Log in

Arbeidsmigratie binnen en naar de EU

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 7 (september), pagina 59 tot 68

In het voorjaar van 2009 zijn belangrijke beslissingen genomen inzake arbeidsmigratie. Op 1 mei 2009 heeft België als één van de laatste EU lidstaten de grenzen geopend voor de werknemers uit de meeste nieuwe lidstaten en op 25 mei 2009 heeft de Europese Raad twee richtlijnen aangenomen: een richtlijn met betrekking tot illegale migratie en de zogenaamde blue card richtlijn. In deze bijdrage maken we een evaluatie van het beleid dat België heeft gevoerd na de uitbereiding van de EU op 1 mei 2004. Daarna geven we aan welke weg Europa ondertussen inslaat om meer arbeidsmigratie vanuit derde landen mogelijk te maken.

MIGRATIEVREES

De uitbreiding van de Unie gaat veelal gepaard met migratievrees. Bij de toetreding van Groot-Brittannië (1973) vreesde men dat grote hoeveelheden Sikhs en Pakistani naar het vasteland zouden komen. Bij de toetreding van Griekenland (1981), Spanje en Portugal (1986) werd zelfs een overgangsmaatregel ingevoerd die het vrij verkeer van werknemers heeft uitgesteld tot 1988 voor Griekenland en tot 1992 voor Spanje en Portugal.

Ook bij de uitbreiding van 1 mei 2004 is uit vrees voor sociale en economische problemen, een overgangsperiode 2j+3j+2j afgesproken - deze was niet van toepassing ten aanzien van Cyprus en Malta. Met uitzondering van Zweden, Ierland en Groot-Brittannië hebben alle lidstaten gebruik gemaakt van het recht om het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten, waaronder het gevreesde Polen, uit te stellen. Na twee jaar moesten de lidstaten bekijken of ze hun beleid wilden herzien. Spanje, Portugal, Griekenland, Italië en Finland hebben op 1 mei 2006 de overgangsmaatregel opgeheven. De andere landen hebben de deur volledig dicht gehouden of zoals België en Nederland de deur op een kier gezet door arbeidsmigratie in welbepaalde sectoren (knelpuntberoepen) toe te laten. In november 2008 publiceerde de Europese Commissie een verslag dat de positieve effecten van de uitbreiding aantoont en waarin de lidstaten gevraagd wordt om de beperkingen op te heffen na 30 april 2009.1 Met uitzondering van Duitsland en Oostenrijk hebben alle lidstaten dit gedaan.2 In principe moeten de landen die na 1 mei 2009 nog geen volledig vrij verkeer van werknemers toelaten, aantonen dat het vrij verkeer een grondige verstoring van de arbeidsmarkt kan teweegbrengen.

Bij de toetreding van Roemenië en Bulgarije op 1 januari 2007 hebben twee landen van de EU-15 (Finland en Zweden) en acht van de tien nieuwe lidstaten (Malta en Hongarije hebben voorwaarden ingebouwd) meteen hun grenzen opengezet voor de Roemeense en Bulgaarse werknemers. Na twee jaar hebben ook Griekenland, Spanje, Portugal (1 januari 2009), Denemarken en Hongarije (1 mei 2009) het vrij verkeer toegelaten, de overige tien lidstaten maken nog steeds gebruik van een overgangsmaatregel. In België is dat de knelpuntberoepregeling. We kunnen aannemen dat vanaf 2012 de meeste grenzen binnen de EU open zullen zijn. In 2012 kunnen lidstaten nog wel eens twee jaar uitstel vragen, maar alleen als ze verstoringen van de arbeidsmarkt kunnen aantonen. De overgangsregelingen mogen echter in geen geval langer dan zeven jaar duren.

ARBEIDSMIGRATIE BINNEN DE EU

Volgens de Europese Commissie heeft de toetreding van de nieuwe lidstaten in 2004 slechts een bescheiden migratiestroom op gang gebracht.3 Omdat slechts weinig landen meteen de grenzen hebben geopend, was de instroom onevenredig verdeeld. Groot-Brittannië en Ierland hebben de grootste instroom gekend, overwegend uit Polen, Litouwen en Slowakije. In 2006 waren naar schatting 209.000 en in 2007 406.000 Polen aan het werk in Groot-Brittannië. Spanje en Italië blijken de belangrijkste bestemming voor Roemenen. Het relatieve aandeel van deze stromen in de bevolking in de werkende leeftijd is in alle landen klein (1% of minder), met uitzondering van Ierland, waar 5% van de bevolking in de werkende leeftijd bestaat uit immigranten uit de nieuwe lidstaten. In totaal is de migratie vanuit de EU-10 lidstaten naar de EU-15 lidstaten gestegen van 1,6 miljoen eind 2003 naar 3,6 miljoen 2009, waarvan meer dan de helft uit Polen afkomstig is.4

De Commissie5 verwacht niet dat dit aantal nog veel zal stijgen, ook niet wanneer de grenzen van alle landen open zijn. Heel wat nieuwe lidstaten worden immers geconfronteerd met een scherpe daling van hun bevolking. Door de vergrijzing zullen ze zelf gedwongen zijn om meer arbeidskrachten aan het werk te houden. Bovendien werpt de jarenlange economische herstructurering in de nieuwe lidstaten vruchten af die migratiebeperkend zijn. Tussen 2003 en 2007 werden drie miljoen nieuwe arbeidsplaatsen gecreëerd. Hierdoor is de werkloosheid gedaald tot rond de 7% in 2007, wat vergelijkbaar is met de rest van de Unie. Onder meer de Poolse overheid heeft daarom al initiatieven genomen om de Poolse migranten te stimuleren om terug te keren. Tot slot zal ook de financiële en economische crisis ervoor zorgen dat een deel van de migranten zal (moeten) terugkeren. De recente economische neergang heeft in sommige landen al geleid tot minder nieuwkomers en een toename van de retourmigratie.

BRAIN DRAIN?

Om de overgangsmaatregelen te bepleiten werd wel eens verwezen naar de belangen van nieuwe lidstaten zelf. Zouden die landen niet het slachtoffer worden van een brain drain, een verspilling van opgeleid talent dat wegtrekt, en zou de immigratie niet voor arbeidstekorten zorgen in bepaalde sectoren? Hoewel de emigratie in sommige nieuwe lidstaten tot wat economische en sociale problemen heeft geleid, is de verstoring binnen de perken gebleven. We kunnen wel vaststellen dat bijvoorbeeld Polen ook zelf beroep heeft gedaan op migratie om arbeidstekorten weg te werken. Het aantal immigranten is er op korte tijd verdubbeld. Arbeiders uit Rusland, Wit-Rusland en Oekraïne, maar ook Chinezen en Indiërs zijn de Poolse arbeidsmarkt komen versterken.

Wat betreft de brain drain kunnen we verwachten dat het ergste voorbij is. Door de verbeterde economische omstandigheden zullen hooggeschoolden minder geneigd zijn in het buitenland te gaan werken. Bovendien is heel wat van de migratie tijdelijk. In Groot-Brittannië is meer dan de helft van de recente migranten al teruggekeerd. Deze terugkerende werknemers kunnen nieuwe vaardigheden meebrengen waardoor een initiële brain drain kan resulteren in een brain gain. Ook het geld dat migranten terugsturen en meebrengen naar het land van herkomst moet in rekening gebracht worden. Dit migratiegeld dat ongeveer 5,5% van het bbp bedraagt in Bulgarije en Roemenië en 1,5% van het bbp in Polen, verhoogt de koopkracht en kan een steun zijn voor de binnenlandse economie.6

VERSTORING VAN DE ARBEIDSMARKT?

Het argument dat het meest is aangewend tegen het vrij verkeer vanuit de nieuwe lidstaten is de mogelijke verstoring van de arbeidsmarkt in de gastlanden. Zo hebben de vakbonden het behoud van de overgangsmaatregelen in België steeds verdedigd omdat ze vreesden voor sociale dumping, negatieve effecten voor de tewerkstelling van de eigen bevolking en concurrentievervalsing. Achteraf gezien is het echter niet zo duidelijk of dit pleidooi wel op de juiste verwachtingen en argumenten was gebaseerd.
De landen die hun grenzen hebben opengezet, hebben immers geen ontwrichting maar eerder een versterking en een groei van de economie gekend.7 Ondanks de grote instroom, bijvoorbeeld in Groot-Brittannië, zijn er nauwelijks tekenen die erop wijzen dat de werknemers uit de nieuwe lidstaten plaatselijke werknemers verdrongen hebben of hun lonen serieus hebben gedrukt. Arbeidsmigranten zijn ook geen extra last voor de sociale voorzieningen en kunnen helpen om aan de vraag van de arbeidsmarkt tegemoet te komen - bijvoorbeeld in de bouw- en dienstensector. Ook het feit dat het veelal om tijdelijke migratie gaat, zorgt dat ernstige verstoringen van de arbeidsmarkt uitgebleven zijn. De Commissie wijst er wel op dat arbeidsmigranten uit de nieuwe lidstaten vaker laaggeschoolde jobs hebben (1/3 van de migranten, tegen 10% van de ingezeten werknemers), hoewel ze vrij hooggeschoold zijn (40% van de migranten zijn hooggeschoold, tegen 25% van de werknemers in de oude lidstaten). De grote instroom van Polen in Groot-Brittannië en Ierland heeft wel voor wat sociale problemen gezorgd. Polen werden door bepaalde groepen wel als concurrenten op de arbeidsmarkt beschouwd en hadden af te rekenen met vormen van discriminatie, racisme en geweld. De recessie heeft dit nog versterkt. Zo heeft de Federatie van Polen in Groot-Brittannië, de belangrijkste overkoepelende organisatie voor de Poolse gemeenschap, in 2008 20% meer racistische incidenten vastgesteld dan in 2007.

SOCIALE BEDOELINGEN MET ASOCIALE GEVOLGEN?

Het is een gangbare hypothese, die ook door de Europese Commissie gehanteerd wordt8, dat het niet openstellen van de grenzen, de migratie in semi-legale en illegale richting heeft geduwd met nadelige gevolgen voor iedereen: misbruiken, concurrentievervalsing, zwakkere bescherming van de migrant, zwartwerk, nepstatuten, geen sociale bijdragen voor de overheid, etc. Het defensieve arbeidsmigratiebeleid van de meeste EU-15 lidstaten heeft de burgers van de nieuwe lidstaten en de werkgevers van de EU-15 landen ‘gedwongen’ om op een ‘creatieve manier’ migratie mogelijk te maken. De burgers van de nieuwe lidstaten willen immers in het buitenland aan de slag omwille van de werkloosheid in het thuisland maar vooral omwille van de hogere lonen. Werkgevers zijn dan weer gediend met werkwillige mensen die jobs kunnen invullen waarvoor ze op de eigen arbeidsmarkt geen mensen vinden.

Dit heeft mogelijks geleid tot een toename van illegale tewerkstelling. Onderdanen van de nieuwe lidstaten kunnen immers vrij reizen binnen de EU, alleen konden ze op veel plaatsen niet legaal tewerkgesteld worden. Bovendien is er een groot aanbod van zwartwerk (in de bouw, de tuinbouw, huishoudelijke diensten), wat het attractief maakt om herhaaldelijk enkele maanden naar een EU-15 lidstaat te reizen om er vrij snel (naar hun maatstaven) veel geld te verdienen. In Nederland schatte het Ministerie van Sociale Zaken in januari 2006 dat er tussen de 26.000 en 36.000 illegale werknemers uit de acht nieuwe lidstaten tewerkgesteld zouden zijn.9 Ook in België stelt men vast dat er een groeiende groep Oost-Europese migranten is die wettig op het grondgebeid verblijft, maar illegale arbeid verricht. Een deel zijn ‘investeringsmigranten’: ze hebben de intentie terug te keren als zij genoeg hebben verdiend.10

Er is echter ook veel gebruik gemaakt van een andere, (semi-)legale, weg: het vrij verkeer van diensten. De overgangsmaatregelen hadden immers enkel betrekking op de tewerkstelling in loondienst. Sinds 1 mei 2004 was het wel mogelijk dat zelfstandigen en ondernemingen uit de nieuwe lidstaten als (onder)aannemer opdrachten uitvoeren in EU-15 landen.11 Poolse werknemers kunnen dus in opdracht van een Pools bedrijf op volstrekt legale manier aan het werk zijn in Brussel. Voor dergelijke detacheringen is geen arbeidsvergunning of arbeidskaart nodig. Ook als de Poolse onderneming werknemers uit Wit-Rusland of Oekraïne meebrengt die bij die onderneming staan ingeschreven, is hiervoor geen arbeidsvergunning vereist. De aannemer moet wel instaan voor de huisvesting van zijn werknemers en moet de verplaatsingskost voor zijn rekening nemen. Ook moet de minimale harde kern van het arbeidsrecht van het gastland worden nageleefd: CAO’s, minimumlonen, arbeidsduur en betaalde overuren, vakantiegelden en veiligheidsvoorschriften. De socialezekerheidsbijdragen en de fiscale aangiften gebeuren wel in de uitzendstaat waar die, bijvoorbeeld in het geval van Polen, een stuk lager liggen dan hier. Dit kan leiden tot concurrentievoordeel. Er kunnen bovendien ingewikkelde constructies van onderaannemingen en joint ventures worden uitgedacht waardoor het voor de arbeids- en de sociale inspecties erg moeilijk wordt om controle uit te oefenen. Migranten kunnen op papier als gedetacheerde naar hier gestuurd zijn, maar de facto in opdracht en met het materiaal van een Belgische werkgever werken. Ook het onderscheid tussen échte en schijnzelfstandigen (‘zelfstandigen’ die feitelijk in onderaanneming voor een Belgische werkgever werken) is dikwijls onduidelijk. Deze praktijken zijn niet zonder gevolgen voor de concurrentiekracht en zijn een doorn in het oog van de belangenorganisatie die opkomen voor de Belgische en Vlaamse ondernemers en werkgevers die het spel ‘eerlijk’ willen spelen. Zo lezen we het UNIZO-standpunt eind 2005: ‘Hoewel er geen sluitende bewijzen en cijfers voor handen zijn, kunnen we stellen dat een aanzienlijk deel van deze buitenlandse zelfstandigen in onderaanneming voor een Belgische onderneming werken. Ze werken steeds voor dezelfde aannemer, onder diens gezag, hebben geen eigen materieel, maken zelf geen prijsoffertes, kennen geen Nederlands zodat ze moeilijk zelf klanten kunnen werven. Ze werken niet tegen de gebruikelijke prijzen en vormen zo, als schijnzelfstandigen, oneerlijke concurrentie tegenover Vlaamse bouwbedrijven die met Vlaamse werknemers werken en daarvoor de nodige sociale bijdragen betalen’.12 UNIZO meldde ook al dat Vlaamse bedrijven aanlokkelijke samenwerkingsvoorstellen krijgen van Oost-Europese bedrijven en Nederlandse uitzendkantoren om vakbekwame, hard werkende (bouwvak)arbeiders aan het werk te zetten tegen een zeer laag tarief, en dit terwijl in België nog moeilijk arbeiders te vinden zijn.

In mei 2006 heeft België het beleid versoepeld. Er werden lijsten aangelegd met knelpuntberoepen waarvoor burgers uit de nieuwe lidstaten gemakkelijk een arbeidskaart B konden krijgen om hier te komen werken. De Vlaamse lijst telde meer dan 120 beroepen, waaronder wegenwerker, stellingbouwer, dakdekker, bakker, land- en tuinbouw, metselaars, vloerders en vrachtwagenchauffeurs. In 2007 en 2008 werden op die manier in België resp. 26.734 en 34.285 arbeidskaarten uitgereikt, bijna drie op vier aan Polen. Het allergrootste gedeelte daarvan was uitgereikt door het Vlaams Gewest (resp. 25.243 en 32.522).
Deze knelpuntberoepregeling had de bedoeling om tewerkstelling uit het semi- en illegale circuit te halen. Tegelijk werd ook Limosa opgericht, een elektronisch meldpunt van het RSZ. De Limosameldingsplicht vereist dat elke niet-Belgische werkgever of zelfstandige die opdrachten uitvoert in België, deze activiteiten op voorhand moet melden. Ook de samenwerking tussen de verschillende federale en gewestelijke inspectiediensten werd verbeterd. Er was ook sprake om de hoofdelijke aansprakelijkheid van de hoofdaannemers in te voeren, maar dat is door de tegenkanting van werkgevers en liberalen op de lange baan geschoven.

Het is nog maar de vraag in hoeverre het hele opzet geslaagd is. De vele arbeidskaarten B die sinds 2006 zijn uitgereikt voor knelpuntvacatures wijzen op het eerste gezicht op een succes. Wanneer men echter gaat kijken aan welke beroepen de meeste arbeidskaarten zijn toebedeeld, moet het succes genuanceerd worden. In 2008 gingen in Vlaanderen meer dan 21.000 van die arbeidskaarten naar de land- en tuinbouwsector, voornamelijk de seizoensarbeid. In de bouwsector echter wordt er van de regeling relatief weinig gebruik gemaakt, alvast veel minder dan de Vlaamse Confederatie Bouw het zou willen. Om maar enkele voorbeelden te geven: 5 kraanmannen, 1.195 metselaars en vloerders, 435 stukadoors in 2008.13 Deze cijfers geven aan dat veel werknemers nog steeds van de andere kanalen - vrij verkeer van diensten, (schijn)gedetacheerden, (schijn)zelfstandigen - gebruikmaken om bijvoorbeeld Poolse werkkrachten hier aan het werk te zetten. Dit is niet verwonderlijk. Door de grenzen eerst gesloten te houden heeft men de werkgevers ‘verplicht’ om andere (al dan niet bonafide) manieren te zoeken om onderdanen van de nieuwe lidstaten hier tewerk te stellen. Nu blijkt dat deze alternatieven nog zo slecht niet zijn voor de werkgever, kan men niet verwachten dat ze die nu zullen opgeven.
Dit blijkt ook uit de Limosacijfers. In de eerste negen maanden van 2008 hadden Belgische bedrijven al 145.834 gedetacheerde buitenlanders in dienst gehad en werden 12.392 vanuit het buitenland gedetacheerde zelfstandigen aangemeld. Bovendien blijkt uit rapporten van de inspectiediensten dat er in 60% van de 1.750 bedrijven die in 2007 en 2008 gecontroleerd werden op buitenlandse werknemers sprake is van sociale fraude en nepstatuten.14
Het is alles bij elkaar dus onvoldoende duidelijk op welke manier de overgangsmaatregelen sociale maatregelen zijn geweest in het belang van de bescherming van werknemers.

ARBEIDSMIGRATIE VAN BUITEN DE EU

Tot hiertoe is het vrij verkeer van werknemers binnen de EU onderwerp van discussie en overgangsmaatregelen geweest, maar deze discussie zal verdwijnen. Pas wanneer Turkije zou toetreden, zal dit debat heropend worden. In de toekomst zal de discussie voornamelijk gaan over de arbeidsmigratie van derdelanders naar de EU.
Sinds de jaren 1970 kunnen werkgevers in principe geen beroep meer doen op derdelanders tenzij er op de EU-arbeidsmarkt geen potentiële arbeidskracht gevonden kan worden voor die vacature. In veel landen is die zogenaamde migratiestop ondertussen uitgehold. Via allerlei uitzonderingsmaatregelen is arbeidsmigratie opnieuw mogelijk gemaakt - zowel voor hooggeschoolden als voor laaggeschoolden, in het bijzonder seizoensarbeiders. Dit is ook het geval in België. Voor hooggeschoolden, leidinggevenden, studenten, navorsers, gasthoogleraars, gespecialiseerde technici, beroepssportlui en au pair-jongeren kan al jaren vrij gemakkelijk een arbeidskaart B verkregen worden. In 2008 heeft het Vlaams Gewest 7.653 arbeidskaarten B uitgereikt (inclusief hernieuwingen) aan deze uitzonderingscategorieën van buiten de EU - vooral hooggeschoolden en leidinggevenden uit India, Japan en de VS.15

DE WEG NAAR DE EU

BLUE CARD

Ook de EU heeft initiatieven genomen. Op de Europese Raad van Tampere (15-16 oktober 1999) werden de EU-beleidsintenties inzake migratie geëxpliciteerd. Wat betreft de arbeidsmigratie kunnen we lezen: ‘de Europese Raad erkent de noodzaak van onderlinge afstemming van de nationale wetgevingen over de voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders, gebaseerd op een gezamenlijke evaluatie van de economische en demografische ontwikkelingen in de Unie alsook op de situatie in de landen van herkomst. Zij verzoekt de Raad om daartoe op basis van voorstellen van de Commissie spoedig besluiten te nemen’.16
De Commissie heeft er al meermaals op gewezen dat het beleid van nul-migratie (de migratiestop) onhoudbaar is in het licht van het concurrentievermogen van de EU en de economische en demografische evoluties. In 2050 zou een derde van de burgers ouder dan 65 zijn en er worden tegen die tijd 20 miljoen vacatures verwacht. Bevolkingsprognoses voorspellen dat de Europese beroepsgeschikte bevolking in 2060 met 50 miljoen mensen zou verminderen als de netto-immigratie blijft zoals nu.17 Bovendien waarschuwt de Commissie dat de EU de global battle for talent niet mag verliezen van de VS, Canada en Australië. De EU moet daarom aantrekkelijker worden om hoogopgeleiden en deskundigen aan te trekken.

In 2001 werkte de Commissie een richtlijn uit voor een globaal Europees arbeidsmigratiebeleid.18 Het voorstel heeft het echter niet gehaald omdat nogal wat lidstaten argwaan hebben ten aanzien van een Europeanisering van het arbeidsmigratiebeleid. De globale richtlijn werd in 2005 formeel ingetrokken19 en het onderwerp werd vervolgens in afzonderlijke deelaspecten (‘gesaucissoneerd’) terug geagendeerd. Ondertussen heeft de Raad drie richtlijnen over afzonderlijke thema’s goedgekeurd. Al in 2005 werd een richtlijn aangenomen die in een eenvoudige procedure voorziet om onderzoekers uit derde landen toe te laten in het kader van onderzoeksprojecten.20 In het voorjaar 2009 werd ook de richtlijn inzake illegale tewerkstelling en de richtlijn over de blue card aangenomen. De eerste richtlijn voorziet in een verbod op tewerkstelling van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. De lidstaten zijn verplicht om doeltreffende sancties tegen werkgevers en in voldoende inspectie te voorzien. De tweede richtlijn, over de blue cards, is bedoeld om, naar het voorbeeld van de green card in de VS, de toegang van hooggeschoolden die een arbeidscontract kunnen voorleggen te vereenvoudigen. De houders van de blue cards moeten op vlak van arbeidsvoorwaarden gelijk behandeld worden als de inwoners van de gastlanden. Ze krijgen bovendien bepaalde sociaaleconomische rechten, na 6 maand recht op gezinshereniging en na 18 maand recht om ook in een andere EU lidstaat aan de slag te gaan. De kaart is maximum 4 jaar geldig, maar hernieuwbaar. De arbeidsmigrant krijgt ook de mogelijkheid om voor maximum 12 maand de EU te verlaten zonder de blue card te verliezen. Deze EU regelgeving zal nationale arbeidsmigratieprogramma’s niet vervangen, maar wil een bijkomend migratiekanaal creëren.

De blue card richtlijn kwam er niet zonder discussie. In het najaar van 2007 heeft Franco Frattini, eurocommissaris van Justitie en Migratie, een eerste voorstel gelanceerd. Op verschillende Europese Raden is hierover gedebatteerd en er kwam vooral bezwaar van Duitsland en Oostenrijk die vinden dat dit een nationale aangelegenheid moet blijven, en van de nieuwe lidstaten die vinden dat hun onderdanen eerst moeten kunnen genieten van het vrij verkeer van werknemers. Onder het Frans voorzitterschap kwam er in het najaar 2008 een akkoord over het Europees Pact voor asiel en migratie, waarvan ook la carte bleue européenne deel uitmaakt. Onder Tsjechisch voorzitterschap (het land dat het langste bezwaar is blijven uiten), is op de Europese Raad van 25 mei 2009, een concreet voorstel aangenomen dat binnen twee jaar in nationale regelgeving moet omgezet zijn. Enkel Groot-Brittannië, Ierland en Denemarken doen niet mee.

MOBILITEITSPARTNERSCHAPPEN

Europa evolueert dus steeds meer naar een markt- en bevolkingspolitiekgestuurd arbeidsmigratiebeleid. Op zich is dat niet problematisch. Arbeidsmigratie is immers een gunst en geen recht. Als dusdanig verschilt het van asiel- en familiemigratie waar het veelal gaat om een migratierecht. Bij arbeidsmigratie mogen daarom economische en demografische behoeften een rol spelen, bij humanitaire migratie niet. Een moreel verantwoord arbeidsmigratiebeleid mag echter de humanitaire verplichtingen niet belemmeren. Een open arbeidsmigratiebeleid mag niet als alibi gebruikt wordt om de humanitaire en familiale migratie - en eventueel ook humanitaire regularisatie - terug te schroeven.
Een arbeidsmigratiebeleid moet natuurlijk wel aan essentiële voorwaarden voldoen. Er moeten voldoende garanties zijn voor een rechtmatige behandeling van en een statuut met voldoende sociale bescherming voor de arbeidsmigrant. Concurrentievervalsing, semi- en illegale praktijken moeten worden vermeden en aangepakt. Er moet worden nagedacht op welke manier de migratie georganiseerd kan worden zodat de landen van herkomst er niet slechter (en liefst zelfs beter) van worden.
We kunnen vaststellen dat - alvast op papier - het Europese niveau oog heeft voor deze voorwaarden. Zo is in de zoektocht naar een gemeenschappelijk immigratiebeleid voor Europa ‘solidariteit en immigratie’ een woordenpaar dat verschillende keren expliciet gebruikt wordt.21 De Commissie wil in dit verband inzetten op ‘mobiliteitspartnerschappen’ tussen de EU en derde landen en het beheer van arbeidsmigratie integreren in ontwikkelingssamenwerking, extern beleid én de strijd tegen de illegale migratie.22 Binnen een partnerschap moet het derde land zich engageren om de illegale migratie aan te pakken en inspanningen te doen voor de integratie van de remigranten. De gastlanden van hun kant maken arbeidsmigratie vanuit die partnerlanden eenvoudiger maar moeten tegelijk ook helpen het risico op brain drain te beperken, onder meer door circulaire migratie en remigratie te bevorderen en mee te investeren in tewerkstelling en opleiding in de landen van herkomst. Het is de bedoeling dat op die manier de EU-lidstaten hun tekorten op de arbeidsmarkt kunnen opvangen ‘terwijl tegelijkertijd de positieve effecten van migratie op ontwikkeling worden benut en in de behoeften van de landen van herkomst aan kennisoverdracht en beperking van de brain drain wordt voorzien’.23 De richtlijnen voor hooggeschoolden en onderzoekers maken die circulaire migratie al mogelijk en er wordt ook gewerkt aan een richtlijn voor seizoensarbeid. Inzetten op circulaire migratie kan een interessante piste zijn, alleen moet men voor ogen houden dat tijdelijke migratie steeds ook permanente vestiging met zich meebrengt - de migratiegeschiedenis is in dit verband een interessante en onverbiddelijke leermeester.

CONCLUSIE

De Europese Commissie erkent dat ‘immigratie een feit’ is en dat er ‘geen redenen zijn om aan te nemen dat immigratie zal afnemen’.24 Sinds 2002 bedraagt de netto-immigratie in de EU 1,5 tot 2 miljoen mensen per jaar. In een open Europa zonder binnengrenzen wordt dan ook terecht gezocht naar een gemeenschappelijk kader om migratie te reguleren. Naast de arbeidsmigratie naar de EU, is de arbeidsmigratie binnen de EU meermaals onderwerp van discussie geweest, vooral door de uitbereiding met twaalf nieuwe lidstaten sinds 2004. De meeste landen hebben defensieve overgangsmaatregelen ingevoerd. Het is twijfelachtig of die overgangsmaatregelen wel de gewenste sociaaleconomische effecten hebben gehad.
Ondertussen bereidt de EU een beleid voor om arbeidsmigratie vanuit derde landen te stimuleren. Op papier geeft Europa blijk van naar een triple-win situatie te willen streven: zowel de thuislanden, de gastlanden als de migranten moeten er beter kunnen van worden. Op zich is het niet verkeerd als Europa, in overleg met de lidstaten en de sociale partners, de eigen sociaaleconomische belangen laat meespelen in het uitdenken van een arbeidsmigratiebeleid, zolang er ook uitdrukkelijk rekening gehouden wordt met de landen van herkomst en met de rechten en het welzijn van de arbeidsmigranten.
Het Europese migratiebeleid is vrij moeizaam tot stand gekomen en staat nu nog in de kinderschoenen. Op papier vinden we interessante aanzetten en de Commissie blijkt steeds ook de belangen van de landen van herkomst in rekening te willen brengen. Het is nog even afwachten vooraleer we zullen kunnen zien of en hoe Europa dit beleid concreet gestalte zal kunnen geven.

Patrick Loobuyck
Moraalfilosoof, verbonden aan UGent en UA

Noten
1/ COM(2008) 765 definitief, 18 november 2008: Mededeling van de Commissie. Het effect van het vrije verkeer van werknemers in de context van de uitbreiding van de EU - Verslag over de eerste fase (1 januari 2007 - 31 december 2008) van de overgangsmaatregelen als vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2005 en als vereist overeenkomstig de overgangsmaatregel die is vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2003.
2/ Nederland op 1 mei 2007, Luxemburg op 1 november 2007, Frankrijk op 1 juli 2008, België en Denemarken op 1 mei 2009.
3/ COM(2006) 48 definitief, 8 februari 2006: Mededeling van de Commissie. Verslag over het functioneren van de overgangsregelingen als vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2003 (periode 1 mei 2004 - 30 april 2006).
4/ Het is moeilijk in te schatten hoe betrouwbaar de cijfers zijn. Heel wat migratie is immers tijdelijk en heel wat mensen komen ook verschillende keren terug. Hierdoor ligt het aantal werknemers dan daadwerkelijk woonachtig is in EU-15 lager dan het aantal migraties.
5/ Mededeling van de Commissie, De EU vijf jaar na de uitbreiding - Economische prestaties en uitdagingen - {SEC(2009) 177}
6/ Ibid.
7/ Ibid.
8/ COM(2006) 48 (zie noot 3).
9/ Aldus het onderzoek Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen: een eerste onderzoek onder werkgevers in opdracht van het ministerie uitgevoerd door het bureau Regioplan Beleidsonderzoek (December 2005).
10/ Van Meeteren M., Van San M., Engbersen G. (2008), Zonder Papieren. Over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenbeleid in België, Leuven, Acco.
11/ Voor Oostenrijk en Duitsland geldt een specifieke ‘vrijwaringsclausule’ op grond waarvan zij het vrij verkeer van diensten konden beperken.
12/ UNIZO-standpunt Vrij verkeer van werknemers in de EU: knelpunten wegwerken en sociale dumping vermijden, 8 december 2005.
13/ Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie. Dienst Migratie en Arbeidsbemiddeling, Jaarverslag 2008. Arbeidsvergunningen en arbeidskaarten in Vlaanderen, Brussel.
14/ Voor deze Limosa en inspectiecijfers zie Hans Bonte (sp.a-kamerlid) in De Standaard, 21 oktober 2008.
15/ Vlaams Subsidieagentschap (zie noot 13)
16/ Conclusies van het voorzitterschap, paragraaf 10 & 11. Tampere, 15-16 oktober 1999.
17/ Bevolkingsprognoses van Eurostat EUROPOP2008, convergentiescenario uitgaande van 2008, convergentiejaar 2150.
18/ Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandigen (COM)2001 386 definitief, 11 juli 2001.
19/ COM(2005) 462, 27 september 2005: Mededeling van de Commissie. Resultaat van de screening van wetgevingsvoorstellen die bij de wetgever hangende zijn.
20/ Richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005 betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek.
21/ COM(2008) 359 def., 17 juni 2008: Mededeling van de Commissie. Een gemeenschappelijk immigratiebeleid voor Europa: beginselen, maatregelen en instrumenten.
22/ COM(2007) 248 def., 16 mei 2007: Mededeling van de Commissie. Over circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen tussen de Europese Unie en derde landen; COM(2008) 359 def., 17 juni 2008.
23/ Ibid.
24/ COM(2008) 359 (zie noot 21).

Europa - arbeidsmarkt - arbeidsmigratie

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 7 (september), pagina 59 tot 68