Abonneer Log in

Biedt Di Rupo I de federale administraties nieuwe zuurstof?

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 3 (maart), pagina 27 tot 36

De federale administraties hebben met de start van de nieuwe federale regering en met het communautaire akkoord weer enig zicht op hun eigen horizon. Deze nieuwe periode van relatieve politieke stabiliteit biedt ruimte om na te denken over werking en toekomst. De centrale vraag hierbij is hoe we willen dat het beheer van de federale overheidsdiensten er binnen een decennium uitziet. De vaststelling daarbij is dat het regeerprogramma van Di Rupo I elementen aanreikt om over die toekomst te discussiëren, maar nog niet meer dan dat. Er is nood aan een nieuwe globale visie op de Belgische ambtenarij. De zeer aanwezige besparingsdruk kan mee voor het momentum zorgen om die visie te ontwikkelen. Maar het kan ook helemaal fout lopen als de besparingsdruk omslaat in besparingspaniek.

De regering Di Rupo I was twee weken operationeel toen de eerste discussies opdoken over de werking van de federale administratie. Het was een tijdje geleden - de lange periode van de regeringsvorming zit daar wellicht voor iets tussen - en ook de nieuwe Staatssecretaris voor Ambtenarenzaken, Hendrik Bogaert (CD&V), stuurde de publieke opinie snel in de richting van een debat over de evaluatie van de prestaties, of het gebrek eraan, binnen de ambtenarij. Intussen is het zwaartepunt van het debat in het licht van de begrotingscontrole opgeschoven richting besparingsdiscussie. Wanneer dit nummer van Samenleving en politiek verschijnt, moet duidelijk zijn of en hoeveel de federale administraties bijdragen voor het dichten van het begrotingstekort.

Deze discussie, zowel over de efficiëntie als over de kostprijs van de administraties, is niet onterecht, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan, en heeft ook een basis in het regeerakkoord. ‘De uitdaging bestaat erin de kwaliteit, het innoverende karakter, de effectiviteit en de efficiëntie van de dienstverlening te verbeteren’, opent de regering het hoofdstuk(je) van haar akkoord over de federale overheidsdiensten. Maar het is ook een discussie die deze keer verder en grondiger gevoerd zou moeten worden dan de zoektocht naar gemeenplaatsen over de collectieve en individuele prestaties van de ambtenarij of over het al dan niet lineair verminderen van de middelen voor de administraties. Als we niet verder dan daar geraken, dan missen we wellicht een uniek tijdslot om de zaken fundamenteler aan te pakken.

De tekst over de federale administratie in het akkoord van Di Rupo I telt al bij al twee pagina’s en het hoofdstuk verrast niet echt door originaliteit. Veel van de krachtlijnen uit het regeerakkoord van Leterme I (maart 2008) werden hernomen. Toch is er op basis van deze twee pagina’s veel mogelijk en biedt het akkoord een opening om het momentum van het ogenblik - gedreven door budgettaire en technologische ontwikkelingen, maar daarover later meer - te benutten voor een nieuwe federale moderniseringsgolf. Om het simplistisch te stellen: het akkoord reikt ingrediënten aan om vooruit te gaan, maar het recept ontbreekt nog. Dat recept zou de vorm van een nieuw strategisch programma voor de federale overheid moeten aannemen. Het feit dat zo een programma niet meteen in het akkoord zit, betekent dat de discussie over zo een programma snel gevoerd zal moeten worden, om niet opnieuw tijd te verliezen.

NEW PUBLIC MANAGEMENT (NPM) ZONDER GARANTIE

De openingszin uit het regeerakkoord die hierboven wordt aangehaald, komt uit het receptenboek van wat we sinds de jaren 1990 - in de Angelsaksische wereld zelfs een decennium eerder - onder New Public Management (NPM) catalogeren. Doelstellingen van publieke organisaties resultaatgericht formuleren, prestatie- en efficiëntiemonitoring benadrukken, het belang van de burger als klant en de responsabilisering en flexibilisering van het overheidsapparaat benadrukken: het zijn telkens concepten uit de NPM-catalogus die intussen - althans in de theorie - wijd verspreid zijn in het overheidsmanagement. Toen de federale overheid eind jaren 1990 het denkwerk begon over wat later de Copernicushervorming zou worden, waren het ook mee deze concepten die aan de basis van de hervormingsdoelstellingen lagen.

Alvorens de draad verder op te nemen op het Belgische niveau, eerst een internationaal interludium en een tussenvraag. NPM is in de jaren 1980 begonnen als een Angelsaksische managementbeweging met overwegend neoliberale invalshoek. De publieke sector moest zich hervormen naar het voorbeeld van de private sector. Een lang decennium later geraakten ook sociaaldemocratische beleidsstromingen overtuigd van (een aantal van) de NPM-uitgangspunten (met Tony Blair en New Labour in Groot-Brittanië als meest duidelijke voorbeeld) en schoot NPM in de breedte, in continentaal Europa en in internationale organisaties, wortel als hét concept voor de toekomst van de publieke sector. Dat met die uitdeining ook de diversiteit en interpretatievrijheid toenamen van wat als NPM-concept geldt, was hierbij een logisch gevolg. De relatie aan linkse politieke zijde met NPM blijft vaak kritisch, maar in tegenstelling tot in de beginperiode ervan is ze niet langer vijandig.

De vraag is, nu we twee tot drie decennia verder zijn: zijn er bewijzen dat deze nieuwe managementconcepten in al die landen en organisaties ook iets opleveren? Twee papers die hierover vorig jaar in het kader van het Cocops-project1 verschenen, vragen op zijn minst om een genuanceerd antwoord.
In The Impacts of the New Public Management in Europe: A Meta-analysis2 vragen de auteurs zich af of er aanwijzingen zijn die NPM-concepten eenduidig aan een maatschappelijke impact verbinden. Zonder de meer genuanceerde conclusies van de auteurs oneer te willen aandoen, stelt men toch vast dat ze vraagtekens bij deze conclusie stellen: ‘There is an ocean of studies of the application of NPM ideas within the EU, but only a modest sea of works that offer direct empirical analysis of outputs, and no more than a small pond that convincingly connect specific reforms to particular outcomes.’
De auteurs lijken niet overtuigd - ze hebben althans geen bewijs gevonden - van algemeen geldende waarheden inzake de resultaten van NPM-hervormingen. Voor zij die nog geloven in de waterdichte garantie op productiviteit van een al dan niet duur aangekocht veranderingsprogramma, kan dit een ontnuchterende vaststelling zijn. Voortredenerend op deze vaststelling: NPM kan een gunstig effect hebben op een organisatie, maar het is niet per definitie zo dat NPM een gunstig resultaat zal hebben. De specifieke kenmerken van publieke organisaties en de context waarin ze werken zijn te bepalend om van een algemeen geldende NPM-waarheid te kunnen spreken.
Een andere paper3 bekijkt of outsourcing en decentralisatie - twee andere NPM-recepten - tot een vermindering van de uitgaven in de publieke sector en een daling van het aantal personeelsleden hebben geleid. De conclusie van de auteurs is dat er geen bewijzen zijn die outsourcing linken aan een inkrimping van de publieke sector, en dat zowel op budgettair als op personeelsvlak. De resultaten van het onderzoek suggereren wel dat decentralisatie tot een daling van de publieke uitgaven kan leiden, maar niet tot een inkrimping van het personeelsbestand.
Enigszins polariserend kan men uit dit onderzoek concluderen dat outsourcing en decentralisatie dus zeker geen indrukwekkend resultaat hebben neergezet op vlak van budgetcontrole en inkrimping van het ambtenarenbestand, toch twee uitgangspunten die als belangrijk gelden in modern publiek management. Of zoals de auteurs het verwoorden: ‘These results may indicate that the observed decline in public spending in the late 1980s and 1990s may not necessarily be truly associated with NPM-style reforms but, rather, simple cost-cutting reforms.’ Voor de volledigheid: ze voegen er aan toe dat decentralisatie en outsourcing mogelijk wel efficiëntie- en effectiviteitswinsten hebben opgeleverd, maar dat werd binnen het kader van dit onderzoek niet geanalyseerd.

Waarom deze omweg, via niet bepaald overenthousiaste conclusies inzake algemene NPM-waarheden? Is het de bedoeling twijfel te zaaien over de nood aan managementhervormingen in de publieke sector? Neen, zeker niet. De richting voor de toekomst van de overheidssector is duidelijk: men zal nog meer dan in het (recente) verleden resultaatverbintenissen met de andere geledingen van de maatschappij moeten afsluiten. Die evolutie lijkt onontkoombaar voor wie de overheidssector als geloofwaardige partner in de maatschappij wil behouden of versterken. Alleen mag men deze keer niet de fout maken die in het verleden wel eens gemaakt werd, namelijk dat organisaties of beleidsmakers ervan uitgingen dat het inpluggen van een toonzaalpakket voor managementinnovatie sowieso tot resultaten zal leiden. Het is niet zo dat NPM-concepten per definitie tot een goedkopere en meer resultaatgerichte overheid leiden of dat dit management per definitie tot lagere personeelsbehoeften leidt. Bovendien leert de ervaring in binnen- en buitenland dat er zeer veel tijd en moeite nodig zijn om op het terrein vooruitgang te boeken.

COPERNICUS, MAAR DAN ANDERS

Terug naar België. Het is niet de bedoeling om hier een uitgebreide analyse van tien jaar Copernicus te maken. Veel is daarover overigens al gezegd en geschreven. Het Copernicusproject volgde op juiste analyses, reikte goede elementen aan voor het dynamiseren van de Belgische overheid, maar kwam uiteindelijk tussen twee stoelen terecht. Gaan we responsabiliseren en vrijheid geven of houden we vast aan het oude controlemodel? Gaan we organisaties flexibel maken of houden we vast aan de gevestigde ordes? Uiteindelijk is het federale beleidsniveau aanbeland op een beetje van dit en een beetje van dat. Voor sommige van die duale uitlopers van Copernicus zijn er verklaringen: de relatief lange periodes van politieke onzekerheid of budgettaire beperkingen hebben één en ander de voorbije jaren op het operationele vlak zeker vertraagd. Voor andere zaken - zoals de responsabilisering van organisaties en individuen - kan men alleen maar concluderen dat het debat over de keuze van een Belgisch administratief toekomstmodel nog niet uitgekristalliseerd is. Er is dus ruimte voor verbetering en vooruitgang. In de eerste plaats is er, zoals in de inleiding reeds werd aangehaald, opnieuw nood aan een strategisch programma eerder dan aan een verzameling van innovatiemaatregelen. We staan nog maar aan het begin van deze nieuwe denkoefening. En ook belangrijk: er is nog geen debat over een platform dat een eventuele hervormingsstrategie moet ondersteunen. Laten we de hervormingen grotendeels aan de organisaties zelf om te implementeren? Komt er een agentschap? Wordt deze opdracht bij een bestaande horizontale overheidsdienst ondergebracht, met de inbreng van meer armslag voor die dienst dan nu het geval is? Wordt er een nieuwe organisatie opgericht of komt men tot een fusie van bestaande organisaties?

Twee voorbeelden inzake managementondersteuning om dit vraagstuk te illustreren, één uit een kleiner en één uit een groot land, beiden worden vaak geciteerd in het kader van overheidsmanagement. Nieuw-Zeeland kent sinds 2001 het Management for Outcome met bindende Statements of Intent, strategische planningsnota’s met een horizon van drie jaar. Voor de begeleiding van deze processen speelt de State Services Commission4 een belangrijke rol. Deze commissie evalueert niet alleen de prestaties van de topkaders in de overheidssector (en werft ze aan), maar ondersteunt, onder andere, ook het strategische management binnen de overheid en evalueert de prestaties van de overheidsdiensten. In de Verenigde Staten is er sinds 1993 de Government Performance and Results Act (GPRA) die onder de Clinton-administratie tot stand kwam. De zoektocht naar betere resultaten in de driehoek budgettering-planning-prestaties wordt ondersteund door het Office of Management and Budget5, dat rechtstreeks onder het Witte Huis ressorteert.

HET JUISTE KADER

Wat telkens terugkomt in deze en andere programma’s is één of ander type van kaderovereenkomst waarbij in mindere of meerdere mate bindende afspraken tussen de inzet van middelen en de verwachte doelstellingen worden geformuleerd, tussen de beleidsverantwoordelijken - de politiek - en de organisatieverantwoordelijken. De bestuursovereenkomst is zo een instrument en Di Rupo I zou eindelijk de doorbraak ervan op het federale niveau moeten betekenen.6 Het concept van de Bestuursovereenkomst staat in het nieuwe regeerakkoord en was ook al opgenomen in het regeerakkoord van de regering Leterme I, maar buiten een reeks pilootprojecten in enkele FOD’s geraakte het concept nog niet ingeburgerd in de federale administratie, in tegenstelling tot binnen de instellingen van de Sociale Zekerheid en op andere beleidsniveaus.
De bestuursovereenkomst beschrijft wat een overheidsdienst moet presteren en welke middelen de regering daarvoor ter beschikking stelt, meestal voor een periode van drie jaar. De overeenkomst moet afdwingbaar zijn langs beide zijden. Binnen het afsprakenkader biedt de bestuursovereenkomst een grote autonomie en continuïteit aan de diensten aan om de gewenste output te realiseren.
Het instrument van de Bestuursovereenkomst is zeker geen wondermiddel. Voor ervaringen uit de praktijk, op andere bestuursniveaus die dat aantonen: zie een grote hoeveelheid aan documentatie op de website van het Rekenhof. Voor concrete ervaringen uit het recente verleden: zie onder meer Boek 2011 over de sociale zekerheid met daarin een auditrapport over de derde reeks van bestuursovereenkomsten in drie instellingen van de sociale zekerheid (RSZ, RVP en RIZIV). Jaarlijks zijn er ook de rapporten van het Rekenhof aan het Vlaamse parlement over de bestuursovereenkomsten op het Vlaamse niveau.7
Ook ervaringen in het buitenland tonen aan dat dergelijke overeenkomsten nog vaak als administratieve verplichtingen - overlast is misschien een beter woord - worden beschouwd en niet als een bruikbaar beheersinstrument. Toch biedt de overeenkomst een hele reeks voordelen op voorwaarde dat de beleidsverantwoordelijken, het management én de organisaties zelf het instrument ernstig nemen. In een goede overeenkomst zijn de doelstellingen meetbaar (ook budgettair!), schrijven ze zich in in een langetermijnstrategie en zorgen ze voor continuïteit. Meetbare afspraken, ingebed in een strategie voor de toekomst en met aandacht voor continuïteit: dat klinkt als een plan. En bij een plan hoort een visie. Op zijn minst zal het opstellen van een bestuursovereenkomst alle betrokkenen bij een organisatie dus dwingen een schets van de toekomst te tekenen.

Als tegengewicht - of noem het de negenproef - voor deze Bestuursovereenkomsten bestaan er instrumenten van organisatiebeheersing (en in tweede linie van interne en externe audit) die de uitvoering van de bestuursovereenkomsten moeten helpen verzekeren. Bestuursovereenkomsten zorgen voor de doelstellingen en autonomie. Organisatiebeheersing moet ervoor zorgen dat die autonomie ook de gewenste resultaten oplevert. Het COSO-model voor Interne Controle8 dat sinds 2007 verplicht door het grootste deel van de federale overheid moet worden gebruikt, is er zo één. Het KB van 17 augustus 2007 over die Interne Controle geeft de opdracht ‘verplichte mechanismen op te zetten die waarborgen dat de toegemeten doelstellingen worden gehaald’.

Als het al een moeilijke klus is om het concept van Bestuursovereenkomsten binnen en buiten organisaties te verkopen, dan tonen de eerste ervaringen met hun tegenhanger, de modellen van organisatiebeheersing, aan dat het inburgeren van die modellen dubbel zo moeilijk is. Hun bedoeling is om binnen de organisaties reflexen in te bouwen om de eigen activiteiten en bijhorende risico’s voldoende goed in het oog te houden, uiteraard telkens gericht op de doelstellingen die moeten worden gerealiseerd. Maar ambtenaren binnen overheden die bij deze taak betrokken zijn, klinken in bijna alle organisaties unisono: organisatiebeheersing of interne controle wordt nog zeer vaak als een bijna politionele controleactiviteit beschouwd en wordt daarom maar druppelsgewijs binnengelaten in de dagdagelijkse activiteiten.9

EMBRYONALE ONTWIKKELINGEN

Om kort te gaan: we zijn er dus nog niet. Anderzijds, en dat is de optimistische conclusie: zet de concepten van bestuursovereenkomst en organisatiebeheersing samen in een federaal overkoepelende denkoefening en men bekomt een embryo van resultaatgerichte managementstrategie die kans op slagen heeft. Een duidelijke visie op personeel en statuut van dat personeel kan het geheel vervolledigen. Niets van dit alles is nieuw of onbekend, niets van wat hier wordt aangehaald, staat niet in het regeerakkoord. Maar wat ontbreekt is een overkoepelende visie over het soort van administratief beheer dat we willen bereiken.

Het Auditcomité voor de Federale Overheid (ACFO), dat in 2010 operationeel werd, zou voor de ontwikkeling van die visie een creatieve rol kunnen spelen10, al zal het zijn tijd nog duren alvorens dat comité op kruissnelheid is. Het ACFO heeft in zijn opstartfase erg geleden onder het gebrek aan beleidsruimte tijdens de lange periode van regeringsonderhandelingen en het regime van Lopende Zaken. Voor de implementatie van managementstrategieën lijken enerzijds de federale overheidsdiensten Personeel en Organisatie (P&O) en anderzijds de federale overheidsdienst Budget en Beheerscontrole (B&B) de logische partners.11 Maar als ze die rol meer fundamenteel dan nu het geval is willen spelen, moeten een aantal zaken uitgeklaard worden. De FOD P&O heeft het voorbije decennium een ondersteunende managementrol ontwikkeld die vooral vertrekt vanuit een personeelsvisie en bijhorende organisatieontwikkeling, wat overigens volkomen logisch is. De FOD B&B bouwde de laatste jaren ook een managementondersteunende activiteit uit maar binnen deze organisatie is de filosofie gericht op beheerscontrole en primeert een procesmatige benadering.

Beide aanpakken - vanuit de (personeels)organisatie en vanuit de processen en activiteiten - moeten uiteindelijk onderdeel van eenzelfde strategische ondersteuning worden. Dat is nu zeker niet het geval. P&O en B&B zullen daarom voor wat betreft hun managementondersteuning naar mekaar moeten toegroeien. Om terug te verwijzen naar de buitenlandse voorbeelden van hoger: er komt in ieder geval best één coherente managementondersteuning voor het federale niveau. Of dit moet gebeuren via een nieuw orgaan of via samenwerking van bestaande organisaties, is in theorie van ondergeschikt belang. In de praktijk zal de oprichting van een volledig nieuw platform voor managementondersteuning budgettair wellicht niet haalbaar blijken. Dat hoeft geen probleem te zijn als men erin slaagt om de huidige gefragmenteerde aanpak beter te coördineren en als één ondersteuningspakket aan de administraties aan te bieden.

IT’S THE PROCESS, STUPID!

De keuzes met stip uit het receptenboek om tot het juiste menu te komen, zijn dus beschikbaar: een gecoördineerde inzet van Bestuursovereenkomsten, de verdere ontwikkeling van systemen van organisatiebeheersing en de uitbouw van één gestroomlijnde structuur van managementondersteuning en -coördinatie kunnen de federale administratie de draad laten opnemen waar Copernicus begon te struikelen.
Anders dan bij Copernicus zal de nadruk hierbij zeker in een eerste volgende fase op de hervorming van processen en activiteiten moeten liggen, en minder op de (personeels)organisatie.12 Er zijn hiervoor twee redenen: binnen de overheid moet de volgende jaren zeer waarschijnlijk verder bespaard worden én men moet een nieuwe technologische revolutie in de eigen werking integreren. Voor beide prioriteiten biedt een procesbenadering de beste kans op slagen.

Voor wat betreft de eerste schok, de verwachte besparingsgolf, zal de vraag naar efficiëntie en doelmatigheid in de administraties de volgende jaren alleen maar toenemen. Het vet is stilaan van de soep en nog verder lineair besparen - de kaasschaafmethode - dreigt op termijn uit te draaien op een vorm van euthanasie voor de overheidssector. Dus moet het anders: een besparingsoefening moet vertrekken vanuit zin en onzin van activiteiten en processen. Welke activiteiten voert een dienst uit en waarom? Wat zijn de processen en zijn die noodzakelijk? Zijn ze goed georganiseerd en binnen de juiste administratie? Kunnen ze goedkoper? Met minder personeel of gebundeld? Die vragen moeten worden gesteld voor het kleinste proces - hoe wordt een factuur betaald? - tot de grootste activiteiten - hoe spreekt justitie recht? Het is enkel via deze aanpak dat naar efficiëntie gezocht kan worden, dat schaalvoordelen komen bovendrijven en dat het zinvolle van het zinloze gescheiden kan worden. Een gecoördineerde doorlichting van processen en activiteiten - met bijhorende efficiëntievoorstellen - zou door de regering als een verplicht onderdeel kunnen worden voorgesteld voor een eerste veralgemeende ronde Bestuursovereenkomsten op federaal niveau.

De tweede trigger voor een procesmatige hervormingsgolf is van technologische aard. Twee decennia na de introductie van het digitale tijdperk met de PC en het internet in de overheidsactiviteiten (e-government) staat de publieke sector (overigens net zoals de private sector) voor een nieuw technologisch hoofdstuk: de digitale wereld heeft zich op korte tijd in letterlijk elk facet van het professionele en private leven genesteld. De meest sprekende exponent van deze evolutie is wellicht de stormloop die de mobiele digitale technologie de voorbije jaren op het dagdagelijkse leven en de professionele bezigheden is begonnen met de smart phone en de tablet.
Voor de overheid kondigt die stormloop na de introductie van e-government een nieuw tijdperk aan: dat van m-government. Voor wie dit een overdreven stelling vindt: het volstaat om het werk van auteurs zoals Peter Hinssen13 te lezen om overtuigd te raken van de enorme impact die ons nog te wachten staat door de digitale stroomversnelling waarin we terecht zijn gekomen. De interactie tussen organisaties en burgers, én het management ervan, zullen de volgende jaren in die digitale context verder fundamenteel veranderen.
Meteen staat de overheid voor een gigantische uitdaging. De mogelijkheden van e-government zijn nog niet goed en wel uitgeput of de realiteit vereist dat men al een nieuwe dimensie in de dienstverlening en het interne management inbouwt: die van de mobiele interactie met de burger en van het mobiele beheer van publieke activiteiten. Om de trein van deze technologische revolutie niet te missen, zal opnieuw vanuit processen en activiteiten naar verandering gezocht moeten worden. De personeelsorganisaties en hun structuren zullen wel (moeten) volgen.

ALLE DAGEN HOPEN

En zo is de cirkel bijna rond. Via een regeerakkoord dat de belangrijkste instrumenten in haar catalogus heeft en een tijdsgeest die het momentum voor verandering kan helpen creëren, zou de vraag in de titel van deze bijdrage voorzichtig positief beantwoord kunnen worden. De regering Di Rupo I kan inderdaad mits de nodige inzet van politiek kapitaal en samenwerking binnen de administraties voor nieuwe organisatorische zuurstof zorgen.
De kennis en instrumenten om met die oefening van start te gaan zijn er. Wat ontbreekt is het grote project, de visie als katalysator om vernieuwingskrachten vrij te maken. Dat grote project vormgeven wordt dan ook geen gemakkelijke opdracht. De zoektocht naar die visie zou één van de grotere uitdagingen voor de nieuwe Staatssecretaris van Ambtenarenzaken Hendrik Bogaert kunnen worden. Bogaert gaf in een artikel in het weekblad Knack14 recent aan dat hij niet gelooft in zo een groot plan. Enig voorbehoud is terecht: de productiviteit van Grote Plannen is niet verzekerd. Maar na jaren van onduidelijkheid en identiteitscrisis weegt de behoefte aan een strategische marsrichting voor de federale sector ruim op tegen het risico op een doodgeboren intentieverklaring. Niet de creatie van een gedetailleerde managementbijbel moet het opzet zijn. Wel de zoektocht naar een antwoord op de vraag welke richting we met het beheer van de federale organisaties uit willen.
Bovendien kan deze oefening voor de nodige energie zorgen binnen de administratie. Want laten we niet vergeten dat de huidige budgettaire donderwolken en de voorbije lange periode van beleidsonduidelijkheid door heel wat federale medewerkers vertaald werden als donderwolken boven hun eigen toekomst en professionele ontwikkeling. Er is ruimte voor enthousiasmerende initiatieven.
Bovenstaande conclusie over de kans op een organisatorische zuurstofbevoorrading door Di Rupo I zal daarom voor sommigen, hoe voorzichtig geformuleerd ook, te optimistisch klinken in deze besparingstijden. Maar als deze bijdrage één bedoeling heeft, dan is het net de stelling te poneren dat de toekomstige organisatie van de federale administraties niet enkel budgettair bekeken mag worden. De zoektocht naar een oplossing voor de financiële uitdagingen moet worden opengetrokken tot een ruimere strategische denkoefening. Voor het bereiken van resultaten zal al snel een decennium nodig zijn.
Er is uiteraard één absolute basisvoorwaarde om dit project te laten slagen. Hervormen met weinig middelen kan. Hervormen zonder middelen kan niet. Als de paniek naar Grieks voorbeeld toeslaat en men van een zoektocht naar efficiëntie en doelmatigheid in een destructiescenario voor de overheid terechtkomt, gelieve al het bovenstaande dan wegens volkomen nutteloos snel te vergeten.

Renaat Schrooten
Directeur Begroting en Beheerscontrole bij de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

Hij schrijft deze bijdrage in eigen naam.

Noten
1/ Cocops staat voor Coordinating for Cohesion in the public Sector of the Future. Het project ging begin 2011 van start en wordt gerealiseerd door onderzoekers van 11 universiteiten in 10 Europese landen. In België participeert het Instituut voor de Overheid van de KULeuven. Cocops onderzoekt onder meer de impact van NPM-hervormingen in Europese landen. Zie www.cocops.eu.
2/ The Impacts of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis, Christopher Pollitt & Sorin Dan, Cocops Working paper No.3, 30 August 2011.
3/ Did New Public Management Matter? An empirical analysis of the outsourcing and decentralization effects on public sector size, Jose M. Alonso & Judith Clifton & Daniel Diaz-Fuentes, Cocops Working Paper No.4, 14 december 2011.
4/ Zie http://www.ssc.govt.nz.
5/ Zie http://www.whitehouse.gov/omb.
6/ Uit het regeerakkoord van Di Rupo I: ‘Met het oog op een grotere responsabilisering worden er bestuursovereenkomsten afgesloten tussen elke toezichthoudende minister en zijn federale overheidsdienst(en). Die zullen de managementplannen en de operationele plannen vervangen. De inhoud van die bestuursovereenkomsten kan worden aangepast als de overheid de voorwaarden unilateraal wijzigt vóór het verstrijken ervan. In deze context zal er aan managers een grotere bestuurlijke autonomie worden toegekend. Interne controles en audits zullen worden versterkt of ingevoerd waar ze nog niet bestaan. Dit zal gebeuren onder impuls van het auditcomité van de federale overheid, dat tevens voor de coördinatie zal zorgen rekening houdend met de autonomie van de departementen.’
7/ Al deze rapporten zijn te raadplegen op de website van het Rekenhof: www.rekenhof.be.
8/ Het begrip Interne Controle is via het KB van 2007 wettelijk verankerd, maar dekt in een letterlijke interpretatie de lading niet. Zoals in het KB zelf wordt uitgelegd, moet deze opdracht geïnterpreteerd worden als de verplichting om het geheel van activiteiten in een organisatie zo te beheersen opdat de doelstellingen redelijkerwijs gerealiseerd kunnen worden. Vandaar dat het begrip organisatiebeheersing, dat ook binnen de Vlaamse administratie wordt gebruikt, beter de bedoeling aangeeft.
9/ Dit wil niet zeggen dat er geen controle- of beheersactiviteiten bestaan. Die bestaan meestal zelfs in ruime mate, zo leert de ervaring. Maar er blijft een grote drempelvrees om die beheersactiviteiten te stroomlijnen in een systeem van organisatiebeheersing zoals het COSO-model.
10/ Het Auditcomité werd eveneens in augustus 2007 opgericht, maar de zeven leden van het comité werden pas in 2010 aangesteld. Het is een adviesorgaan dat in de eerste plaats moet waken over de kwaliteit van de organisatiebeheersing binnen de federale diensten en over de coördinatie van de auditactiviteiten. In dat kader zullen de adviezen van het comité in de toekomst per definitie een grote invloed hebben op de verdere ontwikkeling van de managementstructuren binnen de federale overheid.
11/ De overheidsdiensten P&O en B&B zijn twee van de vier horizontale federale diensten die als opdracht hebben het volledige federale niveau te ondersteunen, respectievelijk inzake het personeelsbeleid en het financiële beleid, en om het beleid in hun vakdomein te ontwikkelen.
12/ Het Copernicus-programma had vier pijlers, waarvan de laatste ging over de introductie van BPR’s als moderniseringsproject. Het zwaartepunt van de Copernicuserfenis bevindt zich echter tien jaar na datum bij de eerste drie pijlers: de aanpassing van de structuren (FOD’s/POD’s), een nieuwe managementcultuur en een nieuwe vorm van personeelsbeleid.
13/ Zie Peter Hinssen, The New Normal (2010), Mach Media NV, 202 p.
14/ Zie Knack van 29/02/2012, p. 11, Hendrik Bogaert: ‘Er gaat dus geen plan-Bogaert komen, ik werk liever met kleine lussen’.

ambtenaar - administratie - Copernicus-plan

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 3 (maart), pagina 27 tot 36