Abonneer Log in

De omslag in het Europese crisismanagement

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 4 (april), pagina 56 tot 63

De berichtgeving over de Economic Governance, het nieuwe systeem van Europese economische beleidscoördinatie, sloop door de tragische gebeurtenissen in Japan en Libië ongemerkt onder de nieuwsradar door. De invloed op de sociale welvaartstaat van dit Europese wetgevingspakket wordt echter door zowel de politieke wereld als de pers onderschat. Om de verregaande impact correct in te schatten is het aangewezen om de voorgeschiedenis van de financiële crisis en de voorstellen die op tafel liggen in detail te bekijken. Sinds het najaar 2010 zien we een omslag - van financiële hervormingen tot een sociale dwangbuis - in het Europese crisismanagement. De invulling die de Commissie geeft aan de Economic Governance is vanuit economisch en sociaal opzicht onbegrijpelijk en onaanvaardbaar. Zowel de binnenlandse als de intergouvernementele solidariteit komt erdoor in gevaar.

DE FINANCIËLE CRISIS, DEEL 1

Laat ons terugkeren naar 2008. Nadat jarenlang de Amerikaanse huizenmarkt en de private consumptie door middel van goedkoop krediet tot enorme bubbles zijn gegroeid, slaat plots het tij voor de Amerikaanse financiële wereld om. Door het stilvallen van de economie krijgt de modale Joe Sixpack problemen om zijn lening(en) terug te betalen. Bij de banken barst het zweet uit en een eerste Amerikaanse financiële dominosteen, Lehman Brothers, valt om.
Een lawine van kapitaalsproblemen overspoelt in de herfst van 2008 de bankwereld en vooral de Europese banken krijgen klappen. Al snel kloppen de topmannen van de Europese banken aan bij hun regeringen. Hun balansen vertonen zware tekorten en zij beseffen dat het falen van één Europese bank het volledige Europese banksysteem lam zal leggen en daarmee het sociale weefsel zal aantasten.
De Europese leiders beslissen om de banken - die tegelijkertijd hun belangrijkste financieringsbron zijn - uit te kopen (‘bail-out’) en zich garant te stellen voor mogelijke falingen. De Belgische federale en regionale overheden storten 17,16 miljard euro belastinggeld om Fortis, Dexia, KBC en Ethias te redden. Het Belgische BBP bedraagt in 2009 ongeveer 335 miljard euro, wat betekent dat de waarde van 5,1% van alle goederen en diensten die dat jaar in België worden geproduceerd, in de banken verdwijnt. De Belgische staatsschuld loopt volgens het Rekenhof ten gevolge van de herkapitalisatie op met 4,5%: een crisis uit de privésector dreigt over te slaan op de publieke sector.

MILDE REACTIE VAN DE EUROPESE UNIE

De Europese Unie (EU) reageert in eerste instantie mild. In haar communicatie naar aanleiding van de staatsinterventies stelt de Europese Commissie (EC) eind 2008 dat lidstaten het Stabiliteits- en Groeipact (overheidstekort van maximaal 3%, staatsschuld van maximaal 60%) mogen schenden, wetende dat hierdoor de staatsschulden zullen stijgen. De redding van de banken vormt volgens de EC een ‘uitzonderlijke situatie’ die ‘uitzonderlijke tussenkomsten’ vergt, want niets doen zal ‘uiteindelijk op lange termijn duurder uitvallen voor de belastingbetaler’. De opbouw van zware begrotingstekorten en de daaropvolgende stijging van de schuldgraad wordt door de EC toegestaan en enigszins aangemoedigd.
De beleidsopties die de EC op dat ogenblik uitstippelt, zijn logisch: de Commissie lanceert plannen om de regulering en het toezicht over financiële markten (inclusief banken), andere uitleners, hedge funds en ratingbureaus te versterken. Ethisch en verantwoordelijk gedrag zal worden gestimuleerd door strengere kapitaalsvereisten van de banken in te stellen en de verloning in de financiële wereld transparanter te maken.
Tegelijkertijd struikelen regeringsleiders eind 2009 over elkaar om te ijveren voor een rechtvaardige oplossing van de financiële crisis. De oproep tot een belasting op superbonussen van bankiers wordt door toenmalig Brits premier Brown en Franse president Sarkozy nadrukkelijk gelanceerd: ‘There is an urgent need for a new pact between global banks and the society they serve’. Daarnaast roepen Merkel en Sarkozy expliciet op tot de invoering van een Financial Transaction Tax, een belasting op financiële verrichtingen die speculatie kan temperen en die toelaat een nieuwe inkomstenbron aan te boren om de Europese economie een duurzame richting in te duwen.

NOBELE DOELSTELLINGEN?

De geciteerde beleidsintenties zijn vanuit een sociaaldemocratisch standpunt volledig te onderschrijven. Ook voor de EC is het in de loop van 2009 duidelijk dat de crisis het gevolg is van een ontsporing van de financiële sector en dat een strikte regulering van de financiële wereld en het beloningssysteem voor een duurzame oplossing zal zorgen.
Het uitblijven van een corrigerende ‘onzichtbare hand’ bij de ineenstorting van het bankensysteem laat vermoeden dat het ogenblik is gekomen om de Europese (en mondiale) economische politiek volledig om te gooien. Bovendien legt de Europese Raad in juni 2010 de ‘Europa 2020’-strategie vast. Deze strategie kent vijf centrale doelstellingen:
- de bevordering van sociale insluiting (20 miljoen mensen uit armoede halen tegen 2020);
- de verhoging van de arbeidsparticipatie in de leeftijdsgroep 20-64 jaar (naar 75%);
- een vermindering van de schooluitval en een verhoging van de onderwijsparticipatie;
- een verscherping van de milieudoelstellingen rond uitstoot, hernieuwbare energie en energie-efficiëntie;
- een verhoging van de publieke en private investeringen in O&O naar 3% van het BBP.

Wie rationeel al deze beleidsintenties en politieke verklaringen met elkaar combineert, verwacht dat de Europese leiders een beleidsplan tot stand brengen dat zich toelegt op de creatie van jobs, investeringen in de modernisering van de Europese economie (O&O, onderwijs, ...…), het wegwerken van ongelijkheid, het aanzwengelen van de interne vraag, investeringen in kwalitatieve openbare diensten als katalysator voor de rest van de economie en een revolutie in de financiële wereld die ervoor zorgt dat deze opnieuw in dienst staat van de reële economie. Naarmate de financiële crisis vordert, komt de Europese Unie eigenaardig genoeg tot andere conclusies.

DE FINANCIËLE CRISIS, DEEL 2

De financiële crisis komt in een stroomversnelling in de lente van 2010. Door de massale kapitaalsinterventies van Europese overheden bij de redding van hun banken, lopen in het merendeel van de lidstaten de begrotingstekorten fors op. Griekenland en daarna Ierland kunnen hun betalingsverplichtingen uiteindelijk niet meer nakomen. Een gezamenlijke reddingsploeg, gevormd door de EU en het IMF, komt tussenbeide: beide landen krijgen noodleningen toegestopt via het EFSF (European Financial Stability Facility - intergouvernementeel), het EFSM (European Financial Stability Mechanism - communautair) en het IMF. De crisis is dus plots niet langer een crisis van de privésector, maar een crisis van de publieke sector. Des te opmerkelijker is echter de analyse van de Europese Commissie. Tot verbazing van velen wordt de oplossing voor de financiële crisis niet in de privésector gezocht, maar in de publieke sector. Als een dokter die de symptomen bestrijdt, maar de oorzaken van een voortwoekerende ziekte ongemoeid laat, stort de EC zich op voorstellen om de begrotingstekorten en overheidsschulden in te dammen. Initiatieven om de financiële crisis bij de wortel aan te pakken door een strikt en verregaand reguleren van financiële markten of door nieuwe financiële middelen (FTT) aan te boren, worden na de Griekse crisis op de lange baan geschoven of slordig afgerond. De opbouw van een nieuw, solidair Europa komt tot stilstand en verzandt in discussies over de competitiviteit van de lidstaten. De eigen analyse aan het begin van de crisis wordt vergeten (begrotingstekorten zijn noodzakelijk om erger te voorkomen). Politici die aan het begin van de crisis nobele intenties lanceerden, gooien hun politiek op enkele maanden tijd volledig om.

De belangrijkste reden hiervoor moet worden gezocht bij onze oosterbuur: het Duitsland van Merkel. Het faillissement van Griekenland en Ierland legt een enorme druk op de overheidsfinanciën van de overige lidstaten. Om de financiële markten gerust te stellen, is een verhoging van het huidige reddingsfonds (EFSF) en omvorming naar een permanent fonds nodig. De middelen die momenteel voor handen zijn, zijn onvoldoende om een probleem met een grote lidstaat te counteren. De bijdrage van Duitsland aan dit fonds is, gezien de grootte van de Duitse economie, navenant. Een verhoging van de reddingsmiddelen zonder een akkoord van Duitsland is uitgesloten. Angela Merkel kampt in haar thuisland echter met een stijgende publieke verontwaardiging over de Duitse bijdrage. Aan de verhoging van de fondsen hoort dan ook een prijs te hangen: de Europese economieën moeten zich in het spoor van de Duitse economie plaatsen. Om dit mogelijk te maken, krijgt Herman Van Rompuy de taak om een pakket uit te werken dat lidstaten dwingt om hun overheidsfinanciën - die door de bankencrisis geruïneerd zijn - te saneren: de Economic Governance.

HET EUROPESE ANTWOORD OP DE FINANCIËLE CRISIS:

ECONOMIC GOVERNANCE

Het pakket dat Van Rompuy, in samenwerking met de Commissie, uitwerkt tijdens het najaar van 2010 omvat twee belangrijke lijnen: striktere begrotingscontrole en het voorkomen van macro-economische ‘onevenwichten’ door het meten van competitiviteit. Om deze beleidslijnen uit te werken, worden momenteel verschillende tools op poten gezet of bestaande mechanismen versterkt.

Europees semester

Lidstaten zullen een nieuwe, strakke begrotingstiming moeten aanhouden. Het zogenaamde ‘Europees semester’ zorgt ervoor dat landen hun begrotingen en hervormingsprogramma’s aan de Commissie moeten voorleggen. In januari zal de Commissie in een jaarlijkse ‘groeianalyse’ (Annual Growth Survey - AGS) aangeven welke richting globaal de vooropgestelde hervormingen moeten uitgaan. Jacques Delors benoemde de AGS als het meest ‘reactionaire document’ dat de Commissie ooit publiceerde. Het bevat verwijzingen naar de afschaffing van indexeringsmechanismen, het optrekken van de pensioenleeftijd en meer flexicurity. In maart zal de Europese Raad (staatshoofden en regeringsleiders) de strategische prioriteiten vastleggen die zij willen terugzien in de hervormingsprogramma’s (op basis van het competitiviteitspact - zie onder, Het Euro Plus Pact), waarna de verschillende regeringen in april hun plannen aan de Commissie voorleggen. Het Europees semester heeft tot doel om de begrotingen in lijn te brengen met het verstrengde Stabiliteits- en Groeipact. Het niet rigoureus opvolgen ervan kan leiden tot financiële sancties.

Stabiliteits- en Groeipact

Een verscherping van het Stabiliteits- en Groeipact zorgt ervoor dat quasi automatisch sancties zullen worden toegekend aan landen die niet kunnen aantonen dat ze hun begroting in de hand houden. Landen die structureel een begrotingstekort voorleggen of niet kunnen aantonen dat hun staatsschuld voldoende wordt afgebouwd in de richting van de 60%-norm, kunnen in een ‘Excessive Deficit Procedure’ (EDP) worden geplaatst. Landen die in een dergelijke positie verkeren dienen 0,2% van hun BNP opzij te zetten. Hierna volgen aanbevelingen van de Commissie om het begrotingsprobleem op te lossen. Indien deze aanbevelingen niet gevolgd worden, wordt de 0,2% een boete. Neem België. Volgens de verstrengde regels zal België jaarlijks een vermindering van 2% van haar staatsschuld moeten voorleggen. Indien zij hier onvoldoende in slaagt, kan België in een EDP worden gezet en zal de Commissie strikte aanbevelingen uitsturen om de staatsschuld verder af te bouwen (bijvoorbeeld een aanpassing van het pensioenstelsel). Automatisch zal België 70 miljoen euro opzij moeten zetten. Enkel wanneer een gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers van Financiën tegen het sanctievoorstel wordt gevonden, kan een boete worden vermeden. Indien België de aanbevelingen niet opvolgt, vervalt de 70 miljoen euro in een crisisfonds.

Macro-economische Coördinatie

Naast een budgettaire consolidatie wil de Commissie competitiviteitsverschillen binnen de EU wegwerken door macro-economische onevenwichten te ‘corrigeren’. Dit zal enerzijds door middel van het Europees semester gebeuren, anderzijds door een ‘scorebord’ aan economische indicatoren waaruit onevenwichten kunnen worden afgeleid. Per indicator wordt een alarmniveau vastgelegd. Indien de Commissie de macro-economische onevenwichten van een land als ‘ernstig’ beschouwt of wanneer het oordeelt dat de werking van de monetaire unie in gevaar komt, wordt een lidstaat door de Raad, na advies van de Commissie, in een ‘Excessive Imbalance Position’ (EIP) geplaatst. Een lidstaat in een EIP dient binnen een bepaalde periode een ‘correctieve actie’ te ondernemen. De Raad zal (afhankelijk van het soort onevenwicht) strikte aanbevelingen doen die betrekking kunnen hebben op budget, loonbeleid,... Deze aanbevelingen moeten worden vertaald in een actieplan. Indien de Raad oordeelt dat onvoldoende actie werd ondernomen, zal een jaarlijkse boete van 0,1% van het BNP door de Raad (op basis van een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid) worden opgelegd.

SOCIAALDEMOCRATISCHE ANALYSE

Een betere economische coördinatie is belangrijk voor zowel burgers, lidstaten als de economische wereld. Het gebrek aan financiële solidariteit is de belangrijkste oorzaak voor het domino-effect van failliete banken naar falende staten. De idee van de versterking van de economische en financiële zuil, naast de monetaire zuil van de muntunie is een aloude sociaaldemocratische eis. Om het huidige pakket van economische coördinatie te kunnen beoordelen, moeten twee cruciale factoren mee in rekening worden genomen: de samenstelling van het scorebord op basis waarvan macro-economische onevenwichten worden gedefinieerd en het type aanbevelingen dat de EC zal uitbrengen in het kader van de ‘Excessive Deficit Procedure’ (EDP) en ‘Excessive Imbalance Position’ (EIP).

De macro-economische indicatoren die de Commissie zal hanteren om onevenwichten op te sporen beslaan drie gebieden: de externe positie (handelsbalans en de reële effectieve wisselkoers), de markt voor onroerend goed en de schuldpositie (zowel voor de publieke als private sector). Merk op dat sociale onevenwichten (of hoe deze te vermijden) volledig over het hoofd worden gezien. Waar is de social governance van de Economic Governance? Waarom geen indicatoren als armoede of minimumlonen toevoegen? Bovendien is de reële effectieve wisselkoers (REER) in feite niets anders dan de loonkosten gecorrigeerd met wisselkoersverschillen. De Commissie aanvaardt lonen (en hiermee ieder loonvormingsysteem) als een aanpassingsvariabele bij competitiviteitsproblemen of bij een externe schok (bijvoorbeeld een oliecrisis).

De analyse van een competitiviteitsprobleem op basis van loonkosten hoeft op zich geen probleem te vormen, ware het niet dat de Economic Governance de Commissie toelaat om zeer strikte aanbevelingen op te leggen die op straffe van boete dienen te worden gevolgd (zie boven). De politieke richting die deze aanbevelingen uit zullen gaan, wordt duidelijk bij het lezen van het beruchte ‘competitiviteitspact’, later omgedoopt tot ‘Euro Plus Pact’.

HET EURO PLUS PACT

Het Euro Plus Pact moet worden gelezen als aanduiding van de politieke prioriteiten binnen het voorgestelde systeem van Economic Governance. De specifieke aanbevelingen die de Commissie lanceert en die bij een niet-naleving leiden tot financiële sancties, volgen de beleidslijnen uit het Pact. Landen die voor grote uitdagingen staan, kan een tijdsframe opgelegd worden om bepaalde acties uit te voeren.

Wie competitiviteit verliest (op basis van een vergelijking van de loonkost), zal - op basis van het Pact - de aanbeveling krijgen om binnen een tijdsframe de kostenontwikkeling in lijn te brengen met de productiviteit door een herziening van de loonvormingsmechanismen (door een aanpassing van de graad van centralisatie in loononderhandelingen of de revisie van indexeringsmechanismen) of door lonen in de publieke sector in lijn te brengen met de privésector. Competitiviteit kan - volgens diezelfde EU - hersteld worden door de productiviteit van de economie te verhogen. Verdere liberaliseringen zijn hiertoe het uitgesproken middel.

De Commissie kan na een competitiviteitsanalyse besluiten dat het wegwerken van bepaalde ‘bottlenecks’ in de arbeidsmarkt prioritair zijn: meer flexicurity en een verlaging van de belasting op arbeid (mét behoud van de globale belastinginkomsten) vormen de oplossing. Om de overheidsfinanciën gezond te houden, zullen prioritair aanbevelingen geformuleerd worden om het pensioensysteem te liniëren met de nationale demografische situatie (bijvoorbeeld de effectieve pensioenleeftijd in lijn brengen met de levensverwachting), de participatiegraad te verhogen, brugpensioenen af te bouwen of meer activeringsmaatregelen te voorzien voor 55-plussers. Lidstaten kunnen worden verplicht budgettaire discipline in te schrijven in hun grondwet (via een schuldenrem).

Niet alleen zorgt het Pact voor de invulling van de aanbevelingen vanuit de Commissie, bovendien zal elk staatshoofd of regeringsleider jaarlijks concrete nationale verbintenissen aangaan op basis van het Pact. Het nakomen van de verbintenissen zullen jaarlijks op politiek niveau worden gemonitord door de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone en deelnemende landen, op basis van een verslag van de Commissie. Hieraan zijn geen sancties gekoppeld. Er wordt gehoopt dat de publicatie van de acties en resultaten voor externe druk zal zorgen van de financiële markten, zodat lidstaten zich wel verplicht voelen acties te nemen.

EEN SOCIALE DWANGBUIS?

Bovenstaande elementen in acht genomen, zorgt het systeem van Economic Governance voor een revolutie in het economisch beleid van de Europese Unie. Op cruciale terreinen krijgt de EU een zeg in nationale bevoegdheden. Zoals eerder gesteld, is economische coördinatie noodzakelijk om het voortbestaan van de muntunie te garanderen. Het monitoren van onevenwichten op handelsbalansen en huizenmarkten is onontbeerlijk om toekomstige bubbles in onze economieën te vermijden. Het voorkomen van begrotingstekorten en terugdringen van overheidsschulden moet de volgende generaties behoeden voor een ondraaglijke financiële last.

De invulling die de Commissie echter geeft aan de Economic Governance is vanuit economisch en sociaal opzicht, onbegrijpelijk en onaanvaardbaar. De Commissie legt enkel de klemtoon op blinde bezuinigingen en loonmatiging. Op alle mogelijke manieren worden loonvormingssystemen aangevallen, tot zelfs de collectieve onderhandelingen toe. In Griekenland en Ierland wordt vastgesteld dat de steunprogramma’s zorgen voor verregaande hervormingen in de arbeidsmarkt, de sociale beschermingssystemen en de loonsvorming. Wanneer de Economic Governance in voege treedt, zullen deze praktijken eerder de regel dan de uitzondering vormen in de EU. Iedere maatregel treft de gewone man in de straat en ontziet de actoren die verantwoordelijk zijn voor de economische malaise: de financiële wereld en de politici, die hebben toegelaten dat hun economieën zichzelf tot onhoudbare zeepbellen hebben opgeblazen. De Economic Governance wordt gekaapt om een conservatieve agenda, die waarschijnlijk al enkele jaren op tafel lag, door te drukken. De financiële crisis zorgt voor de nodige ‘sense of urgency’. Loonvorming en sociale bescherming worden ingesteld als aanpassingsvariabele, blinde bezuinigingen kunnen wettelijk opgelegd worden. De oorzaken voor het verlies van competitiviteit worden gezocht bij lonen, pensioenen en andere uitkeringen. Een dergelijke benadering zal uiteindelijk leiden naar een ‘race to the bottom’ in lonen, arbeidsvoorwaarden en sociale uitkeringen in gans Europa. Wanneer zal de EU beseffen dat indexeringsmechanismen, werkloosheidsuitkeringen of pensioensystemen niet de oorzaak zijn van de crisis?

OF EEN SOCIAALDEMOCRATISCH ALTERNATIEF?

Economische coördinatie is een vereiste voor het voortbestaan van de EU en de verschillende begrotingen horen onder controle gehouden te worden. Het gevaar van de voorgelegde Economic Governance bestaat erin dat zowel de binnenlandse als de intergouvernementele solidariteit in gevaar komt.
Wat de huidige beleidsmakers vergeten, is dat de autonomie van de sociale partners, goed gestructureerde sociale dialoog, onafhankelijke loonvorming en uitgebouwde sociale voorzieningen in iedere lidstaat de hoekstenen zijn van de sociale welvaartstaat die Europa al decennialang promoot. Raken aan deze structuren kan voor een jarenlange sociale instabiliteit en een aftakeling van de welvaart zorgen. Europa hoort daarom rekening te houden met sociale ongelijkheden en het opbouwen van binnenlandse welvaart.
De creatie van jobs en investeringen in O&O, onderwijs en kwalitatieve openbare diensten horen centraal te staan in plaats van zich enkel te richten op exportgeleide groei op basis van lagere loonkosten.

Het afdwingen van de Economic Governance door Duitsland is tekenend voor het gebrek aan intergouvernementele solidariteit in de Europese Unie. De EU kan en mag niet enkel een economische unie zijn, maar moet een echte politieke unie worden met een gecentraliseerd budget, gefinancierd met euro-obligaties (aangevuld met een FTT of milieuheffingen), zodat een automatische politieke solidariteit gecreëerd wordt. Lasten horen door allen gedragen te worden. De curatele die bijvoorbeeld Ierland opgelegd krijgt, wordt geïllustreerd door de interestvoeten die zij betaalt aan het EFSF. Ierland betaalt 6%, terwijl het EFSF zelf obligaties aan 3% uitschrijft. Intergouvernementele solidariteit houdt ook een harmonisering van het vennootschapbelastingstarief in. De EU neemt hier geen initiatief in, zodat fiscale concurrentie via de tarieven onverminderd kan voortwoekeren.

Tot slot kan los van de economische argumentatie tegen het Duitse voorstel de vraag gesteld worden of Duitsland op basis van haar sociale prestaties over de morele grondslag beschikt om de rest van Europa een competitiviteits-diktat op te leggen. Uit een onderzoek van de liberale (!) Bertelsmann Stichting naar de sociale rechtvaardigheid in de OESO landen (zijnde de 31 ‘welvarendste’ landen) blijkt Duitsland deze grondslag volledig te missen. Duitsland - dat een gidsland wil zijn in Europa - eindigt in de globale ranking op de 15de plaats. De ongelijkheid in inkomensverdeling (Gini) steeg er tijdens de laatste twee decennia het sterkst van alle 31 landen. Het reële inkomen van de armste deel van de bevolking daalde in de afgelopen twintig jaar, het inkomen van het rijkste steeg. De armoede-effecten hiervan (1 op 9 kinderen groeit op in armoede) zijn groter dan in Hongarije of Tsjechië. Dezelfde studie toont aan dat 11,5 miljoen Duitsers in armoede leeft of het risico loopt om erin te verzeilen en dat Duitsland de op één na (Slowakije) hoogste werkloosheid op lange termijn van de OESO heeft. Stof om over na te denken.

Lars Vande Keybus
Economisch Adviseur Federaal ABVV

Europa - Europa 2020 - financiële crisis

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 4 (april), pagina 56 tot 63