Abonneer Log in

Aanbevelingen voor een beter fiscaal milieubeleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 10 (december), pagina 13 tot 23

Midden september 2009 overhandigde de Afdeling Fiscaliteit van de Hoge Raad van Financiën een rapport aan de Minister van Financiën met als titel ‘het belastingbeleid en het leefmilieu’. Dit artikel is gebaseerd op dat rapport1 en op de voorstelling die erover gegeven werd op 9 oktober jongstleden tijdens het symposium ‘milieufiscaliteit’, dat georganiseerd werd door Bernard Clerfayt, Staatssecretaris van Financiën, belast met de milieufiscaliteit.2 Het rapport is opgebouwd rond drie thema’s: energie, vervoer en wonen. Het formuleert voor elk van deze thema’s aanbevelingen voor het belastingbeleid. Het geheel van deze aanbevelingen kan een werkelijke Green tax reform uitmaken. Alvorens deze aanbevelingen uit te werken, zullen wij kort het onderzoekskader en meer bepaald de centrale doelstelling van het rapport voorstellen.

RIJDEN WORDT DUURDER…

Dat kopte het dagblad Le Soir op 24 september bij de voorstelling van de aanbevelingen van de Hoge Raad van Financiën (HRF). In deze benaderingswijze van de problematiek wordt een centraal element vergeten: op dit ogenblik is rijden duur voor anderen. Bij alle milieuproblemen staat het begrip ‘externe kosten’ centraal. Daarmee bedoelt de economist dat de productie, het verbruik of het gebruik van bepaalde goederen externe kosten veroorzaakt die niet in de prijzen opgenomen zijn. Zij worden bijgevolg niet gedragen door de contractsluitende partijen maar worden ten laste van de samenleving gelegd: de vervuiler betaalt dus niet. Wanneer wij bijvoorbeeld met de auto rijden, betalen wij niet voor de schade die wordt veroorzaakt door de CO2-uitstoot die wij veroorzaken. Hetzelfde geldt voor ons huishoudelijk energieverbruik en uiteraard ook voor de vervuiling die de industrie veroorzaakt. Vermits wij deze externe kosten niet betalen, is er een meergebruik van de betrokken goederen en diensten ten opzichte van het gebruik dat optimaal zou zijn voor de samenleving en de toekomstige generaties. Geen rekening houden met de externe kosten verhoogt dus de schade aan het leefmilieu.
Indien een belasting naar voren komt als een van de voornaamste instrumenten van het leefmilieubeleid, is dat net omdat zij - samen met verhandelbare emissierechten - de eigenschap heeft om prijzen te wijzigen en externe kosten erin te kunnen opnemen.

Het rapport van de HRF, met als titel ‘het belastingbeleid en het leefmilieu’, heeft een breder gezichtsveld dan de milieufiscaliteit in enge zin, zijnde de belastingen die gebaseerd zijn op fysische eenheden, of benaderende variabelen ervan, van goederen die een erkende negatieve invloed op het leefmilieu hebben. De verruiming is tweeërlei. Ten eerste onderzoekt het rapport welke signalen het algemene belastingstelsel naar de marktdeelnemers uitzendt: zijn er in de bestaande belastingstelsels al dan niet bepalingen die schadelijk zijn voor het leefmilieu? Het onderzoekt ook de belastingstimulansen die erop gericht zijn milieuvriendelijke gedragingen aan te moedigen.

DE VOORDELEN VAN EEN BELASTING ALS INSTRUMENT VAN MILIEUBELEID

Omdat belastingen prijzen corrigeren maken ze, net als verhandelbare emissierechten, deel uit van de economische instrumenten. De economische theorie kent ze talrijke voordelen toe, waaronder in de eerste plaats een statische doeltreffendheid wegens de opname van de externe kosten in het marktevenwicht. De doeltreffendheid is ook dynamisch wegens de blijvende aard van de aansporing tot vermindering van deze externe kosten. Wanneer zij aldus ontworpen is - men spreekt dan van een pigouviaanse belasting - heeft een milieubelasting de eigenschap overheidsontvangsten op te leveren zonder welvaartsverlies: de activiteiten die zij op individueel vlak onrendabel maakt, zijn die welke in feite rendabel waren op individueel vlak zonder dat op collectief vlak te zijn.
Er wordt in ruime mate erkend dat economische instrumenten een aantal voordelen bieden ten opzichte van reglementerende instrumenten: naast hun statische en dynamische doeltreffendheid leveren zij ontvangsten op die gebruikt kunnen worden om andere heffingen te verminderen die schadelijke economische gevolgen hebben, zoals bijvoorbeeld de heffingen op arbeid.

De bestaande milieufiscaliteit bevat ook heel wat stimulansen tot milieuvriendelijk handelen. Deze stimulansen hebben nochtans niet dezelfde voordelen als een milieubelasting. Zij integreren de externe kosten niet rechtstreeks. Zij belonen de personen en ondernemingen die zich als eerste het aangemoedigde gedrag eigen maakten niet. Bovendien - en dat is waarschijnlijk het voornaamste verschil - vereist de financiering ervan belastingen die in de meeste gevallen verstoringen en welvaartsverlies voortbrengen. Een milieubelasting maakt het, door de ontvangsten die zij oplevert, net mogelijk andere belastingen te verlagen die verstoringen en welvaartsverlies veroorzaken.
De beleidsvoorkeur voor stimulansen kan echter gemakkelijk begrepen worden: de begunstigden zijn zichtbaar maar de nadelen zijn dat niet. Terwijl bij een milieubelasting de nadelen zichtbaar zijn en de welvaartswinst niet (of slechts in veel geringere mate).

VOORRANG AAN ALLOCATIEVE DOELSTELLING

De HRF is van mening dat de eerste doelstelling van de hervormingen van allocatieve aard moet zijn: de milieufiscaliteit moet als eerste doelstelling hebben zoveel mogelijk de externe kosten te integreren in de productie- en verbruiksbeslissingen van de marktdeelnemers. De keuze voor de allocatieve doelstelling kan een positieve invloed hebben op de aanvaardbaarheid van de belastingen. Zij gaat immers gepaard met een uitdrukkelijke milieumotivatie. Die maakt het mogelijk dat de belasting door de bevolking als positiever wordt ervaren dan een bijkomende belasting die enkel voor budgettaire doeleinden wordt geheven.

Doelstellingsconflicten zijn onvermijdelijk. Door de voorkeur te geven aan de allocatieve doelstelling moet de HRF dus de conflicten met andere doelstellingen, waaronder het concurrentievermogen en de billijkheid, behandelen.
De concurrentieproblemen die de invoering van een milieufiscaliteit met zich mee kan brengen, zijn sectoraal van aard en stellen zich hoofdzakelijk op korte termijn. In dat tijdsperspectief is de beste oplossing een gecoördineerde actie op het niveau van de Europese Unie, eventueel met aanpassingen aan de grenzen. Indien dergelijke gecoördineerde acties niet mogelijk zijn, moeten vrijstellingen en tariefverlagingen zoveel mogelijk worden vermeden. Dit standpunt vloeit logischerwijs voort uit de voorrang die gegeven wordt aan de allocatieve doelstelling. Het verdient de voorkeur te compenseren via de vermindering van fiscale of sociale heffingen die geen verband houden met de CO2-uitstoot. De keuze tussen deze heffingen zou moeten worden gemaakt met het oog op de maximalisatie van de collectieve welvaart. De sectorale herverdelingen die eruit kunnen voortvloeien, zijn slechts de vertaling van de allocatieve doelstellingen.
De voorrang die wordt gegeven aan de allocatieve doelstelling neemt de noodzaak niet weg na te denken over de negatieve sociale gevolgen van de overwogen hervormingen van de milieufiscaliteit. Er moet rekening gehouden worden met zowel de problemen die voortvloeien uit de verdeling van de belasting als met die welke voortkomen uit de verschillende mogelijkheden - naargelang het inkomen - om de investeringen te verrichten om de belasting te vermijden. Dat is des te noodzakelijker omdat de negatieve sociale gevolgen een belangrijke politieke hindernis kunnen zijn voor de goedkeuring van de hervorming. De HRF is van mening dat de negatieve sociale gevolgen niet tegemoet getreden moeten worden door de huishoudens met lage inkomens vrij te stellen maar door ze te compenseren. Dit algemene beginsel moet voor elk hervormingsvoorstel met een negatieve sociale invloed in specifieke toepassingswijzen worden omgezet, rekening houdend met de verdeling van de oorspronkelijke effecten, met de doelstelling die men wenst te bereiken en met de gedragswijzingen die als gevolg daarvan worden gewenst. De toepassingswijzen van de openbare steunmaatregelen voor energiebesparende investeringen moeten op een niet-regressieve wijze worden vastgelegd, zowel in termen van toegankelijkheid als van nettowinst voor de begunstigde.

WAT IS HET UITGANGSPUNT?

De ontvangsten uit milieufiscaliteit zijn in België laag in vergelijking met de andere Europese landen. In 2006 zijn wij in het klassement van de Europese landen (op basis van de ontvangsten uit milieufiscaliteit uitgedrukt als procent van het bbp) de 22ste van 27. Vooral op het gebied van de belastingen op energie scoort België slecht, met een 25ste plaats op 27. Daaruit vloeit voor België logischerwijze een impliciete aanslagvoet op energie voort die duidelijk onder het Europese gemiddelde ligt.

BUDGETTAIR KADER

De HRF is van mening dat de voorgestelde hervorming in een budgettair neutraal kader moet geschieden. Ze neemt nochtans afstand van een scenario dat de opbrengst van de belastingen volledig zou toewijzen aan milieuvriendelijke belastingstimulansen. Een dergelijk scenario zou een te groot gewicht geven aan ‘second best’-instrumenten (de milieusubsidies), geen structurele budgettaire neutraliteit garanderen en de voordelen van een dubbel dividend afwenden.
Een dubbel dividend kan wel worden verkregen door een hervorming die de budgettaire neutraliteit verzekert op het niveau van het geheel van de heffingen: de ontvangsten uit milieufiscaliteit gaan dan gepaard met de verlaging van andere belastingen. Er was overigens reeds in het rapport van de HRF van 2007 voorgesteld de wenselijk geachte vermindering van de belasting op arbeid te financieren door een gedeeltelijke verschuiving naar de milieufiscaliteit.3
Deze keuze verhoogt de totale welvaart, maar de strikte toepassing van budgettaire neutraliteit noodzaakt ertoe het fiscale instrument en niet de overheidsuitgaven te gebruiken om aan doelstellingsconflicten het hoofd te bieden. Welnu, het kan in sommige gevallen de voorkeur verdienen via rechtstreekse steunmaatregelen te handelen, wat een stijging van de verplichte heffingsvoet tot gevolg zou hebben. De HRF is zich bewust van de politieke betekenis van een dergelijke stijging, maar is van mening dat aan het welzijnscriterium voorrang moet worden gegeven. Vanuit dat oogpunt is een samenhangend geheel van overheidsontvangsten en ‑uitgaven een geldige optie, zelfs indien die leidt tot een lichte stijging van de verplichte heffingsvoet.
In de huidige budgettaire context is het niet uitgesloten dat men moet besluiten tot een verhoging van de fiscale druk. Binnen een dergelijk scenario zou de milieufiscaliteit daartoe kunnen bijdragen en zou men dus afstand doen van de budgettaire neutraliteit. Het is nochtans uiterst belangrijk dat budgettaire bekommernissen de voorgestelde hervormingen niet van hun eerste doelstelling afleiden die van allocatieve aard is en dat moet blijven.

ENERGIE

Wij hebben reeds vermeld dat, uitgedrukt in procent van het bbp, de ontvangsten uit belastingen op energie in België lager zijn dan in de andere Europese landen. De vergelijking van de nominale aanslagvoeten met de buurlanden levert duidelijk een belangrijke verklarende factor op voor de verschillen in impliciete aanslagvoet: met uitzondering van Luxemburg hebben de buurlanden (soms duidelijk) hogere accijnstarieven. De vergelijking van de vrijstellingen is delicater maar niets geeft aan dat de buurlanden minder gebruik maken van vrijstellingen dan België. Het besluit dat volgt uit de vergelijking van de aanslagvoeten, geldt eveneens voor de eindprijzen van de olieproducten maar minder duidelijk voor elektriciteit.
Anderzijds geeft de omzetting van de bestaande fiscaliteit naar ‘CO2-belastingequivalent’ aan dat de huidige hiërarchie van de belastingen per ton CO2 niet overeenkomt met die van de uitstootfactoren.

De juiste prijs van koolstof bepalen

Dit is dus het uitgangspunt. Wij staan voor de noodzaak aan koolstof een zodanige prijs te geven dat de hieruit voortvloeiende gedragswijzigingen het ons mogelijk maken de doelstellingen inzake vermindering van de uitstoot van broeikasgassen te bereiken. De oriëntatie van de hervorming is geijkt op het energie- en klimaatpakket dat op 12 december 2008 door de Europese Raad werd goedgekeurd. Het centrale scenario vereist dat een bedrag van 30 euro per ton wordt gevoegd bij de prijs van koolstof - welke thans nul is, afgezien van de markt van verhandelbare emissierechten. Deze stijging kan op verschillende wijze worden doorgevoerd. De HRF is van mening dat de accijnzen het geschikte instrument zijn, behalve voor het wegvervoer. Voor die uitzondering zijn er twee argumenten: het wegvervoer veroorzaakt andere externe kosten die niet op het leefmilieu betrekking hebben en de kilometerheffing kan een beter geschikt instrument zijn.

Afgezien van de motorbrandstoffen, bedragen de accijnzen thans gemiddeld 6 euro per ton uitgestoten CO2, en een prijs van koolstof gelijk aan nul. De verschillen rond dat gemiddelde weerspiegelen niet de uitstootfactoren. Er wordt eveneens voorgesteld de accijnsverschillen te nivelleren omdat zij geen verschillen in CO2-uitstoot weerspiegelen. Door deze twee doelstellingen te combineren, zou de totale belasting overeenkomen met 36 euro per ton CO2. Wij zijn nochtans van mening dat de ondernemingen die deelnemen aan het Europese stelsel van de handel in broeikasemissierechten buiten de toepassing van deze hervorming gelaten moeten worden. Dat geldt ook voor de ondernemingen die brancheakkoorden hebben afgesloten, althans voor de resterende looptijd. Evenzo is het niet aangewezen de hervorming toe te passen op sectoren die binnenkort toetreden tot de handel in broeikasemissierechten: dat is onder meer het geval voor de luchtvaart.
In de veronderstelling van een statische berekening zou de begrotingsopbrengst van een dergelijke integratie van de prijs van koolstof 0,4 bbp-punten bedragen. Op korte termijn zou zij dicht bij dat niveau moeten blijven, wegens de lage prijselasticiteit van de vraag in zulk tijdsbestek.

Correcte prijs van koolstof, concurrentievermogen en herverdeling

Het rapport onderzoekt vervolgens in welke mate de na te streven doelstelling problemen stelt inzake concurrentievermogen en billijke verdeling van de belasting. Het probleem van het concurrentievermogen is betrekkelijk beperkt omdat de hervorming geen betrekking heeft op de ondernemingen die aan de handel in broeikasemissierechten deelnemen en evenmin op de ondernemingen - waaronder zich logischerwijze de grote energieverbruikers zouden moeten bevinden - die brancheakkoorden hebben afgesloten. Men kan ramen dat de bijkomende last voor de sectoren die betrokken blijven in de orde van grootte van 1,6% van de toegevoegde waarde ligt. Als men van mening is dat compenserende maatregelen nodig zijn, mogen deze niet raken aan het prijssignaal en moeten zij dus elk evenredig verband met de bijkomende last vermijden. Een vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid is een optie die in andere studies reeds ruimschoots werd onderzocht.

Wat de huishoudens betreft, zal de voorgestelde hervorming de energiefactuur verhogen, vooral voor degenen die zich met huisbrandolie verwarmen. De HRF is van mening dat, in elk geval op korte termijn, dit niveaueffect gecompenseerd moet worden. Ze beveelt compensaties aan die los staan van het daadwerkelijke verbruik maar die verschillend zijn naargelang de energiedrager. De keuze van de verwarmingswijze is in elk geval op korte termijn een beperking. De compensaties moeten gericht zijn op de lage inkomens. Rekening houdend met deze doelgerichtheid, is een energiecheque het meest geschikte middel: het fiscale instrument is niet het meest geëigende om zonder vertraging onbemiddelde personen of personen met een laag inkomen te compenseren. Het prijssignaal moet daarentegen behouden worden en de tarieven moeten niet gedifferentieerd worden volgens het inkomen.

VERVOER

Mobiliteit is noodzakelijk voor economische activiteit. Zij veroorzaakt echter ook aanzienlijke externe kosten, waarvan de milieukosten slechts een deel zijn. Het is dus bijzonder belangrijk dat zij zo wordt georganiseerd dat de externe kosten zoveel mogelijk geïntegreerd worden. Dat is des te noodzakelijker omdat de CO2-uitstoot die door het vervoer wordt veroorzaakt, in de periode 1991-2006 gestegen is.
Onder de verschillende vervoerswijzen blijft het wegvervoer overwegend, zowel voor goederen- als voor reizigersvervoer. In de periode 1999-2007 stelt men nochtans een lichte afkalving vast van zijn marktaandeel op het niveau van de gepresteerde tonkilometers. Voor het goederenvervoer merkt men bij het aantal gepresteerde tonkilometers in die periode ook een sterke stijging van het aandeel van de doorvoer zonder overlading. Wat het reizigersvervoer betreft, blijft de personenauto overheersend voor alle soorten verplaatsingen maar verliest hij in de periode 2005-2008 voor het woon-werkverkeer marktaandelen ten voordele van het openbaar vervoer. De impact van het wegvervoer op het leefmilieu is verslechterd door een belangrijke verdieseling van het wagenpark, wat een Belgische bijzonderheid is.

In die omstandigheden is het niet verwonderlijk dat de externe kosten van het vervoer aanzienlijk zijn. Zij zijn hoger dan de belasting op het vervoer, zelfs als men die ruim (met inbegrip van de btw) en de externe kosten strikt definieert (zonder ongevallen). De enige uitzondering op die vaststelling betreft het gebruik van de personenauto tijdens de daluren. In dat geval zijn de belastingen hoger dan de marginale externe kosten. Volgens de vooruitzichten bij ongewijzigd beleid zou deze bijzonderheid echter vrij snel verdwijnen en zullen, bij ongewijzigde fiscaliteit, de belastingen dus in alle gevallen lager zijn dan de marginale externe kosten.
Uitgedrukt in procent van het bbp, zijn de belastingontvangsten op vervoer, zonder de belasting op motorbrandstoffen, lager dan het Europese gemiddelde, doch in mindere mate dan voor de belastingen op energie. Op kwalitatief vlak houden zij slechts zeer marginaal rekening met factoren die de externe kosten bepalen, behalve in het geval van het eurovignet.

Welke signalen zendt het belastingstelsel uit?

Zoals bij het begin van dit rapport werd vermeld, hebben wij tevens onderzocht in welke mate het bestaande belastingstelsel signalen uitzendt die schadelijk zijn voor het leefmilieu. Er werd bijgevolg bijzondere aandacht besteed aan de toepassingswijzen van de aftrek van vervoerskosten. Onder de positieve signalen moeten de modulatie van de aftrek van autokosten naargelang de CO2-uitstoot en de stimulansen voor het gebruik van het openbaar vervoer voor het woon-werkverkeer worden vermeld. De toekenning van een vrijstelling van de tussenkomst van de werkgever in de vervoerskosten buiten openbaar vervoer, is daarentegen een negatief signaal. Het meest negatieve signaal komt voort uit het belastingstelsel van de bedrijfswagens en de tankkaarten. Het aantrekkelijke belastingstelsel dat de bedrijfswagen ten opzichte van de lonen geniet, heeft vanuit milieuoogpunt zeer aanzienlijke gevolgen: indien de gebruiker ook een tankkaart heeft, is de marginale kost van een bijkomende kilometer gelijk aan nul. Recent onderzoek bevestigt dat deze aansporing leidt tot een intenser gebruik van het voertuig.

Het rapport van de HRF onderzoekt ook het belastingstelsel van schone wagens. Alhoewel het in de richting van een milieuvriendelijke fiscaliteit gaat, is dat tegen de prijs van een aanzienlijk buitenkanseffect, vooral voor de eerste jaren waarin de maatregel werd toegepast. De budgettaire kost per ton vermeden CO2 is bijzonder hoog, vooral voor de auto’s die tussen 105 en 115 g CO2/km uitstoten.

Naar een integratie van de externe kosten

In het licht van haar onderzoek en beoordeling beveelt de HRF een omvangrijke en samenhangende beleidsactie inzake het vervoer aan. Ze is van mening dat geleidelijk moet worden gewerkt naar de afschaffing van het bijzondere belastingstelsel van de bedrijfswagens en dat de belasting van het voordeel van alle aard afgestemd wordt op die van de lonen, zowel in hoofde van de werkgever als van de werknemer. Hetzelfde beginsel is van toepassing op de tankkaarten. Er wordt als compensatie aanbevolen de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid in het bovenste deel van loonschaal te verminderen en ze zelfs te begrenzen. Op economisch vlak is de toekenning van een voordelig belastingstelsel aan een voordeel bovenop het loon dat geconcentreerd is bij de hoge inkomens noch doeltreffend, noch billijk. Zoals hierboven aangegeven zijn de milieugevolgen van deze praktijk bijzonder schadelijk. Het argument van de invloed op de automobielnijverheid moet worden beoordeeld rekening houdend met haar verantwoordelijkheid voor de CO2-uitstoot. En de weerslag op de werkgelegenheid moet in haar totaliteit worden beoordeeld, rekening houdend met de herverdeling tussen vervoerswijzen die de benadering die door de Afdeling wordt aanbevolen met zich zal meebrengen.

Wat het woon-werkverkeer betreft, beveelt het rapport aan: (a) niet terug te komen op het beginsel van de aftrek van die kosten, welke uitgaven ten laste van de werknemers zijn, (b) de voordelen te behouden die werden toegekend voor het gebruik van de minst vervuilende vervoerswijzen, alsmede een gradatie in te voeren tussen het openbaar vervoer en carpooling en (c) de voordelen af te schaffen die toegekend worden zonder dat gebruik wordt gemaakt van het openbaar vervoer of vormen van zachte mobiliteit.
Het rapport beveelt tevens aan het belastingvoordeel van schone auto’s te beperken tot die welke minder dan 105 g CO2/km uitstoten, teneinde het buitenkanseffect en de begrotingskost van een vermeden ton CO2 te verminderen.
Wat de belastingen op voertuigen betreft, beveelt het rapport aan ze dusdanig op te vatten dat de aankoop van de meest milieuvriendelijke voertuigen begunstigd wordt. Een mogelijke benadering bestaat erin ze te moduleren volgens de eco-score en de aard van de motor. Deze modulatie mag niet leiden tot de toekenning van bonussen.

Wat het voertuiggebruik betreft, is de HRF van mening dat een kilometerheffing een veel geschikter instrument is: zij wordt daar geheven waar de hinder veroorzaakt wordt, wat niet noodzakelijk het geval is bij de belasting op motorbrandstoffen omdat die in het buitenland aangekocht kunnen worden. Dit argument is bijzonder relevant voor het goederenvervoer omdat het transitverkeer, dat sterk in belang toeneemt, zeer waarschijnlijk aan de integratie van de externe kosten zou ontsnappen indien die via de brandstofprijzen zou geschieden. Bovendien behandelt de kilometerheffing de nationale en buitenlandse vervoerders op dezelfde wijze en ontwijkt zij dus het probleem van het concurrentievermogen. Een ander argument ten gunste van de kilometerheffing is de mogelijkheid ze te moduleren naargelang de relevante kenmerken van het voertuig en een onderscheid te maken tussen piek- en daluren. Omdat deze belasting de CO2-uitstoot zou integreren, is het niet meer nodig de aftrekbaarheid van de vervoerskosten op basis van die parameter te beperken en kan men teruggaan naar een algemene aftrekbaarheid van 75%.
Wij zijn er ons degelijk van bewust dat de invoering van een dergelijke kilometerheffing voor het personenvervoer moeilijker te verwezenlijken is. Nochtans zouden de technologische ontwikkelingen haar in een vrij nabije toekomst uitvoerbaar moeten maken tegen een redelijke kost. Op korte termijn zou een tussenoplossing erin bestaan de belasting op motorbrandstoffen te verhogen met het behoud van een onderscheid tussen private en professionele diesel en de problematiek van de opstoppingen aan te pakken in het kader van een ruimer mobiliteitsbeleid dat het gebruik van het openbaar vervoer aanmoedigt.

DE RESIDENTIËLE SECTOR

Het Belgische woningpark is vrij oud: meer dan een derde van de woningen dateert van vóór 1945 en slechts een derde van na 1991. In Brussel en Wallonië zijn de woningen het oudst. De ouderdom van het woningpark maakt de isolatiegraad in ruime mate afhankelijk van renovatiewerken. Wat de isolatiegraad van de woningen betreft, is dubbele beglazing wijd verspreid, maar muur- en vloerisolatie zijn zeldzaam. Dakisolatie is vrij verspreid in Vlaanderen. In haar laatste milieuonderzoek van België stelt de OESO dat ons woningpark dikwijls een matige energieprestatie heeft.

De onroerende fiscaliteit houdt geen rekening met milieuaspecten. Dat geldt voor de verschillende elementen waaruit zij bestaat, of het nu gaat om de belastingen bij de aankoop, het bezit of op de inkomsten die het onroerende patrimonium voortbrengen of de belastingstimulansen die de verwerving van eigendom aanmoedigen. Naast het algemene stelsel van de onroerende fiscaliteit ontwikkelden zich specifieke stimulansen voor de energiebesparende uitgaven. Deze fiscale uitgave is in enkele jaren een van de belangrijkste geworden, na die met betrekking tot het woonhuis en tot het langetermijnsparen. Alhoewel dat de vertaling is van een bewustmaking van de bevolking voor de noodzaak van energiebesparing, ontslaat het ons geenszins - integendeel - van een onderzoek naar de milieudoeltreffendheid van deze maatregel.

Het onderzoek van het geheel van belastingstimulansen met betrekking tot woningen toont in de eerste plaats een probleem van samenhang aan. Er wordt vastgesteld dat de externe kosten niet in de belasting op energie zijn opgenomen, dat eigendomsverwerving aangemoedigd wordt zonder rekening te houden met de energieprestatie van de woning en dat vervolgens - zowel via fiscale steunmaatregelen als via rechtstreekse gewestelijke steun - energiebesparende investeringen gesubsidieerd worden. Deze handelwijze is waarschijnlijk een van de duurste manieren om de externe kosten te verminderen. Omgekeerd levert de opname van de externe kosten in de prijs van de energiedragers, zoals hierboven voorgesteld wordt, bijkomende belastingontvangsten op en verhoogt zij de private - dat wil zeggen zonder overheidssteun - rendabiliteit van energiebesparende investeringen.

Het onderzoek van de bestaande stimulansen toont bovendien een probleem van hiërarchie aan. De acties met de hoogste steungraad zijn niet noodzakelijk die welke de grootste milieudoeltreffendheid hebben. Integendeel, de maatregelen die het meeste effect hebben op de energieprestatie van de woning, komen niet in aanmerking voor fiscale steun of komen slechts sinds kort en tijdelijk ervoor in aanmerking in het kader van het herstelplan, terwijl minder performante maatregelen zwaar gesubsidieerd worden. Bijna als anekdote. De opname van het onderhoud van stookketels in de lijst van de uitgaven die in aanmerking komen, heeft alle kenmerken van de verspilling van overheidsgeld: men moedigt aan iets te doen dat omzeggens verplicht is, de milieudoeltreffendheid is zeer beperkt en het belastingvoordeel werd ten minste gedeeltelijk ingepalmd door de dienstverleners in de vorm van prijsverhogingen. Aan het andere uiterste van de verbeteringen van energieprestaties is de keuze voor een passiefhuis bij de bouw van een woning. Een investering die rendabel is zonder overheidssteun, hetgeen deze steun overbodig maakt.

Zoals inzake vervoer zijn de hervormingsvoorstellen een geheel waarvan het opsplitsen de samenhang zou wegnemen. Deze voorstellen steunen in de eerste plaats op de integratie van de externe kosten in de prijzen van de verschillende energiedragers. Wat de onroerendgoedmarkt betreft, stelt de HRF voor, aan dit eerste prijssignaal een ander toe te voegen. Ze beveelt aan niet alleen het energiecertificaat maar ook de energieaudit verplicht te maken voor alle transacties op de secundaire markt en van het eerste een verplichte bijlage voor elk huurcontract op de private huurmarkt te maken. Deze maatregelen hebben een dubbel doel: ten eerste beogen zij een betere informatie te waarborgen voor de contractsluitende partijen omtrent de energieprestatie van de woning die zij wensen aan te kopen, te verkopen, te huren of te verhuren. Aldus zou de marktprijs logischerwijze een toe- of afslag moeten integreren, die een tweede prijssignaal ten gunste van de integratie van de externe kosten vormt. De voorgestelde maatregel is in zekere zin een bonus/malus waarvan de vastlegging aan de markt wordt overgelaten.

Benevens deze twee wijzen van integratie van de externe kosten in de prijzen, bevelen wij voor nieuwe woongebouwen aan het normenbeleid voort te zetten. De belastingstimulansen worden dan logischerwijze beperkt tot de bestaande woningen. Zij zijn vanuit milieuoogpunt slechts gerechtvaardigd in de mate waarin zij uitgaven betreffen die vanuit collectief oogpunt gewenst zijn en die zonder de stimulansen niet zouden geschieden. Dat betekent dat een investering die zonder overheidssteun rendabel is - in een context waar de externe kosten in de prijzen opgenomen zijn - geen steun meer behoeft. De overheden moeten eveneens de instrumenten ontwikkelen die de huishoudens met een laag inkomen in staat stellen de financiële obstakels op te ruimen die hen beletten energiebesparende investeringen te doen. De aangewezen instrumenten zijn van niet-fiscale aard (financieringsfaciliteiten, derde betaler).

Om ten uitvoer gelegd te worden, vereist dit beleid een hoge mate van informatie van de burgers. Wij staan voorzeker nog niet zo ver. De HRF is nochtans van mening dat de informatie verbeterd moet worden en onvolkomen informatie niet gecompenseerd mag worden door fiscale steunmaatregelen waarover men zich in elk geval ook moet informeren. Ze beveelt ook aan dat de steunmaatregelen zouden worden toegekend volgens de orde van voorrang die door de energieaudits verstrekt worden.

CONCLUSIE

Wij zijn er ons terdege van bewust dat sommige van deze aanbevelingen sterk verankerde gewoonten en particuliere belangen in vraag stellen die vast en zeker verdedigd zullen worden. De gewoonten waarvan sprake zijn net die welke ons in de huidige toestand hebben gebracht. Hetzelfde geldt voor de vrijwaring van particuliere belangen. Het is tijd het algemene belang, en vooral dat van de komende generaties, ervoor in de plaats te stellen.

Wij maken er geen aanspraak op het onderwerp volledig te hebben onderzocht, noch op het niveau van de keuze van de thema’s, noch op dat van de ontwikkelde analyse. Het oogpunt van het onderzoek betrof voornamelijk de CO2-uitstoot. Andere soorten uitstoot - waaronder het bijzondere geval van de dieselauto’s - werden niet behandeld. Wat het domein betreft dat wel in aanmerking werd genomen, hebben wij ons ertoe beperkt voor drie specifieke gebieden, die echter bijzonder belangrijk zijn, te onderzoeken hoe het fiscale instrument ingepast zou moeten worden in een milieubeleid dat België in staat stelt zijn internationale verbintenissen na te komen en aldus zijn bescheiden bijdrage te leveren tot een levenswijze die milieuvriendelijker is en die met het welzijn van de toekomstige generaties rekening houdt.

Christian Valenduc
Adviseur-generaal bij de Studiedienst van de FOD Financiën, secretaris van de Afdeling Fiscaliteit van de Hoge Raad van Financiën

Noten
1/ Het rapport kan worden gedownload van http://docufin.fgov.be/intersalgnl/hrfcsf/adviezen/PDF/HRF\_fisc\_milieu\_2009.pdf.
2/ De toespraak die op dat symposium werd gehouden, kan worden geraadpleegd op www.ecofiscaliteit.be
3/ Hoge Raad van Financiën, Afdeling ‘Fiscaliteit’, Belasting op arbeid, werkgelegenheid en concurrentievermogen, FOD Financiën, Brussel, Eveneens te downloaden van http://docufin.fgov.be/intersalgnl/hrfcsf/adviezen/PDF/HRF\_fisc\_arbeid\_2007.pdf.

fiscaliteit - milieu - energie

Samenleving & Politiek, Jaargang 16, 2009, nr. 10 (december), pagina 13 tot 23