Log in

Een crisis die te voorkomen was?

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 1 (januari), pagina 13 tot 19

Het raakt iedereen wanneer asielzoekers met hun bagage na het indienen van hun asielaanvraag terug op straat worden gezet, zonder dat er hen onderdak aangeboden kan worden. Dit is ongehoord, zeker en vast voor een land dat de mogelijkheden heeft om een goed en efficiënt asielsysteem te organiseren. Het was voor de betrokken instanties, bevoegd voor de behandeling van asielaanvragen en de organisatie van de opvang, op dat ogenblik onmogelijk de voortdurend stijgende instroom met de ter beschikking gestelde middelen behoorlijk te beheren.

Bij de voorstelling van de crisissituatie wordt er ingezoomd op de precaire situatie van personen en families zonder een plaats van opvang of op bijzondere aspecten zoals de beslissingen van rechtbanken om asielzoekers per dag zonder opvang een hoge dwangsom toe te kennen. Sommige elementen worden uitvergroot en het asielbeleid wordt in zijn geheel als mislukt voorgesteld. Een complexe situatie wordt herleid tot enkele punten, op basis waarvan een bepaalde stelling gestaafd of weerlegd wordt. Er wordt gevraagd het asielbeleid grondig bij te sturen.

Het valt niet te ontkennen dat België opnieuw geconfronteerd is met een asielcrisis: het aantal asielaanvragen is sterk gestegen, de termijn voor behandeling van asielaanvragen neemt toe, er is een acuut tekort aan opvangplaatsen,… Maar laten wij het kind niet met het badwater weggooien. In 2007 werd de basis gelegd voor een goed en efficiënt asielsysteem. Dit systeem kan au fond behouden blijven. Maar het is van cruciaal belang dat de betrokken instanties kunnen beschikken over voldoende middelen. Een tekort aan - tijdige - investeringen wordt achteraf zwaar afgestraft (met extra kosten die een veelvoud zijn van de eerder niet-toegekende middelen). En het is van even groot belang dat het asielbeleid ingebed is in een evenwichtig migratiebeleid, inbegrepen een consequent en geïntegreerd beleid van ontrading en terugkeer.

EEN

‘SOLID SYSTEM’

In 2006 en 2007 werden zowel de asielprocedure als de organisatie van de opvang grondig hervormd.

Terwijl in de vroegere procedure de behandeling van een asielaanvraag was opgesplitst in twee fases (een ontvankelijkheidsfase en een fase ten gronde), wordt elke asielaanvraag nu ten gronde onderzocht. In België bestaat er - zoals in sommige andere landen - geen ‘versnelde’ procedure, waarbij een asielaanvraag kan worden geweigerd op eerder technische gronden (zonder een onderzoek ten gronde) of waarbij de rechten in de beroepsprocedure grondig ingekort zijn. Voor elke asielaanvraag wordt er in België individueel grondig onderzocht of er bij terugkeer een gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico bestaat. Dit sluit niet uit dat in feite - rekening houdend met de situatie in de landen van herkomst - sommige dossiers sneller dan andere onderzocht kunnen worden.
Met de invoering van de status van subsidiaire bescherming en het vastleggen van duidelijke criteria voor de beoordeling van de status van vluchteling (conform het Verdrag van Genève) is er een alomvattende regeling voor de bescherming van vluchtelingen tot stand gekomen: iedereen die bescherming nodig heeft, kan rekenen op een status van bescherming (ofwel de status van vluchteling of de status van subsidiaire bescherming).
De procedure kan als een goede, evenwichtige procedure worden beschouwd, die de asielzoeker de reële mogelijkheid biedt om al zijn elementen voor te leggen. Zij biedt hem of haar een effectief rechtsmiddel waarbij de rechten van de verdediging ten volle gegarandeerd zijn. De procedure biedt tevens de mogelijkheid om alle asielaanvragen binnen korte tijd te behandelen.

Dit wordt vrij algemeen erkend. Zo ook door Antonio Gutteres, Hoog Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR), die bij een bezoek aan het Commisariaat voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) begin 2010 de asielprocedure in België beschreef als een ‘solid system’, dat als voorbeeld kan dienen voor andere landen. Dit betekent niet dat de regeling als ideaal moet worden beschouwd. De procedure en praktijk blijven voor verbetering vatbaar. Hiervoor moet voortdurende aandacht zijn, zeker en vast bij diegenen die hieromtrent verantwoordelijkheid dragen. Maar als besluit kan men wel stellen dat de bestaande procedure als een goede basis voor een goede en efficiënte asielprocedure kan worden beschouwd.

Dit geldt ook voor de organisatie van de opvang. Ook die werd in dezelfde periode grondig hervormd. Ook bij die hervorming was de aanleiding de omzetting van een Europese richtlijn. In de reglementering werd de basis gelegd voor een gegarandeerde, kwaliteitsvolle opvangstructuur voor alle asielzoekers. Ook met betrekking tot de organisatie van de opvang is de situatie in België beduidend beter dan in vele andere lidstaten van de Europese Unie.

Er werd bij die hervorming beslist om alle asielzoekers voor de hele asielprocedure (inbegrepen de procedure in hoger beroep) op te vangen binnen de structuur van opvangcentra (georganiseerd door Fedasil of partners zoals het Rode Kruis) of lokale opvanginitiatieven (federaal gefinancierd). Hierbij werd als basisoptie vooropgesteld dat alle asielzoekers binnen die centra of initiatieven zouden kunnen rekenen op opvang (in natura), zodat het niet langer nodig zou zijn asielzoekers door te verwijzen naar gemeenten of OCMW’s voor financiële steun. Dit lijkt nog steeds een goede keuze. Maar wellicht was het beter geweest om van bij het begin een systeem in te bouwen van spreiding van asielzoekers (bijvoorbeeld bij overbezetting van de centra).
De bevoegdheid van die opvangstructuur reikt verder dan de organisatie van de opvang van asielzoekers (in procedure). Zij moet tevens instaan voor de opvang van een aantal andere categorieën, zoals de illegaal verblijvende kinderen (en impliciet hun familie).

EEN KENTERING IN DE ORGANISATIE

Begin 2009 is het tekort aan plaatsen voor de opvang van asielzoekers voor de eerste keer duidelijk zichtbaar geworden. Dit had te maken met zowel de samenstelling van de bevolking van de opvangcentra als de stijging van het aantal asielzoekers en het feit dat niet alle asielzoekers binnen zeer korte tijd een beslissing ontvingen.

Het aantal asielaanvragen was sinds de tweede helft van 2008 opnieuw in stijgende lijn. Merkwaardig genoeg werd het budget van het CGVS bij de verdeling van de budgetten voor het personeel binnen de FOD Binnenlandse Zaken begin 2009 sterk verminderd. Zo was het personeelsbestand van het CGVS in 2009 in feite sterk verminderd in vergelijking met het personeelsbestand begin 2008. Door de stijging van het aantal asielaanvragen werd ook de druk op de opvangcentra groter, ook al bestond de bezetting van de centra begin 2009 voor slechts 52% uit asielzoekers van wie de asielaanvraag in behandeling was bij een van de asielinstanties. De onenigheid binnen de regering over het te voeren migratiebeleid, inzonderheid het regularisatiebeleid, bemoeilijkte het uitwerken van een geïntegreerd beleid. Er werden bijkomende middelen toegekend, zowel voor de opvang als de behandeling van asielaanvragen. Maar die bleken onvoldoende. Voor het CGVS werd slechts een fractie toegekend van wat nodig was om de toegenomen werklast te verwerken. Bovendien werd het effect snel teniet gedaan door een bijkomende sterke stijging van de asielaanvragen in de tweede helft van 2009.

In maart 2010 heeft de regering opnieuw bijkomende middelen toegekend. Maar opnieuw werd het effect ervan teniet gedaan door een nieuwe, bijkomende stijging van het aantal asielaanvragen vanaf de tweede helft van 2010. In de zomer 2010 heeft de regering de ernst van de problematiek onderkend en in oktober, ondanks het feit dat zij een regering in lopende zaken is, beslist bijkomende middelen ter beschikking te stellen, opnieuw voor zowel de organisatie van de opvang als de versterking van de beslissingscapaciteit. Er werd tevens vooropgesteld een ontradingsbeleid uit te voeren. De uitwerking van een werkelijk geïntegreerd beleid bleek niet mogelijk. Dit is waarschijnlijk ook moeilijk te realiseren voor een regering in lopende zaken.

Het blijft afwachten of de maatregelen voldoende zijn. Het effect ervan zal afhankelijk zijn van de evolutie van de instroom. Indien die op een niveau van 2.000 asielaanvragen per maand blijft, zal opnieuw blijken dat de versterking onvoldoende is.

In de eerste twee jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe asielprocedure (op 1 juni 2007) was de uitstroom (het geheel van positieve en negatieve beslissingen) voor de asielinstanties hoger dan de instroom. Voor een groot gedeelte van de asielzoekers werd er toen binnen een korte termijn een beslissing genomen. Die situatie is sinds juni 2009 sterk gewijzigd, in de zin dat de gemiddelde termijn voortdurend langer geworden is. Dit is te wijten aan het feit dat het aantal asielaanvragen sindsdien zeer sterk gestegen is en dat de asielinstanties niet onmiddellijk op een verhoging van de middelen in verhouding tot de toename van de werklast hebben kunnen rekenen.

In 1999 en 2000 was in België het aantal asielaanvragen gestegen tot het recordpeil van respectievelijk 35.778 en 42.691 asielaanvragen per jaar. Sindsdien was dit aantal elk jaar gedaald tot 11.115 aanvragen per jaar in 2007. In de tweede helft van 2008 is het aantal asielaanvragen opnieuw licht gestegen, in de tweede helft van 2009 is het zeer sterk beginnen stijgen tot 2.023 aanvragen in de maand december 2009. In 2010 was er eerst nog een piek in februari (met 1.968 asielaanvragen), daarna een daling, om opnieuw in de tweede helft sterk te stijgen tot meer dan 2.000 aanvragen per maand in de laatste drie maanden van 2010.

Voor 2009 lag de instroom 40,2% hoger dan de instroom in 2008, voor 2010 lag die 62,7% hoger. Daartegenover staat de vaststelling dat het personeelsbestand van het CGVS in de periode eind 2008 en 2009 duidelijk gedaald is (in vergelijking met 2007) en slechts vanaf eind 2009 opnieuw in stijgende lijn is. Maar op dat ogenblik was er op het CGVS opnieuw een grotere achterstand ontstaan, waardoor de gemiddelde termijn voor de behandeling in die periode opnieuw sterk toegenomen is.

Pas in 2010 is het personeelsbestand in enige mate opnieuw versterkt tot 375 FTE, waarvan 264 FTE van niveau A. Begin 2011 zullen er in uitvoering van de beslissing van de ministerraad van oktober 2010 nog 40 bijkomende medewerkers aangeworven worden. Het is duidelijk dat die versterking veel meer effect gehad zou hebben, mocht die vroeger zijn toegekend. Die versterking - samen met interne maatregelen om de efficiëntie te versterken - biedt wel het perspectief om de nieuwe asielaanvragen opnieuw systematisch binnen korte termijn (drie maanden) te behandelen en de achterstand (van ongeveer 6.500 dossiers) weg te werken binnen een periode van twee jaar.

Blijkt dus dat de situatie nog ‘beheersbaar’ blijft. Er is de voorbije jaren opnieuw een achterstand ontstaan, maar de totale werkvoorraad heeft nog niet de proporties aangenomen van de achterstand ontstaan in 2000 en 2001 (een totale werkvoorraad van 42.203 begin 2002). Het blijft mogelijk de huidige achterstand (van 6.500 tot 7.000 dossiers) binnen relatief korte periode weg te werken. Het aantal asielaanvragen is relatief hoog, maar het blijft mogelijk dat dit opnieuw daalt tot minder dan een gemiddeld aantal van 1.500 asielaanvragen per maand. Dit kan worden verwacht, gelet op het conjuncturele gegeven waarbij het aantal asielaanvragen in de eerste helft van een jaar altijd daalt.

In dit perspectief zou men kunnen stellen dat de door de regering in oktober 2010 genomen maatregelen als voldoende kunnen worden beschouwd om de asielcrisis te doen keren. Maar de realisatie van dit plan blijft afhankelijk van de evolutie van de instroom. Indien die instroom hoog blijft, zullen er opnieuw bijkomende maatregelen nodig zijn.

EEN HOGE INSTROOM VAN ASIELZOEKERS IN BELGIË

Een belangrijke factor in de asielcrisis is de stijging van het aantal asielaanvragen. Vooral de sterke stijging in de tweede helft van zowel 2009 als 2010 zijn opvallend. Zonder die sterke stijging van het aantal asielaanvragen zou er van een asielcrisis waarschijnlijk geen sprake geweest zijn.

Dat het aantal asielaanvragen stijgt, is niet beperkt tot België. Het is duidelijk dat er voor tal van Europese landen een stijging vastgesteld wordt. Maar de stijging is in België wel sterker en het aantal asielaanvragen is er relatief beduidend hoger dan in de meeste andere landen.
Het aantal asielaanvragen is nog niet zo hoog als in de jaren 1999 en 2000. Maar in vergelijking met de meeste andere landen van de Europese Unie is het aantal wel hoog, zeker en vast indien men bij de vergelijking rekening houdt met de bevolking van elk land. Volgens Eurostat (van de Europese Commissie) bedraagt het aantal asielaanvragen voor België voor het tweede kwartaal van 2010 viermaal het gemiddelde voor de Europese Unie. Voor het vierde kwartaal van 2010 zal dit waarschijnlijk nog hoger liggen, gelet op de sterke stijging in die maanden. Met dit aantal staat België in de Europese Unie op de derde plaats na Zweden en Cyprus, waar het aantal respectievelijk 6 en 7 maal het gemiddelde bedraagt. Voor de buurlanden bedraagt het aantal ongeveer 1 à 2 maal het gemiddelde.

Het is belangrijk die realiteit te erkennen. Het zou interessant zijn na te gaan of een gelijkaardig fenomeen wordt vastgesteld voor andere procedures (bijvoorbeeld de procedures voor gezinshereniging of personen met medische problemen). Voor de sterke stijging zijn diverse verklaringen gegeven. Vaak beperkte men zich tot het geven van één of twee factoren. Zo werd een complex gegeven herleid tot een simplistische voorstelling. Het is niet eenvoudig een juist beeld te vormen van de factoren die maken dat men voor België kiest. Om conclusies te trekken is het van cruciaal belang de feiten achter de statistische cijfers te onderzoeken. Zo wordt het meteen duidelijk dat dit hogere aantal asielaanvragen niet zonder meer te herleiden is tot een of twee factoren.

Voor elk land van bestemming is een belangrijke factor de aanwezigheid van een gemeenschap van landgenoten uit het land van herkomst. Zo is het te verklaren dat de instroom van asielzoekers uit Somalië in Nederland vrij hoog is, terwijl die in België laag blijft. Omgekeerd is voor België (en bijvoorbeeld ook Oostenrijk) de instroom uit Rusland (in het bijzonder de Kaukasus regio) relatief hoog, terwijl die in Nederland zeer laag is.

Een andere belangrijke factor is het beeld dat er bestaat over het land van bestemming (in het bijzonder België) in hoofde van de hier gevestigde gemeenschap (van landgenoten van asielzoekers), de organisatoren van filières of de asielzoekers in het land herkomst. Dit beeld kan te maken hebben met de mogelijkheid om asiel te bekomen (de status van vluchteling of subsidiaire bescherming), een verblijfsvergunning op een andere basis (bijvoorbeeld om medische of humanitaire redenen), sociale voordelen (zoals opvang), de mogelijkheid tot (illegale of legale) tewerkstelling, … Het is een kwestie van perceptie. Dit beeld ontstaat door tal van factoren. Het is niet te herleiden tot één factor. Dit beeld kan gefundeerd of totaal ten onrechte ontstaan zijn (op basis van verkeerde informatie). Het kan verschillen van groep tot groep. Voor personen afkomstig uit Guinee zal het waarschijnlijk totaal anders zijn dan voor personen afkomstig uit Kosovo of een ander land uit de Balkan.

Het is opvallend dat een belangrijk percentage van de instroom in België bestaat uit asielzoekers uit landen zoals Armenië of een aantal Balkanlanden (zoals Macedonië en Servië), waarvoor het erkenningspercentage laag is. Voor die Balkanlanden hangt de migratie naar België samen met de liberalisering van het Europees visumbeleid, waardoor zij sinds eind 2009 niet langer een visum nodig hebben om naar de Europese Unie te komen. Maar dit verklaart nog niet waarom zij er voor kozen om naar België, Zweden en een aantal andere landen te reizen en er een asielaanvraag in te dienen. De instroom naar België zou ingegeven zijn door een beeld dat zij hebben over de mogelijkheid hier zaken (zoals huisvesting) te bekomen via het indienen van een asielaanvraag. Die perceptie kan worden bijgestuurd. Maar het veronderstelt wel een doorgedreven en geïntegreerde aanpak, zeker en vast gelet op de hoge instroom.

Dit ligt anders voor asielzoekers afkomstig uit landen waar de situatie bijzonder problematisch is, zoals Afghanistan en Irak. Voor personen uit die landen ligt het aantal asielaanvragen relatief hoog in vele landen van de Europese Unie. Voor die landen is in de eerste plaats de situatie in de landen van herkomst een belangrijke factor. De situatie in die landen van herkomst doet veel personen vertrekken. Ten opzichte van asielzoekers uit die landen is het niet mogelijk of niet verantwoord een ontradingsbeleid te voeren.

EEN PROBLEMATISCHE SITUATIE OM DIVERSE REDENEN

Het tekort aan plaatsen voor opvang is zeer problematisch. Eén man of vrouw op de straat zonder opvang, is een man of vrouw te veel. Het is op zich zeer problematisch omdat het individuele personen in een bijzonder benarde of precaire situatie doet belanden. Alleen al om die reden moet al het mogelijke gedaan worden om het probleem van het tekort van plaatsen voor de opvang te verhelpen.

Een crisissituatie kan tevens tot gevolg hebben dat het asielsysteem in zijn geheel in het gedrang komt of dat het draagvlak voor een genuanceerd asiel- en migratiebeleid kleiner wordt. Dit risico blijft reëel indien het aantal asielaanvragen zeer hoog blijft, zeker en vast indien het aantal blijft stijgen en de indruk blijft bestaan dat de regering de situatie niet onder controle heeft.

Zo’n situatie biedt immers de mogelijkheid om aan te dringen op een ‘restrictiever’ asielbeleid, in de zin van een wijziging van de asielprocedure waardoor fundamentele rechten van de asielzoeker of een goede en faire behandeling van de asielaanvragen in het gedrang kunnen komen. Het riskeert tevens het debat voor het asiel- en migratiebeleid te beperken tot een beleid gericht op het beperken van de instroom en de ruimte voor het uittekenen van een genuanceerd beleid vanuit een globale visie opnieuw op de lange baan te schuiven.

De voorbije jaren was het besef gegroeid om een asiel- en migratiebeleid uit te werken vanuit een globale visie, dit wil zeggen rekening houdend met factoren en belangen te situeren zowel in de landen van herkomst als de landen van bestemming. Voor het asielbeleid werd tevens duidelijk de kaart getrokken van de realisatie van een gemeenschappelijk Europees asielsysteem.

Tijdens het Belgische EU-voorzitterschap heeft België onder aansturen van de staatssecretaris voor asiel- en migratiebeleid - ondanks de asielcrisis - nog bijzondere inspanningen geleverd om vooruitgang te boeken op de weg naar een gemeenschappelijk Europees asielsysteem (aan hoge standaards). Maar voor andere aspecten van een evenwichtig asiel- en migratiebeleid is er op dit moment weinig ruimte. Dit zal waarschijnlijk zo blijven, zolang de asielcrisis niet opgelost is.

TE VOORKOMEN DOOR EEN GEÏNTEGREERDE AANPAK

Om die redenen is het uiterst belangrijk dat de asielcrisis binnen de kortste tijd ‘bezworen’ wordt, door opnieuw te bekomen dat alle asielaanvragen systematisch binnen korte tijd behandeld worden, dat de achterstand binnen een relatief korte periode (van 2 à 3 jaar) weggewerkt wordt en dat elke asielzoeker voor de periode van de behandeling van zijn asielaanvraag kan rekenen op een kwaliteitsvolle opvangplaats.

Dit kan slechts gerealiseerd worden indien de instroom voldoende onder controle blijft. Dit is slechts mogelijk indien het asielbeleid ingebed is in een evenwichtig migratiebeleid, inbegrepen een consequent en geïntegreerd beleid van ontrading en terugkeer.

Dirk Van den Bulck
Commissaris-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen

asiel - asielcrisis - asielopvang

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 1 (januari), pagina 13 tot 19