Abonneer Log in

Wat een staatshervorming niet kan

Regionaal beleid en economische geografie

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 6 (juni), pagina 26 tot 31

Is regionale autonomie essentieel om regionale ongelijkheden te bestrijden? Als we de retoriek van het Vlaams kartel CD&V/N-VA mogen geloven wel. Een constante in de argumentatie van het kartel en hun bondgenoten is de bewering dat hun voorstellen ook positieve gevolgen zouden hebben voor Wallonië zelf. Meer nog, ze laten het uitschijnen dat een herschikking van bevoegdheden zou volstaan om Wallonië er terug bovenop te helpen. De belofte van het kartel is dan ook niet zomaar een beter werkende overheid, een meer gestroomlijnd arbeidsmarktbeleid of meer verantwoordelijkheid in de gezondheidszorg. De ambitie lijkt niet minder te zijn dan door een magische ingreep 20 jaar scheefgegroeide regionale ontwikkeling om te buigen.

Nergens werd deze visie beter verwoord als in een gemeenschappelijk communiqué van VOKA, VKW en Unizo in juli 2006.1 Op een studiedag genaamd ‘regionaliseren om te globaliseren’ stelden zij dat de staatshervorming moet zorgen voor een ‘regionalisering van de sociaaleconomische hefbomen’ en ‘financiële verantwoordelijkheid van de gewesten’. Ze beklemtoonden dat ze ‘niet willen regionaliseren ten koste van Wallonië’, maar dat het hen erom te doen is ‘om alle gewesten er sociaaleconomisch duurzaam op vooruit te laten gaan’.
Zo’n vertrouwen in gedecentraliseerd economisch beleid is geen monopolie van Vlaamse believers alleen. In het Contrat d’Avenir (beter bekend als het Marshallplan) staat bijvoorbeeld te lezen: ‘La Wallonie dispose de l’énorme avantage de jouir d’un statut de région à pouvoir législatif. Cela nous permet de mener directement un ensemble de politiques essentielles pour notre développement et adaptées à nos spécificités. Nous avons les moyens de nos ambitions’.2 Deze analyse verschilt alleen met die van CD&V/N-VA in het feit dat de opstellers van het Contrat tevreden lijken met de bevoegdheden die ze hebben.

In deze bijdrage zullen we argumenteren dat dergelijk voluntarisme niet gerechtvaardigd wordt door de recente inzichten binnen de economische geografie. We zullen proberen aan te tonen dat er een kloof gaapt tussen het optimisme van een aantal beleidsmakers en het ontnuchterende realisme van de New Economic Geography. Hiertoe zullen we achtereenvolgens de economische theorievorming over regionale ontwikkeling bespreken en kijken wat de empirische steun voor deze theorieën is. We sluiten af met enkele implicaties voor het debat rond de staatshervorming.

Small is beautiful?

Economen stellen zich al lang de vraag waarom economische activiteit geografisch zo ongelijk verspreid is. Al in de jaren 1950 braken economen als Louis Perroux en Gunnar Myrdal zich het hoofd over het waarom achter het naast elkaar bestaan van growth poles en growth sinks. In het klassieke economische denken uit hun tijd was namelijk geen plaats voor regionale ongelijkheid, omwille van de dominante veronderstelling van afnemende meeropbrengsten: in een rijkere regio zouden opbrengstvoeten lager liggen dan in armere regio’s, wat automatisch een corrigerende kapitaalstroom van rijk naar arm zou teweegbrengen. Al wat nodig is om economische activiteit te spreiden, is dan het wegnemen van kapitaalbarrières en - natuurlijk - een doelmatige overheid. Dergelijk denkkader legt de verantwoordelijkheid voor de eigen ontwikkeling dan volledig bij de lokale overheden, aangezien de vrije markt zelf zou zorgen voor het corrigeren van regionale ongelijkheden. Alles wat een overheid moet doen, is zorgen voor algemene randvoorwaarden: een efficiënte overheid, degelijke infrastructuur, scholing of (zoals dat in het huidig discours heet) ‘maatwerk’ leveren.

Hoewel het klassieke denken over regionale ontwikkeling een beetje achterhaald is, blijft het vooral in de Political Economy hardnekkig aanwezig. Sommigen binnen Fiscal Federalism, bijvoorbeeld, blijven zich concentreren op de meest efficiënte verdeling van belastingsbevoegdheid over verschillende beleidsniveaus, zonder persistente regionale ongelijkheid in de analyse te betrekken. Het klassieke paradigma kent recent zelfs een zekere revival door het invloedrijke werk van Alberto Alesina en Enrico Spolaore. Deze twee Harvard-economen proberen met hun theoretische modellen aan te tonen dat kleine, homogene landen in een zich integrerende wereld succesvoller zullen zijn omdat ze niet worden gehinderd door trage procedures en logge compromissen. ‘Regionaliseren om te globaliseren’ is ook in hun analyse het toverwoord. Natuurlijk kunnen zij een wereld vol kleine landen slechts verdedigen wanneer zij er impliciet vanuit gaan dat er marktmechanismen zijn die garanderen dat elk klein, homogeen land dergelijke groeiverwachtingen kan waarmaken. In elk geval, toen hun boek The Size of Nations in 2003 uitkwam, werd het in Vlaams-nationale kringen onthaald als een welkome wetenschappelijke rechtvaardiging van hun claims. Frans Crols - voormalig hoofdredacteur van Trends en lid van de Warandegroep - weidde er in zijn tijdschrift een omslagverhaal aan. Enrico Spolaore werd door de N-VA in Brussel uitgenodigd en kon in het schotschrift Secessie van de rechtse publicist Paul Belien zijn verhaal kwijt.

Big is unavoidable

Wat er ook van zij, het hardnekkig blijven voorkomen van regionale ongelijkheden bracht economen er toe de klassieke veronderstelling van afnemende schaalopbrengsten op te geven. In de plaats ging men veronderstellen dat productie gekenmerkt wordt door toenemende schaalvoordelen. In dit geval levert centralisatie van productie op één locatie meer op dan het spreiden van de economische activiteit. Het klassieke voorbeeld van toenemende schaalvoordelen is een industriële vestiging in de staal- of chemische nijverheid. Maar net zoals op bedrijfsniveau kunnen schaalvoordelen op regionaal niveau ook spelen. Lagere transportkosten, zowel van goederen als van kennis, zijn hier het sleutelbegrip. Hoe groter de economische agglomeratie, hoe productiever ondernemingen zijn simpelweg omdat ze zich dichter bij hun toeleveranciers en een grotere pool arbeidskrachten bevinden. Of consumenten kunnen schaal op de prijs stellen omdat ze in dichtere economische gebieden een betere toegang hebben tot een grotere variatie aan producten. Mensen die zich gaan vestigen in dichtere economische gebieden maken dergelijke regio’s voor bedrijven dan weer des te aantrekkijker wegens de nabijheid tot hun klanten. En innovatie-activiteit verloopt goedkoper in clusters van researchers, omdat de beruchte spillover-effecten van innovatie lokaal beperkt zijn. Omwille van het samenspel van deze zogenaamde agglomeratie-effecten gaan zich dan clusters vormen: meer concentratie verhoogt de productiviteit, wat meer investeringen met zich meebrengt, wat immigratie in de hand werkt, wat de regionale markt vergroot, enz. Agglomeratie kan dus beschreven als een zelfversterkend mechanisme, dat door Gunnar Myrdal (1957) als cumulative causation werd omschreven.
Voorbeelden van krachten die spreiding in de hand werken, zijn ook gemakkelijk te bedenken. In dichte gebieden is land duurder, is de concurrentie scherper en zijn negatieve ‘externaliteiten’ (zoals vervuiling en congestie op het transportsysteem) sterker. Naarmate immigratie beperkt is, zal ook de arbeidsmarkt er meer overspannen zijn zodat lonen er doorgaans hoger liggen dan in perifere gebieden. Niettemin lijkt het een vaststaand feit dat, tenminste op een geografisch voldoende gedesaggregeerd niveau, de agglomeratie-effecten in de praktijk sterker zijn dan de spreidingseffecten.

Het is nu niet zo moeilijk de recente economische geschiedenis van ons land aan de hand van dit denkkader te verklaren. Het enige wat de Waalse economische activiteit aan hun regio bond was de toegang tot steenkool en ijzererts. Zo gauw deze industrieën hun rendabiliteit verloren, verloor Wallonië investeringen aan de opkomende agglomeratie in Vlaanderen. De kritische massa voor het agglomeratieproces in het noorden van het land werd geleverd door de havens, waar industrie zich vestigde om transportkosten te minimaliseren. Het proces van cumulative causation deed de rest. Het succes van de regio Vlaanderen heeft dus misschien minder te maken met dynamisch eigen beleid, dan met de combinatie van puur geluk en marktwerking. Overigens is het belangrijk in het oog te houden dat ook binnen Vlaanderen belangrijke regionale verschillen blijven bestaan. De economische cluster in Vlaanderen situeert zich voor het grootste deel binnen de driehoek Antwerpen-Gent-Brussel, terwijl bijvoorbeeld Limburg en de Antwerpse Kempen eerder tot de periferie lijken te behoren.

Naar beleid toe is de conclusie van de New Economic Geography (NEG) vrij pessimistisch. In tegenstelling tot het klassieke denken is regionale ongelijkheid het gevolg van de werking van de vrije markt. Overheden spelen in de wereld van de NEG een beperkte rol: ze ondergaan de markt eerder dan ze vorm te geven.
Voor overheden is het daarom bijzonder moeilijk om een scheefgegroeide situatie terug recht te trekken. Omdat bedrijven graag dicht in elkaars buurt opereren, zijn ze niet zomaar van elkaar los te weken. Kleine maatregelen, zoals lastenverlagingen om een kostenhandicap weg te werken, blijken daarom in de praktijk bijzonder weinig effect te hebben. Simpelweg omdat ze niet opwegen tegen de voordelen die een agglomeratie aan bedrijven biedt. Maatregelen die wél effect kunnen hebben, zijn dan weer zo ingrijpend dat ze andere, onaangename gevolgen kunnen hebben. Deze eigenschap van regionale economieën wordt in de literatuur non-lineariteit genoemd. Eerder dan zich te verlaten op lineaire maatregelen, om in kosten te concurreren met meer welvarende regio’s, lijken overheden gedoemd (door zeer specifiek innovatie- en omscholingsbeleid) op zoek te gaan naar nieuw opkomende industrieën waarvoor schaalvoordelen minder belangrijk zijn. Het is duidelijk dat dit enorme kennisvereisten stelt aan regionale overheden, en dat een opstapeling van mislukkingen niet helemaal uit te sluiten is. Het verdict is dan volgens Martin (2002): ‘regional policy will be of little use most of the time, and be very succesfull in very specific circumstances’. In een wereld van toenemende schaalvoordelen zijn non-lineariteit en onzekerheid de sleutelwoorden.
Ten tweede stelt zich de vraag of regionaal beleid, naast effectief, ook wenselijk is. Het kunstmatig gespreid willen houden van economische activiteit is inefficiënt omdat men dan de voordelen van agglomeratie teniet doet. Toenemende schaalvoordelen veroorzaken een conflict tussen efficiëntie en gelijkheid, zodat beleidsmakers bij de uittekening van regionaal beleid moeten afwegen hoeveel middelen er precies aan op te offeren. Overigens is dit dilemma des te acuter in landen waar beperkte arbeidsmobiliteit verhindert dat mensen de economie achterna gaan. In de VS bijvoorbeeld is de mentaliteit zo dat mensen sneller naar meer succesvolle regio’s emigreren, zodat de overheid zich minder moet bekommeren met hardnekkige regionale ongelijkheden. In Europa, en zeker in een land als België, is arbeid minder mobiel over de socioculturele grenzen heen. Om te voorkomen dat regio’s verarmen, reageert het beleid hierop door meer aandacht te besteden aan regionale ontwikkeling, terwijl het misschien beter de oorzaken van zulke lage mobiliteit zou wegnemen. Zeker op Belgische schaal hoeft dit niet onrealistisch te zijn.

Empirie

In het voorgaande hebben we twee conflicterende theorieën, elk met hun implicaties voor regionaal beleid, met elkaar geconfronteerd. Hoe scoren beide paradigma’s nu in empirisch onderzoek? Is small beautiful of is big unavoidable?
De relatie tussen economische performantie en de grootte/homogeniteit van een land vindt in de praktijk slechts sporadische steun. Hoewel Alesina e.a. (2004) een positief verband tussen groei en grootte van een land - na controle voor openheid - waarnemen, concludeert Andrew Rose op basis van een groter panel landen dat size really doesn’t matter voor een groot aantal economische variabelen. Natuurlijk zegt een vergelijking tussen landen weinig over het effect van de organisatie van de staat binnen die landen zelf. Misschien leidt meer regionale autonomie tot hogere groei voor deelstaten binnen landen. Ook voor deze stelling bestaat weinig empirische steun. Na een survey _ van studies die dergelijk positief effect proberen te vinden, concluderen Feld e.a. (2004) dat het verband niet robuust is. Al kan dit te wijten zijn aan de nogal grove operationalisering van het concept ‘regionale autonomie’ dat doorgaans wordt gebruikt. Niettemin blijft het wachten op vaststaand bewijs van kleinschaligheid als _magic bullet voor goede economische prestaties.
Het bestaan van economische agglomeratie-effecten onder invloed van toenemende schaalvoordelen is ondertussen wel voldoende gedocumenteerd. We kunnen hier verwijzen naar het onderzoek van Ciccione (2002), dat zowel voor de VS als voor een aantal grote Europese landen aantoont dat arbeidsproductiviteit in een regio van de grootte NUTS-33 positief gerelateerd is met een maatstaf van dichtheid als toegevoegde waarde per are. Ook belangrijk is de vaststelling dat onder invloed van de Europese economische integratie de inkomensverschillen tussen landen zijn gedaald (zoals de klassieke theorie voorspelt), maar dat verschillen tussen regio’s binnen landen zijn gestegen (zoals New Economic Geography stelt). Op basis van beide studies is er dus geen reden om aan te nemen dat ook in ons land dergelijke agglomeratie-effecten niet zouden spelen.

Lessen voor de staatshervorming

Wat zou dit betekenen voor sommige van de voorstellen tot staatshervorming die her en der circuleren?
Ten eerste moeten we het idee dat het introduceren van kostenverschillen tussen de regio’s iets zou helpen definitief begraven. Zo wordt soms gesuggereerd dat regionaliseren van het loonoverleg de kostenhandicap van Wallonië zou kunnen wegnivelleren. Zoals boven al werd opgemerkt, volstaan kleine ingrepen echter niet om het economisch landschap fundamenteel te hertekenen. En het is niet waarschijnlijk dat een vakbond bereid kan worden gevonden om ingrepen te aanvaarden die er wél zouden toe doen. Voor de korting van de vennootschapsbelasting geldt hetzelfde. De voorgestelde korting van 3 procent is waarschijnlijk veel te weinig om fundamentele veranderingen teweeg te brengen, terwijl de opportuniteitskost in termen van misgelopen overheidsinkomsten aanzienlijk is. En ook hier geldt: de maatregelen die er wél effect kunnen hebben, zijn mogelijk veel te destabiliserend.
Ten tweede moeten we aanvaarden dat de instrumenten die er wel toe kunnen doen - namelijk innovatie en training - al in handen zijn van de regionale overheden, én dat deze instrumenten helemaal niet perfect zijn. Als de stelling van Martin (2002) klopt dat regionaal beleid het grootste deel van de tijd nutteloos is, is het misschien verstandig niet te veel vertrouwen te stellen in de capaciteiten van een regionale overheid om op korte termijn een ommekeer in de dynamiek van haar regio te realiseren. Dit werpt dan een ander licht op het discours over het responsabiliseren van de regionale overheden in dit land. Wanneer de middelen voor de gewesten en gemeenschappen - ofwel via een expliciete bonus-malus, ofwel via eigen belastingen - afhankelijk gemaakt worden van criteria als inkomen per capita of werkgelegenheid, stelt er zich een probleem. Hoe ver kan je gaan in het belonen van goede prestaties, als je weet dat één regio tegen de bierkaai vecht, terwijl een ander zich in een zetel bevindt? Het denken achter responsabilisering veronderstelt een zekere lineariteit en voorspelbaarheid. Dit lijkt moeilijk te verzoenen met de non-lineariteit en de onzekerheid achter de New Economic Geography.
Maar bovenal moeten we misschien de heersende preoccupatie met het wegwerken van de economische ongelijkheid tussen de beide landsdelen eens kritisch bekijken. Als het zo is dat er in de economische geografie een trade-off bestaat tussen efficiëntie en gelijkheid, dan doen we er misschien verkeerd aan zoveel gewicht toe te kennen aan regionaal beleid. In plaats van te veel schaarse middelen op te offeren aan het aantrekken van economische activiteit op een inefficiënte locatie is het beter de marktwerking te accommoderen, bijvoorbeeld door meer arbeidsmobiliteit tussen de gewesten te stimuleren. Want als het verhaal van de New Economic Geography in België klopt, dan is de belangrijkste mismatch in ons land vooral geografisch, en niet tussen lokale arbeidsaanbod en -vraag.
Overigens is een ander kwalijk effect van het belonen van regio’s voor het voeren van ‘goed’ beleid dan misschien dat het inefficiënt veel uitgaven aan innovatiebeleid in de hand werkt. Niet dat programma’s als het Marshallplan voor Wallonië geen bestaansrecht hebben. De vraag die we ons echter moeten stellen, is hoe omvangrijk zo’n Plan mag zijn zonder in conflict te komen met andere maatschappelijke noden. Temeer omdat regionale overheden verondersteld worden nog andere functies te vervullen, zoals toegankelijke zorg en onderwijs.

Is het verhaal van de New Economic Geography te fatalistisch? Misschien. Het is soms verleidelijk zich al te snel te laten meeslepen door de ijzeren redenering van wat eigenlijk ‘maar’ een theorie is. Zoals we echter probeerden te argumenteren, schuilen achter het dominante small is beautiful ook veronderstellingen die in de praktijk helemaal niet hoeven op te gaan. Door de zaken zo scherp te stellen, hopen we daarom bij te dragen tot een meer genuanceerd denken over hoe om te gaan met de Belgische onevenwichten.

Alex Van Steenbergen
Econoom 4

Bibliografie
- Alesina A., Spolaore E. (2003), The Size of Nations, MIT Press
- Alesina A., Spolaore E. en Wacziarg R. (2004), Trade, Growth and the Size of Nations, mimeo
- Ciccione A. (2002), Agglomeration effects in Europe, In: European Economic Review, vol. 46, pp. 213-227
- Crols F. (2004), Vlaamse onafhankelijkheid is haalbaar, In: Trends, 3 juni 2004.
- Feld L., Zimmerman H. en Döring T. (2005), Federalism, Decentralization and Economic Growth, Public Finance Group, University of Marburg
- Martin P. (1998), Public policies, regional inequalities and growth, mimeo
- Martin P. (2000), The role of public policies in the process of regional convergence, EIB papers, vol. 5, no.2
- Myrdal G. (1957), Economic Theory and Underdeveloped Regions, London, Duckworth.
- Perroux F. (1955), Note sur la notion de pôle de croissance, In: Economie Appliquée 7, pp. 307-320.
- Rose A. (2006), Size really doesn’t matter: in search for a national scale effect, NBER Working Paper 12191
- Spolaore E. (2005), De deugdzaamheid van de kleintjes, In: Secessie, september 2005.

Noten
1/ Zie http://www.ovv.be/page.php?ID=1604
2/ Gevonden op: http://contratdavenir.wallonie.be/apps/spip
3/ NUTS is de afkorting van Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. NUTS-3 is (voor België) het arrondissementele niveau van desaggregatie.
4/ Alex Van Steenbergen is sinds 2007 verbonden aan het Federaal Planbureau. De stelling in dit artikel is de persoonlijke mening van de auteur, en geeft niet noodzakelijk de visie van het planbureau weer.

staatshervorming - regionalisering - economie

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 6 (juni), pagina 26 tot 31