Abonneer Log in

Waarom duurt het allemaal zo lang?

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 4 (april), pagina 4 tot 14

‘The World, as we have created it, is a process of our thinking. _It cannot be changed without changing our thinking.’ _ (A. Einstein) Zolang de Vlaamse partijen blijven vasthangen aan de splitsingslogica (en de Waalse aan de status-quo) is geen vooruitgang te verwachten. Dat betekent niet dat Vlaanderen en Wallonië niet méér eigen sociaal beleid zouden kunnen voeren. De terechte verzuchting naar meer autonomie moet alleen op een andere wijze worden ingevuld.

Pogingen om stukken van de sociale zekerheid te splitsen, lopen steeds weer vast. Eerst de splitsing van de kinderbijslagen, dan weer de - snel afgevoerde - splitsing van de RVA. Dit gebeurde in beide gevallen echt niet alleen door toedoen van de Franstaligen. Hoe kunnen we dat begrijpen?

Voor de eerste keer in de voorlopig zesdelige reeks van staatshervormingen kan men niet meer omheen de sociale zekerheid, goed voor zo’n 70% van de totale uitgaven van Entiteit 1 (dat is de federale overheid en de sociale zekerheid samen genomen). Met de vorige staatshervormingen werden bevoegdheden, en de middelen die daarbij horen, overgeheveld naar de deelstaten. Ditmaal probeert men deze splitsingslogica door te trekken naar de sociale zekerheid. Maar dat blijkt erg moeilijk. Niet alleen vanwege politieke patstellingen, maar ook vanwege verkeerde, eenzijdige en te radicale uitgangspunten die intussen tot minstens vijf ontgoochelingen en evenzovele nieuwe frustraties hebben geleid. De sociale zekerheid is immers een ‘geval apart’.

DE SOCIALE ZEKERHEID LAAT ZICH NIET ZOMAAR SPLITSEN

Het goed functioneren van de Belgische economische monetaire unie kan worden verstoord als bedrijven in verschillende delen van het land verschillende socialezekerheidsbijdragen zouden moeten betalen. Dan worden verschillen in socialezekerheidsbijdragen (en bijhorende sociale uitkeringen) een concurrentiewapen, die bedrijven in de zwaarder belastende deelstaat benadeelt, migratiebewegingen doet ontstaan of sociale dumping in gang zet. Omdat de sociale zekerheid betaald wordt door bijdragen op de lonen, zouden aparte Vlaamse en Waalse (en Brusselse?) bijdragepercentages ook bijzonder hinderlijk zijn voor bedrijven met verschillende vestigingsplaatsen (zoals dat van VOKA-voorzitter Luc De Bruyckere). De loonadministratie zou er immers behoorlijk ingewikkelder door worden. Naast politieke overwegingen is dat een belangrijke reden waarom De Wever en Di Rupo al vlug tot een consensus kwamen over het federaal houden van de financiering van de sociale zekerheid. Maar een federale geldstroom beperkt natuurlijk zeer sterk de mogelijkheden voor de deelstaten om een eigen invulling te geven aan het geld dat ze ontvangen. Wat hebben we aan een eigen kinderbijslag waarmee we weinig anders kunnen doen dan het te verdelen zoals de federale sociale zekerheid het vandaag doet? Eerste ontgoocheling.

Een economische en monetaire unie is gebaat bij een zekere homogeniteit in sociaaleconomische leefomstandigheden. De sociale zekerheid reduceert de regionale inkomensongelijkheid met zo’n 60%. Ze doet dit op grond van gelijke en flexibele parameters zoals het aantal kinderen, werklozen, zieken en gehandicapten. Vaak is opgeworpen dat dit niet transparant is. Tot op zekere hoogte is dat juist: hoewel het aantal werklozen bijvoorbeeld vooral bepaald wordt door economische factoren, is het activeringsbeleid een niet te verwaarlozen bijkomende factor. Sommigen pleiten daarom voor transferten van regio tot regio. De discussie over de financieringswet heeft echter pijnlijk aangetoond dat het lang niet zo eenvoudig is om dat op een transparante en begrijpelijke manier te doen. Tweede ontgoocheling.

Sterk ontwikkelde (en dus complexe) systemen van sociale zekerheid laten zicherg moeilijk ontrafelen. Om het voorbeeld van de kinderbijslag te nemen: het gaat om 3 verschillende stelsels (werknemers, zelfstandigen, ambtenaren), elk op een eigen wijze gefinancierd, met eigen toekenningsregels en uitkeringen. Dat moet zeker vereenvoudigd worden en ooit zal men wel tot een eenheidsstelsel komen. Maar uitgaande van de bestaande architectuur is het zeer moeilijk om de systemen te splitsen. Hoe gaat men bijvoorbeeld de kinderbijslag bepalen in een nieuw samengesteld gezin waar de rechten voor het ene kind worden geopend door een Vlaamse zelfstandige en voor het andere kind door een Waalse ambtenaar? Hoe gaat men ervoor kunnen zorgen dat dit gezin zijn kinderbijslag tijdig krijgt uitbetaald? Het splitsen van volwassen systemen van interpersoonlijke solidariteit is daarom altijd een dure en riskante operatie die onnoemelijk veel manmaanden in beslag neemt. Derde ontgoocheling.

Er zijn ook geen directe efficiëntiewinsten te verwachten van het splitsen van bestaande uitvoeringsorganisaties, wel integendeel. De voorbije jaren hebben zij zich omgebouwd tot performante instellingen met een zeer grote deskundigheid in de uitermate complexe materie die de sociale zekerheid is. Wie wordt er dan beter van drie Rijksdiensten voor Kinderbijslagen of van drie RVA’s, elk met een eigen duur informaticasysteem, een eigen auditsysteem, eigen procedures en communicatiesystemen en nieuw te verwerven deskundigheid? Het is zeker geen toeval dat de Vlaamse regering in juli van vorig jaar besliste om de kinderbijslagen van haar ambtenaren voortaan door de RKW te laten uitbetalen. Ook voor bedrijven is het uitzicht op verschillende socialezekerheidssystemen niet bepaald aantrekkelijk. Hun loonadministratie zou er alleen maar nog ingewikkelder door worden, zeker voor bedrijven die én Vlamingen én Walen én Brusselaars tewerkstellen. Alleen de sociale secretariaten zouden er beter van worden. Vierde ontgoocheling.

Er is ten slotte het onoverkomelijke probleem van Brussel. De sociale zekerheid is niet zomaar een verzekering. Het is een sociale verzekering: betaalbaar voor zwakke groepen omdat de sterkere groepen meer bijdragen dan ze in feite - vanuit louter verzekeringstechnisch oogpunt - zouden moeten. Daarom verdragen sociale verzekeringen geen keuzevrijheid. Verzekeraars mogen geen onderscheid maken tussen goede en slechte risico’s en verzekerden mogen niet kiezen voor het stelsel dat hen het beste uitkomt. Mochten er in Brussel een Vlaamse en een concurrerende Waalse sociale zekerheid bestaan, dan moet er dus een systeem gevonden worden om alle Brusselaars objectief toe te wijzen aan het ene of het andere stelsel. Dit vereist een vorm van subnationaliteit: Vlamingen, Walen en nieuwkomers zouden zichzelf en hun kinderen dan min of meer duurzaam tot de ene of de andere gemeenschap en bijhorende sociale zekerheid moeten bekennen.1 Als je dit wil vermijden, kan je niet anders dan aanvaarden dat er een apart systeem komt voor Brussel, al dan niet via de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie. Deze paradox werd pijnlijk duidelijk bij de bespreking van de kinderbijslagen: splitsen betekent onvermijdelijk het aanvaarden van een drieledig federalisme en dus een besmetting van de zuiverheid van de leer. Vijfde ontgoocheling.

De sociale zekerheid is dus om vele redenen niet te vergelijken met onderwijs, wetenschapsbeleid of buitenlandse handel. Men kan er niet zomaar de splitsingslogica doortrekken van eerdere staatshervormingen. Dat is een belangrijke - maar in het publieke discours vaak niet onderkende - reden waarom de onderhandelingen deze keer zo lang duren, waarom de reeks ontgoochelingen en nieuwe frustraties zich opstapelen en waarom vandaag niemand zich iets kan voorstellen bij de ‘less is more’-doctrine. Bart Sturtewagen schreef terecht (DS 15 januari) dat ‘het less is more-idee in plaats van soelaas alleen maar meer verwarring heeft gebracht’.

Het zou overigens een historisch unicum zijn dat een federatie met een ontwikkelde welvaartsstaat haar sociale zekerheid splitst. Ook al is er in vele federale landen sprake van decentralisatie of devolutie, het is echt geen toeval dat daar waar sterke systemen van interpersoonlijke herverdeling bestaan met bijhorende grote en performante uitvoeringsorganisaties, deze de neiging hebben om federaal te blijven. Dat is bij ons niet anders. Met Brussel als bijkomende hindernis, stoot ook bij ons het splitsen van de sociale zekerheid op zeer fundamentele problemen en grote praktische bezwaren. Dat is geen politiek standpunt maar een rationele vaststelling. De loop der onderhandelingen vormt daarvan het tastbare bewijs.

NAAR MEER GENUANCEERDE VORMEN VAN BEVOEGDHEIDSVERDELING

Dat betekent niet dat Vlaanderen, Wallonië en Brussel niet meer eigen sociaal beleid zouden moeten kunnen voeren. De terechte verzuchting naar meer autonomie moet alleen op een andere wijze worden ingevuld. Op het punt waar we nu staan - aan de voordeur van de sociale zekerheid - moet de logica van de splitsing ingeruild worden voor andere, meer genuanceerde vormen van bevoegdheidsverdeling. Bevoegdheden worden immers niet noodzakelijk verdeeld op basis van exclusiviteit, zoals nu het geval is (bevoegdheid van hetzij de federale overheid, hetzij de Gemeenschappen of Gewesten). Door te star vast te houden aan dit exclusiviteitsprincipe, lijken de splitsing of het status-quo de enig mogelijke oplossingen voor resp. Vlamingen en Walen. Zelfs indien men - op exclusieve basis - de deelentiteiten enkele socialezekerheidsrechten zou laten uitbetalen, via een federale geldstroom, waarbij een eigen invulling niet mogelijk is, staat het streven naar meer autonomie geen stap verder. Om een antwoord te bieden aan het streven naar meer autonomie zijn andere vormen van bevoegdheidsverdeling noodzakelijk.

In andere federale landen heeft men al lang andere vormen van bevoegdheidsverdelingen aangewend om aan deelentiteiten meer autonomie te geven. In België zou men al kunnen beginnen met meer variatie te brengen in de technieken van bevoegdheidsverdeling. Naast exclusiviteit, kunnen bevoegdheden ook gedeeld worden, door middel van kaderbevoegdheden, parallelle bevoegdheden en concurrerende bevoegden. Deze bevoegdheidstechnieken zijn reeds terug te vinden in de bijzondere wetgeving, maar vormen daarin de uitzondering. Ze worden ook geweerd uit het politieke discours. Daarnaast kan ook het verhogen van formele inspraakmogelijkheden deels tegemoetkomen aan de verzuchtingen van de deelentiteiten.

In de volgende paragrafen gaan we kort in op deze vormen van bevoegdheidsverdeling.

Kaderbevoegdheden

Vooreerst kunnen we de sociale zekerheid herdenken in het licht van kaderbevoegdheden. Indien de federale overheid kaderbevoegdheden zou toegekend krijgen in de sociale zekerheid, zou zij enkel bevoegd zijn tot het stellen van ‘algemene’ regels of ‘basisregels’.2 De deel-entiteiten kunnen dit dan nader invullen in functie van de eigen voorkeuren en behoeften.

Kaderbevoegdheden worden in België reeds aangewend, bijvoorbeeld voor het federale voorbehoud op de gewestelijke bevoegdheden inzake economie.3 De vier materies waarvoor deze kaderbevoegdheid geldt, zijn de overheidsopdrachten, de bescherming van de verbruiker, de organisatie van het bedrijfsleven en de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie. De federale kaderbevoegdheid is bij deze materies doelgebonden: de algemene regels mogen enkel worden uitgevaardigd voor zover als nodig om een economische en monetaire unie in stand te houden.4 Hierbij kan de federale overheid via wet of besluit de algemene regels vastleggen, de Gewesten kunnen aanvullende normen aanvaarden en zijn bovendien als enige bevoegd om de individuele maatregelen te nemen voor de toepassing van de federale en de gewestelijke normen.5 Dat betekent dat zowel de federale overheid als de Gewesten kunnen optreden op die domeinen. De kaderbevoegdheid is als zodanig evenwel exclusief van aard.6 Dat betekent dat de Gewesten enkel aanvullend kunnen optreden, maar niet zelf algemene regels kunnen uitvaardigen zolang de federale overheid niet is opgetreden. Met betrekking tot de maxima voor hulp aan ondernemingen op het gebied van de economische expansie hebben de Gewesten wel inspraak: die maxima kunnen slechts gewijzigd worden met het akkoord van de Gewesten.

Maar zelfs in het domein van sociaal beleid is er reeds een variant van kaderbevoegdheden aanwezig. Met betrekking tot bijstand aan personen kan de federale overheid algemene principes inzake het bestaansminimum vastleggen. De variant bestaat erin dat zij ook meer gedetailleerde regelingen kan uitwerken. De Gemeenschappen mogen evenwel ‘aanvullende’ en ‘bijkomende’ rechten toekennen.7

Ook op het vlak van sociale zekerheid zijn kaderbevoegdheden denkbaar. Bij wijze van voorbeeld en zonder ons uit te spreken over de wenselijkheid van de genoemde scenario’s, bekijken we de kinderbijslag onder de vorm van kaderbevoegdheden. In een dergelijk scenario zou het federale niveau dan enkele basisregels uitvaardigen, bijvoorbeeld over het minimumniveau van de uitkeringen. De deelentiteiten kunnen op hun beurt bepalen of het eerste kind minder of meer dan het tweede kind ontvangt, of het geld aan de moeder wordt gestort, wat men doet met nieuw samengestelde gezinnen, of extra’s worden uitgekeerd aan het begin van het schooljaar, enzovoort. Wanneer het federale niveau beslist om de basisuitkering aan te passen, zit het met de deelentiteiten aan tafel om te pogen tot een overeenkomst te komen. Ook in de gezondheidszorg zou men aan kaderbevoegdheden kunnen denken. De middelen van de ziektekostenverzekering zouden federaal kunnen blijven, maar deze zouden dan kunnen worden verdeeld volgens behoeften, met een te onderhandelen bestedingsbevoegdheid. Of in de werkloosheidsverzekering, kan het aan de deelstaten overgelaten worden om nader in te vullen wat bijvoorbeeld een ‘passende dienstbetrekking’ is. Ook de regionalisering van activerende maatregelen en het bonus-malussysteem passen in dit plaatje.

Parallelle bevoegdheden

Een andere vorm van bevoegdheidsverdeling die zou kunnen worden geïntroduceerd in de sociale zekerheid, betreft parallelle bevoegdheden. Parallelle bevoegdhedenzijn materies die zijn toegekend aan zowel de federale overheid als de deelentiteiten, die ze op voet van gelijkheid, onafhankelijk van elkaar en tegelijk elk op hun eigen gezagsniveau, kunnen uitoefenen.8 In België bestaan deze reeds, maar het gaat daarbij gewoonlijk om accessoire bevoegdheden, die zonder gevaar voor incoherenties naast elkaar kunnen worden gebruikt. Zo kunnen de federale overheid, de Gemeenschappen en de Gewesten, elk binnen hun bevoegdheid, de ondergeschikte lokale besturen belasten met de uitvoering van hun regelgeving en met andere opdrachten; ze zijn eveneens bevoegd voor de financiering van die opdrachten.9 Ze zijn ook elk bevoegd voor het wetenschappelijk onderzoek in het raam van hun respectieve bevoegdheden10 en ze kunnen elk openbare instellingen inrichten.11 Het strafrecht is voornamelijk federale materie, maar ook de Gemeenschappen en Gewesten kunnen decreten strafbaar stellen op grond van art. 11 BWHI. De Grondwet voorziet in parallelle bevoegdheden in het domein van de grondrechten.12 Dat geldt ook voor de zgn. sociale en economische rechten. Art. 23, tweede lid GW bepaalt dat de wet, het decreet of de ordonnantie de economische, sociale en culturele rechten waarborgen. Grondrechten vormen dus geen afzonderlijke bevoegdheidsmaterie, maar moeten door zowel de federale overheid als de Gemeenschappen en Gewesten worden beschermd in het raam van hun materiële bevoegdheden.13

Parallelle bevoegdheden in de sociale zekerheid zijn perfect denkbaar. Vlaanderen zou zo de mogelijkheid krijgen om bijvoorbeeld een eigen systeem van kinderbijslagen uit te werken, zonder enige betrokkenheid van het federale niveau. De Vlaamse regering werkt op dit spoor, ofschoon het onduidelijk is of de bevoegdheidsverdelende regels dat wel toelaten.14 Op het eerste gezicht lijken parallelle bevoegdheden beleidsmakers te veel ruimte te geven om zichzelf te manifesteren door expansief en dus duur beleid te voeren, boven en parallel met bestaande structuren. Zoals Frank Vandenbroucke het stelde: ‘De fundamentele spanningen in ons land dragen sterk bij tot een natuurlijke neiging bij politici om expansief te zijn met de bevoegdheden die ze hen zijn toegewezen. Ik zou aan elke institutionele architect stellen: alsjeblief, maak het politici op verschillende bevoegdheidsniveaus moeilijker om met elkaar te concurreren in eenzelfde beleidsdomein! Dus probeer gedeelde bevoegdheden te vermijden. Probeer exclusiviteit te organiseren waar het mogelijk is’.15 Ofschoon we de wijsheid van dit argument niet in twijfel trekken (integendeel: deze kostenstijgende mechanismen waren in het verleden wel degelijk aanwezig)16, willen we toch enkele nuances aanbrengen. In andere federaties heeft men tijdelijk ook dergelijke expansie gekend, maar is die trend na verloop van tijd omgeslagen. In Canada bijvoorbeeld bestond een periode van competitieve expansie van sociaal beleid vanaf de jaren 1960. Keith Banting stelt: ‘In de beginfasen van dit proces wedijverden de twee regeringsniveaus vaak met elkaar, zoals recent in België. Elk niveau probeerde zijn leiderschap te versterken en zijn jurisdictie te beschermen door sociale programma’s te verrijken of door nieuwe programmadomeinen op agressieve wijze in te palmen… In de laatste decennia van de 20ste eeuw nam de competitieve dynamiek af. Naarmate de fiscale positie van beide regeringsniveaus erodeerde in de jaren 1980 en 1990, probeerden ze zich beide te beschermen tegen de budgettaire blootstelling inherent aan sociale programma’s. Stilaan trok de federale regering zich terug onder constante provinciale druk en hevelde ze belastingruimte over naar de provincies, terwijl ze er niet langer op rekende dat onder voorwaarden toegekende subsidies de provinciale diensten vorm zouden geven’.17 Naast het feit dat beleidsmakers de neiging hebben om hun expansiedrang te temperen in tijden van budgettaire moeilijkheden, geldt bovendien dat exclusieve bevoegdheden in het sociaal beleid evenmin garantie vormen voor budgettaire terughoudendheid. Eerder integendeel. Zoals Johanne Poirier het helder stelt: ‘Het dogma van exclusiviteit laten varen zou de competitieve trend om ‘het terrein te bezetten’ - zelfs als de toegevoegde waarde in termen van sociale bescherming niet duidelijk zijn aangetoond - moeten doen afnemen.’ Volgens de auteur zou het laten varen van het dogma van exclusiviteit de dure ‘race to the top’ tussen verschillende bevoegdheidsniveaus zelfs kunnen doen afnemen.18 Zou Vlaanderen - mocht het parallelle bevoegdheden hebben op het vlak van kinderbijslagen - een universele kinderbijslag uitwerken?

Concurrerende bevoegdheden

Een systeem van concurrerende bevoegdheidverdeling lijkt minder voor de hand te liggen, aangezien we reeds een rijp en uitgebouwd systeem van sociale zekerheid hebben. In het geval van concurrerende bevoegdheden kunnen zowel de federale overheid als de deelentiteiten eenzelfde materie regelen, maar niet tegelijk. In dit geval geldt gewoonlijk19 voorrang voor de federale overheid. Dat betekent dat de deelentiteiten slechts kunnen optreden zolang en in de mate dat de federale overheid niet optreedt.20 Concurrerende bevoegdheden bestaan in België op het gebied van belastingen. Art.170 GW kent de bevoegdheid om belastingen in te voeren toe aan zowel de federale wetgever als aan de Gemeenschappen en Gewesten. Art. 170, § 2, tweede lid GW voorziet echter in een beperking op de belastingbevoegdheid van de deelentiteiten: ‘De wet bepaalt ten aanzien van [deze] belastingen, de uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt’. Het Grondwettelijk Hof wijst erop dat de federale overheid zodoende bepaalde belastingsmateries kan onttrekken aan de eigen fiscaliteit van de Gemeenschappen en Gewesten of kan bepalen dat die fiscaliteit niet geldt ten aanzien van bepaalde categorieën van belastingplichtigen.21 De federale overheid is echter gebonden aan een subsidiariteitsbeginsel. Ze kan immers de belastingbevoegdheid van de deelentiteiten slechts beperken, indien dit ‘noodzakelijk’ is. Dat geldt, aldus het Grondwettelijk Hof, enkel wanneer een federale wet bestaande Gemeenschaps- of Gewestbelastingen beperkt of afschaft, niet wanneer ze op grond van de algemene federale belastingbevoegdheid een nieuwe belasting invoert en zodoende de fiscale autonomie van de deelentiteiten beperkt.22

Wanneer we de idee van concurrerende bevoegdheden toepassen in de sociale zekerheid, op bijvoorbeeld een collectieve hospitalisatieverzekering of een zorgverzekering, betekent dit dat zowel het federale niveau als een deelentiteit dit kan introduceren, maar dat één van de niveaus daarmee moet stoppen als het andere niveau, dat voorrang heeft, het ook doet. Deze voorrang kan zowel naar de deelentiteiten als naar het federale niveau gaan. Het bevoegdheidsniveau dat voorrang moet geven, kan worden betrokken bij het vaststellen van de regelgeving door het bevoegdheidsniveau dat voorrang heeft.

Aangezien de Belgische sociale zekerheid reeds volledig ontwikkeld is, is er niet veel ruimte meer om concurrerende bevoegdheden toe te kennen aan de deelentiteiten, behalve voor kleinere innovaties zoals de Vlaamse zorgverzekering of een hospitalisatieverzekering. In ieder geval zou een systeem van concurrerende bevoegdheden de ontwikkeling noodzakelijk maken van geïnstitutionaliseerde vormen van deelname in het beslissingsproces door de deelentiteiten, bijvoorbeeld door de Senaat om te vormen tot een volwaardige kamer ter vertegenwoordiging van de deelentiteiten. In de gegeven conflictuele verhoudingen is een dergelijke bevoegdheidsverdeling dat hiërarchie veronderstelt, moeilijk denkbaar.

Andere bevoegdheidsverdelingen en het issue van de hiërarchie der normen

Hoe verhouden deze andere vormen van bevoegdheidsverdeling zich ten opzichte van de basisprincipes van de federale architectuur in dit land? De vorige vijf staatshervormingen (1970, 1980, 1988, 1993 en 2001) zijn steeds gebaseerd geweest op de drie-eenheid ‘autonomie-nevenschikking-exclusiviteit’.23 De wens om de autonomie van de deelentiteiten te waarborgen, kreeg dus vooreerst vorm via het principe van de nevenschikking: de deelentiteiten kunnen decreten uitvaardigen die juridisch bindend zijn. Zij zijn volwaardige autoriteiten die bestaan naast het federale niveau. De tweede garantie voor deze autonomie vond men in het principe van de exclusieve bevoegdheidsverdeling.24 Het exclusief toewijzen van bevoegdheden aan de één of de ander, heeft immers tot gevolg dat er geen normenconflicten ontstaan zodat geen nood bestaat aan een voorrangsregel.

Wordt er aan de afwezigheid van hiërarchie geraakt bij andere vormen van bevoegdheidsverdeling die het dogma van de exclusiviteit laten varen? Hierop komt een genuanceerd antwoord. Hiërarchie wordt minder bedreigend als het concept in een juist perspectief wordt geplaatst. Vooreerst vereisen de meeste vormen van bevoegdheidsverdeling geen hiërarchie tussen bevoegdheidsniveaus: kaderbevoegdheden25 alsook parallelle bevoegdheden vereisen geen hiërarchie en laten de ‘nevenschikking’ intact. Enkel bij concurrerende bevoegdheden is er sprake van hiërarchie, maar het concept is minder dramatisch dan de term suggereert. Zoals gesteld, laten concurrerende bevoegdheden een bevoegdheidsniveau toe om een beleidsdomein te betreden wanneer het andere bevoegdheidsniveau dat niet doet. Wanneer het andere bevoegdheidsniveau echter optreedt, kan het eerste bevoegdheidsniveau dat niet meer. Dergelijke vorm van ‘hiërarchie’ moet echter niet gezien worden als een systeem waarbij het ene niveau volledig ondergeschikt is aan het andere. Concurrerende bevoegdheden werken op een meer subtiele manier, in een netwerk van beleidsniveaus. Ze impliceren de formulering van voorrangsregels, waarbij het zeker niet steeds hetzelfde niveau is dat voorrang krijgt. In Duitsland is het meestal wel Bundesrecht bricht Landesrecht. In Canada daarentegen vindt het omgekeerde plaats, en wordt soms voorrang gegeven aan de provincies, bijvoorbeeld inzake pensioenen. Bovendien kunnen zelfs in Duitsland voor bepaalde materies zowel het federale niveau als de Länder afwijken van de van kracht zijnde wetgeving. Een ander hiërarchie verzachtend aspect van concurrerende bevoegdheidssystemen is het feit dat het bevoegdheidsniveau dat voorrang moet geven, in principe betrokken wordt bij het besluitvormingsproces. Participatie van deelstaten in federale besluitvorming kan een eventuele centraliserende werking van concurrerende bevoegdheden compenseren. Bovendien kunnen voorwaarden gesteld worden aan het federale optreden, zodat de overheid bijvoorbeeld moet aantonen dat er redenen zijn die verantwoorden dat een materie beter geregeld wordt op federaal niveau dan op het niveau van de deelstaten. Participatie en rationalisering van het overheidsoptreden, zorgen tevens voor een betere legitimatie van wetgeving.26 Tegelijk dient men voorzichtig te zijn: een te verregaande verstrengeling van niveaus in de besluitvormingsprocedure kan leiden tot paralysering en een beperking van de autonomie van zowel het federale niveau als de deelstaten.27

CONCLUSIE

Een staatshervorming in België wordt bemoeilijkt door het strakke denken in termen van exclusiviteit. Dat is zeker het geval voor de sociale zekerheid. Er bestaat een uitweg uit deze impasse door het systeem te herdenken in termen van andere modellen van bevoegdheidsverdeling. Kaderbevoegdheden, parallelle bevoegdheden, en zijdelings misschien ook concurrerende bevoegdheden laten toe om een hogere graad van autonomie te verzekeren voor de deelentiteiten, terwijl de federale solidariteit intact kan worden gehouden. Exclusiviteit daarentegen zorgt voor frustratie en wedijver op alle beleidsniveaus en juridische spitstechnologie om deze te omzeilen (we verwijzen naar de saga van de zorgverzekering). It’s time for a change, en daarvoor is een overvloed aan inspiratie te vinden bij andere federaties.

Bea Cantillon, Patricia Popelier, Ninke Mussche
Universiteit Antwerpen - Forum Federalisme

Noten
1/ Frank Vandenbroucke en Danny Pieters in De Standaard van resp. 22 mei en 31 mei 2010.
2/ Zie hierover ook S. Vansteenkiste, ‘Coherenties en incoherenties in de persoongebonden aangelegenheden’, in S. Vansteenkiste en M. Taeymans, Sociaal Beleid en Federalisme, Brussel, Larcier, 1999, p. 95.
3/ Art. 6, § 1, VI, vierde lid BWHI.
4/ GwH nr. 79/92, 23 december 1992.
5/ Grondwettelijk Hof nr. 79/92, 23 december 1992.
6/ Zie Grondwettelijk Hof nr. 32/92, 23 april 1992.
7/ Zie Parl.St. Vl.P. 1995-1996, 298, 28: aanvullende rechten zijn rechten in het federale basispakket, die door de Gemeenschappen worden verruimd, bijkomende rechten zijn vormen van maatschappelijke dienstverlening die niet zijn voorzien in het federale basispakket.
8/ A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1995, p. 341; P. Peeters, Problemen van bevoegdheidsverdeling en bevoegdheidsuitlegging na de tweede Belgische Staatshervorming, Proefschrift, Antwerpen, Universiteit Antwerpen, 1988, p. 288.
9/ Art. 6, § 1, VIII, 10° BWHI. Zie: P. Patricia, ‘Social federalism and the allocations of powers in a comparative law perspective - the case for shared powers’, in B. Cantillon, P. Popelier, N. Mussche (eds.) Social Federalism: The Creation of a Layered Welfare State - The Belgian Case, Cambridge, Antwerp, Portland, Intersentia, 2011, pp. 109-110.
10/ Art. 6bis, § 2, 1° BWHI. Zie ook Grondwettelijk Hof nr. 34/92, 7 mei 1992, Grondwettelijk Hof nr. 164/2005, 16 november 2005, Grondwettelijk Hof nr. 48/2007, 21 maart 2007.
11/ Art. 9 BWHI.
12/ P. Peeters, Problemen van bevoegdheidsverdeling en bevoegdheidsuitlegging na de tweede Belgische Staatshervorming, Proefschrift, Antwerpen, Universiteit Antwerpen, 1988, p. 288. Zie meer uitgebreid J. Velaers, ‘De horizontale werking van het discriminatieverbod in de antidiscriminatiewet, enkele constitutionele beschouwingen’, in Vrijheid en Gelijkheid, Antwerpen, Maklu, 2003, pp. 298-305.
13/ Zie J. Velaers, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, pp. 225-227 met verwijzingen naar adviezen van de Raad van State en arresten van het Grondwettelijk Hof.
14/ J. Vanpraet, ‘Naar een Vlaamse sociale bescherming binnen het bestaande bevoegdheidsverdelend kader?’, in B. Cantillon, P. Popelier & N. Mussche (eds.), De gelaagde welvaartsstaat. Naar een Vlaamse sociale bescherming in België en Europa?, Antwerpen, Intersentia, 2010, p. 184.
15/ F. Vandenbroucke, ‘Comment: Two dilemmas in institutional reform: the Pieters dilemma and the Cantillon dilemma’, E-book 9: Social Federalism: How is a multi-level welfare state best organized?, http://www.rethinkingbelgium.eu/rebel-initiative-ebooks/ebook-9-social-federalism-how-is-a-multilevel-welfare-state-best-organized (opened on 3 March 2011).
16/ B. Cantillon, ‘Over de mogelijkheden en beperkingen van een gelaagde sociale zekerheid in België. Beschouwingen vanuit het perspectief van de sociale doelmatigheid’, in: B. Cantillon, P. Popelier & N. Mussche (eds.), De gelaagde welvaartsstaat. Naar een Vlaamse sociale bescherming in België en Europa?, Antwerpen, Intersentia, 2010, pp. 61-88.
17/ K. Banting, ‘In praise of cowboy federalism: juridical and political federalism in Belgium and Canada’, in B. Cantillon, P. Popelier, N. Mussche (eds.) Social Federalism: The Creation of a Layered Welfare State - The Belgian Case, Cambridge, Antwerp, Portland, Intersentia, 2011, pp. 275-276. Eigen vertaling.
18/ J. Poirier, ‘Layered social federalism : from the myth of exclusive competences to the categorical imperative of cooperation …’ in B. Cantillon, P. Popelier, N. Mussche (eds.) Social Federalism: The Creation of a Layered Welfare State - The Belgian Case, Cambridge, Antwerp, Portland, Intersentia, 2011, p. 280.
19/ In uitzonderlijke gevallen geldt de voorrang voor de deel-entiteiten. Zie bv. de Canadese bevoegdheidsverdeling inzake ouderdomspensioenen, hierover J. Poirier, ‘The Social Union: Solution or Challenge for Canadian Federalism?’, in S. Vansteenkiste en M. Taeymans, Sociaal Beleid en Federalisme, Brussel, Larcier, 1999, pp. 38-40. Zie ook R.L. Watts, Comparing Federal Systems in the 1990s, Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1996, p. 34.
20/ A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer, 1995, 342. P. Peeters, Problemen van bevoegdheidsverdeling en bevoegdheidsuitlegging na de tweede Belgische Staatshervorming, Proefschrift, Antwerpen, Universiteit Antwerpen, 1988, wijst erop dat het gaat om een ‘virtuele’ eerder dan een daadwerkelijk concurrerende bevoegdheid, aangezien de verschillende entiteiten niet tegelijk bevoegd zijn: de deelentiteit is slechts bevoegd om op te treden zolang de federale overheid niet optreedt. In A. Alen, ‘De bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten - enkele algemene bedenkingen na de derde staatshervorming’, T.B.P. 1989, p. 142 noemt Alen dit ‘integrale concurrerende bevoegdheden’; eveneens S. Vansteenkiste, Sociale zekerheid, federalisme en de Europese Gemeenschap, Leuven, Acco, 1995, p. 40. Vaak wordt ook gesproken over ‘eigenlijke’ concurrerende bevoegdheden.
21/ Grondwettelijk Hof nr. 66/2001, 17 mei 2001; Grondwettelijk Hof nr. 124/2001, 16 oktober 2001; Grondwettelijk Hof nr. 113/2005, 30 juni 2005; Grondwettelijk Hof nr. 172/2006, 22 november 2006.
22/ Grondwettelijk Hof nr. 146/2004, 15 september 2004.
23/ J. Vanpraet, Beginselen van de bevoegdheidsverdeling in het federale België. Het dogma van de exclusieve bevoegdheden gerelativeerd’ (Deel I, Hoofdstuk 2), doctoraat 2011, Universiteit Antwerpen.
24/ A. Alen, ‘De bevoegdheidsverdeling tussen de Staat, de gemeenschappen en de gewesten - enkele algemene bedenkingen na de derde staatshervorming’, T.B.P. 1989, p. 141 en P. Peeters, ‘Enkele algemene problemen van bevoegdheidsverdeling en bevoegdheidsuitlegging na de tweede Belgische staatshervorming’, in A. Alen en L.-P. Suetens (eds.), Zeven knelpunten na zeven jaar staatshervorming, Brussel, Story-Scientia, 1988, p. 73.
25/ Bij kaderbevoegdheden is het natuurlijk wel zo dat de federale overheid de algemene lijnen uittekent die de bevoegdheid van de deelentiteiten begrenst. Bovendien kunnen kaderbevoegdheden exclusief of concurrerend zijn. Bij concurrerende kaderbevoegdheden kunnen de deelstaten een kader uittekenen zolang de federale overheid dat niet doet, zodat wel degelijk een voorrangsregel geldt, maar die schept wel meer ruimte voor de deelentiteiten dan in het geval van exclusieve kaderbevoegdheden. In dat laatste geval kan de deelstaat zelfs niet optreden zolang het federale niveau geen regelgevend kader schept.
26/ A. Alen & K. Muylle, ‘Representation and Participation of the Federal Entities on the National Level’, in R.T. Baus, R. Blindenbacher & U. Karpen (eds.), Wettbewerb versus Kooperation, Baden-Baden, Nomos, 2007, pp. 134-135 zien het legitimerend karakter van participatie als een belangrijk argument tegen het bezwaar van de ‘joint decision trap’ (besluitvorming loopt traag en moeizaam).
27/ R.L. Watts, ‘Basic Issues of the Federal State: Competitive Federalism versus Co-operative Federalism’, in R.T. Baus, R. Blindenbacher & U. Karpen (eds.), ibid., p. 86.

staatshervorming - federalisering - regionalisering

Samenleving & Politiek, Jaargang 18, 2011, nr. 4 (april), pagina 4 tot 14