De zogenaamde inter-institutionele dialoog die als geheel nieuwe en originele techniek in het leven werd geroepen, moest een betere context zijn om te onderhandelen en vooral om resultaten te boeken. Alleen wil dat niet zo geweldig goed vlotten. Het volstaat een burgemeester in een dorp niet te benoemen om de hele zaak lam te leggen. En de angst voor de volgende verkiezingen houdt iedereen keurig en veilig in de loopgraven. Wie als eerste beweegt, wordt gegarandeerd als laffe verrader aan de schandpaal van zijn of haar gemeenschap genageld. En dus beweegt er niets.

SAMEN BESTUREN

De politieke besluitvorming in België loopt makkelijk vast. Dat staat buiten kijf. Daarvoor zijn er twee met elkaar samenhangende redenen. In de eerste plaats zijn de politieke vertegenwoordigers van de twee taalgemeenschappen verplicht om het land samen te besturen. Die verplichting staat onder diverse vormen sinds 1970 in de Grondwet (taalgroepen in het Parlement, paritair samengestelde regering, dubbele meerderheden voor institutionele hervormingen, alarmbelprocedure). Als één van beide gemeenschappen neen zegt, moet dat veto noodzakelijkerwijze weggewerkt worden. Zolang het blijft staan, blijft ook de politieke besluitvorming stilstaan. En dat is sinds 1970 dan ook al heel vaak gebeurd, soms zelfs voor een behoorlijke lange periode.
In 1970 was België een unitaire staat en moest die unitaire staat dus bij consensus bestuurd worden. Sinds 1993 is België formeel een federale staat, maar aan dit basismechanisme is niets gewijzigd. Het is integendeel nog versterkt door de volledige splitsing van het partijsysteem. Meer dan ooit tevoren vereist federaal besturen een wederzijds akkoord. Beslissen bij gewone meerderheid, zeker als het gaat om fundamentele beslissingen, kan niet.
Politicologen noemen deze vorm van besturen ook power sharing of joint decision making, en die staat inderdaad bekend voor het gevaar van totale blokkering. Er bestaat immers alleen maar een garantie voor deelname aan het bestuur door beide groepen, maar geen garantie dat ze elkaar ook effectief inhoudelijk vinden om samen te besturen. Verplichting tot samenwerking leidt alleen maar tot samenwerking indien het alternatief - de blokkering - erger is dan het compromis.
Het is interessant te noteren dat beide taalgroepen in België dit principe eigenlijk zeer genegen zijn. Voor de Franstalige minderheid lijkt het evident dat zij een veto in de federale besluitvorming verdedigen en erg ontstemd zijn over het idee dat BHV met een gewone Vlaamse meerderheid kan worden doorgedrukt. Aan Vlaamse kant klinkt nu kritiek op het feit dat de federale regering niet steunt op een meerderheid in beide taalgroepen in het parlement. En is ook het migrantenstemrecht niet illegitiem omdat het door een Franstalige meerderheid werd goedgekeurd? Telkens wordt hier het principe verdedigd dat een gewone parlementaire meerderheid voor de federale besluitvorming niet volstaat. Beide taalgroepen verdedigen dus het principe van de dubbele meerderheid en van het wederzijdse vetorecht. Ze stellen het echter net zo goed in vraag wanneer het hen goed uitkomt. De Vlamingen menen dat BHV met een gewone meerderheid gesplitst kan worden, terwijl Franstaligen hier zeer verontwaardigd op reageren. Franstaligen roepen in de Rand het principe van de lokale democratie in (lees de lokale meerderheid), terwijl de Vlamingen hier de wederzijds goedgekeurde akkoorden over taalgrens en taalgebruik inroepen. Met anderen woorden: voor wie zich ergens in een meerderheidspositie bevindt, is democratie een synoniem voor het recht van de meerderheid. En voor wie zich in een minderheidspositie bevindt, is democratie het recht van de minderheid om deel te nemen aan de besluitvorming. Daarin verschillen Vlamingen en Franstaligen alvast niet van elkaar.

BOTSENDE VISIES

Maar op vele andere punten verschillen zij wel zeer grondig van mening. En dat is de tweede reden waarom de federale besluitvorming nooit makkelijk kan zijn. De publieke opinie in noord en zuid is verschillend en is dat ook altijd geweest. Toen in 1894 alle mannen voor het eerst minstens één stem kregen, slaagde de Belgische Werkliedenpartij erin om 28 kandidaten in de Kamer te laten verkiezen. Die kwamen allemaal uit Waalse kieskringen. In Vlaanderen gingen alle zetels naar de Katholieke Partij. De invoering van een evenredig kiessysteem in 1900 en van algemeen stemrecht in 1918 voor mannen en in 1948 voor vrouwen veranderde niets aan die zeer verschillende uitslagen in noord en zuid. En 2007 was wat dat betreft geen uitzondering op de regel. Voor alle politieke families geldt dat ze zeer verschillend scoren in beide taalgroepen. Die twee verschillende politieke opinies met elkaar verzoenen in één enkel federaal regeerprogramma is niet evident. Maar het moet, want er kan federaal alleen maar samen en in onderling overleg bestuurd worden.
De hervorming van de unitaire naar een federale staat heeft die federale samenwerking zonder twijfel wel makkelijker gemaakt. Voor vele heel belangrijke materies hoeft er immers geen gemeenschappelijk beleid meer gevoerd te worden. De gewesten en de gemeenschappen kunnen hun eigen weg en hun eigen gang gaan. Ook de groei van de Europese Unie zorgt ervoor dat er minder materies zijn waarvoor er op het Belgische niveau moet worden beslist over het te voeren beleid. Maar in wat overblijft zit voldoende stof voor botsende visies en belangen. Vooral het sociaaleconomisch en het fiscaal beleid bleven op federaal niveau en leiden tot erg moeilijke debatten tussen landsdelen die een verschillend economisch landschap hebben en bovendien ook een zeer verschillende fiscale draagdracht en verschillende sociale noden.

NIEMANDSLAND

Bovenop die inhoudelijke verschillen over het te voeren beleid komt nog een andere visie op de wijze waarop België zou moeten functioneren. De Belgische federatie is een merkwaardige constructie. Ze is immers door niemand gewild. België is geen federale staat omdat een mooi en goed doordacht plan ter hervorming van de unitaire staat werd uitgevoerd. België is in grote mate per ongeluk een federale staat geworden. De eerste hervormingen van 1970, waarbij gewesten en gemeenschappen in het leven werden geroepen en waarbij vader Eyskens vaststelde dat het België van onze vaders tot het verleden behoorde, hadden hoegenaamd niet tot doel een federaal België te maken. Wel integendeel, de creatie van gewesten en gemeenschappen en van dubbele meerderheden voor de centrale besluitvorming waren veeleer een poging om de vraag naar federalisme (die verwoord werd door Volksunie, Rassemblement Wallon en FDF) de wind uit de zeilen te nemen. Maar verdere hervormingen, die de gewesten en gemeenschappen bevoegdheden en eigen instellingen bezorgden, leidden in 1993 tot de vaststelling dat er inmiddels wel iets gegroeid was dat een federale staat kon worden genoemd.
Die federatie is geen bewuste keuze en bovendien ook een complex compromis tussen botsende visies over hoe het nieuwe België er dan wel zou moeten uitzien. Alleen al het bestaan van zowel gewesten als gemeenschappen geeft aan dat er geen eenduidige keuze kon worden gemaakt. Voor de Vlamingen moesten er gemeenschappen komen, waarbij Brussel om historische redenen bij de Vlaamse gemeenschap moest horen. Voor de Franstaligen moesten er gewesten komen, om Wallonië economische hefbomen te geven en om in Brussel niet de historische Vlaamse maar de hedendaagse Franstalige realiteit te respecteren. En zo kwamen er zowel gemeenschappen als gewesten.
Die werden gebouwd op de taalgrens die in 1963 was vastgelegd. Maar ook toen werden geen duidelijke knopen doorgehakt. De grens werd vastgelegd zoals de Vlamingen dat wilden, maar met uitzonderingen (faciliteiten) als compensatie voor de Franstaligen die aan de verkeerde kant van de grens terechtkwamen en als compensatie voor de opsluiting van Brussel in het ‘carcan’ van de 19 gemeenten. Ook Brussel-Halle-Vilvoorde zat overigens in 1963 in het lijstje van problemen waarvoor er geen akkoord kon worden gevonden.

Op dit gebrek aan duidelijke keuzes voor fundamentele vragen is verder stap voor stap het hedendaagse België gebouwd. En dat wil ook zeggen dat het gebouwd is op wederzijdse toegevingen, op wederzijdse frustraties. Zolang die niet geuit worden, kan het systeem relatief rustig functioneren, maar zodra iemand mobiliseert rond een thema waarover nooit een finaal akkoord gesloten werd, escaleert het debat razendsnel. En dat gaat dan steeds in essentie om grenzen, om de grenzen van Brussel, om de betekenis van de taalgrens en om de interpretatie van de taalwetgeving en van faciliteiten. De vraag om Brussel-Halle-Vilvoorde te splitsen behoort tot die categorie, omdat de eis van de ene voor de andere volstrekt onaanvaardbaar is. De vraag om de faciliteiten af te schaffen behoort tot die categorie, net als de vraag om Brussel uit te breiden, of de vraag om Franstalige burgemeesters in de Rand eindelijk te benoemen of de vraag om de tweetaligheid van ambtenaren in Brussel te verstrakken of te versoepelen.
Zolang over die problemen geen akkoord bestaat, is de staatshervorming niet afgewerkt. Bevoegdheden verder decentraliseren of opnieuw federaal maken, zijn zaken waarover mits wat geven en nemen wel akkoorden kunnen worden gesloten, maar als de losse eindjes van het federale bouwwerk blijven zitten, zal er altijd wel iemand zijn die aan de ene of de andere kant van de taalgrens met verve weet te vertellen hoezeer dit België een land is waarin onze visies en onze belangen op schandelijke wijze met de voeten getreden wordt. Meer nog: de democratie zelf wordt met de voeten getreden. Ik kan die vlammende toespraken - in beide landstalen - zelf ook wel schrijven.

DE UNILATERALE ILLUSIES

België is een verdeeld land. Noord en zuid hebben verschillende visies en vragen met betrekking tot het te voeren beleid. Noord en zuid hebben zelfs een verschillende mening over hoe de structuren van het land er zouden moeten uitzien. De politieke vertegenwoordigers van noord en zuid moeten echter wel samen besturen, en het hervormen van de instellingen moet ook in onderling akkoord gebeuren. Dat is allemaal geen eenvoudige en evidente opdracht. Indien dit steeds van een leien dakje zou lopen, zouden we ons terecht moeten verbazen.
Veel van wat hierboven beschreven werd met betrekking tot botsende visies en de verplichting om bij consensus te besturen geldt overigens ook voor Noord-Ierland, voor Canada, voor een mogelijk verenigd Cyprus of voor de Europese Unie. De vraag hoe verdeelde samenlevingen kunnen worden bestuurd, is een heel belangrijke vraag. En België is wat dat betreft maar een klein maar daarom niet oninteressant voorbeeldje.
Zoals gezegd moeten we niet verwachten dat een land als België in de nabije of verdere toekomst een toonbeeld van politieke stabiliteit wordt. Dat politieke stabiliteit op het federale niveau mogelijk is, werd echter ook al wel aangetoond met vier opeenvolgende federale regeringen sinds 1991 die tot het einde van de rit gingen. Dat was sinds de regering Lefèvre-Spaak in 1961-65 niet meer gebeurd.

Toch waren er na 1991 nog flink wat communautaire debatten en het Sint-Michielsakkoord en het Lambermontakoord. Die akkoorden werden onderhandeld en gesloten volgens de klassieke regels van consensus en dubbele meerderheid. We horen nu vaak dat de politici van toen, de politici van de vorige eeuw, een stuk beter en bekwamer waren dan diegenen die vandaag aan het roer staan. Allicht zijn er politici die het vak beter in de vingers hebben dan anderen, maar dat plots al het politiek talent bij de eeuwwisseling is achtergebleven, is een iets te simpele redenering. De akkoorden van ‘vorige eeuw’ werden immers in een andere institutionele context afgesloten, en die bepaalt in grote mate wat er kan en wat niet.
Het Belgische bestel garandeert deelname van de gemeenschappen aan de besluitvorming, maar garandeert geen resultaat. Om resultaten te boeken moeten de besluitvormers ook de wil hebben om te slagen. Dat is opnieuw geen kwestie van goede of slechte wil. We gaan er best van uit dat politici niet a priori gewonnen zijn voor het opschuiven in de richting van hun politieke tegenstanders. Zij doen dat als het resultaat daarvan niet slechter is dan het vasthouden aan het eigen gelijk. Niet de goede wil of de bekwaamheid van politici leidt tot akkoorden, maar de vaststelling dat de afwezigheid van een akkoord slechter is dan een compromis.
Voor de beide staatshervormingen van de jaren 1990 gold dat een mislukking het einde zou betekenen van een regeringscoalitie. Voor het Sint-Michielsakkoord was dit de regering Dehaene, die na de electorale nederlaag van christendemocraten en socialisten en de plotse doorbraak van Vlaams Blok en Rossem, als een ‘noodregering’ aan de slag ging. Dat gebeurde dus niet met enthousiasme, maar uit vrees voor nog erger. Met bovendien de noodzaak om de openbare financiën te saneren, met het oog op de toetreding tot de euro, ontstond er een situatie waarin mislukken geen aantrekkelijk vooruitzicht was. En dan zijn de condities goed voor wederzijdse toegevingen.
Het Lambermontakkoord werd gesloten door de eerste paarse regering. Die doen vallen was echt geen optie voor liberalen, socialisten en groenen die heel erg geloofden dat ze aan een nieuw en fris project werkten, aan politieke vernieuwing en nieuwe politieke cultuur. Ook hier gold dus dat het einde van de regering vanwege het oprakelen of oplaaien van communautaire kwesties geen aantrekkelijke keuze was. En dan zijn dingen mogelijk zoals een gegarandeerd aantal zetels voor de Vlamingen in het Brussels Gewest of een herfinanciering van de Franse Gemeenschap.

De condities waarin vandaag over de instellingen van de staat kan worden onderhandeld, zijn niet meer dezelfde. Vandaag is België een federale staat, met rechtstreeks verkozen regionale parlementen en met regeringen van gemeenschappen en gewesten die geen deel meer uitmaken van de nationale regering zoals dat tot 1995 het geval was. En de partijen die federaal bestuurden, waren ook de partijen die deel uitmaakten van de regeringen van gewesten en gemeenschappen. Met een relatief kleine groep mensen - de leiding van de regerende partijen - kon een akkoord gesloten worden dat sowieso op ieders goedkeuring kon rekenen. De dubbele positie van de VU in 2001 - besturen in Vlaanderen en oppositie voeren op het federale niveau - heeft de partij overigens het leven gekost.
Sinds 2004 is door de losgekoppelde verkiezingen die congruentie tussen de federale en de deelstaatregeringen verdwenen. Dat zorgt ervoor dat de relaties tussen de regeringen niet alleen een forum zijn voor samenwerking, maar ook een forum voor de competitie tussen de partijen. Vanuit de Vlaamse regering kon CD&V oppositie voeren tegen de paarse federale regering, met daarin haar Vlaamse coalitiepartners.
En naast die nieuwe institutionele context moeten we nog de gewijzigde electorale competitie in beide landsdelen vermelden. De tijd dat christendemocraten in Vlaanderen veruit de grootste waren en niet bang moesten zijn van een paar procenten electoraal verlies, is sinds 1999 voorbij. De tijd dat aan Franstalige kant de PS een straat voorsprong had, is eveneens voorbij. In beide partijsystemen woedt een verwoestende strijd om het marktleiderschap. De vrees voor zelfs een klein electoraal verlies is groot. Dat is alweer geen situatie waarin de drang groot is om beslissingen te nemen die pas na een jaar of tien (men denke aan de merkwaardige post-factum populariteit van Dehaene) geapprecieerd zullen worden.
De huidige institutionele context biedt dus vooral veel ruimte voor mobiliseren en eisen formuleren. Aan beide kanten van de taalgrens is er vooral aandacht voor de interne competitie, voor het markleiderschap, voor de vrees om door de oppositie - die overigens haar werk doet - als platbroek te worden uitgescholden. Wie gelooft die mensen nog?
In een dergelijke context leidt de focus op het eigen electorale gelijk tot het systematisch in vraag stellen van de basismechanismen van het Belgische bestel waarin federale besluitvorming per definitie gemeenschappelijke besluitvorming is. Oude frustraties over een België dat er niet precies uitziet zoals we dat graag zouden willen (taalgrens, Brussel, gewesten en gemeenschappen, dubbele meerderheiden, enzovoort), worden luid rondgetoeterd.
Traditionele partijen met de ambitie om het federale België te besturen gedragen zich alsof het federale België met zijn basismechanismen van gemeenschappelijke en onderhandelde besluitvorming niet bestaat. En ze vertellen hun kiezers ook met gloed dat het niet bestaat. De stelling van de Vlaamse partijen dat Brussel-Halle-Vilvoorde zal worden gesplitst omdat zij dat willen en op de door hen gevraagde manier, is een negatie van de werking van het federale België. De stelling van de Franstalige partijen dat zij er nog niet aan denken om over een staatshervorming te onderhandelen omdat zij geen vragende partij zijn, is een negatie van de werking van het federale België. Ze verwijten dat aan elkaar, en verkondigen intussen de illusie van de eenzijdigheid aan hun eigen kiezers, met de media aan beide kanten er vierklauwens en blindelings achteraan.

OP ZOEK NAAR ANDERS EN BETER

Dat in een dergelijke context de capaciteit om beslissingen te nemen en het wederzijdse wantrouwen groot zijn, hoeft niet te verbazen. De politicus die in dergelijke omstandigheden een akkoord tot stand kan brengen, moet van een andere planeet komen.
Het ‘inter-institutioneel overleg’ leek even een goed alternatief te zijn. Maar dat is het helemaal niet. Dat overleg verloopt immers volgens dezelfde regels als de federale besluitvorming: gegarandeerde aanwezigheid van de beide taalgemeenschappen (en en passant ook van de drie gewesten) en besluitvorming die alleen maar bij consensus kan gebeuren. Net zoals bij de federale besluitvorming hebben de beide taalgroepen een veto, en dat veto moet worden weggemasseerd. Dat andere personen rond de tafel zitten, maakt weinig of geen verschil uit. Op het einde van de rit moeten een aantal partijen in het federale parlement een dubbele meerderheid en een tweederdemeerderheid bij elkaar brengen. Er is maar één essentieel verschil tussen de federale besluitvorming en het inter-institutioneel overleg: bij het tweede is er hoegenaamd geen druk om te slagen.
In een federale regering is die druk vandaag veel lager dan voorheen. Het land kan inderdaad veel langer aan de slag met een regering van lopende zaken, terwijl gewesten en gemeenschappen rustig verder werken. De afwezigheid van een mogelijke bedreiging van de Belgische Frank neemt ook nog een groot stuk van de sense of urgency weg. Mislukken is niet erg genoeg. Het been stijf houden is aantrekkelijker dan oplossingen zoeken. Stijgende inflatie en dalende kopkracht was niet genoeg. Pas een internationale financiële en economische crisis zorgde ervoor dat de regering Van Rompuy snel gevormd kon worden en dat de hete communautaire hangijzers in onderling overleg even naar de koelkast verhuizen. Het meest merkwaardige is dat de nieuwe regering alvast afsprak dat er - u leest het goed - over zaken als BHV zal worden onderhandeld. Als er enige wil en vooral nood is om de regering in leven te houden, kan dat op den duur wel tot resultaten leiden.
Maar een onderhandeling tussen regeringen heeft zeker geen grotere kans om te slagen. Er is immers geen enkele externe druk. Als er geen akkoord is, is er geen akkoord en blijven de vragen op de tafel liggen. Daarom is er na vele jaren geen akkoord tussen België, Vlaanderen en Brussel over de geluidsnormen rond de nationale luchthaven. Daarom was er geen akkoord over DHL. Natuurlijk willen de Vlaamse regeringspartijen nu dat er resultaten geboekt worden in het inter-institutionele overleg. Daarom is daar de stelling te beluisteren dat dit de onderhandelingen van de laatste kans zijn. Als dit mislukt, dan .. ja wat? Dan zal er gewoon opnieuw moeten worden onderhandeld natuurlijk. Hou mij tegen of ik schiet in mijn voet. Het is niet echt gezond om jezelf wijs te maken dat er een eenvoudig alternatief is voor het samen besturen en samen hervormen van een land waarin - als het er echt op aan komt - beide taalgemeenschappen eisen dat er met de wensen van allebei rekening gehouden wordt.
De unilaterale illusies van de partijen aan beide kanten van de taalgrens zijn zeer sterk. De term ‘inter-institutioneel overleg’ is daar zelf een voorbeeld van. Aan Vlaamse kant klinkt de vraag om tussen de regeringen van de gemeenschappen te onderhandelen, en daarom zitten er Vlaamse ministers aan de tafel. Maar er is helemaal geen andere ‘institutie’ aan de overkant van de tafel. Daar zitten onderhandelaars van alle Franstalige partijen, ook van de MR die niet in de deelstaatregeringen zit. En er zitten ook mensen aan de tafel die verondersteld worden in naam van het Brussels gewest te spreken. En zo gelooft de ene dat dit een volkomen nieuw en fris en confederaal overleg is tussen de gemeenschappen en gelooft de andere dat het één van de vele fora is voor het uitwisselen van gedachten tussen partijen die finaal wetsvoorstellen in het federale parlement zullen moeten indienen. En zo gelooft de ene dat er binnen de kortste keren resultaten moeten worden geboekt en gelooft de andere dat het echt niet zo’n vaart moet lopen. Ieder met zijn hymne, ieder met zijn vlag.

Is België dan gedoemd om met de regelmaat van een klok doorheen periodes van instabiliteit en existentiële crises te gaan? Met de huidige instellingen is dat inderdaad het geval. Het systeem rust op de garantie dat er niet bestuurd kan worden tegen de belangen van een van de twee taalgroepen in. Maar het biedt geen garantie dat er bij de politieke vertegenwoordigers bereidheid bestaat om die weg van de consensus te bewandelen. Integendeel, de huidige instellingen bieden eerder garantie voor electoraal opbod en voor de angst om gezichtsverlies te leiden bij het zoeken naar onderhandelde oplossingen.
Om die reden verdedig ik met vele anderen het idee om politici die federale ambities hebben niet alleen met de kiezers van hun eigen taalgemeenschap te laten communiceren (lees: de unilaterale illusies te verkondigen en te koesteren), maar met de kiezers van beide taalgemeenschappen. Een federale kieskring zou zoiets kunnen realiseren, niet om een of ander romantisch Belgisch gevoel te creëren of om de federale staat te versterken tegenover de deelstaten, maar om datgene wat de federale overheid moet doen - en dat is onder meer de instellingen regelmatig hervormen en updaten - iets meer kans op slagen te geven.
België is en zal nooit een eenvoudig land zijn met politieke instellingen die blijk geven van een grote esthetische waarde. Dat geldt ook voor pakweg Noord-Ierland, Canada, Cyprus of de Europese Unie. Van achter mijn tekentafel kan ik natuurlijk probleemloos een eenvoudiger België verzinnen. De vraag is alleen of dat ook een België is dat door beide gemeenschappen kan worden aanvaard. Tel alvast de kaakslagen in de volgende vereenvoudigende voorstellen: alleen maar gewesten en geen gemeenschappen en dus de mogelijkheid voor het Brussels Gewest om ook gemeenschapsbevoegdheden (zoals onderwijs) uit te oefenen, het afschaffen van de faciliteiten, het aanpassen van de taalgrens aan de sociale realiteit en dus de uitbreiding van Brussel, de splitsing van de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde, de duidelijke opsomming van de minimale federale bevoegdheden zoals voorzien in Artikel 35 van de Grondwet en de toewijzing van alle andere bevoegdheden aan de deelstaten.
Als dat niet kan, moet er verder gebouwd en geknutseld worden met de bestaande vage en dubbelzinnige compromissen. Daar is niets mis mee, zolang de politieke vertegenwoordigers niet voortdurend de illusie kunnen koesteren en verkondigen dat het veel eenvoudiger en veel beter kan zonder op essentiële punten toe te geven.

Kris Deschouwer
Politicoloog VUB

politiek leiderschap - federale kieskring - federaal België

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 1 (januari), pagina 50 tot 57

• politiek leiderschap
• federale kieskring
• federaal België