Abonneer Log in

Werk aan de winkel

Het ILO-verslag over inkomensongelijkheid

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 10 (december), pagina 23 tot 27

Het Internationaal Instituut voor Arbeidsstudies, dat in 1960 in de context van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) is ontstaan, publiceert jaarlijks een verslag over de World of Work, de wereld van de arbeid. Dit jaar is het verslag gewijd aan de toenemende inkomensongelijkheid en het is geen vrolijke lectuur.1 In de wereld van het werk is er werk aan de winkel om dat werk ook lonend te maken.

Het verslag behandelt achtereenvolgens de algemene trends van de werkgelegenheid en de inkomensongelijkheid, de rol van de financiële mondialisering, de invloed van arbeidsmarktinstituties (zoals vakbonden en collectieve onderhandelingen), de veranderende werkgelegenheid, de herverdelende rol van belastingen en sociale uitkeringen, en het belang van een coherent beleid om buitensporige ongelijkheid te vermijden. Het verslag beperkt zich tot de inkomensongelijkheid binnen de landen en vermeldt enkel dat er over de internationale (tussen landen) en de mondiale (tussen mensen) ongelijkheid geen consensus bestaat.
Veel gegevens die in dit verslag vermeld worden, waren deels al gekend. Het is de grote verdienste van dit verslag om ze samen te brengen, de methodologie uitvoerig toe te lichten zodat hun wetenschappelijkheid kan worden aangetoond en ze van degelijke argumenten te voorzien.
Want waarom zou inkomensongelijkheid een probleem zijn? Voor liberalen is het dat geenszins, integendeel zelfs. De toenemende ongelijkheid kan erop wijzen dat er een groeiproces op gang is gekomen dat in eerste instantie wel ongelijkheid veroorzaakt maar in tweede instantie de hele bevolking mee zal optrekken (de Kuznets-kurve). Bovendien menen neoliberalen dat alle maatregelen om de inkomensongelijkheid te verminderen noodzakelijkerwijs arbitrair zijn en onvoldoende rekening houden met de uiteenlopende talenten en inspanningen van mensen.
Los van de ethische en politieke argumenten die kunnen worden aangehaald om de ongelijkheid te bestrijden2, geeft de ILO voornamelijk economische en maatschappelijke redenen op: zowel de sociale als de macro-economische stabiliteit kan ermee in gevaar komen, de steun voor het gevoerde beleid kan worden ondermijnd, ongelijkheid doet de criminaliteit en de corruptie toenemen, verhindert de sociale mobiliteit, verkort de levensverwachting voor wie onderaan de ladder staat, bestendigt de discriminatie op de arbeidsmarkt, leidt tot meer sociale uitgaven voor wie het al goed heeft en int belastingen bij wie het minder goed heeft. Uit waardenonderzoek bij de wereldbevolking blijkt dat meer en meer mensen de huidige inkomensongelijkheid als buitensporig groot ervaart.

Waarom er zoveel ongelijkheid is

De werkgelegenheid is tussen 1990 en 2007 met zowat 30% toegenomen, aldus de ILO. Maar het aandeel van de lonen in de totale inkomens is de afgelopen 20 jaar in 51 van de 73 onderzochte landen afgenomen. Er is nog steeds geen consensus over de oorzaken daarvan; wel staat vast dat de productiviteit veel sneller stijgt dan de lonen en dat de financiële markten een rol spelen. Ook de kloof tussen het inkomen van managers en gewone werknemers is ontzaglijk groot geworden. In de VS kan een CEO tot 500 keer meer verdienen dan zijn (of haar) arbeiders en bedienden. In twee derden van de onderzochte landen is de Gini-index - de meest gebruikte indicator om inkomensongelijkheid te meten - toegenomen. België behoort, met Finland en Zwitserland, tot de ontwikkelde landen waar de inkomensongelijkheid het sterkst is gegroeid tussen 1990 en 2000. Denemarken, Frankrijk, Duitsland en Zwitserland zijn landen waar de ongelijkheid is gedaald. Het VK en de VS zijn de rijke landen met de grootste inkomensongelijkheid.
Ook al is het moeilijk om het inkomen van managers exact te meten (wegens een gebrek aan transparantie en het altijd variabele gedeelte waaruit hun inkomen bestaat), toch geeft een instantfoto een soms hallucinant beeld van de heersende ongelijkheid: zonder rekening te houden met de aandelen die hij/zij kan bezitten, verdient de gemiddelde manager in de VS tot 112 keer zo veel als zijn/haar werknemers, in Duitsland is dit 82 keer zo veel, in Zuid-Afrika 71 keer en in Nederland 43 keer. In Nederland is het gemiddelde inkomen van een CEO op vier jaar tijd verdrievoudigd, waardoor die vandaag ook meer dan honderd keer zo veel verdient als de gemiddelde werknemer. Bovendien geeft onderzoek naar het verband tussen de resultaten van een bedrijf en het inkomen van de managers een allesbehalve eensluidend beeld.

Een tweede belangrijk gegeven betreft de rol van de financiële mondialisering in de groeiende ongelijkheid. De beloften werden niet waargemaakt, zo stelt het verslag. Ook al kan een financiële liberalisering binnenlands tot meer groei leiden, internationaal gezien hebben de ontwikkelingslanden geen rechtmatig deel van het mondiale spaargeld naar zich toe zien vloeien. Wel hadden ze te kampen met meer crises en onstabiliteit, terwijl de financiële mondialisering hen bovendien in een macro-economisch keurslijf duwt dat geen of nauwelijks ruimte laat voor een herverdelingsbeleid. Op die manier is die financiële mondialisering ook verantwoordelijk voor de toenemende ongelijkheid. Het ILO-verslag verwijst hier ook naar een rapport van het IMF waarin wordt toegegeven dat het moeilijk te bewijzen valt dat de financiële integratie systematisch de groei zou bevorderen. De landen die het sterkst zijn gegroeid, zijn juist die landen die het minst een beroep op internationaal kapitaal hebben gedaan. In een tabel wordt een overzicht gegeven van de diverse bankcrises en men ziet hoe ze meer en meer de niet-OESO-landen treffen. Ook al kunnen de economische gevolgen van een crisis soms snel worden weggewerkt, de maatschappelijke gevolgen blijven nog jarenlang nazinderen. In feite, zo stelt het verslag, heeft de financiële liberalisering vooral bijgedragen tot een spectaculaire groei van de inkomens van de 1% rijksten in de Verenigde Staten. De crises worden betaald door de zwakste landen en door de zwakste bevolkingsgroepen. De financiële mondialisering heeft de onderhandelingscapaciteit van de werknemers aangetast.

Verzwakte vakbonden

De afgelopen twintig jaar is de syndicalisatiegraad sterk achteruitgelopen, zo wordt vastgesteld. Maar een bewijs voor een band tussen de veranderende instellingen van de arbeidsmarkt en de toenemende ongelijkheid is er niet. Overal, behalve in Latijns-Amerika spelen vakbonden en collectieve onderhandelingen een centrale rol in het herverdelingsbeleid. Dat is dan ook het grote kenmerk van landen met goed uitgebouwde verzorgingsstaten. Indien men er niet in slaagt om de groeiende economische concurrentie te laten gepaard gaan met betere sociale bescherming, loopt ook deze mondialisering het risico te mislukken, net zoals dat aan het begin van de twintigste eeuw is gebeurd. De internationale regelgeving hinkt sterk achterop en er worden té weinig initiatieven genomen. Nationaal zou er theoretisch gezien meer mogelijk moeten zijn, maar de internationale concurrentie en de financiële liberalisering drukken sterk op de handelingsbekwaamheid van regeringen.
Desalniettemin bestaat er vandaag een consensus over het belang van goede arbeidsmarktinstellingen om de ongelijkheid te verminderen. Dat is een belangrijke verandering sinds Milton Friedman nog poneerde dat vakbonden juist verantwoordelijk waren voor de ongelijkheid omdat ze enkel ‘gevestigde belangen’ verdedigden. Precies op die stelling was het armoedebeleid van de Wereldbank gebaseerd dat zich met dat argument afzette tegen sociale bescherming. Vandaag wordt toegegeven dat vakbonden een erg belangrijke rol spelen om grote ongelijkheid te vermijden.
Het is verder moeilijk om een vast patroon te vinden in de nieuwe banen die gecreëerd worden en hun verband met de inkomensongelijkheid. Zelfs in landen met veel nieuwe werkgelegenheid kan de inkomensongelijkheid groeien en dit is vooral te wijten aan het soort banen dat er bij komt. Vooral vrouwen komen terecht in de informele sector en in slecht betaalde jobs. Meer en meer banen zijn ‘a-typisch’, dit is tijdelijk of deeltijds. Het is een grote uitdaging voor de regeringen, zo stelt het ILO-verslag, om de toenemende dualiteit op de arbeidsmarkt af te remmen.

Belastingen? Uitkeringen?

Belastingen en uitkeringen zijn de ideale beleidsinstrumenten voor de inkomensherverdeling. Ze zijn er echter niet in geslaagd om de groeiende ongelijkheid tegen te gaan. In erg veel landen is het percentage van de sociale uitgaven in het BBP teruggelopen en in veel ontwikkelingslanden is hun bedrag veel te klein om een verschil te kunnen maken.
Het klopt dat socialezekerheidsstelsels in ontwikkelingslanden - voor zover ze nog bestaan - in veel gevallen regressief zijn en dat slecht doordachte stelsels de groei kunnen hinderen. Maar sociale bescherming blijft, samen met openbare diensten, van groot belang voor de herverdeling. Het zijn de landen met de hoogste sociale transfers - zoals in West-Europa - die de laagste inkomensongelijkheid kennen. Landen zoals Zweden, Nederland, België, Denemarken en Finland herverdelen het meest, terwijl de Afrikaanse landen nauwelijks 1% van het BBP aan uitkeringen - zoals pensioenen - besteden. Met uitzondering van Latijns-Amerika en in minder mate Azië loopt het aandeel van de sociale bestedingen in het BBP bijna overal terug.
De belastingen zijn, onder invloed van de structurele aanpassingsprogramma’s van de Wereldbank en het IMF, meer en meer verschoven van directe naar indirecte belastingen en die worden vooral betaald door de minst gegoeden. Het is een herverdelingsinstrument dat veel te weinig wordt gebruikt, aldus het verslag.
Interessant is vooral wat ook in dit verslag wordt gezegd over monetaire transfers. In het armoedebeleid dat bijna twintig jaar geleden onder invloed van de Wereldbank tot stand kwam, werd armoede gezien als ‘multidimensioneel’ en werd het inkomen zo goed als vergeten. Armen met voldoende ‘menselijk kapitaal’ waren in staat om voor zichzelf te zorgen, zo luidde het. Veel resultaat heeft dat beleid nog niet opgeleverd. Wél positief echter zijn de uitkeringen die sommige landen, in eerste instantie Brazilië, Mexico en Colombia, zijn gaan geven in ruil voor minimale voorwaarden, zoals het naar school sturen van de kinderen. Een aantal Afrikaanse landen begint dit beleid nu ook te volgen, zoals Zuid-Afrika en Botswana, met even positieve resultaten. Een kleine uitkering in de vorm van een gezinstoelage of een pensioen weegt niet zwaar op de begroting en kan een wezenlijk verschil uitmaken voor de huishoudens. Het werkt zeer progressief en heeft in Brazilië ook de inkomensongelijkheid doen dalen.
Arbeid is een sleutelelement in het terugdringen van de inkomensongelijkheid, zo stelt het verslag. Daarnaast zou een progressieve fiscaliteit en een actief sociaal beleid veel kunnen doen om de grootste problemen te vermijden.

De Conferentie van Doha

De conclusies van het ILO-verslag liggen voor de hand. Indien men accepteert dat een te grote inkomensongelijkheid nadelig kan zijn voor de groei, voor de politieke en maatschappelijke stabiliteit, voor het bestrijden van corruptie en criminaliteit en meer algemeen voor een rechtvaardiger samenleving, dan is het dringend noodzakelijk de thans vastgestelde groei van de ongelijkheid tegen te gaan. Het verslag wijst er terecht op dat de inkomensongelijkheid slechts één aspect is en er daarnaast wellicht een nog veel grotere vermogensongelijkheid heerst. Dat de inkomensongelijkheid inderdaad buitensporige proporties aanneemt, mag blijken uit het feit dat de inkomens van managers en CEO’s een veelvoud bedragen van wat een zelfs in luxe levend mens gewoon kán uitgeven. Naast de discussie - zoals die in België werd gevoerd - over de vraag of een ontslagpremie twaalf dan wel achttien maanden loon moet bedragen, is een ethische reflectie over de zin van een inkomen dat in geen mensenleven zinvol besteed kan worden op zijn plaats.

Ten tweede is deze aandacht voor inkomensongelijkheid, nadat ook de VN er drie jaar geleden een verslag aan wijdde3, meer dan welkom. Zowel de armoedeagenda van de Wereldbank en het IMF als de Millenniumdoelstellingen van de VN missen hun doel. Niet enkel hebben ze vooralsnog géén resultaten opgeleverd; zelfs mocht dat wel het geval zijn, het brengt ons niet tot een rechtvaardiger wereld. De armoede kan niet bestreden worden zonder omvattende ontwikkelingsagenda, en dat heeft de VN gelukkig ingezien. De Millenniumdoelstellingen zijn dan ook slechts een klein deel van een breder programma dat grotendeels in de actieplatforms van de conferenties van de jaren 1990 terug te vinden zijn. De kans dat de armoede wordt teruggedrongen met een ontwikkelingsprogramma en een agenda tégen de inkomensongelijkheid, via werk, belastingen en sociale bescherming, is oneindig veel groter dan met een marktgeoriënteerde ‘armoedestrategie’ zoals de Wereldbank en het IMF die vragen.

Ten derde moet hier ook nog gewezen worden op de strategie van de Internationale Arbeidsorganisatie. In de jaren 1990 had de ILO veel van haar slagkracht verloren. Haar internationale conventies werden niet langer geratificeerd of gewoon niet toegepast. Hoewel ze met haar tripartiete samenstelling (regeringen, werkgevers en werknemers) de ideale partner in de mondialisering had kunnen zijn - waarin participatie toch een sleutelbegrip is - niemand hield er rekening mee en ze werd geweigerd als gesprekspartner door de WTO. Daarop gooide de ILO het over een andere boeg. Men legde de klemtoon op de basisnormen voor de bescherming van werknemers en liet alle lidstaten beloven die tenminste te respecteren. Er werd een onafhankelijke Commissie ingesteld voor een onderzoek naar de sociale dimensie van de mondialisering. Dat heeft geleid tot een voorzichtig verslag met erg goede aanbevelingen voor (onder meer) een beter internationaal bestuur. Er werd een agenda voor decent work afgesproken, wat dit jaar als centraal thema door de ontwikkelingsngo’s en de vakbonden in België werd overgenomen. Vorig jaar ten slotte werd een verklaring over sociale rechtvaardigheid goedgekeurd. Begin 2008 rolde een interessant verslag over ‘groene banen’ van de pers.

De ILO gaat zeer voorzichtig te werk en zoekt voortdurend naar compromissen die moeilijk kunnen worden geweigerd. Ze gaat daardoor veel minder ver dan wat de VN en haar ontwikkelingsprogramma UNDP momenteel voorstellen. Echt succes heeft ze vooralsnog evenmin geboekt. Maar de kans dat haar voorstellen het halen, is reëel. Indien de huidige financiële en ecologische crisis leidt tot een herdenken van de mondialisering, tot een herschikking van de internationale instellingen, tot een hernieuwde regulering van de markten, dan is de ILO goed geplaatst om concrete voorstellen te doen.
De G20 die op 15 november werd gehouden en in april 2009 wordt verdergezet, is een ideaal kader om deze voorstellen te bespreken. Ook de Conferentie van Doha over de financiering van ontwikkeling die eind november plaats vond, had een kans moeten zijn om er verder over na te denken. Ondanks de aanwezigheid van tientallen staatshoofden en regeringsleiders hebben de Wereldbank en het IMF het nochtans laten afweten. Dat is bijzonder jammer en zegt veel over de bereidheid van de Bretton Woods instellingen om naar constructieve oplossingen te zoeken voor een wereld die in een zware crisis verkeert.

De ILO verwacht dat de lonen onder invloed van de huidige crisis zullen dalen. Er wordt verwacht dat het aantal werkende armen nog verder zal groeien. De koopkracht moet worden beschermd. De politieke partijen en de sociale bewegingen die zich echt voor een ‘andere wereld’ willen inzetten, kunnen bij de ILO veel inspiratie vinden. De ongelijkheid is een tikkende tijdbom die elk ogenblik kan afgaan.

Francine Mestrum
Redactielid Samenleving en politiek

Noten
1/ World Of Work Report 2008. Income Inequality in the Age of Financial Globalization, Geneva, 2008.
2/ Zie Francine Mestrum, Voor een nieuwe ontwikkelingsagenda, in: Samenleving en politiek, nr. 7, september 2008, p. 44.
3/ United Nations, The Inequality Predicament, The World Social Situation, New York, 2005.

ILO - inkomensongelijkheid - waardig werk

Samenleving & Politiek, Jaargang 15, 2008, nr. 10 (december), pagina 23 tot 27