Log in

'De financieringswet voor dummies'

Interview met André Decoster (econoom KU Leuven)

We krijgen van André Decoster, professor publieke financiën aan de KUL, een crash cours in de financieringswet. Hij stelt dat er in de huidige Bijzondere Financieringswet al reeds heel wat responsabiliseringsmechanismen zitten en labelt de nota Vande Lanotte als ‘niet te begrijpen’. Toch denkt hij niet dat de complexe financieringswet de reden van de impasse is. Het blijft eerst en vooral een politieke keuze: steun je een nationalistisch discours, verhult onder techniciteiten, of niet? Dat er nu ook voorstellen opduiken die slechts realiseerbaar zijn mits invoering van een subnationaliteit in Brussel, is daar het beste bewijs van.

We ontmoeten André Decoster op 25 januari in een restaurant in de schaduw van de Senaat, waar Johan Vande Lanotte een dag later de handdoek gooit en de formule van 7 definitief begraaft. De chaos is compleet; bij het schrijven van deze woorden weet niemand wat de toekomst brengt. Decoster is reeds twintig jaar een autoriteit op het vlak van publieke financiën aan de KUL. In januari schreef hij een interessante paper, De Bijzondere Financieringswet voor Dummies, binnenkort verschijnt bij Acco een boek van zijn hand, in co-auteurschap met Christian Valenduc, Belastingen en fiscaal beleid in België. Decoster kwam de voorbije maanden regelmatig in de media, met veelal dezelfde boodschap: verwacht geen mirakels van de door velen bepleite responsabilisering. Hij kwam eind oktober nog in het oog van de storm terecht toen hij de cijfers over de financieringswet uit de nota De Wever weerlegde. “Komt het niet te negatief over?”, vraagt hij op het einde van het gesprek met Samenleving en politiek. Hij heeft het duidelijk moeilijk om zijn bezorgdheid over de huidige regeringsonderhandelingen te verbergen.

U nam deel aan de_ high level groep over de financieringswet als onafhankelijk expert van Groen!, maar was u nog betrokken bij de recente onderhandelingen en weet u of de befaamde split rate_, het model waarbij de deelsstaten en de federale overheid elk een eigen tarief hanteren in de personenbelasting, nog op de onderhandelingstafel lag?

“Ik ben wel geïnformeerd, maar was alleen echt betrokken bij de discussies in de high level groep over de financieringswet. Verder weet ik niets, dus ook niet of die split rate nog op tafel lag. Persoonlijk zou ik het betreuren mochten ze die split rate invoeren, maar zowel sp.a als Groen! verklaarden er zich mee akkoord, weze het in een ingeperkte vorm. Ik vermoed dat ze ervoor kozen om het politiek toch te steunen om een doorbraak mogelijk te maken. De N-VA pleitte daar immers al lang voor. CD&V had dat eigenlijk nooit echt verdedigd, maar toen de split rate ook in de nota van Frank Vandenbroucke stond die in de zomer van 2010 lekte, ging iedereen daar achter staan.”

Kunt u nog eens uitleggen wat de gevaren zijn als je die split rate invoert? En welke consequenties dat kan hebben op het vlak van solidariteit?

“Op vlak van verdeling zou het niet veel effect mogen hebben. Op voorwaarde dat men ernstig neemt wat men zegt, namelijk dat men bij het gebruik ervan de progressiviteit niet mag verminderen. Dat staat in de 12 principes die vóór de high level groep al beslist waren. Alleen kan men vragen stellen bij de geloofwaardigheid van die belofte als men vaststelt dat die 12 principes voortdurend in vraag gesteld worden. Trouwens, als je de beperkingen op het gebruik van de fiscale autonomie in de vorm van de split rate aanvaardt, is het nog maar zeer de vraag of het nog de moeite loont om een split rate in te voeren. Behalve voor de symboolwaarde dan dat Vlaanderen een ‘eigen’ inkomstenbelasting heft.”

Maar vanuit Vlaams-nationalistisch standpunt is een split rate wel een eerste stap in de goede richting, weg van de bestaande dotatie die een forfaitair, geïndexeerd bedrag is…

“Mijn standpunt is dat het niet nodig is om die split rate in de personenbelasting in te voeren om kritiek op een forfaitaire, of historisch vastgelegde, dotatie ernstig te nemen en eventueel te corrigeren. Daarvoor kan je beter de dotatie zelf anders definiëren, bijvoorbeeld als een percentage van de opbrengsten van de personenbelasting. De personenbelasting is, in tegenstelling tot de sociale zekerheid die in grote mate een verzekering is, nog altijd een herverdelingsinstrument. De progressiviteit van de personenbelasting dient zeer expliciet om inkomen te herverdelen tussen personen. Alle herverdelingsinstrumenten worden in fiscal federalism best op het hoogste niveau georganiseerd. Stel u voor dat we die progressiviteit niet bewaren, dat we fiscale autonomie in de personenbelasting geven en dat Vlaanderen zijn toptarief verlaagt van 50 naar 45%; je zult nogal een verhuis uit de rijke Brusselse gemeenten naar de Vlaamse Rand zien. Dat is gewoon geen houdbaar systeem. Herverdeling gebeurt het best op het hoogste niveau. Je kan natuurlijk de gemeenschap waarbinnen je wil herverdelen enger definiëren, maar dat is een puur politieke keuze. Tegen separatisme kan je economisch niet redeneren.”

Bij een herziening van de dotatie houdt de federale overheid alle instrumenten in handen. Dat is niet het geval met die split rate en de bijbehorende ingewikkelde compensaties die dienen om de federale overheid te vrijwaren.

“De ingewikkeldheid van het voorstel dat voorlag volgde vooral uit het feit dat men de elasticiteitsbonus - de personenbelastinginkomsten die sneller groeien dan de indexeringsformule - niet naar de regio’s wilde transfereren omdat de federale overheid haar middelen nodig heeft om o.a. de staatsschuld te garanderen en de toekomstige pensioenen te betalen. Vandaar dat ook Frank Vandenbroucke die compensatiemechanismen al opnam in zijn voorstel van split rate. Hij noemde dat in zijn zomernota een nieuwe ‘negatieve term’, omdat de regio’s een deel van de extra middelen die ze verkijgen bij een split rate terugstorten aan de federale overheid. Wellicht was de redenering dat je N-VA en waarschijnlijk CD&V niet meekrijgt als ze die fiscale autonomie in de vorm van een split rate niet krijgen. Dus: laat ons toegeven op die split rate, maar perk die in op vlak van verandering van progressiviteit en met een nieuwe negatieve term. Alleen is het daardoor een wangedrocht geworden. Ik ga deels akkoord met mensen die de kritiek van ‘te complex’ van de hand wijzen. De wereld is ingewikkeld en je moet de mensen niet voorspiegelen dat je er komt met eenvoudige constructies. Maar de financieringswet moet, voor een democratisch debat, ook verstaanbaar zijn voor de burger. Het gaat immers over tientallen miljarden.”

U maakt in uw publicaties steeds duidelijk een onderscheid tussen fiscale autonomie en responsabilisering.

“Daarin sta ik niet alleen. Ook Frank Vandenbroucke heeft dat steeds beklemtoond. Alleen lijkt dat niet door te dringen tot het publieke debat. Je kunt fiscale autonomie hebben, de volledige personenbelasting splitsen, maar tevens een regel in de financieringswet invoeren van volledige bail-out van regio’s die in problemen zitten, waardoor je niets van responsabilisering hebt. Omgekeerd geldt hetzelfde: je hoeft de personenbelasting niet te splitsen om goed te responsabiliseren. Neem het bonus-malussysteem op de arbeidsmarkt, ik denk dat de meeste mensen daar achter staan. Ik ben wel tegen veel meer fiscale autonomie in de personenbelasting. Gegeven hoe klein België is, neemt men daar een groot risico mee. De laatste tijd verwijst men vaak naar Zwitserland waar de personenbelasting gesplitst is. Maar dat is wel op kantonniveau, en voor zover ik geïnformeerd ben, wil men er in Zwitserland van terugkomen. Naast horizontale belastingscompetitie leidt fiscale autonomie immers ook tot conflicten tussen de overheidsniveaus zelf. De kost van belastingheffing wordt immers verkeerd ingeschat. Als we nu 50% marginaal tarief hebben, en je split het - laat het ons nu eenvoudig zeggen - 50-50, is dat een marginaal tarief van 25% voor het regionale en 25% voor het federale niveau. Een economist die gedragsmodellen maakt, weet dat zij die over de belastingen beslissen dan eigenlijk redeneren vanuit die 25%, want je bent niet verantwoordelijk voor dat ander niveau. Dat is een typevoorbeeld van een externaliteit. Hoe groot die is, daar is empirisch discussie over. Maar het blijft zeer moeilijk om het uitgelegd te krijgen aan niet-economisten omdat die verkeerde inschatting betrekking heeft op de welvaartskost van belastingen. En de welvaartskost van belastingen is niet wat je betaalt aan belastingen, maar wel de - bij studenten economie welbekende - ‘excess burden’, de overlast. Die heeft te maken met de gedragsaanpassing van mensen die belast worden, bijvoorbeeld door de belasting te proberen te ontwijken.”

Naast die welvaartskost is de bureaucratische kost ook nog niet meegerekend.

“Inderdaad. Trouwens, hoe belangrijk is verantwoordelijkheid als je geen eigen personenbelasting hebt? Ik nuanceer dat sterk. Het Vlaams Parlement beslist toch ook over de uitgaven? Het is niet omdat je de belastingen niet zelf heft, dat je niet verantwoordelijk bent voor wat je doet met uw geld. Als je je kinderen zakgeld geeft, ga je er toch niet vanuit dat ze dat niet efficiënt gaan besteden. Het is absoluut niet noodzakelijk zo dat als je dotaties krijgt, je je geld inefficiënt besteedt.”

In uw paper lezen we dat er al een grote vorm van responsabilisering bestaat in de huidige financieringswet, terwijl we de laatste maanden door de media eigenlijk worden geïndoctrineerd dat dat niet zo is.

“De responsabilisering, de juste retour, voor de Gewesten is inderdaad al zeer hoog. Er is absoluut geen development trap voor Vlaanderen. Dat kan je op alle mogelijke manieren aantonen. Als Vlaanderen rijker wordt, krijgt het Gewest meer. Er is wel een development trap voor Wallonië en Brussel, maar enkel als ze veel sneller groeien dan Vlaanderen. Dat zou ik veranderen. Vandaar dat ik voor gedeelde belastingopbrengsten, en niet voor een split rate, pleit. Maar voor de Gewesten is er nu al veel responsabilisering. Je moet ze alleen misschien in een duidelijker vorm gieten. Er is wel degelijk ruimte voor een eenvoudigere financieringswet, maar die ingrepen hoeven niet noodzakelijk de vorm aan te nemen van een split rate.”

Kunt u uitleggen hoe die huidige responsabilisering werkt?

“Het aandeel dat Gewesten nu krijgen uit de totale dotatie-enveloppe voor de drie Gewesten samen, wordt in eerste instantie bepaald door het aandeel van dat Gewest in de opbrengst van de personenbelasting. Vandaar dat ik altijd het woord ‘juste retour’ gebruik en niet ‘responsabilisering’. Ik weet niet of en hoe sterk een overheid reageert op het feit dat ze meer geld krijgt als haar belastbare basis toeneemt. Anderzijds is ook het woord ‘juste’ niet echt goed, omdat daar een normatieve lading achterzit. En hoeveel controle het beleid heeft over de economische situatie en de belastbare basis in zijn regio is een nog veel moeilijkere vraag. Verwacht dus geen mirakels van deze responsabilisering. Net dat is zo ambivalent bij de positie die N-VA inneemt. Ze spreken voortdurend over responsabilisering, maar als er voorstellen op tafel komen met de enige zinvolle responsabilisering, namelijk op arbeidsmarktbeleid, waarbij men de VDAB nog meer mogelijkheden geeft om dicht aan begeleiding te doen, blijken ze net dat niet te willen.”

In uw paper zien we een tabel waaruit blijkt dat de huidige dotatie voor de Gewesten per hoofd van de bevolking hoger ligt in Wallonië (976 euro) dan in Vlaanderen (902 euro). Dat lezen Vlaams-nationalisten natuurlijk graag.

“Dat is het fameuze ‘pervers effect’ waarnaar vaak verwezen wordt. Mijn antwoord daarop is dat dat niets te maken heeft met al dan niet fiscale autonomie, maar met twee specifieke aspecten van de financieringswet, namelijk de ‘negatieve term’ en het solidariteitselement. Zeker die negatieve term speelt sterk in het voordeel van Wallonië en in het nadeel van Brussel.”

Welke dingen zou u aanpassen moest u die financieringswet moeten hervormen?

“Net die negatieve term zou er voor mij zeker uitmoeten. Bij de overdracht van fiscale bevoegdheden in 2001 kwamen belastingen die vroeger in de federale kas belandden, nu bij de regionale overheden terecht. Men had toen de dotaties kunnen verminderen. Maar men heeft de dotaties onveranderd gelaten, en afgesproken dat de regio’s een bedrag terugstorten aan de federale overheid ten belope van wat die specifieke belastingen opbrachten net voor ze werden overgedragen aan de regio’s. Dat is één van de verklaringen waarom die negatieve term zo nadelig is voor Brussel. Een deel van de overgedragen bevoegdheden had betrekking op de registratierechten. Als de registratierechten toen veel meer opbrachten dan wat ze nu opbrengen in Brussel, dan is dat een molensteen om de hals van Brussel natuurlijk. Het bedrag van de negatieve term heeft immers niets meer te zien met wat Brussel nu incasseert aan registratierechten. Net daarom zou ik geen historische elementen in een financieringswet opnemen en was ik ook kritisch voor het voorstel Vande Lanotte. Ook in dat voorstel introduceerde men weer gretig historisch vastgelegde bedragen.”

Maakt men zo niet alles zoveel complexer dan voordien?

“Uiteraard. Weinigen begrepen de nota-Vande Lanotte wat betreft de voorstellen van financieringswet.Een van de voorbeelden was juist die elasticiteitsbonus. Met die split rate gaat die natuurlijk naar de regio’s voor het gedeelte dat je afsplitst. Om de budgettaire positie van de federale overheid te vrijwaren wil men dat - terecht - corrigeren. En dat gebeurt door een correctie van het belastbaar inkomen van de individuele belastingplichtigen. Vóór de belasting van een belastingplichtige berekend wordt, herschaalt men dat belastbaar inkomen met een factor ‘groei van belastbaar inkomen gedeeld door groei van bbp’. Geen kat die dat begrijpt natuurlijk. Maar toch denk ik niet dat de financieringswet de oorzaak van de politieke blokkering is.”

Waarover gaat het dan wel?

“Over het feit of je een nationalistisch discours steunt of niet. Punt. Een duidelijk voorbeeld voor mij is dat men zaken blijkt te willen communautariseren om dan uiteindelijk te moeten vaststellen dat je niet anders kan dan een subnationaliteit in te voeren in Brussel. Voor mij is kiezen voor subnationaliteit in Brussel het overduidelijkste bewijs dat je dit land wilt splitsen. Om de woorden van De Wever te gebruiken: ‘zeg het dan.’ In Brussel wordt daar niemand beter van, en het zet een samenlevingsmodel op de helling. Dit is maar één voorbeeld van hoe vaak techniciteiten gebruikt worden om zaken te verhullen, terwijl het eigenlijk een eenvoudige keuze is. Die financieringswet kun je echt wel oplossen - daar zijn alle experten het over eens; je moet er enkel de anomalieën uithalen -, maar het zijn de onderliggende politieke keuzes die veel belangrijker zijn. En ik vind dat die veel te weinig aan bod komen in het publieke debat.”

Toont de politieke blokkering ook niet aan dat alle niveaus zo hard verweven zijn dat men eigenlijk niet tot een fatsoenlijke oplossing of eenduidige regionalisering in de diepte kan komen, tenzij men effectief het staatsbestel aanpast?

“Dat lukt inderdaad bijna niet, tenzij je gaat voor een klassiek, territoriaal federalisme waarbij Brussel een volwaardig derde Gewest is. Dan heb je nog altijd problemen van horizontale en verticale externaliteiten, maar op zijn minst is die interferentie tussen Gemeenschappen en Gewesten dan weg. Ik wil nogmaals beklemtonen dat er al tamelijk veel fiscale autonomie voor de Gewesten is. Het argument dat de eigen middelen zo beperkt zijn - zo’n 20% - is omdat men er de Gemeenschappen bijvoegt. Ook dat brengt trouwens weer de verschillende politieke invalshoek aan de oppervlakte. De Franstaligen zeggen dat Gemeenschappen geen fiscale autonomie kunnen krijgen omdat ze niet territoriaal gedefinieerd zijn - en een belasting moet territoriaal gedefinieerd zijn want anders weet je niet wie moet betalen. De Vlaams-nationalisten daarentegen zeggen dat ook de Gemeenschappen zelf hun eigen belastingen zouden moeten kunnen heffen, en dat kunnen de Gemeenschappen maar als je een subnationaliteit invoert in Brussel. Dat bewijst opnieuw dat het een politiek en geen economisch-technisch probleem is. Het belang van de financieringswet in de politieke blokkage wordt volgens mij dus overschat. Anders zou De Wever in augustus met Di Rupo niet overeen gekomen zijn om daar niet aan te komen.”

De N-VA is gewoon uit op symbolen?

“Maar natuurlijk. We horen continu uitspraken om eindelijk structurele veranderingen te kunnen invoeren in dit land en een beter beleid te voeren, maar nooit of te nooit horen we welk beleid dat precies moet zijn. Mijn verdriet is dat respect en zelfs grote dankbaarheid voor een meer dan terechte Vlaamse ontvoogding voor Vlaams-nationalisten niet samen blijkt te kunnen gaan met een Nederlandssprekende gemeenschap die in staat is om een krachtig beleid te voeren op Gewestelijke basis. Een gemeenschap die daarbij offensief en positief aanwezig is in Brussel, en complexen over identiteit, discriminatie en vooral historische frustraties achter zich laat om open te staan voor de wereld van 2011. Mijn aanvoelen is dat de wereld van vandaag en morgen niet het Vlaanderen is waar De Wever voor staat, maar wel de samenleving die we in Brussel zien.”

Van de N-VA horen we altijd dat de problemen verschillend zijn in Vlaanderen en in Wallonië.

“Dat argument dat de problemen verschillend zijn in Vlaanderen en Wallonië wordt klakkeloos aanvaard, maar klopt niet. Er zijn in België weinig gebieden die zo op elkaar gelijken, economisch en qua situatie op de arbeidsmarkt, als Waals- en Vlaams-Brabant. Die hebben juist dezelfde troeven en problemen. Ik hoorde Leterme ooit zeggen dat je niet kunt verwachten dat we hetzelfde beleid voeren voor de Ardennen als voor het verstedelijkte Vlaanderen, omdat het geografische terrein verschillend is. Dat lijkt me nogal vanzelfsprekend. Het subsidiariteitsprincipe zegt dat je bevoegdheden moet leggen op het niveau waar ze best liggen, niet dat alles gecentraliseerd moet zijn, en al evenmin dat we alles moeten decentraliseren. Voor lokale infrastructuur gebeurt dat best op lokaal niveau, zodat je ook binnen Vlaanderen een platttelandsdorp anders bestuurt dan een grootstad. In mijn ruraal geboortedorp rijden al evenmin trams als in de Ardennen. En die trams zijn er wel in Antwerpen en Gent. Daarvoor hebben we geen onafhankelijk Vlaanderen nodig.”

Het is inderdaad ongelooflijk hoe de N-VA erin geslaagd is om dat bruggetje te maken dat we door de staatshervorming beter beleid en meer welvaart krijgen.

“Als het inderdaad waar is dat wij weten wat beter beleid zou zijn, dan is wat goed is voor de Vlamingen toch ook goed voor de Franstaligen? Anders zou het geen beter beleid zijn. Vraag is alleen of wij zo zeker zijn dat we weten wat ‘beter beleid’ is. Als het waar is dat enkel wij weten wat we moeten doen om bijvoorbeeld onze pensioenen betaalbaar te houden, dan zijn er maar twee mogelijkheden. Ofwel ga je ervan uit dat de Franstaligen dommer zijn dan wij, een hypothese die ik op grond van mijn contacten met Franstaligen - zeker ook academici - met klem verwerp. Ik ben er dus absoluut niet van overtuigd dat wij de waarheid in pacht hebben. En in dat geval is het interessant om ook naar de anderen te luisteren. Als we dan nog altijd zo zeker zijn dat we gelijk hebben, dan moet de politieke energie gaan in het overtuigen van de anderen dat ze een verkeerd beleid kiezen. Had men in die vier jaar die we nu verloren hebben diezelfde politieke energie gestoken om, bijvoorbeeld, de PS te overtuigen van ander beleid, zou dat veel vruchtbaarder zijn geweest dan kost wat kost te willen splitsen. De enige andere mogelijkheid is dat we wél dezelfde objectieve analyses maken, maar op grond van ideologische verschillen verschillende politieke keuzes willen maken. Wel, ik weiger te aanvaarden dat men een land splitst op ideologische gronden! Dat is immers de ontkenning van de essentie van politiek: samenleven met mensen die er verschillende opvattingen op nahouden wat betreft de inrichting van de samenleving, maar daar toch een beslissing uit weten te distilleren waar iedereen zich moet bij neerleggen. De grootste illusie die men de laatste jaren ingang heeft weten doen vinden, is dat, als we van de Franstaligen af zijn, er geen ‘politiek probleem’ meer zou zijn binnen Vlaanderen. Dat is niet alleen manifest onjuist, het is ook heel gevaarlijk die illusie te wekken.”

foto's: Theo Beck

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 2 (februari), pagina 16 tot 24