zonder probleem ingezet kunnen worden voor NAVO- of VN-operaties. Het omgekeerde geldt niet: als capaciteiten onder de NAVO worden geplaatst, wordt hun inzet voor EVDB-operaties afhankelijk van de toestemming van niet-EU-leden.

Er bestaan al heel wat internationale militaire verbanden binnen Europa. België neemt er aan meerdere deel. Admiraal Benelux, de samenwerking tussen de Belgische en Nederlandse marine, is hét voorbeeld van verregaande integratie. Ook de Belgische luchtcomponent werkt nauw samen met partners. Van de meeste verbanden, zoals het Eurocorps (België, Luxemburg, Frankrijk, Duitsland, Spanje), is echter alleen het hoofdkwartier echt multinationaal en permanent. Waarom ook niet de logistiek volledig integreren? De gevechtseenheden, de bataljons, blijven in zo’n scenario volledig nationaal, zodat ieder nog steeds de vlag kan laten zien, maar de inzet wordt geleid door het multinationaal hoofdkwartier en ondersteund door een multinationale logistieke structuur. Hetzelfde is mogelijk in de luchtcomponent: als landen samenwerken, kan elk een of meerdere smaldelen gevechtsvliegtuigen bijdragen, maar het hoofdkwartier, onderhoud en logistiek en wellicht de basis kunnen gemeenschappelijk zijn. Vergelijk het met de Royal Air Force tijdens de Tweede Wereldoorlog: daarin vlogen Poolse, Tsjechische e.a. smaldelen mee - maar uiteraard was er geen aparte Poolse logistiek, vliegveld, enz.
Zulke schaaleffecten moeten ruimte vrijmaken voor operaties en extra inzet van troepen, ten gunste van allen - EU, NAVO en VN. Maar dat kan natuurlijk alleen als nationale ondersteunende structuren opgeheven worden om op te gaan in multinationale structuren. Dat betekent ook dat wellicht een aantal eenheden op basissen in het buitenland terecht zal komen. Dankzij dergelijke integratie hoeft het gecombineerd defensiebudget van de EU-27, 180 miljard euro, echter niet te stijgen: als deze enorme som verstandig besteed wordt, in plaats van versnipperd wordt over 27 legers, volstaat ze ruimschoots.

Meer troepen voor vredesondersteunende operaties zijn echter wel degelijk nodig, inclusief gevechtsoperaties indien nodig, ook al gaat het om operations of choice. Militair transport inzetten voor noodhulp na een natuurramp is een evident humanitaire opdracht. Maar gevechtseenheden ontplooien om genocide of etnische zuivering te voorkomen of te stoppen is dat ook. België stuurt geen troepen naar Kosovo, Libanon of Tsjaad omdat er een directe bedreiging voor ons grondgebied van uit gaat, maar omdat we ons, als welvarend land, mee verantwoordelijk voelen voor het welzijn van alle burgers ter wereld. Daarom stemde de Algemene Vergadering van de VN in 2005 de Responsibility to Protect: als een staat zijn eigen bevolking niet kan of wil beschermen, of zelf vervolgt, heeft de Veiligheidsraad een ‘verantwoordelijkheid tot bescherming’, met militaire middelen indien het niet anders kan. Ook humanitair optreden kan dus gevechtsoperaties impliceren. Wie geweld wil stoppen, moet soms als ultiem middel zelf geweld gebruiken, tenzij hij verkiest toe te kijken. Bovendien is er ook nog steeds een veel grotere vraag naar goed opgeleide en uitgeruste vredeshandhavers of peacekeepers dan er aanbod is. In Congo bijvoorbeeld telt de VN-missie, MONUC, amper 85 Europeanen op 18.500 troepen.
Uiteraard speelt ook verlicht eigenbelang mee. Europa is geen eiland. Als we conflictsituaties elders in de wereld laten aanslepen, tot ze staten en zelfs hele regio’s meesleuren, ondervinden we daar op termijn ook zelf de negatieve weerslag van. Uiteindelijk kan in een gemondialiseerde wereld Europa alleen veilig blijven als ook de rest van de wereld stabiel blijft - een ‘veilig Europa in een betere wereld’, zoals de Veiligheidsstrategie van de Europese Unie het stelt.

Besluit: Gordon Brown aan zet

Opdat dit model werkelijkheid zou kunnen worden, moet echter een voorwaarde vervuld zijn: Europa moet veel meer dan vandaag het geval is met één stem spreken. Momenteel is de verdeel-en-heerslogica van toepassing - Europa verdeelt zichzelf, waardoor de VS automatisch de besluitvorming blijven domineren. De Atlantisch georiënteerde landen, die een nauwe band met de VS prioritair vinden en vrezen voor verzwakking van de NAVO, liggen vaak dwars in de EU. Omgekeerd geldt hetzelfde voor de meer Europees gerichte landen in de NAVO. Het resultaat is dat zowel de NAVO als de EU suboptimaal werken. En dus kan Europa enkel doen wat het nu al decennia doet: zien wat de VS doen en dan beslissen mee te doen of niet - maar het blijft in wezen reactief eerder dan proactief.
Veel vooruitgang moet op korte termijn niet verwacht worden. Paul-Henri Spaak onderscheidde twee soorten landen in Europa: de kleinen en degenen die nog niet beseffen dat ze klein zijn. Helaas bevinden zich nog te veel landen in die laatste groep. De Belgische Euro-optimist kan hopen op de kracht van het pragmatisme. Naarmate EU-lidstaten beseffen dat ze op hun eentje hun belangen niet langer kunnen verdedigen, met name wanneer ze geconfronteerd worden met opkomende wereldmachten als China, zullen ze misschien tot inkeer komen.

Waar op korte termijn wel verandering mogelijk is, is in de EU-NAVO relatie. In de marge van de top van Boekarest kondigde Frans president Nicolas Sarkozy aan dat Frankrijk tegen het einde van het jaar, dus tijdens zijn EU-voorzitterschap, een beslissing zal nemen over de reïntegratie in de militaire structuur van de NAVO, die het in 1966 onder Charles De Gaulle verlaten had. Deze geste moet aan de Atlantische groep binnen de EU en met name aan het Verenigd Koninkrijk duidelijk maken dat de pro-EVDB opstelling van Frankrijk en anderen niet in tegenspraak hoeft te zijn met een sterke NAVO. Hoewel reïntegratie in zekere mate symbolisch is - Frankrijk neemt immers al met grote contingenten deel aan alle NAVO-operaties - is dit toch een significante ontwikkeling, temeer omdat er tegelijk een wijziging is ontstaan in de Amerikaanse houding.
De VS hebben zich altijd ambigu opgesteld ten opzichte van het EVDB: wilden ze wel meer Europese militaire capaciteiten, dan zagen ze die toch liefst ingezet in NAVO-verband of in ad hoc coalities onder Amerikaans leiderschap, en stonden ze afkering tegenover autonoom Europees optreden. Nadat eerst de VS-ambassadeur bij de NAVO een paar proefballonnen had opgelaten, sprak president Bush echter duidelijke taal, die ook terug te vinden is in het slotcommuniqué van de top van Boekarest. De VS willen een sterk Europa, inclusief een sterke Europese defensie - soft power alleen is niet voldoende, zo heet het letterlijk. Ook deze bekering is wellicht toe te schrijven aan pragmatisme: het besef dat de Amerikaanse strijdkrachten overstretched zijn, maakt meer inzetbare Europese troepen een dringende noodzaak om de lasten te kunnen spreiden. Als dat enkel onder Europese vlag, via samenwerking en integratie tussen EU-lidstaten kan, dan moet dat maar. De VS verwachten dan als tegenprestatie, nu ze hun ‘toestemming’ hebben gegeven voor de uitbouw van het EVDB, wel dat extra capaciteiten snel worden ingezet. De vraag is alleen: in het kader van welk beleid? Washington mag niet verwachten dat de Europese landen hun troepen zullen uitsturen in functie van het Amerikaans beleid als dat niet strookt met de Europese prioriteiten.

Ondertussen is de grote vraag: hoe gaat Londen reageren? De Amerikaanse verklaringen zijn immers in de eerste plaats aan het Verenigd Koninkrijk gericht, de leider van de Atlantische club binnen de EU. Zal het Verenigd Koninkrijk, nadat het in 1998 zelf (om gelijkaardige pragmatische redenen) samen met Frankrijk het EVDB lanceerde, ook nu in dezelfde lijn handelen en iets tegenover de Franse geste stellen? Een constructieve houding ten aanzien van ‘permanente gestructureerde samenwerking’, meer geld voor het Europees Defensieagentschap, een permanent hoofdkwartier voor de EU: het zijn allemaal mogelijkheden. Voorlopig blijkt er in Londen echter weinig leiderschap. Zullen het Franse gebaar en de klare taal van de VS voldoende zijn om Gordon Brown toe te laten de bocht te nemen, in het licht van de Euro-sceptische conservatieve oppositie? De nederlaag van Labour in de lokale verkiezingen (op 1 mei) is alvast geen goed teken. Daarbij komt dat het komende Franse EU-voorzitterschap niet overal blij tegemoet gezien wordt. Enerzijds komt het simpelweg een semester te vroeg, voor het inwerkingtreden van het Verdrag van Lissabon (er van uitgaand dat het geratificeerd wordt) op 1 januari 2009. Een aantal debatten kunnen daardoor moeilijk gevoerd worden. Anderzijds lijkt Parijs door de aankondigingspolitiek van president Sarkozy al veel krediet verloren te hebben. Het Franse offensief om het bestaande Euro-Mediterraan Partnerschap om te vormen tot een ‘Mediterraanse Unie’ bijvoorbeeld heeft vooral veel wrevel gewekt, terwijl de concrete inhoud van het project nog steeds erg vaag blijft.

In Edgar Allan Poe’s kortverhaal The Pit and the Pendulum ligt een slachtoffer van de Spaanse inquisitie hulpeloos vastgebonden, terwijl boven hem het scherpe blad van een pendulum heen en weer zwaait en met elke slingerbeweging een beetje verder naar zijn lichaam zakt. Dat slachtoffer is de EU en met elke slingerbeweging van eensgezindheid naar verdeeldheid en weer terug komt het scherpe blad dichter bij de zachte onderbuik van het EVDB. In het kortverhaal wordt het slachtoffer gelukkig net op tijd gered door de aankomst van niemand anders dan het Franse leger. Sarkozy, verzamel de troepen…

Sven Biscop
Senior research fellow in Egmont - Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen (Brussel)1

Noten
1/ Sven Biscop is tevens professor Europese veiligheid aan het Europacollege (Brugge).
2/ Voor een uitgebreide analyse: Sven Biscop, The ABC of European Union Strategy: Ambition, Benchmark, Culture (Egmont Paper 16). Brussel, Egmont, 2007 (http://www.egmontinstitute.be/paperegm/ep16.pdf).
3/ Voor een uitgebreide analyse: Sven Biscop, Permanent Structured Cooperation and the Future of ESDP (Egmont Paper 20). Brussel, Egmont, 2008 (http://www.egmontinstitute.be/paperegm/ep20.pdf).

NAVO - Europese Unie - militaire integratie

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 5 (mei), pagina 49 tot 54